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Quarta-feira, 4 de maio de 2022 II Série-A — Número 22
XV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2022-2023)
S U M Á R I O
Resoluções: (a) — Deslocação do Presidente da República a Timor-Leste. — Deslocação do Presidente da República a Londres e a Andorra. Deliberações (n.os 2 e 3-PL/2022): (a) N.º 2-PL/2022 — Suspensão dos trabalhos das comissões parlamentares durante o processo orçamental. N.º 3-PL/2022 — Composição das Delegações da Assembleia da República às Organizações Parlamentares Internacionais na XV Legislatura. Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (Aprova o Orçamento do Estado para 2022): — Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças,
incluindo pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das Finanças Públicas, do Conselho Económico e Social, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD). Projeto de Resolução n.º 46/XV/1.ª (IL): Recomenda ao Governo que defenda, no contexto da União Europeia, o fim da importação de gás da Rússia.
(a) Publicado em Suplemento.
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Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª
(Aprova o Orçamento do Estado para 2022)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, incluindo pareceres das diversas comissões
especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das Finanças Públicas,
das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Municípios Portugueses
(ANMP), da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de
Dados (CNPD)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
Introdução
O Governo apresentou a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», ao
abrigo do seu poder de iniciativa, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do artigo 197.º
da Constituição e no artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República.
A referida proposta deu entrada na Assembleia da República a 13 de abril de 2022, tendo sido admitida e
anunciada em sessão plenária na mesma data. A iniciativa baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (COF),
comissão competente, no dia da sua admissão, para apreciação na generalidade. Em reunião de 20 de abril e
de acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a COF nomeou como
relator da Comissão o Deputado Alexandre Simões.
No dia 13 de abril foi promovida por S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República a audição dos órgãos
de governo próprios das regiões autónomas, tendo até à data sido recebidos os pareceres da Assembleia
Legislativa e do Governo da Região Autónoma da Madeira.
No dia 26 de abril foi realizada pela COF a audição regimental do Ministro das Finanças e, no dia 27 de abril,
a audição regimental da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, conjuntamente com a
Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão.
Para efeitos do presente relatório, foram considerados os pareceres da UTAO (Relatório 7/2022: Apreciação
preliminar da segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022) e do CFP (Relatório 2/2022, de 12 de abril:
Previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2022).
A presente proposta de lei encontra-se em apreciação pública entre os dias 20 de abril e 10 de maio de 2022.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª encontra-se agendada para os dias 28 e 29 de
abril.
I.1. Cenário macroeconómico
O cenário macroeconómico base relativo ao Orçamento do Estado para 2022 (POE 2022) estima o
crescimento do PIB, em volume, de 4,9%, em desaceleração face ao crescimento previsto na primeira POE
2022, e em linha com a estimativa fixada para 2021, de idêntico valor.
Cotejado o cenário macroeconómico inicial, constante do PE 2022-2016, e a presente POE 2022 sobressai
o crescimento do nível geral dos preços, aferido pelo IPC e pelo IHPL, revisto em alta em, respetivamente, 3,7%
e 4%.
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Até fevereiro de 2022, as projeções das instituições internacionais antecipavam uma forte expansão da
atividade económica mundial para este ano, superando-se a quebra sentida nos dois anos precedentes, em
consequência da pandemia de COVID-19.
As previsões depararam-se com uma situação excecional, resultante do conflito na Ucrânia, iniciado no final
de fevereiro, cujo caracter grave e adverso, determinou, por parte das instituições e organismos internacionais,
a revisão em baixa do crescimento económico mundial, acompanhada pela revisão em alta da taxa de inflação
para o ano de 2022.
Denota-se a deterioração dos termos de troca na segunda POE/2022, que revê em alta o deflator das
importações para 11,1%, o qual supera, em percentagem, a revisão igualmente em alta do deflator das
exportações, para 13,1%.
Em resposta às vicissitudes decorrentes da alteração da conjuntura internacional, a estratégia proposta pelo
Governo assenta em seis prioridades:
• Mitigar o choque geopolítico;
• Reforçar os rendimentos das famílias;
• Apoiar a recuperação das empresas;
• Investir na transição climática e digital;
• Recuperar os serviços públicos;
• Prosseguir a consolidação orçamental.
A procura interna será o principal fator de crescimento, com um contributo de 4,3 pontos percentuais (pp)
para a referida taxa de crescimento do PIB de 4,9%. No tocante à procura externa líquida, de superlativa
importância para a economia portuguesa, estima-se que deva crescer 0,6%, o que, comparando com a previsão
de aumento das exportações de 13,1%, antecipam elevados ganhos de quotas de mercado.
O emprego deverá aumentar 1,3%, depois de ter crescido 2,1%, em 2021; a remuneração média por
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trabalhador, de acordo com o cenário macroeconómico constante do parecer do Conselho de Finanças Públicas,
anexo ao relatório do Orçamento, deverá subir 3,2%, pelo que a massa salarial total na economia deverá crescer
4,5%. Em 2021, o aumento da massa salarial terá sido de 5,9%, determinado por uma subida do emprego de
2,1% e da remuneração média, de 3,8%.
Prevê-se que a taxa de desemprego (em % da população ativa) baixe de 6,6%, em 2021, para 6,0%, em
2022.
O índice harmonizado de preços no consumidor deverá manter um aumento de 0,9% para 4%. As estimativas
têm como pressuposto níveis de inflação mais altos no primeiro semestre, desacelerando no decurso do
segundo semestre do ano.
A projeção de crescimento contida na POE 2022 (4,9%) é idêntica à do Banco de Portugal e superior à do
Conselho de Finanças Públicas em 1 décima. É também superior a todas as outras projeções com datas de
publicação mais recuadas (CE, OCDE, FMI).
I.2. Saldo e principais agregados orçamentais em contabilidade nacional
O saldo orçamental constante da POE 2022 projeta uma melhoria do saldo orçamental (contabilidade
nacional) de -2,8% do PIB, em 2021, para -1,9%, em 2022, uma correção de 0,9 pp. O saldo primário é previsto
registar um superavit de 0,3%.
A previsão é de um saldo orçamental igual a -4401 milhões de euros (M€), uma melhoria de 1576 M€ face a
2021.
Em rácio do PIB, prevê-se a melhoria do saldo orçamental em 0,9 pp do PIB resultante de uma redução da
receita (-0,6 pp) inferior à da despesa (-1,5 pp).
Em valores absolutos, enquanto a receita aumenta 5725 M€, a despesa sobe comparativamente menos,
4150 M€, sendo o excedente do acréscimo da receita em relação ao da despesa igual à melhoria do saldo
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orçamental (1575 M€).
A receita fiscal cai em percentagem do PIB (-0,2 pp do PIB), subindo em valor absoluto 3476 M€. Prevê-se
a diminuição das contribuições sociais efetivas em 0,3 pp do PIB, sem prejuízo do seu crescimento de 1251 M€,
de onde resulta uma redução da carga fiscal (em percentagem do PIB) de 0,3 pp, correspondente a um aumento
total da receita fiscal e contributiva na ordem de 4727 M€.
Os impostos indiretos aumentam 8,2%, enquanto os impostos diretos aumentam 4,6%, ligeiramente abaixo
do PIB nominal; por seu lado, as contribuições para a segurança social crescem 4,8%. A receita global deverá
crescer 10,4%, informando o relatório da POE 2022 que naquela receita estão incluídos 210 M€ do «Pacote
IRS».
Enquanto na primeira POE se previa uma queda da receita de capital na ordem -5,1%, a presente proposta
prevê um aumento da receita de capital de 119,4%, explicado no relatório como resultante da inclusão, em 2022,
dos fundos europeus associados ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). A receita do PRR é estimada
em 3035 M€, perfazendo 1,3% do PIB.
Na perspetiva da despesa, regista-se um crescimento de 5,9%, associando-se esta evolução ao crescimento
do investimento no âmbito do PRR.
No que atende à despesa com subsídios (-4,5%) e transferências correntes (-0,5%), encontra-se
condicionada pela diminuição expectável dos apoios a conceder no âmbito dos apoios a conceder no contexto
da pandemia da COVID-19.
A despesa de investimento público aumenta 38,1% (+2020 M€) e a outra despesa de capital aumenta 39,9%
(+1084 M€). Na outra despesa de capital, em contabilidade nacional, são destacados os apoios diretos do
IAPMEI às empresas através do PRR, encontrando-se aqui incluídas as «dotações de capital e empréstimos
quando concedidos a entidades para as quais não exista uma expectativa de retorno», incluindo «o apoio
financeiro concedido pelo Estado à TAP, S.A. no valor de 600 milhões de euros» (contabilidade nacional).
Na despesa corrente, as despesas com pessoal aumentam 3,6% (+900 M€), justificadas, designadamente,
pela atualização das remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas em 0,9%.
O consumo intermédio sobe 3,7%, ascendendo a 12 688 M€. Finalmente, as prestações sociais aumentam
3,8%, atingindo 43 004 M€ e cerca de 18,9% do PIB, estando aqui incluído o aumento extraordinário de 10 €
nas pensões mais baixas e o pacote «Garantir para a Infância» (45 M€). Quanto a esta última medida constata-
se uma redução significativa face aos 70 M€ previstos na primeira POE 2022.
I.3. Principais medidas de política orçamental e respetivo impacto
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As principais medidas de política orçamental para 2022 deverão agravar o saldo orçamental em 599 M€,
correspondendo a despesa no valor de 3534 M€, só parcialmente compensada por medidas do lado da receita,
entre estas destacando-se a receita do PRR, no valor de 3035 M€. A outra receita adicional decorre do aumento
das despesas com pessoal, quedando-se no valor de 125 M€.
Em sentido contrário à receita do PRR e de impostos e contribuições relacionados com os salários da
Administração Pública, contempla-se uma perda de receita no valor de 210 M€ associada ao «pacote IRS».
Neste quadro, cabe destaque à reforma dos escalões do IRS, que contribui com 150 M€.
Do lado da despesa, predomina destacadamente a despesa de investimento e outra despesa no âmbito do
PRR, com 3203 M€.
A atualização salarial da função pública deverá custar 225 M€ e as outras medidas de aumento da
remuneração mínima mensal garantida, 85 M€.
A atualização extraordinária de pensões, por seu turno, representará uma despesa de 197 M€, e a «Garantia
para a Infância», 45 M€.
Por fim, prevê-se uma redução da despesa 237 M€ decorrente de poupanças no âmbito da revisão da
despesa.
I.4. Investimentos estruturantes
A projeção de crescimento do investimento público antecipa um aumento superior a 30% face a 2021, cujo
impulso provém em primeira linha do PRR.
No contexto dos investimentos estruturantes, através do PRR, pretende-se prosseguir com a implementação
de investimentos que contribuam para transformar estruturalmente a economia portuguesa. Neste âmbito, o
investimento público previsto no PRR português enquadra-se na Estratégia Portugal 2030, visando a
concretização de um «conjunto de investimento que promovam a especialização da economia portuguesa, a
convergência com a União Europeia e a aceleração da transição digital e climática. Para 2022, prevê-se que o
investimento público da Administração Central associado aos projetos do PRR represente cerca de 1026 milhões
de euros».
Prevê-se que o volume financeiro dos investimentos estruturantes deverá ascender a 1997 M€, um acréscimo
de 1100 M€ face a 2021.
As maiores fatias cabem à educação e ensino superior, à Ferrovia 2020 e à expansão da rede de
metropolitano, com 580 M, €473 M€ e 317 M€, respetivamente. Os investimentos estruturantes com maior
impacto estão naqueles três sectores. O resto é repartido pela defesa e segurança Interna (260 M€); aquisição
de frota (146 M€); saúde e segurança social (115 M€); ambiente e agricultura (55 M€); e rodovia (51 M€).
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I.5. Dívida pública
«Entre outubro de 2021 e abril de 2022, o Ministério das Finanças reviu em baixa o peso da dívida pública
no PIB para o ano 2022, beneficiando do facto do PIB nominal e do saldo orçamental primário terem encerrado
2021 com níveis superiores aos estimados no relatório da primeira Proposta de Orçamento do Estado para
2022».
Prevê-se que, em rácio do PIB, a dívida pública baixe 6,7 pp, atingindo 120,7% do PIB, principalmente
explicados pelo crescimento do PIB nominal (-8,9 pp) e, em menor relevo, pelo saldo primário (-0,3%) já que a
despesa com juros contribuirá em 2,2 pp para o aumento da dívida pública, enquanto os ajustamentos défice-
dívida contribuirão para esse aumento em 0,2 pp.
De acordo com a UTAO, «O Governo antecipa uma redução significativa da dívida pública ao longo do
horizonte de projeção do Programa de Estabilidade 2022–2026, sustentada em expectativas de recuperação da
atividade económica e numa evolução favorável das finanças públicas. Estas projeções enfrentam riscos
descendentes consideráveis».
As necessidades líquidas de financiamento do Estado em 2022 deverão ascender a cerca de 10,3 MM€, uma
redução de 3,6 mil milhões face a 2021 (-26%), maioritariamente explicada pela redução do défice do Estado
em 2,7 mil M€.
Este valor é largamente inferior ao limite do endividamento líquido adicional, de 16,2 mil milhões de euros,
para o qual é pedida autorização ao Parlamento, nos termos do artigo 127.º da Proposta de Lei do Orçamento.
As necessidades brutas de financiamento, que dão a dimensão da quantidade de fundos que a República
portuguesa vai ter de conseguir levantar no mercado, acrescentam às necessidades líquidas atrás referidas as
amortizações e anulações de dívida, que terá de refinanciada (emitindo-se dívida substituta), e este ano
ascenderão a 42,8 milhões de euros, um valor muito próximo do de 2021 (42,1 MM€).
A dívida direta do Estado aumentará em 11,6 MM€, um valor que excede as necessidades líquidas de
financiamento em cerca de 1,3 MM€. A dívida direta do Estado será de 290,1 MM€ no final de 2022.
A dívida pública na ótica de Maastricht, sempre apresentada do relatório do Orçamento do Estado apenas
pelo seu valor em rácio do PIB, passará de 127,4% do PIB para 120,7% do PIB.
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I.6. Situação financeira das administrações públicas em contabilidade pública
O saldo global (contabilidade pública) para 2022 é estimado em -5.181 M€, augurando uma melhoria face ao
saldo (execução provisória) de 2021 de 3.613 M€. A receita total deverá crescer 10,4% face a 2021, em grande
medida resultante do crescimento da receita fiscal e contributiva, quer dos impostos indiretos (8,2%), com
destaque para o IVA, quer dos impostos diretos (4,6%), bem como das contribuições para a Segurança Social
(4,8%). O aumento da receita de capital (119,4%) é explicado pelos fundos europeus associados ao PRR.
No tocante à despesa, deverá assistir-se a um crescimento de 5,9%, com particular incidência no
investimento (42,9%) e da aquisição de bens e serviços (7,7%), ambos associados a iniciativas de investimento
a promover no âmbito do PRR.
I.7. Impostos
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A previsão da receita fiscal do Estado para 2022 foi elaborada tendo já em considerando a evolução da
receita fiscal até março deste ano, e revela um crescimento de cerca de 3066 milhões de euros face à execução
provisória em 2021. Os impostos indiretos continuam a superar os diretos, prevendo-se o crescimento da receita
de todos estes tributos, com exceção da expectável descida da receita do ISP.
Para este resultado contribuem principalmente os acréscimos da receita do IVA e do IRS, prevendo-se que,
face à descida verificada em 2021, o IRC retome montantes de receita superiores aos de 2020 mas ainda aquém
de 2019.
No que respeita ao IRS, é estimada a subida do valor da respetiva receita, ascendendo a 15 203 M€ em
2022, traduzindo um aumento de 5% face a 2021.
A receita do IVA acompanhará o crescimento nominal do consumo privado, prevendo-se que aumente cerca
de 11% em 2022, tendo por referência a execução provisória de 2021.
Em relação aos demais impostos especiais de consumo, está prevista apenas uma «atualização das taxas
de imposto em 1%».
Na prestação da receita, o crescimento económico, sem quaisquer alterações ao quadro fiscal, traz aos
cofres, em receita adicional de imposto e contribuições, 4,5 mil M€. Com este «contributo», o défice orçamental
desce de 9,7 mil milhões para cerca de 5,2 mil M€.
I.8. Despesa fiscal
Para 2022, está prevista uma redução da despesa fiscal do Estado na ordem de 1057,3 M€ (-7,9%) situando-
se em cerca de 12 268 M€, o que representa uma diminuição igualmente face à despesa fiscal apurada para
2019.
A explicação do decréscimo aponta para a diminuição da despesa fiscal prevista para a maioria dos impostos
sobre a produção e importações, nomeadamente em sede do IVA, ISP e ISV, tendo em conta que os valores da
despesa fiscal registados em 2020 e 2021 «foram influenciados pelo efeito da pandemia COVID-19 na evolução
das bases tributáveis».
No que reporta à classificação da despesa fiscal do Estado por funções, observa-se que o maior contributo
para o decréscimo previsto para 2022 são os assuntos económicos, com uma diminuição de 1078,7 M€. Por
tipo de despesa, prevê-se que o maior contributo para o decréscimo venha da aplicação de taxas preferenciais,
traduzindo uma diminuição de 1095 M€, no período de 2019 a 2022.
Dissecando a despesa fiscal por área governativa, assume primazia a referente aos assuntos económicos,
que ascendem a mais de 11 000 M€ em 2022, seguindo-se a proteção social, com 641 M€.
Para 2022, está previsto que o Governo venha a criar uma unidade técnica permanente de avaliação de
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benefícios fiscais, com apoio técnico do FMI e da Comissão Europeia.
I.9. Administração local e regional
Em 2022, as transferências do Orçamento do Estado para a administração local conhecerão um aumento de
24,2%, concretizadas através das transferências associadas ao Fundo de Financiamento da Descentralização.
Por sua vez, prevê-se a redução de 1,9% das transferências ao abrigo da Lei das Finanças Locais, em resultado
da menor receita fiscal arrecadada em 2020, devido ao impacto da pandemia de COVID-19 na atividade
económica, só atenuada pelo crescimento verificado para o Fundo Social Municipal e para as freguesias.
Ainda assim as transferências para as autarquias provenientes do Orçamento do Estado aumentam 796,3
M€, essencialmente por via do Fundo de Financiamento das Descentralização (832,5 M€).
De acordo com o relatório do OE, «para 2022, prevê-se que a administração regional apresente um défice
de 300,8 milhões de euros, correspondendo a uma melhoria de 53,9 milhões de euros face a 2021. A receita
deverá crescer 4%, impulsionada sobretudo pelo aumento das transferências da União Europeia (22,7%),
associadas em grande medida aos fundos a receber no âmbito do PRR, e da receita fiscal (4,5%), reflexo da
recuperação económica esperada para 2022 nas regiões. No sentido oposto, prevê-se uma redução da outra
receita (-32,1%) e das transferências relativas à Lei das Finanças das Regiões Autónomas13 (-6,7%)».
No que concerne ao relacionamento do Estado com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, é de
salientar uma redução das verbas a transferir ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas,
nomeadamente de 20 milhões de euros para os Açores e de 15 milhões para a Madeira no âmbito da
solidariedade e do Fundo de Coesão Nacional.
Estão ainda preconizadas outras transferências relacionadas com compromissos assumidos anteriormente.
O valor a transferir neste enquadramento é de 13,3 milhões de euros para a Madeira, conforme mapa 11 do
Orçamento do Estado 2022, estando a maioria da verba relacionada com a construção do hospital central e
universitário da Madeira.
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I.10. Segurança social
Para 2022, prevê-se um saldo do orçamento da segurança social, em contabilidade pública de 2596 M€.
Para este efeito contribui a estimativa de crescimento da receita de contribuições sociais (6,1% face à execução
orçamental provisória de 2021) e a diminuição das despesas com prestações de desemprego (-2,9% face a
2021).
Esta melhoria resulta principalmente do fim das medidas COVID-19, que de um valor de 1919,5 M€, em 2021,
deverão ser reduzidas para 200 M€, contribuindo para uma redução das despesas correntes da SS em 267,8
M€.
A previsão da receita efetiva total ascende a 33 608,8 M€, o que traduz um aumento de 128,7 M€, face à
execução orçamental provisória de 2021, e antevê um acréscimo das contribuições no montante de 1222,5 M€.
Pelo lado da despesa, estima-se que a diminua 0,7%, face à execução orçamental provisória de 2021,
atingindo o montante de 31 012,8 M€.
Destaca-se do conjunto da despesa a prevista com pensões e complementos, que deverá atingir, em 2022,
o valor de 19 078,3 M€, representando cerca de 61,5% da despesa total efetiva, e um crescimento de 3,4%
relativamente a 2021.
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I.11. Sector empresarial do Estado
Em 2022 destaca-se o papel da TAP no contexto do SEE. Na sequência do plano de reestruturação da
companhia, aprovado pela Comissão em dezembro de 2021, está previsto um apoio financeiro, por parte do
Estado português, de até 990 milhões de euros (contabilidade pública).
I.12. Fluxos financeiros com a União Europeia
As transferências da União Europeia para Portugal deverão atingir, em 2022, 7462,4 M€, ainda assim um
valor inferior ao ano anterior, decorrente do encerramento do ciclo de programação do PT2020 e o início de
programação do PT2030.
Para o FEADER, a previsão dos valores a receber para 2022, no montante de 557,5 M€ contempla os
pagamentos a realizar pela UE ao abrigo da reprogramação aprovada e que inclui a dotação de recursos
adicionais.
No caso do Next Generation EU, prevê-se a transferência de um montante total de 2950,7 M€ em 2022,
acima do valor previsto para o ano anterior (+99,4 milhões de euros), 2265 M€ por via do MRR e 678,2 M€ de
euros por via do REACT-EU.
Sendo que, os montantes do MRR se reportam a previsões de recebimentos de verbas no âmbito do
cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no PRR nacional.
I.13. Parcerias público-privadas
As parceiras público-privadas deverão impor encargos, em 2022, no montante de 1442 M€, menos 100 M€
do que em 2021.
Esta redução deve-se em primeiro lugar à diminuição de encargos das PPP da saúde, que passam de 241
M€ em 2021 a 148 M€ em 2022, uma diminuição de 93 M€.
I.14. Necessidades e fontes de financiamento do Estado
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As necessidades líquidas de financiamento do Estado descem 3584 M€, para 10 308M€, sendo reduzidos o
défice do Estado em 2742 M€ e a aquisição líquida de ativos financeiros em 842 M€.
Em contrapartida, as amortizações e anulações de dívida fundada aumentam 720 M€, em resultado do que
as necessidades brutas de financiamento descem ligeiramente para 53 150 M€, menos do que o verificado em
2021.
Deste montante total de necessidades de financiamento, prevê-se que as emissões de obrigações de taxa
fixa (OT) permitam a mobilização de 17 458 M€, sendo a segunda maior fonte de financiamento.
A emissão líquida (emissão total menos amortizações) de OT será ascenderá a 8626 M€ (6776 M€ em 2021).
I.15. Programas operacionais
Os programas operacionais que terão maiores aumentos de despesa efetiva consolidada serão o das
infraestruturas e habitação, com um aumento relativo de 35%, num montante de 1024 M€, seguido pelo
programa da economia e mar, com um aumento relativo de 166%, num montante 884 M€.
I.16. Parecer do Conselho de Finanças Públicas n.º 2/2021 – Previsões económicas subjacentes à
Proposta de Orçamento do Estado para 2022
Do parecer do Conselho de Finanças Públicas sobre o quadro macroeconómico subjacente à POE 2022,
destaca-se:
1. Ele «é globalmente coerente com as previsões e projeções mais recentes conhecidas para a economia
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portuguesa e que incorporam uma avaliação dos efeitos do conflito na Ucrânia na economia nacional»;
2. «Os cenários adversos elaborados pelas instituições de referência ilustram, para 2022, os riscos em baixa
para a atividade económica e em alta para a inflação em Portugal, riscos estes que também se aplicam ao
cenário subjacente à NPOE/2022»;
3. «Uma execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) a um nível inferior ao esperado poderá
afetar o desempenho do investimento em volume»;
4. «O contexto de forte aceleração dos preços das matérias-primas, disrupções nas cadeias de valor global,
dificuldades de logística e transporte e outros constrangimentos do lado da oferta, poderão ter um impacto
significativo no aumento do preço do investimento e numa potencial redução do volume»;
5. «O cenário macroeconómico subjacente à NPOE 2022 afigura-se como provável», mas a sua
concretização «tem implícitos riscos de natureza predominantemente descendente, direta ou indiretamente
associados à evolução da situação pandémica e à execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) na
economia;
6. «A incerteza do panorama macroeconómico atual e as projeções existentes para a economia portuguesa
do CFP e do BdP, o cenário macroeconómico subjacente à NPOE 2022 afigura-se como provável»;
7. Tudo considerado, o CFP endossa as previsões macroeconómicas contidas na POE 2022.
I.17 Relatório UTAO n.º 19/2021 – Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para
2022
Destacamos os seguintes aspetos da análise preliminar da UTAO à POE 2022:
1. «O elevado grau de incerteza é um fator que dificulta a elaboração de previsões fidedignas pelas
instituições de referência. A guerra na Ucrânia e as sanções económicas aplicadas à Rússia estão a perturbar
vários mercados reais, essencialmente, os mercados das matérias-primas energéticas (gás, petróleo e carvão)
e os mercados de fertilizantes e produtos alimentares não processados cultivados nos territórios em conflito».
2. «A concretização das transferências da União Europeia previstas na segunda POE 2022 para a balança
de capital é fundamental para assegurar a capacidade de financiamento da economia portuguesa, num contexto
em que a segunda POE 2022 prevê uma balança corrente negativa para 2022».
3. «A capacidade de financiamento da economia nacional baseada na balança de capital através de fundos
comunitários não reflete propriamente um desempenho favorável da economia portuguesa. A balança de bens
de serviços tornou-se negativa em 2020, sendo que a segunda POE 2022 prevê um valor de -3,4% do PIB em
2022, registo mínimo desde o ano 2012».
4. «Entre outubro de 2021 e abril de 2022, o Ministério das Finanças reviu em baixa o peso da dívida pública
no PIB para o ano 2022, de 122,8% para 120,7%, beneficiando do facto do PIB nominal e do saldo orçamental
primário terem encerrado 2021 com níveis superiores aos estimados no relatório que acompanhou a primeira
POE 2022».
5. «A previsão da segunda POE 2022 para o saldo orçamental aponta para a sua redução face ao registado
em 2021 e o cumprimento do limiar mínimo de referência de -3,0% do PIB».
6. No que respeita às medidas de política orçamental em 2022, «Existem incoerências substantivas no
cenário de políticas invariantes entre os documentos de planeamento de médio prazo e de curto prazo, ou seja,
entre o PE 2022-26 e a segunda POE 2022. As diferenças entre as medidas que constam da segunda POE e
as indicadas no Programa de Estabilidade recentemente apresentado, resumem-se, essencialmente, a medidas
adicionais no âmbito da crise energética e ao conflito militar na Ucrânia, mas que foram anunciadas pelo Governo
em momento que antecedeu a apresentação da segunda POE 2022».
7. «A revisão em alta do impacto orçamental das medidas de política da segunda POE 2022 (546 M€; 0,2%
do PIB) reflete, sobretudo, a redução fiscal anunciada, uma vez que a despesa projetada decresce face ao PE
2022-26».
8. «A UTAO vem sugerir ao MF a adoção de um procedimento contabilístico que permita rastrear a execução
do universo de medidas de mitigação do choque geopolítico desencadeado pelo conflito na Ucrânia e pela crise
energética».
9. «A segunda POE 2022 manteve (face à projeção do PE) o objetivo de 1,9% para o défice anual, uma
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17
melhoria homóloga de 0,9 pp, resultando de efeitos de sinal contrário: O aumento da despesa primária supera
o crescimento da receita, mas a poupança com as medidas de política COVID-19 permite a correção do saldo».
10. A UTAO destaca que «O risco orçamental por via da capitalização do Novo Banco é, ainda, uma
possibilidade. O Programa de Estabilidade, bem como a segunda POE 2022, não prestam nenhuma informação
sobre apoio financeiro ao Novo Banco, nem se encontram previstas transferências para este efeito no orçamento
do Fundo de Resolução. No entanto, no âmbito do Acordo de Capitalização Contingente, o Novo Banco pode
ainda solicitar um valor máximo de 485 M€ em função do apuramento das perdas incorridas nos ativos
protegidos pelo mecanismo de capitalização e das exigências regulatórias de rácios de capital. A utilização
(parcial ou total) do montante remanescente para capitalização do Novo Banco constitui um risco orçamental
descendente».
11. «Por último, o crescimento acima do previsto da receita fiscal e das contribuições sociais será um risco
orçamental ascendente».
12. O relatório consagra o capítulo 2 à análise detalhada daquilo que considera ser «as quebras recorrentes
de compromisso do Governo e da Assembleia da República (AR) para com as obrigações de planeamento
estratégico das finanças públicas», ou ainda o «desmantelamento dos alicerces estratégicos da política
orçamental», cuja última ilustração entende a UTAO ser a aprovação das alterações à Lei de Enquadramento
Orçamental de 22 de abril, que «removeram a restrição plurianual sobre as leis orçamentais anuais».
13. Em consequência, diz a UTAO, «Para nada de substantivo passam a servir o Programa de Estabilidade
e o Quadro Plurianual das Despesas Públicas, uma vez que os instrumentos de programação de médio prazo
perderam o papel disciplinador da visão de curto prazo, visão esta que passa a dominar por inteiro a feitura das
POE e das Propostas de Alteração às mesmas que venham a ser aprovadas em sede do processo legislativo
orçamental anual».
14. Uma das alterações preconizadas, a respeitante ao artigo 39.º da LEO, passa a permitir ao Governo
submeter a proposta de Lei de Grandes Opção do Plano (GOP), que contem o Quadro Plurianual das Despesas
Públicas (QPDP), até 90 dias após a tomada de posse de um novo governo, caso este prazo exceda a data de
15 de abril até agora vinculativa. Tendo a Assembleia da República deixado caducar a proposta de Lei das GOP
de 15 de abril de 2021, que caso vigorasse conteria a restrição orçamental imperativa para a POE 2022, a atual
emenda da LEO «irá isentar o OE 2022 de qualquer amarração aos documentos de programação plurianual».
15. Conclui a UTAO, «Assim, na prática, a votação final global da lei orçamental para 2022, agendada para
27 de maio próximo, gozará de discricionariedade máxima, não estando amarrada à disciplina plurianual que,
precisamente o PE e o QPDP, no plano dos princípios, deveriam garantir. O Parlamento disporá de toda a
liberdade para alterar a própria POE sem se preocupar com o respeito de qualquer restrição orçamental de
médio prazo. No fundo, aprofunda-se com este aditamento o regresso ao passado da política orçamental:
redução a zero da relevância política do PE e dos tetos de despesa, e logo no início de uma nova legislatura
com condições de estabilidade governativa para projetar e executar em conformidade o médio prazo».
PARTE II – Opinião do Deputado relator
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em
apreço, a qual é de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,
reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª – «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022» reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada
em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para debate.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2022.
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O Deputado relator, Alexandre Simões — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
Nota: O relatório foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da
Comissão de 27 de abril de 2022.
PARTE IV – Anexos
Anexam-se os pareceres das Comissões Permanentes da Assembleia da República recebidos pela
Comissão de Orçamento e Finanças e o relatório da UTAO n.º 7/2022 – Apreciação preliminar da segunda
Proposta de Orçamento do Estado para 2022.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Pareceres sectoriais — Áreas justiça, da administração interna e da igualdade e não discriminação
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA JUSTIÇA
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 13 de abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª,
que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à Comissão
de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às restantes comissões parlamentares permanentes para
efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da justiça.
A discussão na generalidade desta iniciativa encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 28 e 29
de abril, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade
que compreenderá audições de Ministros sectoriais, sendo que a audição da Ministra da Justiça se encontra
agendada para o dia 4 de maio, às 9 horas.
A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei encontram-se previstas para os dias 2 a 27 de
maio, e a votação final global, para o dia 27 de maio de 2022.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
1. Total das despesas e das receitas consolidadas
Conforme decorre do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 20221, a despesa
efetiva consolidada do Programa Justiça é de «1610,5 milhões de euros», o que «excede em 10% a execução
provisória de 2021», e o total da receita consolidada é de «1610,6 milhões de euros», o que constitui um
acréscimo de 5,4% face à execução provisória de 2021.
1 Relatório da responsabilidade do Ministério das Finanças.
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(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2022)
Segundo o mesmo relatório, «Do total da despesa consolidada, 39,2% são representados pela componente
de receita de impostos afeta ao programa (631,2 milhões de euros), sendo o restante financiamento proveniente
de receitas próprias (576,5 milhões de euros), de transferências no âmbito da Administração Pública (289,2
milhões de euros) e de Fundos Europeus (113,6milhões de euros)».
Os encargos com o pessoal continuam a ser preponderantes, absorvendo 63,3% da despesa total
consolidada, com 1019,7 milhões de euros, seguindo-se a aquisição de bens e serviços com 27,2% (437,4
milhões de euros). Nestas dotações, o relatório destaca «o IGFEJ, com 213,9 milhões de euros, a DGRSP, com
64 milhões de euros, e o IRN, com 64,8 milhões de euros, destinados ao financiamento da atividade corrente
destas entidades».
De acordo com o relatório, «Do total da receita consolidada, 53,8% são REPRESENTADOS pelas receitas
próprias, sendo o restante financiamento proveniente de receitas de impostos afetos ao Programa (39,2%) e de
fundos europeus (7,1%)».
Quanto às receitas do Programa Justiça, o relatório destaca «as Taxas, Multas e Outras Penalidades (792,8
milhões de euros), com especial relevo para a cobrança dos vários emolumentos no âmbito dos registos e
notariado, a cargo do Instituto dos Registos e Notariado (IRN), com 379,3 milhões de euros e para a cobrança
das taxas de justiça e receita emolumentar cobrados pelo Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da
Justiça, IP (IGFEJ), com 379,4 milhões de euros».
2. Orçamento Geral
Da análise do mapa 4 anexo à Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, verificamos que o orçamento geral do Ministério
da Justiça sofre um acréscimo de 10,1% face ao orçamentado em 2021, conforme infra se discrimina:
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Unidade: Euros
Designação orgânica
Orçamento Geral
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
01 Ação Governativa (Gabinetes dos membros do Governo)
3 629 182 3 705 457 2,1%
02 Gestão Administrativa e Financeira do MJ
26 483 788 26 890 324 1,5%
03 Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
1 450 102 983 1 525 178 960 5,2%
03 Orgânicas de Transferência 15 597 500 15 655 000 0,4%
04 Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
335 752 959 370 773 370 10,4%
Orçamento de funcionamento 1 831 566 412 1 942 203 111 6,0%
Projetos (Capítulo 50) 48 385 876 79 583 840 64,5%
Total do ministério 1 879 952 288 2 021 786 951 7,5%
Restantes Investimentos do Plano (outras fontes)
30 002 519 81 559 174 171,8%
TOTAL 1 909 954 807 2 103 346 125 10,1%
(Dados retirados do mapa 4 – OE 2021 e OE 2022)
3. Serviços integrados
3.1. Ação Governativa
No que respeita aos Gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que a dotação prevista sofre um
acréscimo de 2,1% face ao valor orçamentado em 2021, com especial destaque para o aumento de 8,9% no
orçamento do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, conforme se pode verificar do quadro infra:
Unidade: Euros
Serviços integrados
01 Ação Governativa
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Ministra da Justiça 1 507 128 1 491 972 -1,0%
Secretário de Estado Adjunto e da Justiça
1 030 775 1 122 889 8,9%
Secretário de Estado da Justiça 1 091 279 1 090 596 -0,1%
TOTAL 3 629 182 3 705 457 2,1%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
De salientar que o aumento do orçamento do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça (+8,9%, o que
corresponde a um acréscimo de 92.114 euros face a 2021) se deve, sobretudo, ao aumento das despesas com
pessoal (+10,3%), com outras despesas correntes (+150%) e com a aquisição de bens de capital (+80%),
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conforme se constata no quadro infra:
Unidade: Euros
Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça
OE 2021 OE 2022 VARIAÇÃO %
Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
Despesas com o pessoal 890 003 982 117 10,3%
Aquisição de bens e serviços correntes 137 272 133 472 -2,8%
Outras despesas correntes 1 000 2 500 150,0%
Aquisição de bens de capital 2 500 4 500 80,0%
Contingência COVID-19 – Prevenção, Contenção, Mitigação e Tratamento
Aquisição de bens e serviços correntes 0 300 -
TOTAL1 030 775 1 122 889 8,9%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
3.2. Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça
Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas despesas
aumentadas em 1,5% face ao orçamentado em 2021, conforme se verifica infra:
Unidade: Euros
Serviços integrados
02 Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Secretaria-Geral do Ministério da Justiça
4 891 818 4 904 819 0,3%
Inspeção-Geral dos Serviços da Justiça
1 538 718 1 592 397 3,5%
Direção-Geral da Política da Justiça 6 828 533 7 075 927 3,6%
Centro de Estudos Judiciários 12 114 577 12 196 048 0,7%
Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes
1 110 142 1 121 133 1,0%
TOTAL 26 483 788 26 890 324 1,5%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
3.3. Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas
sofreram um acréscimo de 1,3% face ao orçamentado em 2021:
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Unidade: Euros
Serviços integrados
03 Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Magistratura do Ministério Público 114 613 180 115 613 038 0,9%
Magistraturas dos Tribunais Administrativos e Fiscais
22 617 455 22 872 106 1,1%
Tribunal da Relação de Lisboa 26 028 133 25 076 637 -3,7%
Tribunal da Relação do Porto 17 587 690 17 720 256 0,8%
Tribunal da Relação de Coimbra 11 279 069 11 202 509 -0,7%
Tribunal da Relação de Évora 10 960 702 10 945 260 -0,1%
Tribunal da Relação de Guimarães 10 965 400 10 638 900 -3,0%
Tribunal Central Administrativo Sul 7 507 665 7 233 505 -3,7%
Tribunal Central Administrativo Norte 5 807 084 6 024 630 3,7%
Direção Geral da Administração da Justiça
258 410 787 271 699 347 5,1%
Instituto dos Registos e do Notariado, IP 377 117 886 375 488 920 -0,4%
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP/Reserva orçamental
15 597 500 15 655 000 0,4%
TOTAL 878 492 551 890 170 108 1,3%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
Importa salientar que o Instituto dos Registos e do Notariado (IRN) sofre uma nova redução de verbas no
seu orçamento de funcionamento, de -0,4% (são menos 1 628 966 euros). Com efeito, já no OE 2021 o IRN
havia sofrido um corte de 2,6% (menos 10 733 614 euros) no seu orçamento de funcionamento.
3.4. Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» sofrem um acréscimo de 10,4%,
em relação ao orçamentado em 2021:
Unidade: Euros
Serviços integrados
04 Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Polícia Judiciária 125 410 081 126 531 938 0,9%
Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
210 342 878 244 241 432 16,1%
TOTAL 335 752 959 370 773 370 10,4%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
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3.5. Investimentos (Capítulo 50)
Relativamente aos projetos (Capítulo 50), estes sofrem um aumento de 64,5% em relação ao orçamentado
em 2021, conforme infra se discrimina:
Unidade: Euros
Serviços integrados
Projetos
(Capítulo 50)
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Direcção-Geral de Políticas de Justiça 1 475 211 10 998 677 645,6%
Centro de Estudos Judiciários 454 517 0 -100,0%
Secretaria-Geral do Ministério da Justiça
1 408 894 1 920 498 36,3%
Direção-Geral da Administração da Justiça
9 364 334 14 548 716 55,4%
Instituto dos Registos e do Notariado 4 797 966 20 905 131 335,7%
Polícia Judiciária 11 192 766 19 524 566 74,4%
Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
19 412 188 11 161 694 -42,5%
Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes
280 000 524 558 87,3%
TOTAL 48 385 876 79 583 840 64,5%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
4. Despesa dos serviços e fundos autónomos
Quanto aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, verificamos o seguinte:
Unidade: Euros
Designação orgânica
03 Órgãos e serviços do Sistema Judiciário e Registos
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Receitas Despesas Receitas Despesas Receitas Despesas
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP
520 580 425 520 580 425 578 838 677 578 838 677 11,2% 11,2%
Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses, IP
38 847 692 35 977 947 40 161 888 40 161 888 3,4% 11,6%
Instituto Nacional de Propriedade Industrial, IP
21 995 092 21 903 341 22 422 002 22 343 160 1,9% 2,0%
Fundo de Modernização da justiça
5 100 000 5 100 000 5 220 000 5 220 000 2,4% 2,4%
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Designação orgânica
03 Órgãos e serviços do Sistema Judiciário e Registos
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Receitas Despesas Receitas Despesas Receitas Despesas
Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça
3 646 219 3 646 219 4 100 127 4 100 127 12,4% 12,4%
TOTAL 590 169 428 587 207 932 650 742 694 650 663 852 10,3% 10,8%
(Dados retirados do mapa AC – Desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2021 e OE 2022)
5. Investimentos – Projetos
A cobertura financeira dos investimentos de 2022 para o Programa – Justiça (P006) atinge 161,1 milhões de
euros (mais 105,6% do que o orçamentado em 2021), dos quais apenas 51,1 milhões de euros são financiados
por fundos nacionais, ao passo que 110,0 milhões de euros são financiados por fundos comunitários2, conforme
se verifica no quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2021 OE 2022 VARIAÇÃO %
Financiamento nacional 60 759 769 51 150 442 -15,8%
Financiamento comunitário 17 628 626 109 992 572 523,9%
TOTAL GERAL 78 388 395 161 143 014 105,6%
(Dados retirados do mapa 15-B – Projetos – Resumo por ministérios – OE 2021 e OE 2022)
Do total de verbas previstas, 156,3 milhões de euros destinam-se a cobrir projetos em curso, ao passo que
a projetos novos são dedicados 4,9 milhões de euros, conforme resulta do quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2021 OE 2022 Variação %
Projetos novos 8 744 393 4 874 550 -44,3%
Projetos em curso 69 644 002 156 268 464 124,4%
TOTAL 78 388 395 161 143 014 105,6%
(Dados retirados do mapa 15-E – Projetos – Projetos Novos e em curso por Ministérios – OE 2021 e OE 2022)
O investimento para o Ministério da Justiça encontra-se repartido no Programa 006 – Justiça, verificando-se,
por comparação com o investimento previsto para 2021, uma variação positiva de 105,6% nas medidas deste
Programa, conforme quadro infra:
2 Ou seja, ao contrário do que tem sido habitual em orçamentos anteriores, os projetos associados ao Programa Justiça serão, em 2022, essencialmente financiados por fundos comunitários.
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Unidade: Euros
Programa 006 – Justiça
Medidas OE 2021 OE 2022 Variação %
M001 – Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral
5 460 528 2 418 239 -55,7%
M009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
3 704 025 2 942 442 -20,6%
M010 – Segurança e Ordem Públicas – Investigação 12 813 169 7 884 658 -38,5%
M012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário 25 726 142 27 495 293 6,9%
M013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores
22 753 588 13 845 691 -39,1%
M063 – Outras funções económicas – administração e regulamentação
1 913 700 1 126 325 -41,1%
M065 – Outras funções económicas – diversas não especificadas 2 897 966 5 402 275 86,4%
M068 – Outras funções – Diversas não especificadas 0 35 667 -
M082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e Proteção à Vítima
874 438 736 599 -15,8%
M084 – Simplex + 344 839 978 815 183,8%
M096 – Contingência COVID-19 – Garantir normalidade 1 900 000 10 -100,0%
M102 – Plano de Recuperação e Resiliência 0 98 277 000 -
TOTAL 78 388 395 161 143 014 105,6%
(Dados retirados do mapa 15-D – Projetos – Resumo por programas e medidas – OE 2021 e OE 2022)
De salientar que, na Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, foram afetos 98,3 milhões de euros
no total da dotação da despesa não consolidada do programa orçamental da Justiça.
6. Despesa por medidas do programa
As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(47,4%), Sistema Judiciário (26,6%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de Menores (12,6%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao Programa Orçamental Justiça.
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7. Receitas com taxas
No âmbito das receitas com taxas relacionadas com o Ministério da Justiça, destacamos a previsão de um
aumento das receitas com taxas de justiça (+12,1%) e uma diminuição das receitas com taxas de registo de
notariado (-14,3%), conforme se pode verificar através do quadro infra:
Unidade: Euros
Receitas com taxas OE 2021 OE 2022 Variação %
Taxa de justiça 210 980 589 236 547 221 12,1%
Taxas de registo de notariado 768 952 659 289 -14,3%
Taxas de registo predial 185 477 442 175 723 109 -5,3%
Taxas de registo civil 99 213 299 105 021 647 5,9%
Taxas de registo comercial 92 805 409 93 516 085 0,8%
(Dados retirados do mapa 5 – OE 2021 e OE 2022)
Importa, nesta sede, referir que o relatório que acompanha o Orçamento do Estado realça «a revisão do
Regulamento Emolumentar, através do qual se pretende clarificar não apenas a redação, como também a
própria forma de tributação dos atos, de modo a tornar mais simples a sua aplicação por parte dos serviços de
registo e mais apreensível a sua interpretação pelos utentes, unificando num único diploma toda a tributação,
que se encontra dispersa por legislação avulsa. No geral, procura ajustar a tributação dos atos tendo em conta
o princípio da proporcionalidade, aumentando o valor de uns, fixados abaixo do custo efetivo do serviço prestado,
atenta a natureza do ato e a sua complexidade, e diminuindo o valor de outros, fixados acima do custo efetivo
do serviço. Estima-se que esta medida tenha um impacto orçamental, em 2022, de cerca de 1,3 milhões de
euros».
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8. Outras áreas da justiça
Embora não esteja integrado no orçamento do Ministério da Justiça, mas nos Encargos Gerais do Estado,
refira-se, nesta sede, os orçamentos dos tribunais superiores, incluindo o Tribunal Constitucional e o Tribunal
de Contas, bem como o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria-Geral da República:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsector da Administração Central (SI + SFA)
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
03 – Supremo Tribunal de Justiça 12 098 301 12 219 595 1,0%
04 – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
04 – Orgânicas de transferência 9 001 288 9 440 303 4,9%
04 – Total – Tribunal Constitucional 19 484 7143 20 474 512 5,1%
05 – Supremo Tribunal Administrativo 7 142 811 7 636 023 6,9%
06 – Tribunal de Contas 27 651 507 29 026 200 5,0%
10 – Conselho Superior da Magistratura 154 804 137 156 730 528 1,2%
10 – Orgânicas de transferência 154 558 284 156 412 983 1,2%
10 – Total – CSM 309 362 421 313 143 511 1,2%
14 – Procuradoria-Geral da República 25 960 305 27 392 931 5,5%
14 – Orgânicas de transferência 22 981 111 24 662 063 7,3%
14 – Total – PGR 48 941 416 52 054 994 6,4%
(Dados retirados do mapa 4 – OE 2021 e OE 2022)
As verbas supra indicadas, correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e
fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor
correspondente a cada uma delas:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Supremo Tribunal de Justiça 12 098 301 12 219 595 1,0%
Projetos – STJ 158 295 216 739 36,9%
TOTAL – STJ 12 256 596 12 436 334 1,5%
Tribunal Constitucional 8 776 256 9 212 570 5,0%
Tribunal Constitucional – reserva orçamental 225 032 227 733 1,2%
3 Recorde-se que a dotação inicialmente apresentada pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2021, era de 18 838 714 €. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de 646 000 € destinado à Entidade para a Transparência.
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Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
TOTAL – Tribunal Constitucional 9 001 288 9 440 303 4,9%
Supremo Tribunal Administrativo 7 412 811 7 636 023 3,0%
Supremo Tribunal Administrativo – Projetos 0 123 000 -
TOTAL – STA 7 412 811 7 759 023 4,7%
Tribunal de Contas – Sede 18 647 370 18 871 138 1,2%
Tribunal de Contas – Seção regional dos Açores 1 560 677 1 579 405 1,2%
Tribunal de Contas – Seção regional da Madeira 1 560 677 1 579 405 1,2%
Conselho de Prevenção da Corrupção 208 546 211 049 1,2%
TOTAL – Tribunal de Contas 21 977 270 22 240 997 1,2%
Conselho Superior da Magistratura 150 694 326 152 504 083 1,2%
CSM – Reserva orçamental 3 863 958 3 908 900 1,2%
TOTAL – CSM 154 558 284 156 412 983 1,2%
Procuradoria-Geral da República – Transf. OE 22 534 544 24 080 641 6,9%
PGR – Reserva orçamental 446 567 581 422 30,2%
TOTAL – PGR 22 981 111 24 662 063 7,3%
(Dados retirados do mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Tribunal Constitucional – Serviços próprios 7 147 786 8 013 569 12,1%
TC – Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0,0%
TC – Entidade da Transparência 1 815 0004 1 500 000 -17,4%
TOTAL – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
Conselho Superior da Magistratura – Atividades 154 804 137 156 607 528 1,2%
4 Montante que já inclui o reforço adicional de 646 000 € aprovado em sede de especialidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2021. Note-se que o valor inicial previsto nesta iniciativa era de 1 169 000 €, valor igual ao montante inicialmente proposto pelo Governo na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2020 (também este reforçado na especialidade com mais 646 000 € destinado à instalação da Entidade para a Transparência, dos quais 331 000 € para a Entidade da Transparência e 315 000 € para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação da Entidade para a Transparência).
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Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
CSM – Projetos 0 123 000 -
TOTAL – CSM 154 804 137 156 730 528 1,2%
Provedor de Justiça 5 344 880 5 274 880 -1,3%
Tribunal de Contas – Cofre privativo – Sede 4 470 200 5 564 000 24,5%
TC – Cofre privativo – Açores 579 237 555 092 -4,2%
TC – Cofre privativo – Madeira 624 800 666 111 6,6%
TOTAL – Tribunal de Contas 5 674 237 6 785 203 19,6%
Procuradoria-Geral da República – Atividades 24 431 111 26 234 633 7,4%
PGR – Projetos 1 529 194 1 158 298 -24,3%
TOTAL – PGR 25 960 305 27 392 931 5,5%
(Dados retirados do mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
Saliente-se do quadro supra o decréscimo de 17,4% na dotação orçamental afeta à Entidade para a
Transparência: são menos 315 000 euros nas verbas previstas para esta Entidade.
Permitimo-nos, ainda, destacar a dotação orçamental da Provedoria de Justiça, que sofre uma variação
negativa de 1,3%, face ao orçamentado em 2021, conforme se discrimina no quadro infra:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Provedor de Justiça 5 344 880 5 274 880 -1,3%
(Dados retirados do mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
9. Articulado da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª
Do articulado da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, são de destacar os seguintes preceitos relevantes em matéria
de justiça:
– Artigo 5.º, n.º 4, alínea d) (Afetação do produto da alienação e oneração de imóveis) – Estabelece que o
estatuído nos n.os 1, 2 e 3 deste artigo não prejudica o disposto em legislação especial relativa à programação
dos investimentos em infraestruturas e equipamentos para os organismos sob tutela do membro do Governo
responsável pela área da justiça, em matéria de afetação da receita (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 7.º (Transferências orçamentais) – Autoriza o Governo a proceder, nomeadamente, à transferência
de verbas inscritas no orçamento do Camões, IP para a Direção-Geral de Política de Justiça no âmbito da
cooperação no domínio da justiça (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 8.º, n.º 12 (Alterações orçamentais) – Autoriza o Governo a proceder às alterações orçamentais, no
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âmbito da administração central, necessárias ao reforço da dotação à ordem do Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, para efeitos do disposto no artigo 172.º do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo
transferências entre programas orçamentais, nos termos a definir no decreto-lei de execução orçamental (norma
semelhante consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 24.º (Reforço do combate à corrupção, fraude e criminalidade económica e financeira) – Prevê que
o Governo adote, em 2022, as iniciativas necessárias à otimização da capacidade e ao reforço da cooperação
entre as inspeções administrativas sectoriais e os órgãos de polícia criminal especializados nos segmentos da
prevenção e repressão da fraude contra os interesses financeiros do Estado, da corrupção e da criminalidade
económico-financeira, bem como a promover o investimento no equipamento tecnológico da Polícia Judiciária
(norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 28.º (Registos e notariado) – Prevê seja concedida aos notários e oficiais do notariado que o
requeiram a possibilidade de prorrogação, por mais um ano, da duração máxima da licença de que beneficiam,
ao abrigo do n.º 4 do artigo 107.º e do n.º 2 do artigo 108.º do Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, na sua redação atual, nos casos em que esta caduque no ano de 2022 (norma
semelhante consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 29.º (Magistraturas) – Estabelece que o provimento de vagas junto de tribunais superiores, no
Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nos departamentos centrais e distritais e, bem assim,
em lugares de magistrados junto de tribunal de círculo ou equiparado é precedida de justificação da sua
imprescindibilidade pelo Conselho Superior de Magistratura, pelo Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais ou pelo Conselho Superior do Ministério Público, consoante o caso (norma idêntica
consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 30.º (Prestação de serviço judicial por magistrados jubilados) – Permite que, mediante autorização
expressa dos respetivos conselhos, os magistrados jubilados possam prestar serviço judicial em 2022, desde
que esse exercício de funções não importe qualquer alteração do regime remuneratório atribuído por força da
jubilação (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 33.º (Corpo da Guarda Prisional) – Determina que o Governo dê, em 2022, continuidade à admissão
de efetivos para o Corpo da Guarda Prisional, garantindo o aumento líquido e assegurando o rejuvenescimento,
a manutenção de elevados graus de prontidão e a sua eficácia operacional;
– Artigo 157.º (Depósitos obrigatórios e processos judiciais eliminados) – Determina, no n.º 1, que os
depósitos obrigatórios existentes na Caixa Geral de Depósitos (CGD) em 01/01/2004 e que ainda não tenham
sido objeto de transferência para a conta do Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça
(IGFEJ), em cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 124.º do Código das Custas Judiciais, sejam objeto de
transferência imediata para a conta do IGFEJ, independentemente de qualquer formalidade, designadamente
de ordem do tribunal com jurisdição sobre os mesmos; determina, no n.º 2, que o IGFEJ e os tribunais possam
notificar a CGD para, no prazo de 30 dias, efetuar a transferência de depósitos que venham as ser
posteriormente apurados e cuja transferência não tenha sido ainda efetuada; e determina, no n.º 3, que os
valores depositados na CGD ou à guarda dos tribunais, à ordem de processos judiciais eliminados após o
decurso dos prazos de conservação administrativa fixados na lei, consideram-se perdidos a favor do IGFEJ, I.P
(norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 158.º (Valor das custas processuais) – Determina que, em 2022, se mantenha a suspensão da
atualização automática da unidade de conta processual prevista no n.º 2 do artigo 5.º do Regulamento das
Custas Processuais, mantendo-se em vigor o valor das custas vigente em 2020 (norma idêntica consta da Lei
do OE 2021)5;
– Artigo 159.º (Custas de parte de entidades e serviços públicos) – Estabelece que as quantias arrecadadas
pelas entidades e serviços públicos ao abrigo da alínea d) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 25.º, e da alínea c) do n.º
5 Importa, a este propósito, referir que já se encontra em vigor norma semelhante, a qual foi incluída na Lei n.º 99/2021, de 31 de dezembro (Contribuições especiais e valor das custas para 2022). Com efeito, por proposta de alteração do PSD, apresentada na especialidade no âmbito da Proposta de Lei n.º 119/XIV/3.ª, foi incluída na referida lei o artigo 9.º (Valor das custas), segundo o qual «Mantém-se em 2022 a suspensão da atualização automática da unidade de conta processual prevista no n.º 2 do artigo 5.º do Regulamento das Custas Processuais, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, mantendo-se em vigor o valor das custas vigente em 2021». Tal norma entrou em vigor e começou a produzir os seus efeitos no dia 1 de janeiro de 2022 – Cfr. artigos 10.º e 11.º da Lei n.º 99/2021, de 31 de dezembro. Tal norma foi aprovada na especialidade na Comissão de Orçamento e Finanças em 24 de novembro de 2021, com os votos a favor do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP, do PAN e do IL, e os votos contra do PS.
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3 do artigo 26.º do Regulamento das Custas Processuais, que sejam devidas pela respetiva representação em
juízo por licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, constituam receita própria para
os efeitos previstos nos respetivos diplomas orgânicos (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
– Artigo 161.º (Estabelecimentos prisionais de Lisboa, Setúbal e Montijo e reinstalação dos serviços centrais
do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa) – Prevê que o Governo tome as medidas necessárias para a
execução do plano que visa o encerramento gradual dos Estabelecimentos Prisionais de Lisboa e de Setúbal, e
que dê continuidade aos trabalhos relacionados com a construção de um novo estabelecimento prisional no
concelho do Montijo, bem como as medidas necessárias à reinstalação dos serviços centrais do Ministério da
Justiça e dos tribunais de Lisboa (norma idêntica consta da Lei do OE 2021).
PARTE II – Opinião da relatora
A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
Propostas de Lei n.º 4/XV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
Não obstante, a signatária do presente parecer não pode deixar de salientar, nesta sede, que a proposta
orçamental para 2022 na área da justiça é praticamente o decalque do previsto na Proposta de Lei n.º 116/XIV/3
(GOV), rejeitado na generalidade em 27/10/2021, com os votos a favor do PS, contra do PSD, do BE, do PCP,
do CDS-PP, do PEV, do CH, do IL, e a abstenção do PAN, Cristina Rodrigues (N. insc), Joacine Katar Moreira
(N. insc), sendo que a diferença mais significativa entre este OE 2022 e o OE 2022 «chumbado» em outubro
passado reside no facto de o relatório que acompanha o novo OE 2022, da responsabilidade do Ministério das
Finanças, deixar de fazer o comparativo com a estimativa de execução de 2021 para passar a fazer a
comparação com a execução provisória de 2021, o que fez baixar de 12,2% para 10% o acréscimo de despesa
efetiva consolidada.
PARTE III – Conclusões
1. A despesa efetiva consolidada do Programa Justiça para 2022 ascende a 1610,5 milhões de euros, o que
corresponde a um acréscimo de 10% face à execução provisória de 2021.
2. Os encargos com o pessoal continuam a ter um peso preponderante no Programa Orçamental da Justiça,
absorvendo 63,3% da despesa total consolidada, com 1019,7 milhões de euros.
3. Em termos de investimento, o Programa Justiça atinge um total de 161,1 milhões de euros (mais 105,6%
do que o orçamentado em 2021), dos quais 51,1 milhões de euros são financiados por fundos nacionais e 110,0
milhões de euros financiados por fundos comunitários.
4. Destaque-se a verba de 98,3 milhões de euros prevista no Plano de Recuperação e Resiliência, bem
como os investimentos na Polícia Judiciária, com 19,5 milhões de euros (mais 74,4% face a 2021), e no Instituto
dos Registos e do Notariado, com 20,9 milhões de euros (mais 335,7% face a 2021).
5. As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(47,4%), Sistema Judiciário (26,6%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de Menores (12,6%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao Programa Orçamental da Justiça.
6. Por comparação com o orçamentado em 2021, destaque-se o seguinte:
a. Assiste-se a aumento de 8,9% (o que corresponde a um acréscimo de 92.114 euros) nas despesas do
Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, o qual se deve se deve, sobretudo, ao aumento
das despesas com pessoal (+10,3%), com outras despesas correntes (+150%) e com a aquisição de
bens de capital (+80%).
b. O Instituto dos Registos e do Notariado, IP, sofre uma nova redução de verbas no seu orçamento de
funcionamento, de -0,4% (menos 1,6 milhões de euros), pois já no OE 2021 o IRN havia sofrido um corte
de 2,6% (menos 10,7 milhões de euros).
c. No orçamento do Tribunal Constitucional, a verba prevista para a nova Entidade para a Transparência,
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criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, sofre um decréscimo de 17,4% face a 2021:
São menos 315 000 euros nas verbas previstas para esta entidade.
7. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que a presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se, quando for apresentada pelo Ministério da Justiça, a informação escrita a que se refere o n.º 5 do
artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2022.
A Deputada relatora, Mónica Quintela — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: As Partes I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN,
na reunião da Comissão de 27 de abril de 2022.
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 13 de abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª –
«Aprova o Orçamento do Estado para 2022». Por despacho do Presidente da Assembleia da República, do
mesmo dia, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022» baixou à Comissão
de Orçamento e Finanças, e às restantes comissões parlamentares permanentes para a elaboração de
pareceres nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da
administração interna.
A discussão na generalidade do Orçamento do Estado para 2022 encontra-se agendada para as reuniões
plenárias de 28 e 29 de abril de 2022, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente,
a sua apreciação na especialidade (de 2 a 27 de maio de 2022) que compreenderá audições sectoriais de
Ministros.
A audição do membro do Governo responsável pela área da administração interna está agendada para o
próximo dia 6 de maio.
A discussão e votações na especialidade da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV) estão previstas para os dias
23 a 27 de maio, sendo que o encerramento e a votação final global estão agendados para o dia 27 de maio de
2022.
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I. b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
1. Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022
1. a) Linhas de ação política: O relatório do Orçamento do Estado para 2022
Na parte do relatório intitulada «Prosseguir a consolidação orçamental» (pág. 42), o Governo afirma que o
conjunto de iniciativas de eficiência e controlo orçamentais previstas para 2022 na área da segurança interna,
terão um impacto orçamental estimado em 21 milhões de euros. Destas iniciativas salienta-se, em particular, a
modernização dos sistemas de tecnologia de informação e comunicação, quer por via do aumento da receita
quer por via da diminuição da despesa.
Refere-se neste capítulo que o investimento em sistemas de tecnologia de informação e comunicação
previsto para o ano de 2022 levará a «um aumento de receita bastante significativo», essencialmente por via da
expansão da rede nacional de fiscalização automática de velocidade (SINCRO), através da aquisição de novos
radares, cujo impacto na receita estima-se que rondará os 13 milhões de euros.
De acordo com o Governo o investimento em sistemas de tecnologia de informação e comunicação passará
também pelo desenvolvimento do Sistema de Contraordenações de Trânsito (SCOT+), que irá gerar uma
poupança na ordem dos 2,4 milhões de euros, por via da desmaterialização do processo contraordenacional.
Outro exemplo que é referido neste âmbito, da redução de despesa, são as melhorias ao nível da
simplificação e agilização de procedimentos e libertação de recursos humanos da área administrativa para a
área operacional das forças e serviços de segurança (FSS) que «levará a uma otimização e modernização das
plataformas tecnológicas, e que, estima-se, terão como consequência o aumento da receita».
Refere-se igualmente neste capítulo do relatório do OE que a área governativa da administração interna irá
reforçar a aposta na otimização do modelo de gestão das FSS, através da criação de um modelo de serviços
partilhados, integrado no futuro instituto público para as tecnologias do MAI, no sentido da integração gradual
das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico das FSS, eliminando redundâncias, simplificando
estruturas e concentrando os recursos na missão operacional.
No capítulo relativo à «Despesa da Administração Central» (Pág. 91 do relatório) faz-se uma referência à
relevância do Programa Segurança Interna (9,3% da rubrica), destacando-se a despesa suportada pela Guarda
Nacional Republicana e pela Polícia de Segurança Pública, onde está incluído o subsídio de risco aos
profissionais das forças de segurança, bem como os encargos relativos ao pagamento dos retroativos de
suplementos remuneratórios não pagos em períodos de férias entre os anos de 2010 e 2018 (pagamentos
regulados pelo Decreto-Lei n.º 25/2020, de 16 de junho, a efetuar de forma faseada e que tiveram início em
2020).
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O quadro seguinte apresenta o total consolidado da despesa de cada programa orçamental:
(Pág. 139 do relatório)
Nas medidas que integram o Programa Orçamental Governação (PO02), cabe aqui fazer uma referência
à cibersegurança, pela sua conexão com a segurança interna (Pág. 165 do relatório).
Quanto a esta matéria é referido pelo Governo que o incremento do recurso aos meios digitais nos serviços
públicos, no tecido empresarial e na sociedade em geral, significativamente acelerado pela pandemia de COVID-
19, torna imperioso o robustecimento do quadro nacional de cibersegurança e da segurança dos dados, bem
como o aprofundamento, de forma estruturada e integrada, da capacitação nos domínios da cibersegurança e
da utilização segura dos dados, para otimizar igualmente os benefícios decorrentes da transição digital e
proporcionar assim um desenvolvimento sustentado em segurança.
Em 2022, no âmbito dos projetos inscritos no PRR, prevê-se que o Gabinete Nacional de Segurança e o
Centro Nacional de Cibersegurança prossigam a implementação do investimento de reforço do quadro geral de
cibersegurança e das correspondentes medidas de aumento da capacitação em cibersegurança e segurança
da informação, de criação de um sistema nacional de certificação em cibersegurança alinhado com o
Regulamento de Cibersegurança Europeu, dando início ao projeto de operacionalização do novo modelo de
coordenação da cibersegurança e da segurança da informação.
Neste capítulo do relatório destacam-se, em 2022, e no âmbito dos projetos inscritos no PRR, a
operacionalização dos primeiros centros de competência em cibersegurança, a criação das primeiras unidades
da academia de cibersegurança, o início da formação em cibersegurança e segurança da informação, a
continuação dos projetos de investigação e desenvolvimento com vista à criação da capacidade criptográfica
nacional, o início do processo de acreditação de organismos de avaliação de conformidade com o quadro
normativo da cibersegurança (certificação em cibersegurança) e a criação dos selos de certificação de
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cibersegurança.
No Programa Orçamental Segurança Interna (PO05 – Págs. 202 e seguintes do relatório), são abrangidas
as medidas relacionadas com as políticas de segurança interna, o controlo de fronteiras, a proteção e socorro,
o planeamento civil de emergência, a segurança rodoviária e a administração eleitoral.
Neste capítulo, na parte referente às políticas e medidas, afirma-se que «a segurança, enquanto pilar
fundamental do Estado de Direito Democrático e garante da liberdade dos cidadãos, constitui uma prioridade
estratégica do Governo». E nessa medida, «o efetivo robustecimento da segurança interna será alicerçado no
reforço dos meios humanos, bem como em adequados meios materiais e organizacionais a empenhar no
combate, prevenção e repressão de todos os fenómenos criminais».
Neste âmbito, recorda o Governo, «foi dado cumprimento, nos termos do quadro do Plano Plurianual de
Admissões nas Forças e Serviços de Segurança (FSS), previsto na Lei do Orçamento do Estado para 2021, a
2500 admissões no ano de 2021, que se destinam a assegurar o contínuo rejuvenescimento e a manutenção
de elevados graus de prontidão e eficácia operacional dos efetivos da GNR, PSP e SEF».
Refere-se, relativamente à Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de
Segurança (LPIEFSS), que se pretende prosseguir este plano de investimentos na modernização e
operacionalidade das FSS.
Faz-se especial alusão à aprovação do Decreto-Lei n.º 77-C/2021, de 14 de setembro, relativo à atribuição
do subsídio de risco da GNR e da PSP, medida aprovada em cumprimento do previsto no Orçamento do Estado
para 2021, e à aprovação do Decreto-Lei n.º 25/2020, de 16 de junho, relativo ao pagamento dos retroativos de
suplementos remuneratórios não pagos, em períodos de férias, devidos aos elementos da GNR e da PSP.
Medida esta que teve início em 2020 e que será executada de forma faseada ao longo da legislatura. Destaca-
se que este pagamento representa um encargo anual de 28,5 milhões de euros, durante quatro anos.
De acordo com o relatório, estão em curso os trabalhos de implementação do novo modelo institucional de
desenvolvimento das tecnologias, comunicações e comunicações de emergência do MAI, que inclui o Sistema
Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal (rede SIRESP), conforme disposto no Decreto-
Lei n.º 34-B/2021, de 14 de maio, e que terá seguimento em 2022.
Também em 2022, de acordo com o Governo, será dada continuidade ao investimento em tecnologias de
informação e comunicação, designadamente em iniciativas de base tecnológica, que «permitam a simplificação
e agilização de procedimentos, soluções de partilha de recursos entre as FSS, através da gradual integração
das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando redundâncias e libertando recursos humanos
da área administrativa para a área operacional das FSS».
Faz-se também alusão à Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030 (Estratégia 2030),
aprovada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 112/2021, de 11 de agosto, que é enquadrada por
três estratégias globais relevantes para a gestão de riscos: O Quadro de Sendai para a Redução do Risco de
Catástrofes; o Acordo de Paris, referente à adaptação às alterações climáticas; e os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável 2030.
Na área da segurança rodoviária afirma-se que será promovido o desenvolvimento da Estratégia Nacional
de Segurança Rodoviária 2021-2030 – Visão Zero 2030, que sucede ao Plano Estratégico Nacional de
Segurança Rodoviária 2020 (PENSE 2020), baseada no Sistema de Transporte Seguro, em alinhamento com
as políticas europeias e mundiais de segurança rodoviária.
Em matéria de política migratória e de gestão de fronteiras, o Governo enuncia como prioridade de ação «a
contínua defesa dos princípios de solidariedade e da responsabilidade partilhadas, segundo uma abordagem
humanista ao fenómeno migratório, sem descurar a necessária promoção da segurança interna e o combate ao
tráfico de seres humanos».
Destaca-se que, para esse efeito, o Programa do Governo prevê a separação orgânica entre as funções
policiais e as funções administrativas de autorização e documentação de imigrantes, «processo que se encontra
em curso com a extinção do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras» e respetiva transferência das competências
em matéria policial e de investigação criminal para a GNR, PSP e PJ, ficando as funções administrativas a cargo
da nova Agência Portuguesa para as Migrações e Asilo e do Instituto dos Registos e do Notariado.
Na área da gestão de fronteiras, o Governo destaca a continuidade da implementação da Estratégia Nacional
de Gestão Integrada de Fronteiras de Portugal, bem como aos projetos de interoperabilidade no quadro da nova
arquitetura de sistemas da UE nos domínios da cooperação policial e judiciária, do asilo e da migração.
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No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, refere-se que o MAI elegeu três áreas de intervenção: A
habitação, a gestão integrada da floresta e a Administração Pública. Assim, salienta-se que no decurso de 2022
serão iniciados os investimentos com impacto neste Programa Orçamental (cerca de 54 milhões de euros em
2022, num total de 147,9 milhões de euros): aumento da capacidade de alojamento para os efetivos das forças
de segurança; reforço da resiliência, segurança e cobertura das redes de comunicações de segurança e
emergência do Estado; robustecimento da capacidade operacional da GNR, da ANEPC e dos corpos de
bombeiros no âmbito do combate aos fogos rurais; e o reforço da capacidade nacional de acolhimento de
nacionais de países terceiros.
No ponto referente à «Consolidação do Sistema de Segurança Interna», para o ano de 2022, as linhas de
ação enunciadas pelo Governo passam pela continuidade da implementação da nova geração de contratos
locais de segurança, na melhoria dos programas especiais de policiamento e do reforço do policiamento de
proximidade, para prevenir o crime e, ao mesmo tempo, reforçar a proteção das populações, incluindo as mais
vulneráveis, com destaque para os programas especiais dedicados às crianças, aos idosos e aos deficientes.
No âmbito da resposta do Estado em situações de emergência, o Governo afirma que está em preparação a
integração da gestão da rede SIRESP num novo modelo de governação mais ampliado no quadro das
tecnologias MAI, assim como «o desenvolvimento dos estudos necessários à definição dos requisitos
tecnológicos da rede, quer no médio quer no longo prazo, num quadro cada vez mais exigente e desafiante».
Este novo modelo, de acordo com o Governo, permitirá garantir o desenvolvimento da prestação de serviços
transversais nas áreas das tecnologias de informação, comunicações e comunicações de emergência a todos
os serviços e organismos do MAI.
Adicionalmente, será prosseguida a estratégia de prestação de serviços partilhados nas áreas dos processos
financeiros e logísticos, na gestão de recursos humanos e processamento de remunerações, na aquisição de
bens com caráter regular e na gestão de projetos financiados por fundos europeus às FSS.
No domínio da segurança interna, prevê-se a melhoria e clarificação do quadro legal no que diz respeito à
utilização da videovigilância por parte das FSS, a revisão do quadro legal relativo ao uso de armas de fogo no
âmbito desportivo e da caça, a revisão do regime jurídico dos explosivos, bem como em matérias respeitantes
ao controlo e fiscalização da utilização de sistemas de aeronave não tripulada (drones), à regulamentação da
atividade de segurança privada e do combate à violência no contexto desportivo.
Sublinha-se ainda a preparação de uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo em todos
os patamares em que os interesses do País se projetam, a nível nacional, europeu ou internacional, promovendo
o cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço.
Preconiza-se igualmente a revisão do enquadramento legal relativo à identificação e proteção de
infraestruturas críticas, com o objetivo de conferir às entidades representativas de cada sector um papel mais
ativo no processo de identificação das respetivas infraestruturas críticas nacionais, bem como assegurar a
adoção das medidas e ações de proteção e aumento da resiliência das infraestruturas identificadas, enfatizando
a sua natureza transectorial.
No ponto referente à «Programação plurianual do investimento das forças e serviços de segurança»
relembra o Governo que com a Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços
de Segurança do Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março) foi possível «conferir ao
investimento nas infraestruturas e nos meios operacionais das FSS uma orientação estratégica e planeada a
médio e longo prazos, potenciando a sua capacidade operacional e melhorando as condições de trabalho das
FSS», introduzindo «maior racionalidade e eficiência no investimento público, assente numa visão de conjunto
e numa perspetiva plurianual, definindo prioridades a médio prazo e evitando decisões casuísticas». Neste
domínio, para 2022, pretende-se dar seguimento ao reforço da capacitação das FSS, designadamente através
da aquisição de armamento e de diversos equipamentos de proteção individual e para funções especializadas,
bem como prosseguir a aquisição de viaturas no âmbito de procedimentos plurianuais, possibilitando a
renovação das respetivas frotas automóveis nas distintas valências.
No ponto relativo às políticas migratórias, na sequência da adoção do Plano Nacional de Implementação do
Pacto Global das Migrações, o Governo assume como prioridade de ação, a continuação de uma política de
fronteiras ancorada no cumprimento dos princípios de solidariedade e da responsabilidade partilhada, bem como
na promoção da regulação dos fluxos migratórios e da atratividade do País, promovendo os canais regulares de
migração para Portugal desde os países de origem e, ao mesmo tempo, reconfigurando a forma como os
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serviços públicos lidam com o fenómeno da imigração, sem prejuízo do combate às redes de tráfico de seres
humanos. Neste sentido, promover-se-á uma resposta integrada às necessidades do mercado de trabalho e o
estímulo à economia, designadamente através do aprofundamento de acordos bilaterais de migração regular
com países terceiros. Será prosseguido o trabalho de simplificação de procedimentos de agilização e aceleração
do relacionamento dos cidadãos com o Estado, a par do trabalho de regularização da situação de cidadãos
estrangeiros, nas suas diferentes possibilidades, designadamente trabalhadores sazonais, empreendedores nas
áreas tecnológicas (StartUPVisa e TechVisa) e no trabalho altamente qualificado, assim como a consolidação
da aposta nas renovações automáticas.
A prioridade do Governo passará ainda por continuar a garantir o direito ao asilo e à proteção subsidiária aos
refugiados que se dirijam a Portugal, bem como no âmbito de programas, de caráter bilateral ou no contexto de
instituições internacionais, de recolocação ou reinstalação, designadamente de menores não acompanhados no
âmbito da UE, ou o programa de reinstalação no âmbito da ONU, apostando em estratégias de
desmaterialização para maior autonomia e dignidade dos cidadãos.
Na área relativa ao sistema de proteção civil, o Governo afirma que irá prosseguir o reforço nos pilares da
prevenção e preparação, através da concretização do novo modelo territorial de resposta de emergência e
proteção civil, baseado em estruturas regionais e sub-regionais, em estreita articulação com as entidades
competentes e com a participação dos corpos de bombeiros e das autarquias locais.
Neste sentido, será consolidada a eficiência e capacidade da resposta operacional, prosseguindo-se na
implementação da nova estrutura orgânica e dos comandos sub-regionais de emergência e proteção civil da
Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), na consolidação da Força Especial de Bombeiros
enquanto Força Especial de Proteção Civil, e no reforço das equipas de intervenção permanente, qualificação e
organização.
Realça-se ainda que constitui prioridade para o Governo, a prevenção e preparação para catástrofes, com
destaque para a promoção de uma maior resiliência coletiva na resposta a emergências complexas e
manutenção de elevados níveis de resposta operacional. Neste contexto, destaca-se a Reserva Estratégica de
Proteção Civil, a qual visa manter, em permanência e em condições de operacionalidade, um depósito de bens
e de equipamentos destinados ao apoio a situações de emergência, em território nacional ou no estrangeiro, no
âmbito da proteção civil e da ajuda humanitária.
A segurança rodoviária é assumida pelo Governo como desígnio nacional e neste campo afirma-se que
será dada continuidade à execução da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030 — Visão Zero
2030, que se baseia no Sistema de Transporte Seguro e na Visão Zero como eixos fundamentais estruturantes
dos objetivos e medidas de prevenção e combate à sinistralidade na rede rodoviária a estabelecer e
implementar. Prevê-se o desenvolvimento, em estreita articulação com as autarquias locais, de planos e
intervenções de mobilidade e segurança nas infraestruturas rodoviárias, integrando e compatibilizando os vários
meios de transporte e utilizadores.
Por último, no âmbito do reforço da participação democrática no processo eleitoral, em 2022, a
Administração Eleitoral irá continuar a desenvolver os trabalhos necessários para o alargamento da plataforma
de cadernos eleitorais desmaterializados a todos os consulados. Este projeto terá como suporte a infraestrutura
de rede de elevada segurança da Rede Consular do Ministério dos Negócios Estrangeiros e da Rede Nacional
de Segurança Interna (RNSI) do Ministério da Administração Interna.
Relativamente às plataformas tecnológicas, a Administração Eleitoral irá continuar a evoluir a Plataforma de
Registo de Eleitos Locais, por forma a aumentar a utilização da assinatura eletrónica qualificada como Eleitor
Local, através da plataforma de Atributos Profissionais (SCAP) associada ao Cartão de Cidadão (CC) e Chave
Móvel Digital (CMD).
1. b) Proposta de Orçamento
O Programa Orçamental Segurança Interna prevê, no orçamento para 2022, uma despesa total consolidada
de 2.311,6 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 8,4% face à execução provisória de 2021.
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(Quadro do relatório do OE – pág. 208)
Na estrutura da despesa total consolidada (2311,6 M€) verifica-se que apresentam maior peso as despesas
com pessoal, que representam 76,5%, com 1767,9 milhões de euros de dotação, destacando-se a estrutura da
massa salarial das forças e serviços de segurança, distribuída entre a Guarda Nacional Republicana (GNR),
com 842,3 milhões de euros, e a Polícia de Segurança Pública (PSP), com 787,5 milhões de euros.
Nas dotações de despesa de investimento, a rubrica de aquisições de bens de capital ascende a 152,8
milhões de euros, dos quais 53,2 milhões de euros dizem respeito à execução da Lei de Programação de
Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança (LPIEFSS), executada pela Secretaria-
Geral do Ministério da Administração Interna (SGMAI) e 40,9 milhões de euros dizem respeito às verbas
orçamentadas no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
Destacam-se ainda as aquisições de bens e serviços, com 239,1 milhões de euros, dos quais 114 milhões
de euros afetos às forças de segurança, destinado ao financiamento da atividade corrente destas entidades.
(Quadro retirado do relatório do OE – pág. 209)
O programa integra ainda a dotação específica para pensões e reformas, executados pela GNR (106,5
milhões de euros) e pela PSP (55,1 milhões de euros), e os encargos com saúde, igualmente executados pela
GNR (39,8 milhões de euros) e pela PSP (35,3 milhões de euros), integralmente cobertos por receita própria.
Para 2022, foi orçamentada pela SGMAI uma indemnização compensatória de 26 milhões de euros,
financiada por receitas de impostos, a transferir para a SIRESP, S.A..
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(Quadro retirado do relatório do OE – pág. 210)
Dos valores constantes do quadro acima (despesas por medidas dos programas) destacam-se:
• Educação
– Estabelecimentos de ensino superior – 7,6 M€ (7,5 M€ em 2021);
– Estabelecimentos de ensino não superior – 21,6 M€ (16,3 M€ em 2021).
• Proteção civil e luta contra incêndios – 144,6M€ (167,3 M€ em 2021).
• Forças de segurança – 1713,1 M€ (1.721,4 M€ em 2021);
• Serviços individuais de saúde – 75,1 M€ (65,2 M€ em 2021);
• Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do
Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março – 100,5M€ (95,7 M€ em 2021).
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste programa salienta-se a Medida 011 —
Segurança e Ordem Públicas — Forças de Segurança, com 1713,1 milhões de euros, representando 70,6% da
dotação de despesa efetiva não consolidada do programa, da qual se destacam os orçamentos da GNR, com
803,6 milhões de euros, e da PSP, com 764,7 milhões de euros.
Relativamente à Medida 102 — Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), foram afetos 57,4 milhões de
euros no total da dotação de despesa efetiva não consolidada do Programa Orçamental.
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Desenvolvimentos orçamentais
(Fonte: Mapas AC do OE 2021 e OE 2022)
1. c) Articulado da proposta de lei
No articulado da proposta de lei podem identificar-se as seguintes disposições com incidência na área
sectorial da administração interna:
Artigo 8.º
Alterações orçamentais
1 – O Governo fica autorizado a efetuar as alterações orçamentais:
[…]
6 – O Governo fica autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da
integração e migrações e das finanças ou pelas áreas das finanças e da administração interna, a proceder às
Gabinetes OE/2021 OE/2022 Variação %
Gabinete MAI 1 235 567 1 254 234 1,5%
Sec. Est Adj do Min Adm Interna 803 849 796 829 -0,9%
Sec. Est Administração Interna 773 833 762 186 -1,5%
TOTAL 2 813 249 2 813 249 0,0%
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alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das Finanças, referida no
n.º 4, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 25% das despesas elegíveis
de projetos de entidades privadas, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI),
respetivamente, para o orçamento do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), quando os projetos
sejam destinados a melhorar as condições dos migrantes ou a garantir o acolhimento de refugiados, ou para o
orçamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), quando estejam em causa projetos em matéria de
asilo, de gestão de fluxos migratórios, designadamente de recolocação ou reinstalação, e de processo de
retorno.
[…]
18 – O Governo fica autorizado, através do membro responsável pela área das finanças e mediante parecer
da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, IP (AGIF, IP), a proceder às alterações orçamentais que
se revelem necessárias para a implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR),
independentemente de envolverem diferentes programas.
Artigo 31.º
Admissões nas forças e serviços de segurança
Em 2022, o Governo dá continuidade ao plano plurianual para 2020-2023 de admissões nas forças e serviços
de segurança, previsto no artigo 188.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, na sua redação atual, garantindo o
aumento líquido de efetivos e assegurando o rejuvenescimento, a manutenção de elevados graus de prontidão
e a sua eficácia operacional.
Artigo 32.º
Programas de defesa animal
1 – Em 2022, o Governo promove o alargamento gradual ao território nacional de programas de defesa
animal das forças de segurança.
2 – Tendo por objetivo a capacitação das forças de segurança na área da defesa animal, são integrados nos
planos de formação inicial e contínua conteúdos formativos na área jurídica, comportamento e bem-estar animal,
captura e resgate, e medicina veterinária forense.
Artigo 34.º
Tecnologias de informação e comunicação na área governativa da administração interna
Em 2022, o Governo dá continuidade à promoção do investimento em tecnologias de informação e
comunicação, designadamente em iniciativas de base tecnológica, que permitam a simplificação e agilização de
procedimentos, soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, através da gradual
integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando redundâncias e libertando recursos
humanos da área administrativa para a área operacional das forças e serviços de segurança.
Artigo 61.º
Suspensão da passagem às situações de reserva, pré-aposentação ou disponibilidade
1 – Como medida de equilíbrio orçamental, as passagens às situações de reserva, pré-aposentação ou
disponibilidade, nos termos estatutariamente previstos, dos militares da Guarda Nacional Republicana (GNR),
de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), do SEF, da Polícia Judiciária, da
Polícia Marítima, de outro pessoal militarizado e de pessoal do corpo da Guarda Prisional apenas podem ocorrer
nas seguintes circunstâncias:
a) Em situações de saúde devidamente atestadas;
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b) No caso de serem atingidos ou ultrapassados os limites de idade ou de tempo de permanência no posto
ou na função, bem como quando, nos termos legais, estejam reunidas as condições de passagem à reserva,
pré-aposentação ou disponibilidade depois de completados 36 anos de serviço e 55 anos de idade;
c) Em caso de exclusão da promoção por não satisfação das condições gerais para o efeito ou por
ultrapassagem na promoção em determinado posto ou categoria, quando tal consequência resulte dos
respetivos termos estatutários;
d) Quando, à data da entrada em vigor da presente lei, já estejam reunidas as condições ou verificados os
pressupostos para que essas situações ocorram, ao abrigo de regimes aplicáveis a subscritores da CGA, IP, de
passagem à aposentação, reforma, reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, independentemente do
momento em que o venham a requerer ou a declarar.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, o Governo fixa anualmente o contingente, mediante
despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela área sectorial, prevendo o
número de admissões e de passagem à reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, tendo em conta as
necessidades operacionais de cada força e serviço de segurança e da renovação dos respetivos quadros.
3 – No que respeita à GNR, à PSP e ao SEF, o contingente referido no número anterior é definido tendo em
consideração o número máximo de admissões verificadas nas forças e serviços de segurança, nos termos do
respetivo plano plurianual de admissões.
Artigo 101.º
Programa Trabalhar em Portugal
Com o objetivo de captar trabalhadores estrangeiros para Portugal, o Governo cria, em 2022, um programa
de atração e de apoio à fixação em Portugal de trabalhadores estrangeiros, através de mecanismos facilitadores
e de agilização da sua instalação no território nacional, promovendo o acesso à informação relevante e a
simplificação dos processos administrativos junto dos diferentes serviços públicos intervenientes.
Artigo 121.º
Antecipação de Fundos Europeus
1 – As operações específicas do tesouro efetuadas para garantir a execução do Portugal 2030, do Portugal
2020, do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020 para a área dos Assuntos Internos, o financiamento da Política
Agrícola Comum e da Política Comum das Pescas, incluindo iniciativas europeias e Fundo de Coesão (FC), do
FEAC, dos instrumentos financeiros enquadrados no Next Generation EU, nomeadamente o REACT-EU, o PRR
e o Fundo para uma Transição Justa (FTJ), devem ser regularizadas, no máximo, até ao final do exercício
orçamental de 2023, sem prejuízo do disposto no n.º 5.
2 – As antecipações de fundos referidos no número anterior a fundo perdido não podem, sem prejuízo do
disposto no número seguinte, exceder em cada momento:
a) Relativamente aos programas cofinanciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER),
pelo FSE, pelo FC, pelo FEAC, pelos instrumentos financeiros enquadrados no NextGenerationEU,
nomeadamente, REACT-EU, PRR e FTJ e por iniciativas europeias, 3 000 000 000 €;
b) Relativamente aos programas cofinanciados pelo FEADER, pelo FEAGA, pelo Fundo Europeu dos
Assuntos Marítimos e das Pescas e pelo Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura,
1 200 000 000 €;
c) Relativamente aos programas financiados pelo FAMI e o Fundo para a Segurança Interna, 35 000 000 €.
3 – Os montantes referidos no número anterior podem ser objeto de compensação entre si, mediante
autorização do membro do Governo responsável pela gestão nacional do fundo compensador.
4 – Os limites referidos no n.º 2 incluem as antecipações efetuadas e não regularizadas até 2021.
5 – As operações específicas do tesouro efetuadas para garantir o adiantamento do pagamento dos apoios
financeiros concedidos no âmbito do presente artigo são imediatamente regularizadas aquando do respetivo
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reembolso pela União Europeia, nos termos da legislação aplicável.
6 – As operações específicas do tesouro referidas no presente artigo devem ser comunicadas trimestralmente
pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, EPE (IGCP, EPE), à DGO, com a
identificação das entidades que às mesmas tenham recorrido e dos respetivos montantes, encargos e
fundamento.
7 – As entidades gestoras de fundos europeus devem comunicar trimestralmente à DGO o recurso às
operações específicas do tesouro referidas no presente artigo.
8 – O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP, IP), fica autorizado a recorrer a operações
específicas do tesouro para financiar a aquisição de mercadorias decorrentes da intervenção no mercado
agrícola sob a forma de armazenagem pública, até ao montante de 15 000 000 €.
9 – As operações a que se refere o número anterior devem ser regularizadas até ao final do ano económico
a que se reportam, caso as antecipações de fundos sejam realizadas ao abrigo da presente lei, ou até ao final
de 2023, caso sejam realizáveis por conta de fundos europeus.
Artigo 138.º
Simplificação da concessão e renovação de autorização de residência
As autorizações de residência temporária previstas no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho,
na sua redação atual, que sejam emitidas em 2022, são válidas pelo período de dois anos contados da data da
emissão do respetivo título e renovável por períodos sucessivos de três anos.
Artigo 139.º
Suspensão da fixação de contingente global para efeitos de concessão de autorização de residência
Durante o ano de 2022, é suspensa a fixação do contingente global para efeitos de concessão de visto de
autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada previsto no artigo 59.º da Lei n.º
23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, e aplicam-se à emissão dos mencionados vistos as condições
previstas do n.º 5 do referido artigo.
Artigo 141.º
Alargamento dos Contratos Locais de Segurança de Nova Geração
Em 2022, o Governo dá continuidade ao alargamento do Programa de Contratos Locais de Segurança de
Nova Geração a municípios com necessidades específicas, em estreita colaboração com as autarquias locais e
instituições sociais.
Artigo 145.º
Estratégia de Segurança Rodoviária 2021-2030
1 – Cada entidade participante inscreve no respetivo orçamento os encargos necessários para a
concretização das medidas da sua responsabilidade na Estratégia de Segurança Rodoviária 2021-2030 (Visão
Zero 2030).
2 – Até ao final do primeiro semestre de 2022, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável
pela área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
Artigo 145.º
Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030
1 – Cada entidade participante inscreve no respetivo orçamento os encargos decorrentes da concretização
da Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030, aprovada em anexo à Resolução do Conselho
de Ministros n.º 112/2021, de 11 de agosto.
2 – Até ao final do primeiro semestre de 2022, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável
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pela área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
Artigo 147.º
Missões de proteção civil e formação de bombeiros
1 – Em 2022, a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) fica autorizada a transferir
para as associações humanitárias de bombeiros (AHB), ao abrigo da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua
redação atual, as dotações inscritas nos seus orçamentos referentes a missões de proteção civil, incluindo as
relativas ao Sistema Nacional de Proteção Civil e ao Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro.
2 – O orçamento de referência a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na
sua redação atual, para o ano de 2022, é de 29 713 284,60 €.
3 – As transferências para cada AHB, calculadas nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13
de agosto, na sua redação atual, não podem ser inferiores às do ano económico anterior, nem superiores em
5,43 % do mesmo montante.
4 – A ANEPC fica autorizada a efetuar transferências orçamentais para a Escola Nacional de Bombeiros, nos
termos de protocolos celebrados entre ambas as entidades, nomeadamente para efeitos de formação.
5 – Em 2022, o financiamento atribuído aos agrupamentos de AHB, criados nos termos do Decreto-Lei n.º
247/2007, de 27 de junho, na sua redação atual, corresponde a 125 % da aplicação da fórmula prevista no n.º
2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual.
6 – Em 2022, a transferência anual para o Fundo de Proteção Social do Bombeiro, efetuada nos termos do
artigo 8.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual, é, a título excecional, de 6%.
Artigo 149.º
Procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização de emergência pós-incêndio
O ICNF, IP, a ANEPC e a AGIF, IP, podem recorrer ao procedimento de ajuste direto, até aos limiares
previstos no artigo 4.º da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de
2014, no seu valor atual, não se aplicando as limitações constantes dos n.os 2 a 5 do artigo 113.º do CCP,
quando esteja em causa a aquisição de bens, prestação de serviços ou empreitadas necessárias à prevenção,
incluindo campanhas de sensibilização, supressão de fogos rurais e estabilização de emergência pós-incêndio,
no âmbito do SGIFR, ficando dispensados da fiscalização prévia do Tribunal de Contas prevista no artigo 46.º
da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua
redação atual, encontrando-se os respetivos encargos excluídos do disposto no artigo 64.º da Lei n.º 2/2020, de
31 de março, na sua redação atual, e no artigo 56.º
Artigo 148.º
Despesas afetas ao Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
As despesas realizadas no âmbito do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais afetas às
respetivas atividades e projetos são inscritas na Medida 101 – Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos
Rurais pelos diversos organismos da administração central.
Artigo 151.º
Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região Autónoma da
Madeira
O Governo, em cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, mantém o
reforço dos meios de combate aos incêndios naquela região autónoma, estabelecido no artigo 159.º da Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro, na sua redação atual, incluindo a utilização de meios aéreos e o apoio às
populações afetadas.
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Artigo 160.º
Investimento em infraestruturas de habitação para profissionais das forças de segurança
1 – O Governo promove um programa que visa garantir condições de habitação dignas e outras
infraestruturas de apoio aos profissionais deslocados que iniciam funções, através do lançamento, até ao
terceiro trimestre de 2022, de concursos públicos de investimento em infraestruturas de habitação de, pelo
menos, 5 000 000 € para os Serviços Sociais da GNR e 5 000 000 € para os Serviços Sociais da PSP.
2 –As habitações a que se refere o número anterior são disponibilizadas aos beneficiários dos serviços
sociais das forças de segurança, de acordo com os respetivos regulamentos de atribuição de habitação.
Artigo 171.º
Reforço das medidas de segurança em contexto universitário
Em 2022, o Governo reforça o policiamento de proximidade junto das instituições do ensino superior, dos
alojamentos estudantis e outros contextos universitários, e avalia a implementação das atuais medidas e
programas em matéria de segurança.
Artigo 174.º
Programa Escola Segura
O Governo procede ao reforço do Programa Escola Segura, com o objetivo de garantir segurança, prevenir
e reduzir a violência e comportamentos de risco no meio escolar.
Artigo 185.º
Transição de saldos da Lei da Programação de Infraestruturas e Equipamentos para as Forças e
Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna
Os saldos alcançados nas medidas relativas a infraestruturas, armamento e equipamento de proteção
individual, deduzidos do montante de reforços provenientes das outras medidas, a que se refere o n.º 5 do artigo
2.º da Lei n.º 10/2017, de 3 de março, na sua redação atual, transitam e são integrados no orçamento de projetos
da Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, de forma a dar continuidade aos investimentos em
curso e aos previstos na lei de programação que lhe suceder.
Artigo 215.º
Fiscalização prévia do Tribunal de Contas
1 – Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º do CCP e no n.º 5 do artigo 45.º da Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua redação
atual, na medida do estritamente necessário e por motivos de urgência imperiosa, consideram-se
acontecimentos imprevisíveis os incêndios de grandes dimensões.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, são considerados incêndios de grandes dimensões
os incêndios rurais em que se verifique uma área ardida igual ou superior a 4500 hectares ou a 10% da
área do concelho atingido, aferida através do Sistema de Gestão de Informação de Incêndios Florestais
ou do Sistema Europeu de Informação sobre Incêndios Florestais.
3 – Estão isentos da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, prevista nos artigos 46.º e seguintes da Lei
de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua redação
atual, os procedimentos de contratação pública respeitantes à aquisição de bens ou serviços relativos
ao dispositivo de combate aos incêndios e da prevenção estrutural, os que se enquadrem no âmbito do
Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais, os contratos ou acordos celebrados com entidades
internacionais que tenham por objeto a sustentação logística das forças nacionais destacadas em teatros de
operações e, bem assim, os procedimentos de contratação pública respeitantes à locação ou à aquisição de
bens e serviços relativos à «Medida 1 – Programa de Digitalização para as Escolas», do «Pilar I» do Plano de
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Ação para a Transição Digital, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2020, de 21 de abril.
4 – Estão excluídos da incidência da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, nos termos previstos na Lei
de Organização e Processo do Tribunal de Contas:
a) As transferências da administração central para a administração local, financeiras ou de outra natureza,
assim como de posições contratuais, realizadas no âmbito da descentralização de competências,
nomeadamente a prevista na Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e nos respetivos decretos-leis de
desenvolvimento;
b) Os atos de execução ou decorrentes de contratos-programa, acordos e/ou contratos de delegação de
competências, celebrados entre autarquias locais, bem como entre autarquias locais e empresas inseridas no
sector empresarial local;
c) Os contratos de delegação de competências entre municípios e entidades intermunicipais ou entre
municípios e freguesias, bem como os acordos de execução entre municípios e freguesias, previstos no Anexo
I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação atual.
SECÇÃO IV
Imposto Sobre Veículos
Artigo 235.º
Alteração ao Código do Imposto sobre Veículos
Os artigos 7.º, 10.º, 35.º, 36.º, 51.º e 63.º do Código do Imposto sobre Veículos (Código do ISV), aprovado
em anexo à Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, na sua redação atual, passam a ter a seguinte redação:
Artigo 51.º
[…]
1 – […]:
a) […];
b) […];
c) […];
d) […];
e) Os veículos adquiridos para o exercício de funções operacionais das equipas de sapadores florestais e da
força de sapadores bombeiros florestais pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, e os
veículos adquiridos para o exercício de funções operacionais da estrutura operacional e da Força Especial de
Proteção Civil pela Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil, bem como os veículos adquiridos pelas
corporações de bombeiros para o cumprimento das missões de proteção civil, nomeadamente socorro,
assistência, apoio e combate a incêndios;
f) […].
2 – […].
3 – […].
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ANEXO I
Mapa de alterações e transferências orçamentais
(a que se refere o artigo 7.º)
29
Transferência para o Orçamento do Estado e respetiva aplicação na despesa dos saldos da Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC), por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das infraestruturas, constantes dos orçamentos dos anos económicos anteriores, relativos a receitas das taxas de segurança aeroportuária do quarto trimestre, desde que se destinem a ser transferidos para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), para a Polícia de Segurança Pública (PSP) e para a GNR, nos termos da Portaria n.º 83/2014, de 11 de abril.
40 Transferência de verbas do orçamento do INEM, IP, para a GNR, para o financiamento da gestão operacional dos centros operacionais 112, até ao limite de 57 500 €.
49 Transferência de verbas inscritas no orçamento do ICNF, IP, no âmbito do FFP, até ao limite de 3 000 000 €, para a GNR, com vista a suportar os encargos com a contratação de vigilantes florestais.
61 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, por via das lump sums nominativas existentes, para o ACM, IP, para o financiamento dos programas de recolocação e de reinstalação de beneficiários de proteção internacional, nos termos a definir por protocolo entre as duas entidades.
62 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna e das migrações.
63
Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas elegíveis até um montante máximo de 2 500 000€ de projetos de organizações não-governamentais, organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
64 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de prestações de serviços de mediação cultural no âmbito das suas atribuições e competências por entidades da sociedade civil, até um montante máximo de 1 100 000 €.
87
Transferência de verbas inscritas no orçamento da DGTF, para os orçamentos da GNR e da PSP, destinadas a suportar encargos para despesas referentes ao pagamento dos retroativos dos suplementos não pagos em período de férias aos elementos das Forças de Segurança, previsto no Decreto-Lei n.º 25/2020, de 16 de junho, até aos montantes de 16 357 207 € e 12 161 768 €, respetivamente.
93 Transferência de verbas do orçamento da ANAC para o financiamento dos serviços de segurança prestados pela GNR nos aeródromos.
101 Transferência até 10 000 000 € inscritos no orçamento do Capítulo 60, gerido pela DGTF, para a Força Aérea Portuguesa referentes à comparticipação nacional da aquisição de meios aéreos de combate aos incêndios rurais previstos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/2021, de 22 de março.
108 Em 2022, a título extraordinário, é transferida para as Associações Humanitárias de Bombeiros a verba adicional de 2 500 000 € a fim de reforçar a sua capacidade operacional e fazer face a constrangimentos financeiros decorrentes ao esforço desenvolvido com a operação associada à COVID-19.
PARTE II – Opinião do relator
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a presente
proposta de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 13 de abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª
– «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
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Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as matérias da
sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da administração interna.
3 – A discussão e votação na generalidade da Proposta de Lei em apreço já se encontra agendada para a
reunião do Plenário da Assembleia da República dos dias 28 e 29 de abril de 2022.
4 – No Orçamento do Estado para 2022, a despesa total consolidada do Programa Segurança Interna é de
2311,6 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 8,4% face à execução provisória estimada para
2022.
5 – Na estrutura da despesa total consolidada (2.311,6 M€) as despesas com pessoal representam 76,5%,
com 1.767,9 milhões de euros de dotação, destacando-se a estrutura da massa salarial das forças e serviços
de segurança, distribuída entre a Guarda Nacional Republicana (GNR), com 842,3 milhões de euros, e a Polícia
de Segurança Pública (PSP), com 787,5 milhões de euros.
6 – Nas dotações de despesa de investimento, a rubrica de aquisições de bens de capital ascende a 152,8
milhões de euros, dos quais 53,2 milhões de euros dizem respeito à execução da Lei de Programação de
Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança (LPIEFSS) e 40,9 milhões de euros são
referentes às verbas orçamentadas no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
7 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», na parte respeitante à área
da administração interna, está em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o
presente parecer ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente elaboração
do relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota explicativa, logo que remetida pelo Ministério da Administração Interna, de acordo com o n.º
5 do artigo 206.º do RAR.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2022
O Deputado relator, André Coelho Lima — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: As Partes I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN,
na reunião da Comissão de 27 de abril de 2022.
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA IGUALDADE E NÃO DISCRIMINAÇÃO
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 13 de abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª –
«Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
Por despacho do Presidente da Assembleia da República, do mesmo dia, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª –
«Aprova o Orçamento do Estado para 2022» baixou à Comissão de Orçamento e Finanças, e às restantes
comissões parlamentares permanentes para a elaboração de pareceres nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da igualdade
e não discriminação.
A discussão na generalidade do Orçamento do Estado para 2022 encontra-se agendada para as reuniões
plenárias de 28 e 29 de abril de 2022, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente,
a sua apreciação na especialidade (de 2 a 27 de maio de 2022) que compreenderá audições sectoriais de
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ministros.
A audição da Ministra Adjunta e dos Assuntos Parlamentares, responsável pela área da igualdade e não
discriminação, está agendada para o próximo dia 6 de maio.
A discussão e votações na especialidade da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV) estão previstas para os dias
23 a 27 de maio, sendo que o encerramento e a votação final global estão agendados para o dia 27 de maio de
2022.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
1. Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022
1. a) Linhas de ação política: O relatório do Orçamento do Estado para 2022
A área governativa em apreço tem a incumbência de formular, conduzir, executar e avaliar uma política global
e coordenada nas áreas da cidadania e da igualdade – incluindo a área da prevenção e combate à violência
contra as mulheres e violência doméstica – e nas áreas das migrações.
Na Proposta de Orçamento do Estado para 2022 o Governo assume como prioridade «as respostas aos
impactos da pandemia que tiveram efeitos específicos sobre as desigualdades estruturais entre mulheres e
homens na sociedade portuguesa» mobilizando fundos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e do
acordo de parceria (Portugal 2030).
Este objetivo, como se pode ler no relatório do orçamento, será concretizado através da «coordenação da
implementação da perspetiva de género que se encontra integrada nas várias componentes do PRR, desde a
reforma das medidas de combate às desigualdades entre mulheres e homens da componente das qualificações
e competências, ao aumento das respostas sociais, ao combate aos estereótipos de género na transição digital
e através das respetivas iniciativas educativas e de formação, ou à desagregação transversal por sexo dos
dados, em linha com a Estratégia de Modernização e Inovação do Estado e da Administração Pública e o
processo dos orçamentos com perspetiva de género».
Objetivos do Governo expressos no relatório do OE 2022
– Promoção da participação equilibrada no mercado de trabalho reforçando designadamente: as
condições de conciliação da vida profissional, pessoal e familiar e a divisão igual do trabalho de cuidado e
doméstico; a participação das mulheres e raparigas no sector digital e nas iniciativas de aquisição de
competências digitais, bem como os programas de desconstrução de estereótipos de género nas escolhas
educativas e profissionais, em articulação com as instituições do ensino superior no quadro do PRR; o apoio às
mulheres na procura e criação de emprego e no acesso à formação profissional; e o combate à disparidade de
rendimentos e à sub-representação das mulheres na tomada de decisão.
– Integração da perspetiva de género nas políticas públicas materializadas no Orçamento do Estado –
processo iniciado no orçamento de 2021 – através da integração de novos indicadores e alargado a outras áreas
e medidas de política pública a executar em 2022, conforme o documento constante dos «Elementos
Informativos e Complementares – Orçamento com Perspetiva de Género»1. Considera o Governo que este
instrumento «alicerça um processo de avaliação gradual dos progressos no âmbito da igualdade entre mulheres
e homens, através do acompanhamento e da consolidação destes indicadores ao longo do tempo, revelando
impactos, assim como a necessidade de intervenção nas políticas públicas».
– Reforço das respostas de apoio às vítimas de violência de género e às vítimas de violência doméstica
dando prioridade às «medidas de proteção às vítimas, designadamente no âmbito do apoio das estruturas de
atendimento e de acolhimento (incluindo as especializadas), dos processos de autonomização, do apoio e
reforço psicológico e psicoterapêutico a vítimas (incluindo a crianças e jovens, com base em abordagens focadas
no trauma) e da produção de materiais e campanhas de informação, alerta e segurança, em articulação com os
órgãos de comunicação social».
– Continuação dos programas de prevenção e erradicação da mutilação genital feminina serão
1 Relatório – Elementos informativos e complementares, pág. 38 https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa .aspx?BID=121394.
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continuados e serão «desenvolvidas medidas de apoio a vítimas de casamentos infantis, precoces e forçados e
a vítimas de exploração sexual, em articulação com as organizações da sociedade civil».
– Lançamento em 2022 dos novos Planos de Ação 2022-2025 da Estratégia Nacional para a Igualdade e
a Não Discriminação 2018-2030, Portugal + Igual, nas seguintes áreas: Igualdade entre mulheres e homens;
prevenção e combate à violência contra as mulheres e à violência doméstica; e combate à discriminação em
razão da orientação sexual, identidade e expressão de género, e caraterísticas sexuais.
– Implementação do Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025, mobilizando
os recursos do programa Portugal 2030. Este plano está dividido em dez linhas de intervenção, a sua
consecução envolve várias áreas governativas, e «inclui abordagens transversais e específicas,
designadamente: ao nível da formação de profissionais; da produção de dados e conhecimento, recursos e
campanhas; do desenvolvimento de serviços de aconselhamento, orientação e informação a vítimas de
discriminação; da promoção do acesso igual a percursos de educação e formação inclusivos e de qualidade; e
da melhoria da empregabilidade de grupos desfavorecidos».
– Na área da integração e das migrações, considerada uma prioridade para o Governo, afirma-se que
estas medidas inscritas no orçamento do Estado garantem «a consolidação de políticas públicas que visem a
plena integração de cidadãos portugueses ciganos e de cidadãos imigrantes, descendentes e refugiados»
através da continuidade das estratégias nacionais vigentes: O Plano Nacional de Implementação do Pacto
Global das Migrações e a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas.
– Reforço do programa «Português Língua de Acolhimento», que visa concretizar o desenvolvimento de
competências linguísticas essenciais para o sucesso do processo de acolhimento das pessoas migrantes e em
situação de refúgio. De referir que o Governo pretende rever o regime de apoio às associações de pessoas
migrantes de modo a «potenciar a capacitação e o apoio às associações de pessoas ciganas, migrantes e em
situação de refúgio».
– Na consecução de uma abordagem de proximidade na área da integração e migrações, que promova a
igualdade de oportunidades, o Governo afirma a sua aposta numa abordagem mais humanista e menos
burocrática pelos serviços públicos, removendo os obstáculos e investindo na simplificação do acesso de
todos os residentes em Portugal, incluindo cidadãos imigrantes e refugiados, aos serviços públicos, assegurando
«a divulgação de informação e apoio à população migrante através do alargamento da Rede Nacional de
Apoio à Integração de Migrantes e da consolidação do projeto-piloto Integrar Valoriza».
– Continuação do acolhimento e integração das pessoas requerentes de asilo e beneficiárias de
proteção internacional. Nesse sentido, o Governo afirma que promoverá, em articulação com a sociedade civil,
a melhoria e a consolidação de programas de acolhimento adaptados às necessidades e expetativas dos
beneficiários, que promovam a plena autonomização e participação ativa na sociedade, no quadro do sistema
único de acolhimento e integração de requerentes e beneficiários de proteção internacional.
– A inclusão social de crianças e jovens de contextos vulneráveis como uma das prioridades definidas
pelo Governo. Neste âmbito está inscrito no orçamento a implementação do Programa Escolhas e de medidas
de promoção do acesso e sucesso educativos de crianças e jovens portugueses ciganos. Será igualmente
prosseguido e reforçado as medidas de acolhimento de crianças e jovens não acompanhados requerentes de
asilo, «procurando garantir a sua plena integração na sociedade portuguesa e o seu desenvolvimento pessoal».
1. b) Proposta de orçamento
A transversalidade do Programa Governação, onde se incluem matérias muito diversas, a par da igualdade,
não permite uma discriminação apurada no que respeita à afetação de verbas inscritas no Orçamento do Estado.
No entanto, é possível apurar no relatório do Orçamento do Estado que nas receitas de impostos atribuída
ao Programa Governação o acréscimo, entre outros, está associado ao «incremento das medidas de melhoria
do acolhimento e integração de refugiados no âmbito das atribuições do Alto Comissariado para as Migrações,
IP (ACM), para as quais também concorrem outros mecanismos previstos na Lei do Orçamento do Estado, que
permitem potenciar a utilização de fundos europeus para projetos da sociedade civil destinados a melhorar as
condições dos migrantes e a garantir o acolhimento de refugiado.
Refere-se igualmente que foram reforçados os instrumentos que permitem a implementação de projetos no
âmbito da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030 Portugal + Igual,
nomeadamente o desenvolvimento de medidas no âmbito da prevenção e combate à violência contra as
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mulheres e à violência doméstica e conciliação entre a vida profissional, pessoal e familiar.
(Pág. 179 do relatório)
(Pág. 183 do relatório)
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Desenvolvimentos orçamentais
(Fonte: Mapas AC do OE 2021 e OE 2022)
1. c) Articulado da proposta de lei
No articulado da proposta de lei podem identificar-se as seguintes disposições com incidência na área
sectorial da igualdade e não discriminação:
Artigo 8.º
Alterações orçamentais
1 – O Governo fica autorizado a efetuar as alterações orçamentais:
[…]
6 – O Governo fica autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da
integração e migrações e das finanças ou pelas áreas das finanças e da administração interna, a proceder às
alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das Finanças, referida no
n.º 4, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 25% das despesas elegíveis
de projetos de entidades privadas, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI),
respetivamente, para o orçamento do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), quando os projetos
sejam destinados a melhorar as condições dos migrantes ou a garantir o acolhimento de refugiados, ou para o
orçamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), quando estejam em causa projetos em matéria de
asilo, de gestão de fluxos migratórios, designadamente de recolocação ou reinstalação, e de processo de
retorno.
7 – O Governo fica igualmente autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas
áreas da cidadania e da igualdade e das finanças, a proceder às alterações orçamentais decorrentes da afetação
da dotação centralizada referida no n.º 4 para o orçamento da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de
Género, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 15% das despesas
elegíveis de projetos, cofinanciados pelo MFEEE 2014-2021, no âmbito do Programa Conciliação e Igualdade
de Género a que se refere a Resolução do Conselho de Ministros n.º 9/2020, de 28 de fevereiro.
[…]
19 – O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, a
proceder às alterações orçamentais necessárias para assegurar as despesas inerentes à melhoria dos dados
oficiais sobre violência contra as mulheres e violência doméstica, nos termos do previsto na alínea a) do n.º 1
da Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19 de agosto, que aprova medidas de prevenção e
combate à violência doméstica, ficando disponíveis as dotações inscritas na Medida 082 «Segurança e Ação
social – Violência Doméstica – Prevenção e proteção à vítima», afetas a atividades e projetos relativos à política
de prevenção da violência contra as mulheres e violência doméstica ou à proteção e à assistência das suas
OE/2021 OE/2022 Variação %
Gab. Sec. Estado Igualdade 730 568 737 874 1,0%
Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG)
4 400 215 5 166 201 17,4%
Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG) Projetos
2 319 254 2 372 164 2,3%
Alto Comissariado para as Migrações, I.P. (ACM)
5 627 153 5 741 847 2,0%
TOTAL 13 077 190 14 018 086 7,2%
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vítimas, enquadradas no âmbito do artigo 80.º-A da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, na sua redação atual.
Artigo 14.º
Orçamento com perspetiva de género
1 – O orçamento dos serviços e organismos incorpora a perspetiva de género, identificando os programas,
atividades ou medidas a submeter a análise do respetivo impacto na concretização da igualdade entre mulheres
e homens em 2022.
2 – No âmbito dos respetivos programas, atividades ou medidas desenvolvidas nos termos do número
anterior, os serviços e organismos procedem à publicitação de dados administrativos desagregados por sexo.
Artigo 47.º
Reforço da formação para o combate à violência doméstica e no namoro
1 – Em 2022, o Governo dá continuidade à implementação do plano anual de formação conjunta em matéria
de combate à violência doméstica, pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração
pública, da administração interna, da justiça, da igualdade, da educação, do trabalho, solidariedade e segurança
social e da saúde.
2 – No âmbito da implementação do plano a que se refere o número anterior, é conferida particular ênfase à
violência no namoro, através de estratégias de prevenção adequadas e eficazes junto dos destinatários, o mais
precocemente possível.
3 – O membro do Governo responsável pela área da igualdade assume a coordenação e concretização do
plano referido no n.º 1, acompanhando a sua eficiência a nível nacional, incluindo nas regiões autónomas, sem
prejuízo da competência própria dos respetivos órgãos.
4 – O Governo, mediante proposta do membro do Governo responsável, procede ao reforço da transferência
orçamental da verba destinada à formação conjunta e continuada em matéria de combate à violência doméstica,
garantindo o exercício de poderes partilhados pelas áreas referidas no n.º 1.
Artigo 99.º
Casas de abrigo de vítimas de violência doméstica e alojamento de pessoas em situação de sem-
abrigo
Em 2022, o Governo prossegue a adaptação das casas de abrigo de vítimas de violência doméstica e dos
albergues de pessoas em situação de sem-abrigo, por forma a assegurar o acolhimento de animais de
companhia, garantindo essa possibilidade relativamente às casas de abrigo ou albergues que sejam criados
após a entrada em vigor da presente lei.
Artigo 140.º
Financiamento do Programa Escolhas
Nos termos do n.º 3 do artigo 1.º dos Estatutos do ACM, IP, aprovados em anexo à Portaria n.º 227/2015, de
3 de agosto, o Programa Escolhas é integrado no orçamento do ACM, IP, sendo o respetivo financiamento
assegurado de acordo com o previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 71/2020, de 15 de setembro,
que procede à renovação do Programa Escolhas para o período de 2021 a 2022.
Artigo 142.º
Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025
1 – Em 2022, o Governo prossegue a implementação do Plano Nacional de Combate ao Racismo e à
Discriminação 2021-2025 – «Portugal contra o racismo» (PNCRD 2021-2025), competindo a cada área
governativa envolvida na execução das ações e atividades que integram o PNCRD 2021-2025 assegurar a sua
implementação e os encargos resultantes das mesmas.
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2 – Em 2022, o Governo concretiza a autonomização institucional das matérias referentes ao combate à
discriminação racial do tratamento das questões migratórias.
3 – O Observatório Independente do Discurso de Ódio, Racismo e Xenofobia promove a produção, recolha,
tratamento e difusão de informação e de conhecimento e a criação de parcerias de investigação em matéria de
racismo, discriminação e discurso de ódio nas várias áreas e sectores abrangidos pelo PNCRD 2021-2025, em
articulação com a Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial, apresentando um relatório anual
à Assembleia da República.
Artigo 143.º
Medidas de apoio a vítimas de casamento infantil, precoce e forçado
Em 2022, o Governo desenvolve medidas de apoio a vítimas de casamento infantil, precoce e forçado, tendo
em consideração os contributos e recomendações do grupo de trabalho para a prevenção e combate aos
casamentos infantis, precoces e forçados, designadamente em matéria de atendimento, informação, apoio,
encaminhamento e acolhimento de vítimas no âmbito da Rede Nacional de Apoio às Vítimas de Violência
Doméstica.
ANEXO I
Mapa de alterações e transferências orçamentais
(a que se refere o artigo 7.º)
34
Transferência de verbas inscritas no orçamento do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, para o Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das migrações e do trabalho, solidariedade e segurança social.
61
Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, por via das lumpsums nominativas existentes, para o ACM, IP, para o financiamento dos programas de recolocação e de reinstalação de beneficiários de proteção internacional, nos termos a definir por protocolo entre as duas entidades.
62 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da integração e migrações e da administração interna.
63
Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas elegíveis até um montante máximo de 2 500 000 € de projetos de organizações não-governamentais, organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
PARTE II – Opinião da relatora
A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a presente
proposta de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 13 de abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª
– «Aprova o Orçamento do Estado para 2022»;
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as matérias da
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sua competência, incidindo, no caso vertente, sobre a área da igualdade e não discriminação;
3 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a Proposta
de Lei n.º 4/XV/1.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», na parte respeitante à área da igualdade e
não discriminação, está em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente
parecer ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente elaboração do
relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Parte IV – Anexos
Anexa-se a nota explicativa, logo que remetida pela Ministra Adjunta e dos Assuntos Parlamentares, de
acordo com o n.º 5 do artigo 206.º do RAR.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2022.
A Deputada relatora, Emília Cerqueira — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: As Partes I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN,
na reunião da Comissão de 27 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise sectorial
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões e parecer
PARTE I – Considerandos
1 – Nota preliminar
Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 13 de
abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, de 13 de abril de 2022, a iniciativa em
análise foi admitida no mesmo dia, baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de emissão de
relatório e às restantes comissões parlamentares especializadas permanentes, entre as quais a Comissão de
Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, para elaboração de parecer sectorial.
Cabe, assim, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir parecer sectorial
sobre a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, em observância do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da
Assembleia da República, fundamentando-o com base no articulado da proposta de lei, no relatório do Governo
e/ou quadros e mapas que lhe são anexos.
Foi promovida, pelo Presidente da Assembleia da República, em 13 de abril de 2022, a audição dos órgãos
próprios de Governo das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira.
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A iniciativa em análise cumpre os requisitos legais, formais e regimentais, em observância das alíneas a), b)
e c) do n.º1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas exercer as suas competências no acompanhamento e fiscalização política das às áreas que direta
ou indiretamente respeitem ao Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em análise, será no âmbito destas matérias que se
debruçará o presente parecer sectorial sobre a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª
Refere-se ainda, por último, que a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
realizará, em data a anunciar, uma audição conjunta com a Comissão de Orçamento e Finanças para ouvir o
Ministro dos Negócios Estrangeiros sobre a Proposta de Orçamento do Estado para 2022, dando assim
cumprimento ao n.º 2 e n.º 3 do artigo 211.º do Regimento da Assembleia da República.
2 – Análise sectorial
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas, do relatório sobre o Orçamento do Estado para 2022 (OE 2022) constante da Proposta de Lei n.º
4/XV/1.ª destaca-se o capítulo cinco, referente aos «Programas Orçamentais e Políticas Públicas Sectoriais», e
especificamente o subcapítulo 5.5 referente ao Programa Orçamental 03 «Representação Externa», no qual o
Governo identifica as políticas e medidas para o sector, bem como a quantificação destas medidas e respetivas
fontes de financiamento.
A – Políticas e medidas orçamentais
Do ponto de vista das políticas e medidas orçamentais, o Governo sublinha que para 2022, o Ministério
dos Negócios Estrangeiros, numa ótica de continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos de
política, implementará as medidas e ações descritas na Lei das Grandes Opções.
No relatório do Orçamento do Estado para 2022, o Governo destaca essencialmente oito eixos
fundamentais para 2022 no âmbito das políticas e medidas orçamentais, cujo conteúdo se desenvolve adiante:
1) Política para a Europa;
2) Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP);
3) Relações multilaterais;
4) Relações bilaterais;
5) Internacionalização da economia;
6) Política de cooperação para o desenvolvimento e das parcerias internacionais;
7) Ligação às comunidades portuguesas;
8) Internacionalização da língua, da cultura e da ciência portuguesas.
1. Política para a Europa
Neste desígnio, o relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em análise identifica
como prioritário:
• Implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do Quadro Financeiro
Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE – Nova Geração, incluindo o Plano de Recuperação e
Resiliência nacional e o PT 2030;
• Avançar na concretização do Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e prosseguir na
implementação do Compromisso Social do Porto;
• Defender os interesses nacionais e das nossas regiões autónomas na futura revisão da parceria
estratégica da Comissão Europeia com as regiões ultraperiféricas;
• Acompanhar a implementação do Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino
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Unido;
• Participar nos eventos nacionais e europeus integrados na Conferência sobre o futuro da Europa e na
elaboração e aprovação das suas conclusões;
• Participar ativamente nos mecanismos de diálogo no âmbito do Estado de direito;
• Contribuir para a aprovação e implementação do novo pacote legislativo que visa assegurar o
cumprimento pela UE da meta de redução de, pelo menos, 55% das emissões (relativamente aos níveis de
1990) até 2030 (Fit for 55);
• Contribuir para o aprofundamento da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões,
incluindo iniciativas no âmbito da União Bancária e da União do Mercado de Capitais, garantindo uma maior
integração, resiliência e competitividade das economias europeias e reforçando o papel internacional do euro;
• Pugnar pela conclusão das negociações da modernização dos acordos comerciais com o Chile e o
México, pela operacionalização do acordo UE-Mercosul e apoiar o reforço de um sistema de comércio
internacional multilateral assente em regras;
• Avançar na implementação do mercado interno, com especial destaque para o mercado único digital, a
nova Estratégia Industrial Europeia e a Estratégia para as Pequenas e Médias Empresas;
• Contribuir e participar na definição de uma nova política de reindustrialização da Europa, que garanta
maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias;
• Contribuir para a renovação da política europeia de migração e asilo e para a aprovação do Novo Pacto
de Migrações e Asilo;
• Contribuir para a preservação e o fortalecimento do Espaço Schengen;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo e ao extremismo violento nas
suas múltiplas vertentes, bem como o combate às ameaças híbridas (incluindo a desinformação);
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central, bem
como da Parceria Oriental, para além do aprofundamento da Bussola Estratégica recentemente aprovada.
• Cumprir com as obrigações decorrentes do estabelecido no Mecanismo Europeu de Apoio à Paz (MEAP),
conforme Decisão (PESC) 2021/509 do Conselho da UE, de 22 de março, do qual decorre um compromisso
internacional de que o Estado português é parte no âmbito das ações da União no que visem preservar a paz,
prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional. Estas obrigações, são no presento contexto
especialmente importantes face à situação de conflito na Ucrânia.
2. Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP)
No âmbito da CPLP, o Governo destaca:
• Implementar o Acordo sobre Mobilidade aprovado na Cimeira de Luanda;
• Reforçar a participação nos projetos e atividades do Instituto Internacional da Língua Portuguesa, e
promover o robustecimento do papel do instituto no desenho e na coordenação de projetos transversais de
promoção da Língua Portuguesa, com o envolvimento dos Estados membros e de observadores associados;
• Continuar a apostar no desenvolvimento de ações de cooperação, através do Fundo Especial da CPLP;
• Contribuir para o reforço da dimensão económica da cooperação no quadro da CPLP, em linha com as
prioridades da presidência protempore angolana;
• Colaborar estreitamente com a presidência pro tempore de Angola e com o secretariado executivo.
3. Relações multilaterais
Sobre as relações multilaterais, o Governo destaca no relatório:
• Realizar a segunda Conferência das Nações Unidas sobre o Oceano e promover a adoção de uma
Agenda Global para o Oceano;
• Participar ativamente nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas, com
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particular foco nas missões de paz e de segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos;
• Prosseguir a campanha para a eleição de Portugal como membro não permanente do Conselho de
Segurança da Nações Unidas para o mandato 2027-2028;
• Promover uma nova edição do Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações e
valorizar o facto de Portugal ser considerado, pela Organização Internacional das Migrações, um dos «países
campeões» para a implementação daquele pacto;
• Promover a agenda das alterações climáticas e a agenda humanitária, assim como a implementação da
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e a concretização dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS);
• Participar na Organização do Tratado do Atlântico Norte, tendo nomeadamente em vista as conclusões
do processo em curso, de revisão e reforço do pilar político da Aliança, tendo em vista a Cimeira de Madrid e os
novos desafios geoestratégicos.
• Valorizar fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução com
diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo e na relação
com África e a União Africana;
• Reforçar o protagonismo de Portugal na Conferência Ibero-Americana (CIB), diligenciando para a
implementação do Acordo-Quadro para a Circulação do Talento, participando no processo de escolha dos novos
dirigentes da Secretaria-Geral Ibero-Americana (SEGIB) e empenhando-se na implementação de atividades de
cooperação ibero-americana, com destaque para a Iniciativa sobre Cidadania Global para o Desenvolvimento
Sustentável.
4. Relações bilaterais
Neste desígnio, o relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em análise identifica
como prioritário:
• Desenvolver as relações bilaterais com países de todos os continentes, tendo em conta as ligações
históricas, culturais, económicas e político-diplomáticas. Neste quadro, adquirirão relevo específico os
desenvolvimentos a ocorrer com os Estados Unidos, com França, com Espanha, com a Alemanha, com o Reino
Unido; com os países de língua portuguesa, com os países vizinhos do Norte de África, com os países latino-
americanos, com países da África Subsaariana, com a Índia; com os países da Associação das Nações do
Sudeste Asiático (ASEAN), com a Coreia do Sul, com o Japão, e com a China, designadamente a propósito da
implementação da Lei Básica em Macau.
5. Internacionalização da economia
No âmbito da internacionalização da economia, o Governo destaca:
• Participar ativamente na execução do PRR, com enfoque nas medidas direcionadas à promoção da
atração de investimento, do comércio externo e das condições de contexto das atividades económicas (em
especial com o exterior);
• Implementar o Programa Internacionalizar 2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às exportações,
ao investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País;
• Robustecer a oferta de áreas de localização empresarial, com vista à captação de investimento produtivo
nacional e estrangeiro, através da capacitação dos municípios para a elaboração de dossiers do investidor e
apoios de consultadoria.
• Consolidar o processo de modernização dos serviços prestados pela Agência para o Investimento e o
Comércio Externo de Portugal (AICEP), designadamente na área da transformação digital, no apoio ao
investimento e à internacionalização das empresas, com particular destaque para as de pequena e média
dimensão.
• Concretizar a participação portuguesa na Hannover Messe.
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• Dar continuidade aos trabalhos de preparação e lançamento de procedimentos concursais relativos à
Osaka Expo 2025;
• Apoiar a formação de jovens com qualificação superior em contexto internacional através do programa
Inov Contacto.
6. Política de cooperação para o desenvolvimento e das parcerias internacionais
Sobre este eixo, o Governo destaca no seu relatório:
• Adotar e implementar a Estratégia da Cooperação Portuguesa 2030;
• Assegurar a participação de Portugal nos debates internacionais sobre cooperação para o
desenvolvimento nas Nações Unidas, UE, OCDE, CIB e CPLP, designadamente em matéria de eficácia do
desenvolvimento, países menos avançados, países frágeis, pequenos Estados insulares em desenvolvimento,
ambiente e alterações climáticas, financiamento do desenvolvimento (incluindo o acompanhamento da
implementação do Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional — Europa Global
e do GlobalGateway), nexo ação humanitária-desenvolvimento-paz, coerência de políticas;
• Reforçar a mobilização de financiamento de projetos privados em países prioritários através da Sociedade
para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID) designadamente através do aprofundamento do
relacionamento comercial direto com as instituições financeiras de desenvolvimento europeias e internacionais;
• Aprofundar a parceria privilegiada com os PALOP e Timor-Leste, estruturada nos programas estratégicos
de cooperação e concretizada nos programas, projetos e ações de cariz bilateral, dando primazia a sectores
onde Portugal evidencia mais valias e em alinhamento com as prioridades dos países parceiros;
• Promover e/ou gerir projetos com financiamento da ação externa da UE, incluindo de cooperação
delegada, em geografias estratégicas para Portugal (PALOP e Timor-Leste, outros países em África e na
América Latina), participando igualmente no desenvolvimento de Iniciativas Equipa Europa em países ou regiões
prioritárias;
• Diversificar parcerias com outros atores do desenvolvimento, utilizando instrumentos de cooperação
variados, incluindo através da cooperação triangular, de forma a aumentar a presença de Portugal quer em
países prioritários, quer em novas geografias, e estabelecer sinergias com outras agências de cooperação;
• Continuar a apoiar os esforços dos parceiros de cooperação, prosseguindo a implementação do Plano de
Ação de Resposta Sanitária à Pandemia de COVID-19 entre Portugal e os PALOP-TL, com enfoque na
vacinação e abrangendo, sempre que possível, outros países parceiros;
• Aprofundar o apoio a projetos de organizações não governamentais para o desenvolvimento (ONGD) no
âmbito das linhas de financiamento para projetos de cooperação para o desenvolvimento, ajuda humanitária e
educação para o desenvolvimento, incentivando ao mesmo tempo o enfoque no desenvolvimento de projetos
de ONGD na área da igualdade de género e empoderamento das mulheres;
• Continuar a aposta na atribuição de bolsas a estudantes dos PALOP-TL para estudos em instituições de
ensino superior público em Portugal e no contexto da cooperação técnico-policial;
• No âmbito do PRR, apostar no desenvolvimento de sistemas de informação que suportem os processos
de uma forma integrada, nomeadamente por via do reforço da capacidade de gestão de projetos de cooperação,
através do desenvolvimento de um sistema integrado de informação para gestão de projetos de cooperação que
permita cobrir todo o ciclo de vida dos projetos.
7. Ligação às comunidades
Sobre a ligação às comunidades, o Governo destaca no relatório:
• Continuar a acompanhar prioritariamente a situação das comunidades portuguesas e lusodescendentes
na Venezuela e na África do Sul e apoiar as pessoas e instituições mais severamente afetadas pelos efeitos da
COVID-19;
• No quadro do Novo Modelo de Gestão Consular, continuar a modernizar a rede dos serviços consulares,
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designadamente através da qualificação dos recursos humanos, da simplificação dos procedimentos e da
utilização dos meios eletrónicos de atendimento e processamento de serviços;
• Avançar na reforma da política de vistos e acompanhar a implementação da nova Rede de Processamento
de Vistos;
• Prosseguir com o Programa de Apoio ao Investimento da Diáspora;
• Acompanhar, na dimensão externa, a execução do Programa Regressar.
8. Internacionalização da língua, da cultura e da ciência portuguesas
Neste desígnio, o relatório do Orçamento do Estado para 2022 identifica como prioritário:
• Consolidar e reforçar a rede de ensino no estrangeiro, ao nível do ensino básico e secundário (nas
diferentes modalidades e abordagens), do ensino superior (apoiando a oferta graduada de estudos de/em língua
portuguesa) e da investigação em estudos portugueses, conferindo particular atenção à necessidade de reforçar
metodologias de ensino com recurso a conteúdos, plataformas e suportes digitais;
• Realizar a celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa;
• Realizar o Programa da Ação Cultural Externa para 2022;
• Realizar a Temporada Cruzada Portugal-França 2022;
• Concretizar a participação de Portugal nas comemorações do Centenário da Travessia Aérea do Atlântico
Sul e do Bicentenário da Independência do Brasil;
• Realizar a participação portuguesa como País convidado em grandes eventos internacionais de promoção
do livro e da literatura, nomeadamente, a Bienal do Livro de São Paulo e a Feira do Livro de Lima.
• Consolidar os programas de apoio à tradução de obras da literatura portuguesa e à internacionalização
dos seus autores;
• Participar ativamente na execução do PRR, nomeadamente por via do projeto Digitalização EPE, que
pretende qualificar o ensino português no estrangeiro, não só nos vários níveis em que intervém (básico,
secundário e superior), como também nas suas várias valências, nomeadamente apoiando os processos de
ensino e aprendizagem, em modelos híbridos, capacitando docentes e discentes para novas formas de ensino
colaborativo e digital. Para este objetivo contribuirá ainda, de forma transversal, a qualificação de unidades de
apoio à investigação e criação de comunidades de prática, designadamente nos centros de língua portuguesa
e centros culturais portugueses, através da criação de espaços digitais e salas de aula digitais;
• Ainda no âmbito do PRR, desenvolver os projetos Digitalização do Acervo Documental do Instituto
Camões (1929-2012), Mapa Digital da Língua Portuguesa e Rede de Bibliotecas do Camões e Rede
Museológica da Diáspora.
B – Quantificação das medidas e fontes de financiamento
Do ponto de vista da quantificação das medidas e fontes de financiamento, o Governo destaca que o
Programa Orçamental da Representação Externa, para o orçamento de 2022, evidencia uma dotação de
despesa total consolidada de 524,4 milhões de euros, o que representa um aumento de 10,2% face ao
orçamento inicial do ano anterior. Face à execução provisória de 2021, o orçamento para 2022 aumenta cerca
de 4%.
O quadro infra reproduzido, constante do relatório do Orçamento do Estado para 2022, detalha a Conta do
Programa Orçamental em análise:
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Neste âmbito, o Governo sublinha no documento que do total de receita consolidada de 524,4 milhões de
euros, 57,8% respeitam a receitas de impostos (303 milhões de euros), sendo o restante financiamento
proveniente de fundos europeus (85,6 milhões de euros), receitas próprias (69,2 milhões de euros) e
transferências no âmbito da Administração Pública (66,6 milhões de euros).
Refere ainda o Governo que a dotação de despesa total consolidada do programa, de 524,4 milhões de
euros, evidencia um aumento nas dotações de despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e
investimento.
Neste âmbito, o relatório assinala que do total da despesa efetiva consolidada, verifica-se que apresentam
maior peso as despesas com pessoal (218,1 milhões de euros), destacando-se a estrutura da massa salarial
dos serviços internos e dos serviços periféricos externos que integram a Gestão Administrativa e Financeira do
Ministério dos Negócios Estrangeiros(GAF MNE) e respetiva revisão da estrutura da rede externa, no montante
de 145,3 milhões de euros, seguindo-se o Camões, IP, com 38,4 milhões de euros, que incluem os encargos
com o mapa de pessoal e reforços da rede externa. Destaca ainda a AICEP, com 28,9 milhões de euros, que
integra quadros especializados para a preparação da Osaka Expo 2025 e respetiva contratação local (África do
Sul, Índia, Nova Iorque e Japão).
Destarte, refere ainda que as dotações referentes a aquisições de bens e serviços, com 101,3 milhões de
euros, dos quais 60,2 milhões de euros afetos à GAF MNE, com destaque para os projetos no âmbito do Plano
de Recuperação e Resiliência para a transformação digital, e a AICEP, com 25 milhões de euros, que visam o
plano de promoção e a preparação da Hannover Messe.
Relativamente às transferências correntes, estas ascendem a 103,2 milhões de euros, com particular
destaque para as dotações de 46 milhões de euros em contribuições para organizações internacionais e 47,9
milhões de euros em transferências para a rede externa do Camões, IP (centros culturais e centros de
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cooperação), no âmbito de protocolos de cooperação, e ainda para organizações não governamentais para o
desenvolvimento no âmbito dos projetos de cooperação.
Do total da dotação de despesa não efetiva de ativos financeiros (35 milhões de euros), destaca-se a AICEP,
associada a projetos no âmbito do sistema de incentivos a empresas.
O programa integra a dotação específica «contribuições e quotizações para organizações internacionais»
(CQOI) (46 milhões de euros), financiada em 89,1% por receitas de impostos e em 10,9% por transferências
provenientes do Fundo para as Relações Internacionais.
O Quadro seguinte reflete a despesa por medidas do Programa em análise neste parecer:
Do ponto de vista da estrutura de distribuição da despesa efetiva não consolidada (576,3 milhões de euros)
por medidas, a Medida 002 — Serviços Gerais da Administração Pública representa 70,2% (404,8 milhões de
euros), principalmente evidenciada no orçamento da GAF MNE (264,3 milhões de euros), seguindo-se a medida
003 — Cooperação Económica Externa, com 75,1 milhões de euros, que representa 13%, particularmente
significativa no orçamento do Camões, IP (48,4 milhões de euros)
Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), foram afetos 0,6 milhões de euros no total da dotação
de despesa do Programa Orçamental, destacando-se a GAF MNE com 0,6 milhões de euros.
Por fim, destaca que na Medida 102 — Plano de Recuperação e Resiliência, foram afetos 35,2 milhões de
euros para o desenvolvimento de projetos no domínio da reformulação do atendimento dos serviços públicos e
consulares no âmbito da transformação digital, destacando-se o orçamento do Camões, IP, com 21,5 milhões
de euros, da GAF MNE com 10,6 milhões de euros, e da AICEP, com 3,1 milhões de euros.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
Considera-se que a dotação orçamental de 2022 apresentada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros
encontra-se em linha com os exercícios orçamentais anteriores, mas com uma diferença substancial no valor do
Investimento, de 35,7 milhões de euros, que compara positivamente com o valor orçamentado na proposta de
OE de 2021 (12,7 milhões de euros), bem como com a execução provisória de 2021.
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Neste âmbito é de realçar a aposta na modernização administrativa e digital, suportada pelo Plano de
Recuperação e Resiliência do Ministério dos Negócios Estrangeiros, nomeadamente a sua Componente 19 –
Investimento TD-AP-C19-i01 – Reformulação do atendimento dos serviços públicos e consulares, com um valor
total de investimento de 15,361 milhões de euros, centrando-se na digitalização dos processos de interação do
cidadão no estrangeiro com a administração pública portuguesa, e inserida no novo modelo de gestão consular,
previsto no Programa de Governo, visando assegurar o serviço consular 24 horas por dia em qualquer parte do
mundo, promovendo novas políticas de gestão, suporte consular e de inovação adequadas à estrutura externa
do Estado, reforçar a autonomia da gestão das tecnologias de informação do MNE e dar prioridade à
desmaterialização de procedimentos consulares, viabilizando a sua prática online e introduzindo novos
pagamentos eletrónicos, melhorando e valorizando os contatos e proximidade entre os cidadãos nacionais e os
postos consulares.
Destaca-se em concreto a plataforma e-Cônsul, cujo procedimento de contratação de aquisição de serviços
técnicos especializados já foi aberto em janeiro deste ano, destinada a possibilitar a prática de atos consulares
e respetivos pagamentos por via exclusivamente eletrónica.
Igualmente, e acarretando a maior fatia do investimento, o projeto eCAC, com um investimento total de
13,162 milhões de euros, centro de atendimento consular iniciado em 2018 resultado de uma parceria entre o
Ministério dos Negócios Estrangeiros e a Agência de Modernização Administrativa no âmbito do programa
SIMPLEX +. Este serviço dirigiu-se inicialmente à comunidade portuguesa residente em Espanha, tendo este
serviço de atendimento se estendido ao Reino Unido em 2019. Nos últimos dois anos foi alargado a mais oito
países, Irlanda, Bélgica, Luxemburgo, Itália, Malta, San Marino, Albânia e Países Baixos, beneficiando neste
momento potencialmente cerca de 427 mil cidadãos nacionais com cartão de cidadão residentes no estrangeiro
e 11 postos onde se registam cerca de 749 mil inscrições consulares. Está em preparação a operação para a
rede consular em França, iniciando-se pela cobertura do serviço ao Consulado Geral de Portugal em Paris.
Cessando o atual protocolo em 31 de dezembro de 2022, irá iniciar-se preparação de novo protocolo que
sustentará o serviço do Centro de Atendimento Consular para o triénio 2023-2025, perspetivando-se o
alargamento progressivo do serviço CAC à restante rede consular da Europa e prosseguir para o continente
africano, nomeadamente Angola.
Conforme igualmente destacado no Programa de Governo, estão reunidas igualmente as condições neste
exercício orçamental para intervir em todas as agendas multilaterais, da paz e segurança à Agenda 2030, da
Agenda do Clima ao Pacto para as Migrações, assumindo novas responsabilidades e concretizando as
responsabilidades já assumidas.
Sublinha-se a importância da realização em Lisboa da segunda Conferência Mundial dos Oceanos, este ano,
dando impulso a ações com vista ao cumprimento do ODS14, o objetivo de desenvolvimento sustentável
dedicado à proteção da vida marinha na Agenda 2030 das Nações Unidas.
Garante-se o financiamento para o reforço da cooperação, mantendo o foco principal na cooperação com os
países africanos de língua portuguesa e Timor-Leste, sem esquecer outras parcerias, patente no orçamento
previsto para a Cooperação Económica Externa, bem como para o Camões, IP, com uma aposta igualmente
vincada na consolidação e reforço da rede ensino no estrangeiro.
Evidencia-se os planos anuais de ação externa, coordenados entre os Negócios Estrangeiros e a Cultura,
valorizando a diplomacia cultural e as grandes celebrações, com destaque, já em 2022, para a temporada
cruzada Portugal-França, conforme compromisso do Programa de Governo.
Está garantido o contínuo reforço da internacionalização da economia portuguesa, consolidar a rede externa
da Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), para a qual estão destinados 3,1
milhões de euros, apostando em mercados estratégicos para a emissão de investimento estrangeiro e no
aproveitamento das oportunidades geradas pelos novos instrumentos de política comercial da União Europeia.
Em suma, está garantido o reforço orçamental necessário para desenvolver todos os programas em curso
do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em acordo com os oito eixos prioritários delineados, executar o
investimento para modernização da rede consular, reforçar os laços com as nossas comunidades, desenvolver
as ações necessárias no âmbito da política externa europeia, as relações multilaterais e bilaterais, o reforço da
cooperação com a Comunidade de Países de Língua Portuguesa, bem como a cooperação para o
desenvolvimento, a prioridade na internacionalização da economia, bem como da nossa língua, ciência e cultura.
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PARTE III – Conclusões e parecer
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 13 de abril de 2022, a Proposta
de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022;
2 – A referida Proposta de Lei e o relatório anexo sobre o Orçamento do Estado para 2022 foram objeto de
análise e apreciação pela Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nos termos do
presente parecer;
3 – Em especial foram analisadas as áreas relativas à competência da Comissão de Negócios Estrangeiros
e Comunidades Portuguesas, nomeadamente o capítulo cinco, referente aos Programas Orçamentais e Políticas
Públicas Sectoriais, e especificamente o subcapítulo 5.5 referente ao Programa Orçamental 03 «“Representação
Externa», no qual o Governo identifica as políticas e medidas para o sector, bem como a quantificação destas
medidas e respetivas fontes de financiamento.
4 – Na parte referente às áreas anteriormente mencionadas, a proposta de lei foi analisada e cumpre os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo Plenário da Assembleia da República,
cabendo a esta Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir o respetivo parecer;
5 – Em conformidade, a Comissão Parlamentar de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», no que respeita à
área dos Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (representação externa), está em condições de
ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final, nos
termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, assim como de, posteriormente, ser
apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
O Deputado autor do parecer, Miguel Iglésias — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da
Comissão de 26 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise Sectorial
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota preliminar
Ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República e do 118.º e 124.º do
Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 13 de abril de 2022, a
Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
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Por despacho de S. Ex.ª, o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa em apreço foi admitida,
baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de emissão de relatório e às restantes comissões
parlamentares, entre as quais a Comissão de Defesa Nacional, para elaboração do parecer sectorial.
Cabe, assim, à Comissão de Defesa emitir parecer sectorial sobre a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, em
observância do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República, fundamentando-
o com base no articulado da proposta de lei, no relatório do Governo e/ou quadros e mapas que lhe são anexos.
Foi promovida, pelo Presidente da Assembleia da República, a audição dos órgãos próprios de Governo das
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A iniciativa em análise cumpre com os requisitos legais, formais e regimentais, em observância das alíneas
a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Defesa Nacional (CDN) exercer as suas
competências no acompanhamento e fiscalização política das áreas que direta ou indiretamente respeitem à
defesa nacional, incluindo a participação de Portugal no âmbito da PESC/PCSD, a cooperação no domínio da
defesa e as forças nacionais destacadas. Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em análise,
será no âmbito destas matérias que se debruçará o presente parecer sectorial sobre a Proposta de Lei n.º
4/XV/1.ª
Refere-se ainda, por último, que a Comissão de Defesa Nacional realizará uma audição conjunta com a
Comissão de Orçamento e Finanças para ouvir a Ministra da Defesa Nacional sobre a Proposta de Orçamento
do Estado para 2022, dando assim cumprimento ao n.º 2 e n.º 3 do artigo 211.º do Regimento da Assembleia
da República.
PARTE II – Análise sectorial
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Defesa Nacional, do relatório do Orçamento do
Estado para 2022 (OE 2022) constante da Proposta de Lei N.º 4/XV/1.ª destaca-se o capítulo cinco, referente
aos «Programas Orçamentais e Políticas Públicas Sectoriais», e especificamente o subcapítulo 5.6 referente ao
Programa Orçamental 04 Defesa, no qual o Governo identifica as políticas e medidas para o sector da defesa,
bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de financiamento.
A – Políticas e medidas orçamentais
Do ponto de vista das políticas e medidas orçamentais, o Governo sublinha que na execução das políticas
de defesa nacional permanece como missão principal a prossecução dos objetivos vitais para a segurança e
defesa de Portugal enquanto Estado democrático e euro-atlântico, para a segurança e defesa dos portugueses
onde quer que estejam e para a segurança regional e global em colaboração com os aliados e parceiros de
Portugal, bem como a gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos disponíveis.
De acordo com o texto do relatório, são estas as premissas que tornam fundamental a continuação do
investimento meios e equipamentos para as Forças Armadas, de maneira que estas possam cumprir com as
suas missões com eficácia e garantindo a segurança e bem-estar da população, atuando como reserva
estratégica indispensável à resiliência do Estado português face emergências complexas.
De acordo com a proposta do Governo, é ao mesmo tempo necessário que o sector prossiga com a sua
adaptação e transformação, por forma a responder aos desafios da inovação tecnológica, a novas ameaças
cibernéticas, bem como a compromissos com os aliados de Portugal, que representam uma garantia coletiva
vital na dissuasão de ameaças à segurança nacional.
O investimento em defesa, no entendimento do documento em análise «gera também valor acrescentado na
investigação, na indústria, na inovação e contribuirá para a recuperação, a renovação e a internacionalização
da economia portuguesa», o que é visto como crucial para a projeção internacional do País, assegurando o
cumprimento das missões de paz e segurança internacionais, nomeadamente no quadro da ONU, da União
Europeia e da NATO.
Assim, o Governo identifica como prioritários seis eixos fundamentais para 2022 no âmbito das políticas e
medidas orçamentais, cujo conteúdo se desenvolve adiante:
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1. Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional.
2. Reconhecer e dignificar os antigos combatentes.
3. Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década.
4. Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional.
5. Impulsionar a economia de defesa.
6. Dinamizar a componente externa de defesa nacional.
1. Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional
Neste desígnio, o relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em analise identifica
como prioritário a «melhoria continua da sustentabilidade do modelo de prestação de serviço, do
aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio as famílias dos militares e da conciliação do trabalho com a vida
pessoal», bem como a prossecução e a execução do Plano de Ação para a Profissionalização do Serviço Militar
(2019-2021) e do Plano Sectorial da Defesa Nacional para a Igualdade (2019-2021).
Para o Governo, manter-se-á igualmente uma «atenção especial ao estudo e à adequação dos mecanismos
de recrutamento e retenção, a par da aposta na formação, procurando dar resposta às exigências das áreas
tecnologicamente mais densas, como a ciberdefesa e o domínio espacial, de modo a responder às necessidades
de qualidade e quantidade de efetivos para as Forças Armadas, tendo em conta as missões que lhes estão
atribuídas».
Salienta-se ainda a continuação do trabalho de reforma do sistema de saúde militar e o projeto do campus
de saúde militar, a par do desenvolvimento da sustentabilidade da ação social complementar.
2. Reconhecer e dignificar os antigos combatentes
Após a entrada em vigor do Estatuto do Antigo Combatente, a 1 de setembro de 2020, têm vindo a ser
adotadas as medidas de natureza técnica e administrativa que permitirão o pleno acesso aos direitos nele
consagrados.
O texto do Programa Orçamental 04 sublinha os direitos contemplados neste estatuto que já se encontram
em vigor, referindo que o Governo prosseguirá o estudo de benefícios aos antigos combatentes, bem como às
viúvas e viúvos de antigos combatentes, em consequência do relatório de implementação da Lei n.º 46/2020,
que será apresentado pela Unidade Técnica para os Antigos Combatentes (UTAC), no âmbito do acesso aos
direitos sociais, económicos e de saúde legalmente estabelecidos.
3. Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década
O Governo destaca que prosseguirá com o investimento em meios e equipamentos e em recursos humanos,
de forma a garantir que o País disponha de Forças Armadas que salvaguardem a segurança e bem-estar da
população, que atuam como reserva estratégica indispensável a uma maior resiliência nacional e que estejam
preparadas para os desafios da próxima década, em que se prevê a continuação e até aceleração da inovação
em curso nas tecnologias da defesa.
É destacada a Lei de Programação Militar, que será executada assente no desenvolvimento da inovação,
gerando valor que se traduz num efeito multiplicador da capacidade operacional, nomeadamente apostando em
programas conjuntos e de duplo uso, que tenham uma aplicabilidade em missões civis, como a experiência da
resposta à COVID-19 mostrou ser fundamental.
Simultaneamente, o Governo impulsionará a racionalização de meios e das estruturas de comando e a
centralização do investimento, das aquisições e da gestão do património.
O documento do Governo em análise destaca muito particularmente, para 2022, o esforço de ampliação das
responsabilidades e meios de ciberdefesa, no quadro de uma Estratégia Nacional de Ciberdefesa.
A responsabilidade ambiental na área da defesa nacional também é mencionada, onde se refere que o
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Governo incentivará a adoção de medidas que reduzam a pegada ambiental da defesa nacional e a inclusão
desta área na economia circular, sem que isso afete a eficácia operacional. Para cumprir esse objetivo,
promoverá o estudo dos impactos estratégicos que as alterações climáticas podem representar para Portugal,
nomeadamente ao nível da multiplicação de riscos e das suas implicações para as missões, dispositivo,
capacidades e doutrina das Forças Armadas.
Por fim, ainda sobre a preparação da defesa nacional para as próximas décadas, o Governo dá conta de que
Portugal participará no «Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no domínio da Defesa e na
construção da identidade Europeia de Defesa». De acordo com o documento, esta participação reforçará a
capacidade militar e, simultaneamente, as indústrias de defesa portuguesas, posicionando-se assim Portugal de
forma decisiva para o pleno aproveitamento das oportunidades decorrentes da economia da defesa europeia
em termos de financiamento, inovação tecnológica, internacionalização e criação de empresas e emprego
altamente qualificado e remunerado.
4. Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional
Não obstante os constrangimentos provocados pela pandemia de COVID-19, o Governo manifesta intenção
de continuar a apostar na promoção «de uma cultura nacional de segurança e defesa e numa comunicação
eficaz», com o objetivo de melhorar o escrutínio democrático pelos cidadãos relativamente à área da defesa
nacional.
Para tal, são propostas diversas atividades, de entre as quais se destaca a realização da quarta edição do
Seminário de Defesa Nacional, bem como a continuação e aprofundamento das parcerias entre unidades e
instituições militares e instituições de ensino e outros interlocutores civis relevantes, com o objetivo de maximizar
a interação produtiva entre civis e militares, em geral, e, em particular, entre as mais jovens e a instituição militar.
Mas também serão ampliadas as ações no âmbito do sistema educativo, procurando desenvolver iniciativas de
promoção de uma educação para a segurança e a defesa, destacando-se para este efeito a previsão do Governo
de atualização e ampliação do Referencial para a Educação e a sua promoção ativa junto das autarquias e das
escolas.
Prevê-se ainda, sempre que possível, a disponibilização de séries de dados em formato aberto que,
aproveitando ainda o vasto acervo histórico da defesa nacional, será mantido o esforço na sua disponibilização
através do Portal das Instituições da Memória da Defesa Nacional.
O Governo compromete-se a prosseguir a valorização e a promoção do património e turismo militares e
promoverá, segundo o documento, a boa gestão dos bens imóveis disponibilizados para rentabilização.
Por fim, o Governo refere que continuará a trabalhar no desenvolvimento do Laboratório Nacional do
Medicamento, em linha com os objetivos políticos traçados.
5. Impulsionar a economia de defesa
No âmbito do desenvolvimento da economia e das indústrias de defesa, o Governo reitera o compromisso
com os clusters que concorrem para o sucesso da missão das Forças Armadas e nos quais se insere a indústria
de defesa, que no seu entendimento é crucial para o eficaz cumprimento das missões das Forças Armadas.
Este sector é apontado como fator de geração de valor e emprego qualificado, de internacionalização,
inovação, investigação e desenvolvimento, pelo que o Governo o identifica como fundamental na tarefa
prioritária de recuperação da crise pandémica e de renovação da economia portuguesa em 2021.
Na perspetiva orçamental da defesa nacional, a despesa em defesa é, em primeiro lugar, «um investimento
nas capacidades necessárias para garantir a liberdade, a segurança e a salvaguarda da vida humana, mas é
igualmente um investimento no tecido económico, na inovação tecnológica, em empresas pequenas, médias e
grandes, em novos empregos e numa maior capacidade exportadora».
O Governo sublinha a consolidação do papel do Estado na gestão das participações públicas no sector de
forma articulada e centralizada, articulando o sector da economia da defesa com as prioridades políticas e
estratégicas definidas, bem como incrementar o esforço de internacionalização da indústria de defesa. Para
isso, entende ser necessário o reforço das medidas de partilha de oportunidades da economia de defesa junto
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das empresas portuguesas e, designadamente, junto das associações empresariais.
O documento destaca ainda, neste âmbito, que a nível internacional, procurar-se-á fortalecer a participação
em programas conjuntos, no âmbito da Cooperação Estruturada Permanente da União Europeia (PESCO) em
matéria de defesa, do Fundo Europeu de Defesa (FED) ou o Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic
(DIANA) da NATO e de outros programas cooperativos multilaterais, potenciando a internacionalização da
economia de defesa, e os clusters relacionados com esta área.
6. Dinamizar a componente externa da defesa nacional
O Governo destaca que, em 2021, a defesa nacional esteve ativamente envolvida na Presidência Portuguesa
do Conselho da União Europeia, promovendo uma reflexão sobre a dimensão da segurança marítima, assim
como sobre as missões da União Europeia; o reforço dos mecanismos de articulação entre mecanismo de
proteção civil e militares na resposta a riscos, como pandemias; e o reforço da cooperação com a NATO,
incluindo na resposta a ameaças híbridas e emergências complexas, contribuindo para a segurança europeia e
nacional.
O Governo refere que Portugal deve assegurar os compromissos com os seus aliados e parceiros num
contexto europeu de maior insegurança, decorrente do conflito armado em curso na Ucrânia, nomeadamente
através da projeção de forças nacionais destacadas para o flanco leste da NATO, da Very High Readiness Joint
Task Force (VJTF) da Aliança.
Para além da manutenção das relações bilaterais e da prossecução dos acordos e programas-quadro nesta
área, o Governo promoverá um esforço de renovação da cooperação no domínio da defesa, concorrendo para
a eficácia e a unidade da política externa portuguesa. Valorizará ainda os fóruns de diálogo político europeus e
regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução com diferentes espaços regionais e com
especial relevo para iniciativas em torno do Mediterrâneo e na relação com África.
Por fim, continuará a ser dada prioridade ao desenvolvimento de projetos com valor multiplicador e relevo
internacional, como é a edificação do Atlantic Centre na Região Autónoma dos Açores.
B – Quantificação das medidas e fontes de financiamento
De acordo com os dados disponibilizados no relatório sobre o Orçamento do Estado para 2022 (OE 2022)
constante da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, o Programa Orçamental «04 – Defesa», evidencia o total da despesa
de 2450,7 milhões de euros e de receita 2456,6 milhões de euros, como demonstra a Conta do Programa
Orçamental, sendo também apresentados os encargos associados às medidas do programa.
Segundo o mesmo documento, que acompanha a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, a despesa total consolidada
do programa tem origem sobretudo no financiamento por receita de impostos (1867,4 milhões de euros),
representando 76%, referindo-se ainda as receitas próprias com 13% (326,6 milhões de euros).
Na estrutura da receita por classificação económica destacam-se as vendas de bens e serviços, com 5,6%,
e as vendas de bens de investimento, com 1,2%.
Assim, nas receitas de vendas de bens e serviços salienta-se a decorrente da alienação das cinco aeronaves
F-16 ao Estado Romeno no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros n.º 174/2019, de 8 de outubro.
Na estrutura da despesa total consolidada par classificação económica destacam-se as despesas com o
pessoal, com 46%, aquisição de bens e serviços, com 30,7%, e o investimento, com 17,6%.
Importa ainda realçar a despesa da dotação específica afeta as pensões de reserva de cerca de 82,8 milhões
de euros inscrita nos orçamentos dos ramos das Forças Armadas.
Destaca o Governo que as despesas com aquisição de bens e serviços ascendem a 752,3 milhões de euros,
destinando-se sobretudo à liquidação do princípio da onerosidade dos imóveis afetos às atividades operacionais
das Forças Armadas, nos termos do artigo 4.º da Portaria n.º 397/2019, de 21 de novembro (180 milhões de
euros). Destaque ainda para as intervenções previstas na Lei de Programação Militar, designadamente contratos
de sustentação das aeronaves KC-390 e a regeneração dos motores das aeronaves F-16 e ainda a locação de
meios aéreos no âmbito do DECIR — Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais.
A dotação de investimento ascende a 430,6 milhões de euros, dos quais 263,3 milhões de euros se
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enquadram no âmbito da Lei de Programação Militar (LPM), em que se destacam as despesas relativas aos
programas de aquisição das aeronaves militares de transporte estratégico KC-390 e com a construção de dois
navios de patrulha oceânica.
Na distribuição da despesa por dotação específica, verifica-se que apresenta maior peso a dotação com a
Lei de Programação Militar, com 413,6 milhões de euros. De destacar o aumento em receita de impostos de 20
milhões de euros da Lei de Programação Militar, conforme previsto na Lei Orgânica n.º 2/2019, de 17 de junho.
No programa da defesa, a Medida 004 — Defesa Nacional — Forças Armadas representa 71,5% da dotação
de despesa total não consolidada, da qual se destacam os orçamentos dos ramos das Forças Armadas, com
1474,9 milhões de euros, seguindo-se a Medida 005 — Defesa Nacional — Administração e Regulamentação,
com 387,8 milhões de euros, representando 15,5%.
De salientar na Medida 014 — Segurança e Ordem Públicas — Proteção Civil e Luta Contra Incêndios, que
contempla a dotação de receitas de Impostos de 63,2 milhões de euros no orçamento da Força Aérea,
essencialmente para locação de meios aéreos de combate a incêndios no âmbito do DECIR previsto na
Resolução do Conselho de Ministros n.º 160/2019, de 26 de setembro. Adicionalmente, está prevista a dotação
de 10 milhões de euros conforme previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/2021, de 4 de março,
para meios próprios do DECIR.
Por fim, na Medida 102 — Plano de Recuperação e Resiliência importa destacar a inscrição pela Força Aérea
de uma dotação de 14 milhões de euros para aquisição de meios aéreos próprios pelo Estado para o Dispositivo
Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR).
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a
qual é, de resto, de «elaboração facultativa» conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 13 de abril de 2022, a Proposta
de Lei n.º 4/XV/1.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022:
1. A referida proposta de lei e o relatório anexo sobre o Orçamento do Estado para 2022 foram objeto de
análise e apreciação pela Comissão de Defesa Nacional, nos termos do presente parecer;
2. Em especial foram analisadas as áreas relativas à competência da Comissão de Defesa Nacional,
nomeadamente o capítulo cinco, referente aos programas orçamentais e políticas públicas sectoriais, e
especificamente o subcapítulo 5.6 referente ao Programa Orçamental 04 Defesa, no qual se identificam as
políticas e medidas para o sector da Defesa, bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de
financiamento;
3. Na parte referente às áreas anteriormente mencionadas, a proposta de lei foi analisada e cumpre os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo plenário da Assembleia da República,
cabendo a esta Comissão de Defesa Nacional emitir o respetivo parecer;
4. Em conformidade, a Comissão Parlamentar de Defesa Nacional é de parecer que a Proposta de Lei n.º
4/XV/1.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022, no que respeita a área da defesa nacional, está em
condições de ser remetida a Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o
relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, assim como de,
posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
O Deputado autor do parecer, Rui Vilar — O Presidente da Comissão, António Prôa.
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Nota: As Partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão de 26 de abril
de 2022.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
Parte V – Parecer
PARTE I – Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª referente ao Orçamento do
Estado para o ano de 2022.
Esta iniciativa deu entrada na Assembleia da República, no dia 13 de abril de 2022, tendo sido admitida e
remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para elaboração do respetivo relatório e parecer.
Esta apresentação foi efetuada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis.
Nos termos enunciados, compete à Comissão de Assuntos Europeus a emissão de parecer sobre a Proposta
de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2022 na parte respeitante à sua competência em razão da
matéria.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2022, que
integram o âmbito da competência material da Comissão de Assuntos Europeus.
A discussão na generalidade da presente proposta de lei encontra-se agendada para as reuniões do Plenário
da Assembleia da República dos próximos dias 28 e 29 de abril, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
especialidade que compreenderá a audição com o Secretário de Estado Adjunto dos Assuntos Europeus,
agendada para o dia 2 de maio de 2022.
Neste contexto, o presente parecer tem como únicas fontes o articulado da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, o
relatório OE 2022 e os quadros e mapas que lhe estão anexos.
A apreciação na especialidade decorrerá entre os dias 23 e 27 de maio, incluindo as votações na
especialidade e a votação final global.
PARTE II – Considerandos
A) Economia portuguesa: Evolução e perspetivas para 2022
i) Contexto nacional
O relatório do Orçamento do Estado para 2022 começa por apresentar uma análise da economia portuguesa
e das suas perspetivas para 2022, tendo em conta o cenário económico internacional. Neste contexto, é
sublinhado que o Orçamento do Estado é apresentado numa conjuntura muito exigente e complexa decorrente
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da enorme incerteza provocada pela guerra na Ucrânia. Porém, é também sublinhado que o mesmo é marcado
por uma conjuntura de recuperação da economia portuguesa, cuja resiliência conquistada ao longo dos anos irá
permitir ao País enfrentar os desafios futuros com um sentido de confiança reforçado. Refere-se que, para tal
contribuíram, três importantes vetores: i) A elevada taxa de vacinação da população portuguesa (93%1); ii) A
grande resiliência do mercado de trabalho2 iii) As políticas sustentáveis de finanças públicas, que permitiram
colocar a dívida pública numa trajetória descendente e atingir um défice abaixo do limiar dos 3%, e
simultaneamente reforçar a credibilidade externa do País.
Em suma, considera-se a conjugação destes vetores irá permitir não apenas mitigar os efeitos adversos das
tensões geopolíticas resultantes da guerra, mas também assegurar a estabilidade e segurança no
financiamento, aspeto que se reveste de grande importância face ao clima de profunda incerteza que se vive.
Afirma-se, por isso, que tal «permite ter confiança no percurso de recuperação e de crescimento da economia
portuguesa». Permitindo assim alcançar uma maior coesão social e económica e uma maior robustez para
responder aos desafios com que estamos confrontados.
Ancorada neste propósito, a Proposta de Orçamento do Estado para 2022 estabelece seis prioridades:
▪ Mitigação do choque geopolítico;
▪ Reforçar os rendimentos das famílias;
▪ Apoiar a recuperação das empresas;
▪ Investir com foco na transição climática e digital;
▪ Recuperação dos serviços públicos e
▪ Consolidação orçamental
Estas prioridades incorporam a ambição de se «alcançar uma recuperação completa face aos desafios que
o contexto geopolítico nos coloca». Sublinha-se, a este propósito, que a estratégia seguida no passado recente
conjugada com as prioridades agora apresentadas permitirão responder aos desafios da emergência que a
pandemia ainda coloca, mas sobretudo «permitirão mitigar os riscos que enfrentamos, responder mais uma vez
às necessidades dos portugueses, protegendo as famílias e empresas, recuperando a economia e construindo
um futuro melhor para o nosso País».
Por último, salientar que tais objetivos encontram suporte nas projeções apresentadas que indicam que a
economia portuguesa deverá crescer 4,9% este ano, ultrapassando assim o nível de PIB registado no período
pré-pandémico. Além disso, estima-se igualmente que o País prossiga a trajetória de convergência real de
rendimento com a média europeia que se verificou entre 2016-2019, a qual foi retomada a partir do segundo
trimestre de 2021. Este crescimento, em conjunto com a redução da despesa associada a medidas de
emergência adotadas durante a pandemia, deverá permitir reduzir a dívida pública para 120,7% e o défice
orçamental para 1,9%.
ii) Enquadramento Internacional
1. Neste capítulo, começa-se por apresentar uma análise da conjuntura económica internacional e um cenário
macroeconómico, sendo referido que «a atividade económica e o comércio mundiais registaram uma forte
recuperação em 2021, após uma quebra sem precedentes em 2020 causada pela pandemia de COVID-19.
Neste contexto, o PIB mundial aumentou cerca de 6% em termos reais em 2021 (-3,1% em 2020) e superou o
nível pré-pandemia, refletindo principalmente o forte crescimento da economia chinesa (8,1%) e a rápida
recuperação da economia norte-americana (com um crescimento de 5,7%). Por sua vez, o PIB aumentou 7,5%
no Reino Unido e 5,3% na área do euro».
Nesta sequência, é mencionado que a política orçamental da generalidade das economias avançadas em
2021 permaneceu expansionista, em virtude da necessidade de apoiar a recuperação económica. Situação que
acarretou alguns desequilíbrios orçamentais, bem como um aumento do endividamento público. Tendo esta
política orçamental sido complementada «pela manutenção de uma política monetária com orientação muito
acomodatícia, com reflexo em taxas de juro de curto prazo (taxas de juro a três meses) historicamente baixas
1 Portugal integra o grupo de países com maior taxa de vacinação completa. 2 Um nível de emprego superior em 0,6% ao nível de 2019 e uma taxa de desemprego mais baixa em 18 anos.
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nos EUA e na área do euro (0,16% e -0,55%, em média anual, em 2021)».
Refere-se, no entanto, que a partir do segundo semestre de 2021, existiram fortes pressões inflacionistas
sobretudo nas economias avançadas3 em virtude da subida acentuada dos preços das matérias-primas, em
particular as energéticas (petróleo e gás natural) e, consequentemente, da eletricidade, mas também do impacto
dos constrangimentos da oferta de diversos bens e da recuperação dos serviços mais afetados pela pandemia.
No final de 2021 verificou-se uma desaceleração da economia da área do euro em resultado do aumento das
restrições à atividade (sobretudo no sector dos serviços) devido ao agravamento da pandemia de COVID-19, e
também à diminuição da atividade económica alemã.
B) Perspetivas macroeconómicas para 2022
i) Hipóteses externas
O relatório do Orçamento do Estado para 2022, refere neste contexto, que até fevereiro, as projeções das
instituições internacionais apontavam para a continuação de uma forte expansão da atividade económica
mundial em 2022, superando-se a quebra provocada nos dois anos anteriores pela pandemia COVID-19.
Contudo, perante as graves adversidades relacionadas com a guerra na Ucrânia, iniciada em 24 fevereiro, a
generalidade das instituições e organismos internacionais tem procedido à revisão em baixa do crescimento
económico mundial e à revisão em alta da taxa de inflação para o ano de 2022.
No que concerne à área do euro, as previsões de crescimento para 2022 foram revistas em baixa pelo BCE
(já após a eclosão da guerra na Ucrânia), para 3,7% (menos 0,5 pp face à previsão de dezembro de 2021). O
crescimento esperado deverá ser em grande parte impulsionado pelo elevado investimento consagrado no Next
Generation EU e por condições de financiamento relativamente favoráveis nos próximos anos.
Devido à enorme incerteza em torno do impacto que a guerra na Ucrânia tem na economia da área do euro,
para além das projeções de referência acima indicadas, salienta-se que «o BCE fez projeções para o PIB de
2022 com base em dois cenários: ‘adverso’ e ‘severo’». Os quais correspondem à imposição de sanções mais
rigorosas à Rússia, cortes na oferta de gás da Rússia, com repercussões no aumento dos custos energéticos e
numa diminuição da produção da área do euro. «Também as tensões geopolíticas seriam mais prolongadas,
gerando perturbações financeiras adicionais e uma incerteza mais duradoura. Deste modo, o crescimento do
PIB expectável seria entre 2,3% e 2,5% em 2022 (em vez de 3,7%)».
3 Nos EUA, a inflação atingiu os 7% no final de 2021, registando o valor mais alto dos últimos 40 anos. Na área do euro foi atingido o máximo histórico no quarto trimestre de 2021: total e preços de energia de 4,7% e 26% respetivamente, em termos homólogos.
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Estas previsões, refere o relatório, para além de continuarem rodeadas de uma elevada incerteza, perspetiva-
se, ainda assim, que, após uma recuperação significativa da procura externa dirigida a Portugal em 2021, ocorra
um forte crescimento deste indicador em 2022. Com efeito, estima-se que as importações da área do euro
devam crescer para 7% para o conjunto do ano, de acordo com as previsões do BCE4, prosseguindo o
dinamismo registado no segundo semestre de 2021. Também é salientado que durante este período, se verificou
um crescimento assinalável das importações de bens e serviços dos principais parceiros comerciais de Portugal,
com especial destaque para Espanha, Alemanha e Itália, associado à reabertura das economias.
Também, relativamente ao mercado de futuros é destacado que o preço do petróleo tenderá a aumentar em
2022, para 104,6 USD/bbl (93 €/bbl), comparado com 71 USD/bbl (60 €/bbl) em 2021, sendo sublinhado que o
contexto atual se carateriza por uma elevada volatilidade. No que diz respeito ao preço em dólares das matérias-
primas não energéticas, o BCE prevê um aumento em torno de 7% em 2022 (34% em 2021).
No que concerne à política monetária, estima-se que esta seja menos acomodatícia a partir de 2022. É
sublinhado que «num contexto de crescimento dos preços, de incerteza devido à guerra na Ucrânia e do fim do
PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) no final de março (total de 1,85 biliões de euros), o
Conselho do BCE decidiu, a 10 de março de 2022, acelerar a redução de compras líquidas de ativos ao abrigo
do APP (programa de compras de ativos anunciado em janeiro de 2015) durante o segundo trimestre deste ano
(para um total de 90 mil milhões de euros, em vez dos 120 mil milhões de euros previsto em dezembro de 2021),
mantendo em aberto as opções para os meses seguintes, dependendo da avaliação da conjuntura económica».
Por outro lado, e tendo em conta as previsões do BCE, as taxas de juro de curto prazo da área do euro deverão
manter-se em valores reduzidos (-0,4%, em média anual, em 2022), mas com uma tendência crescente, com
vista ao controlo da inflação. Acresce mencionar ainda a previsão do BCE que projeta uma depreciação do euro
face ao dólar para 1,12 em 2022.
ii) Cenário macroeconómico
Relativamente à economia portuguesa, projeta-se a continuação de uma trajetória de recuperação, com um
crescimento de 4,9%, prevendo-se que a economia se situe 0,7% acima do nível pré-pandemia registado em
2019. É referido que o crescimento previsto para 2022 beneficia de uma forte recuperação das exportações, em
particular da exportação de serviços, que, em 2021, ainda se encontrava mais de 20 pp abaixo do nível de 2019.
Também se prevê que o levantamento das restrições à mobilidade internacional e o ritmo de vacinação a nível
global irão contribuir para uma recuperação acentuada do turismo e serviços de transporte associados
4 Revista em alta face à anterior projeção, de dezembro de 2021 (6,1%),
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(sobretudo a partir do segundo trimestre de 2022). Projeta-se igualmente um contributo significativo do
investimento, favorecido pela implementação do PRR e pelo forte crescimento do investimento público, superior
a 30%.
Refere ainda o relatório que «face à Proposta de Orçamento do Estado para 2022 apresentada em outubro
de 2021, o crescimento foi revisto em baixa em 0,6 pp em consequência do conflito militar na Ucrânia,
principalmente devido aos seus efeitos nos preços e nas quantidades transacionadas de matérias-primas
(energia, cereais entre outras), bem como das sanções económicas amplamente implementadas».
C) Programas orçamentais e políticas sectoriais
i) Representação Externa (P003) – Políticas e Medidas
O relatório do Orçamento do Estado para 2022 refere que, numa ótica de continuidade e aprofundamento
dos eixos e objetivos estratégicos de política, implementará as medidas e ações descritas na Lei das Grandes
Opções.
Por conseguinte, participará ativa e empenhadamente no processo de construção europeia. Para tal
participará na agenda política e legislativa da União Europeia, com particular atenção às questões do Estado de
Direito, da governação económica, da implementação do Compromisso Social do Porto e da autonomia
estratégica da UE.
Com efeito, Portugal dará prioridade à implementação de medidas que visem uma recuperação robusta das
economias europeias, conforme preconizado pelo Roteiro para a Recuperação — Rumo a uma Europa Mais
Resiliente, Mais Sustentável e Mais Justa, e que deem resposta à dimensão social, humana e sanitária da crise
pandémica. Também a luta contra as alterações climáticas assumirá grande relevância, dando especial atenção
à aprovação e implementação do novo pacote legislativo que visa assegurar o cumprimento pela UE da meta
de redução de, pelo menos, 55% das emissões (relativamente aos níveis de 1990) até 2030 (Fit for 55). Será
ainda dada especial atenção à relação da União Europeia com o Reino Unido, bem como aos desafios comuns
que a União terá de continuar a enfrentar, com destaque para as migrações, a transição energética ou o
alargamento.
No domínio da política externa da União, será conferida máxima prioridade às relações entre a Europa, a
África, a Índia, a América Latina e, ainda, à relação transatlântica.
Reafirma-se também o empenho de Portugal em continuar a defender o multilateralismo efetivo, no âmbito
do sistema das Nações Unidas, na promoção da paz e segurança, dos direitos humanos, da Agenda do Clima,
da Biodiversidade, do Desenvolvimento Sustentável, das Migrações e dos Oceanos, prosseguindo a campanha
para a eleição de Portugal como membro não permanente do Conselho de Segurança da Nações Unidas para
o mandato 2027-2028. Também será reforçada a intervenção em todos os pilares da Comunidade dos Países
de Língua Portuguesa (CPLP). Além disso, continuará a empenhar-se fortemente nas demais organizações
multilaterais a que pertence.
Neste contexto, elencam-se as seguintes medidas concretas de política no domínio da EU:
• «Implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do Quadro Financeiro
Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE — Nova Geração, incluindo o Plano de Recuperação
e Resiliência nacional e o PT2030;
• Avançar na concretização do Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e prosseguir na
implementação do Compromisso Social do Porto;
• Defender os interesses nacionais e das nossas regiões autónomas na futura revisão da Parceria
Estratégica da Comissão Europeia com as regiões ultraperiféricas;
• Acompanhar a implementação do Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino
Unido;
• Participar nos eventos nacionais e europeus integrados na Conferência sobre o futuro da Europa e na
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elaboração e aprovação das suas conclusões;
• Participar ativamente nos mecanismos de diálogo no âmbito do Estado de direito; Contribuir para a
aprovação e implementação do novo pacote legislativo que visa assegurar o cumprimento pela UE da meta de
redução de, pelo menos, 55% das emissões (relativamente aos níveis de 1990) até 2030 (Fit for 55);
• Contribuir para o aprofundamento da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões,
incluindo iniciativas no âmbito da União Bancária e da União do Mercado de Capitais, garantindo uma maior
integração, resiliência e competitividade das economias europeias e reforçando o papel internacional do euro;
• Pugnar pela conclusão das negociações da modernização dos acordos comerciais com o Chile e o
México, pela operacionalização do acordo UE-Mercosul e apoiar o reforço de um sistema de comércio
internacional multilateral assente em regras;
• Avançar na implementação do mercado interno, com especial destaque para o mercado único digital, a
nova Estratégia Industrial Europeia e a Estratégia para as Pequenas e Médias Empresas;
• Contribuir e participar na definição de uma nova política de reindustrialização da Europa, que garanta
maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias;
• Contribuir para a renovação da política europeia de migração e asilo e para a aprovação do Novo Pacto
de Migrações e Asilo; Contribuir para a preservação e o fortalecimento do Espaço Schengen;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo e ao extremismo violento nas
suas múltiplas vertentes, bem como o combate às ameaças híbridas (incluindo a desinformação);
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central, bem
como da Parceria Oriental, para além do aprofundamento da Bussola Estratégica recentemente aprovada;
• Cumprir com as obrigações decorrentes do estabelecido no Mecanismo Europeu de Apoio à Paz (MEAP),
conforme Decisão (PESC) 2021/509 do Conselho da UE, de 22 de março, do qual decorre um compromisso
internacional de que o Estado português é parte no âmbito das ações da União no que visem preservar a paz,
prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional. Estas obrigações, são no presento contexto
especialmente importantes face à situação de conflito na Ucrânia».
D) Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
No que concerne às transferências financeiras, importa referir que as transferências financeiras entre
Portugal e a União Europeia refletem, do lado da despesa, a contribuição de Portugal em recursos próprios para
o Orçamento Geral da UE e, do lado da receita, o recebimento das comparticipações da UE no cofinanciamento
de projetos apoiados por fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual da UE, e em particular,
do Orçamento Geral da UE, bem como o recebimento de subvenções ao abrigo do Instrumento de Recuperação
Europeu — Next Generation EU5.
5 Foram consideradas estimativas e previsões para o MRR — Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o REACT-EU — Assistência da Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa e o FTJ — Fundo de Transição Justa.
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i) Transferências de Portugal para a União Europeia
De referir, ainda, que o atual sistema de recursos próprios assenta em quatro principais fontes de receita da
União6: i) Os recursos próprios tradicionais, constituídos pelos direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras
6 Nos termos da Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia, entrou em vigor a 1 de junho de 2021, com efeitos retroativos a 1 de janeiro, e revogou a Decisão 2014/335/EU, Euratom.
No quadro seguinte assinalam-se os valores relativos aos fluxos financeiros entre
Portugal e a UE registados nos anos de 2019 e 2020, os valores provisórios para o ano de
2021 e a previsão para o ano de 2022.
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externas, em conformidade com a pauta aduaneira comum; ii) O recurso próprio Imposto sobre o Valor
Acrescentado (IVA), através da aplicação de uma taxa uniforme sobre a matéria coletável harmonizada do IVA
calculada de forma simplificada; iii) O recurso próprio resultante da taxa de mobilização uniforme aplicada ao
peso dos resíduos das embalagens de plástico não reciclados gerados em cada Estado-Membro; iv) O recurso
próprio baseado no Rendimento Nacional Bruto (RNB), fixado anualmente, como recurso complementar no
quadro do processo orçamental, resultante da aplicação de uma taxa de mobilização relativamente à soma dos
rendimentos nacionais brutos dos Estados-Membros a preços de mercado.
Importa referir também que, Portugal financia ainda, a redução do recurso próprio RNB a favor da Áustria,
Alemanha, Dinamarca, Países Baixos e Suécia.
Para o exercício de 2022, os valores previstos atingem 2584,5 milhões de euros e registam um ligeiro
decréscimo face a 2021. A previsão tem por base o Orçamento Geral da União Europeia para 2022, constituindo
este a próxima etapa na implementação do QFP da UE 2021-2027 e uma oportunidade para colocar o orçamento
da UE no centro da recuperação. Refere-se que se preveem ainda outros impactos advenientes da
apresentação, no decorrer do ano, de possíveis orçamentos europeus retificativos, à semelhança do que se tem
verificado em anos anteriores.
De salientar que, paralelamente, a Comissão Europeia implementou, ainda em 2021, as medidas necessárias
para o lançamento rápido do Next Generation EU, que fornecerá um suporte sem precedentes para
investimentos e reformas em toda a UE.
Importa relembrar que o elemento central do Next Generation EU é o Mecanismo de Recuperação e
Resiliência — um instrumento para a concessão de subvenções e empréstimos para apoiar essas mesmas
reformas e investimentos.
Neste contexto, refere-se que o orçamento europeu anual se eleva a 169,5 mil milhões de euros em dotações
de autorização para a UE em 2022, sendo estas despesas cobertas pelas dotações dentro dos limiares do
orçamento de longo prazo (QFP da UE) e a financiar pelos recursos próprios. A este montante acresce um
«pacote» estimado em 143,5 mil milhões de euros sob a forma de subvenções no quadro do instrumento Next
Generation EU e cujas despesas serão financiadas pela contratação de empréstimos nos mercados de capitais7.
ii) Transferências da União Europeia para Portugal
No que concerne à evolução prevista para 2022, as transferências da União Europeia para Portugal situam-
se em 7462,4 milhões de euros, um valor inferior ao ano anterior, derivado do ciclo de programação do PT2020
e do início do ciclo de programação do PT2030.
Os fluxos financeiros oriundos da União Europeia ao abrigo dos acordos de parceria resultam da
calendarização de transferências associada à própria dinâmica dos períodos de programação e da execução de
despesa dos diferentes programas operacionais. A certificação da despesa, assim como o ritmo de pagamentos
aos beneficiários, não são processos homogéneos, dependendo do ciclo de vida dos projetos, desde a fase de
abertura de candidaturas e da sua aprovação até à apresentação da execução e despesa pelos beneficiários,
da certificação dessa despesa à Comissão Europeia e, por fim, dos reembolsos/transferências.
Estes fluxos financeiros refletem a entrada destes montantes no País, disponibilizados pela Comissão
Europeia.
Neste contexto, prevê-se que relativamente ao FEADER, os montantes a receber em 2022, sejam de 557,5
milhões de euros, evidencia os pagamentos a realizar pela UE ao abrigo da reprogramação aprovada na UE
(Regulamento Delegado (UE) 2021/399 da Comissão, de 19 de janeiro de 2021) que inclui a dotação de recursos
adicionais.
No âmbito do FEAMP, prevê-se que venha a ocorrer um acréscimo ligeiro de pagamentos de projetos no
âmbito deste fundo, em virtude de se estar a aproximar o final do período de programação do PT2020.
Já no que concerne ao Next Generation EU, em subvenções prevê-se receber um montante total de 2950,7
milhões de euros em 2022, um acréscimo do valor estimado para 2021 (+99,4 milhões de euros), 2265 milhões
de euros por via do MRR e 678,2 milhões de euros por via do REACT-EU.
Relativamente aos montantes do MRR referem-se a previsões de recebimentos de verbas no âmbito do
7 Registados como «receita externa afetada» do orçamento da UE.
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cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no PRR nacional.
No tocante ao REACT-EU, as projeções para 2022 consideram o reforço da segunda tranche. No que diz
respeito ao Acordo de Parceria Portugal 2030 (PT2030) e ao Fundo para a Transição Justa, constata-se que o
calendário previsto para estes recebimentos estará dependente do momento da aprovação do acordo de
parceria e, subsequentemente, da aprovação dos respetivos programas operacionais.
Conclui-se, portanto, que nestes fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – o saldo global é de
4.877,9 milhões de euros favorável a Portugal. (ver quadro 4.19. acima indicado)
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de exprimir a sua opinião, nos termos do n.º 3
do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª referente ao Orçamento
do Estado para o ano de 2022.
2 – A presente proposta de lei foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo
à Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer sobre as matérias da sua competência.
3 – A discussão e votação na generalidade da presente proposta de lei encontram-se agendadas para as
reuniões plenárias da Assembleia da República, nos dias 28 e 29 de abril.
4 – A apreciação na especialidade no âmbito das matérias acompanhadas pela Comissão de Assuntos
Europeus está prevista para o dia 2 de maio com a audição do Secretário de Estado dos Assuntos Europeus.
5 – Em relação às transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia verifica-se um saldo positivo
favorável a Portugal no valor de 4 877,9 milhões de euros.
6 – O debate na especialidade e a votação final global da presente proposta de lei, decorrerá entre os dias
23 e 27 de maio de 2022.
PARTE V – Parecer
1 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Europeus considera que a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª,
apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais exigidos para ser discutida e votada
em Plenário.
2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
O Deputado Autor do parecer, Carlos Brás — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas dos Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do CH, e do IL e com a abstenção do PCP,
tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da Comissão de 26 de abril de 2022.
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COMISSÃO DE ECONOMIA, OBRAS PÚBLICAS, PLANEAMENTO E HABITAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, referente ao Orçamento
do Estado para 2022, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República portuguesa
e dos artigos 118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República.
Esta iniciativa do Governo deu entrada na Assembleia da República a 13 de abril de 2022, tendo sido admitida
e baixado à Comissão de Orçamento e Finanças que a distribuiu pelas restantes comissões parlamentares
permanentes para elaboração dos respetivos pareceres.
É da competência da Comissão de Economia, Obras públicas, Planeamento e Habitação proceder à
elaboração de parecer sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2022, na parte que respeita à sua
competência material, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2022 que se
inserem no âmbito da competência direta desta comissão, contantes na Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª.
As matérias cujo acompanhamento compete a esta Comissão encontram-se dispersas, principalmente, sob
a tutela governamental dos seguintes Ministros: Ministro da Economia e do Mar; Ministro das Infraestruturas e
Habitação; Ministra da Presidência; Ministro do Ambiente e da Ação Climática; Ministro dos Negócios
Estrangeiros.
De acordo com o artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, Comissão de Economia, Obras
públicas, Planeamento e Habitação nomeou, o Deputado Carlos Pereira (PS) como autor do parecer da
Comissão.
1. Cenário macroeconómico subjacente ao Orçamento do Estado para 2022
Segundo as projeções do Governo constantes no OE 2022, a economia portuguesa deverá crescer 4,9% em
2022, situando-se assim 0,7% acima do nível pré-pandemia registado em 2019.
Esta evolução decorre, em larga medida, de uma forte recuperação das exportações, em particular da
exportação de serviços, que, em 2021, ainda se encontrava mais de 20 pp abaixo do nível de 2019. O
levantamento das restrições à mobilidade internacional e o ritmo de vacinação a nível global contribuirão para
uma recuperação forte do turismo e serviços de transporte associados, especialmente a partir do segundo
trimestre de 2022. Antecipa-se igualmente um contributo significativo do investimento, que beneficiará da
implementação do PRR e do forte crescimento do investimento público, superior a 30%. Em relação e à Proposta
de Orçamento do Estado para 2022 apresentada em outubro de 2021, o crescimento foi revisto em baixa em
0,6 pp em consequência do conflito militar na Ucrânia, principalmente devido aos seus efeitos nos preços e nas
quantidades transacionadas de matérias-primas (energia, cereais entre outras), bem como das sanções
económicas.
Ao nível do mercado de trabalho, estima-se que o emprego cresça 1,3% em 2022, resultando na diminuição
da taxa de desemprego para 6%, prevendo-se deste modo um valor inferior ao verificado no período anterior à
pandemia (2019).
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Em termos de inflação, prevê-se uma aceleração, de 1,3% em 2021 para 3,7% em 2022, no caso do índice
de preços no consumidor, e de 0,9% para 4% no caso do índice harmonizado de preços no consumidor. Estas
estimativas têm subjacentes níveis de inflação mais altos durante o primeiro semestre, desacelerando no
segundo semestre de 2022. A maior aceleração verificada no IHPC, traduz a perspetiva de recuperação dos
efeitos da pandemia do sector da restauração e hotelaria, tendo também subjacente um diferencial positivo entre
Portugal e a área do euro, em linha com o verificado em 2021 e nos primeiros meses de 2022.
O Governo sublinha que esta inflação é vista como transitória, em linha com as projeções do Banco de
Portugal e as estimativas do BCE para a área do euro. O aumento da inflação em 2022 reflete essencialmente
a subida do preço das matérias-primas, em particular as energéticas, e constrangimentos nas cadeias de
abastecimento globais. É esperado que estes efeitos se dissipem a partir do final do ano.
2. Economia e Mar (PO09)
i) Políticas e medidas sectoriais
Financiamento,capitalização empresarial e dinamização do mercado de capitais
No contexto da pandemia de COVID-19 e dos consequentes efeitos negativos na economia, o Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR) prevê várias medidas como o acesso a financiamento em condições
competitivas no panorama europeu, a capitalização empresarial e a dinamização do mercado de capitais, tendo
como objetivo último o aumento da resiliência financeira do tecido económico nacional.
A ação do Banco Português de Fomento (BPF) será orientada para os dois pilares prioritários: i) Expandir a
atual oferta através do desenvolvimento de novos produtos que permitam responder às falhas de mercado
identificadas (por exemplo, em determinados segmentos ou maturidades) numa lógica de complementaridade
com instituições e investidores privados, e não em concorrência direta com as mesmas; e ii) Construir novas
competências que permitam afirmar a credibilidade do BPF enquanto agente fundamental na economia, em
particular como parceiro das empresas portuguesas.
No sentido de colmatar o problema de subcapitalização estrutural do tecido empresarial português, ampliado
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pela pandemia, foi criado o Fundo de Capitalização e Resiliência (FCR), que terá como função a capitalização
e o acesso de empresas não-financeiras a soluções de capital, com particular ênfase para o necessário reforço
de solvabilidade para benefício do período de recuperação e relançamento da economia.
O PRR prevê também o aumento de capital do BPF, dotando-o da capacidade financeira para o
desenvolvimento da parceria nacional de implementação do programa InvestEU.
Investimento e inovação na indústria
De forma a recuperar a economia das dificuldades criadas pela pandemia e guerra na Ucrânia e dar resposta
às exigências impostas pelos processos de transição digital e climática, será prosseguido um processo de
transformação estrutural, que passará pelo aumento da preponderância da indústria transformadora na
economia, particularmente direcionado para as PME enquanto elemento central do tecido empresarial
português.
O Governo destaca as Agendas Mobilizadoras para a Inovação Empresarial e as Agendas Verdes para a
Inovação Empresarial, integradas na dimensão Resiliência do PRR, também neste âmbito, através da Missão
Interface – renovação da rede de suporte C&T e orientação para o tecido produtivo -, apostar-se-á na
capacitação do sistema científico e tecnológico nacional e no consequente reforço da sua articulação com a
indústria, para assegurar uma eficaz transferência de tecnologia e de conhecimento
Será dada continuidade à política de clusters, com o apoio e acompanhamento necessário para garantir a
concretização das medidas previstas nos pactos sectoriais para a competitividade e internacionalização,
avaliando e revendo os mesmos à luz dos novos desenvolvimentos.
Também será incentivada a adoção e uma maior disseminação de tecnologias digitais pelas empresas,
nomeadamente através dos polos de inovação digital, criando condições para que as entidades, quer
individualmente quer de forma colaborativa, tenham acesso a competências de formação digital e apoios
adequados às suas necessidades.
Turismo
Neste sector o Governo prosseguirá com a consolidação das medidas de apoio já iniciadas, tendo sempre
presente a superação das metas definidas na Estratégia Turismo 2027, para repor a confiança dos consumidores
e das empresas, seriamente afetada pela pandemia, e criar condições que permitam gerar negócio,
prosseguindo o desígnio de tornar Portugal um dos destinos mais sustentáveis e competitivos do mundo.
Neste sector, destacam-se três pilares, no Pilar Apoiar as Empresas, dá-se continuidade às medidas de apoio
financeiro através de instrumentos flexíveis e adaptados às exigências do momento, envolvendo soluções de
capitalização empresarial, a par do apoio no processo de consolidação das suas estratégias operacionais. Já
no Pilar Fomentar a Segurança destacam-se medidas como o Programa Adaptar 2.0 (em parte já concretizado)
e a valorização do Selo Clean & Safe, uma boa prática internacionalmente reconhecida, assim como o
alargamento do certificado digital COVID-19 a novas áreas e utilizações. O Pilar Gerar Negócio envolve, entre
outras iniciativas, o lançamento de campanhas de promoção dirigidas ao mercado internacional e ao mercado
interno, este fundamental no processo de retoma, o reforço da oferta comercial de produtos diferenciados,
capazes de atrair novos mercados, de maior valor acrescentado, o apoio ao esforço de posicionamento das
empresas nos mercados, bem como o desenvolvimento de novas plataformas de negócio.
Em relação ao desígnio de afirmar Portugal como um dos destinos mais competitivos e sustentáveis do
mundo, previsto na Estratégia Turismo 2027, assume-se o Pilar Construir o Futuro o objetivo estratégico de
promover uma verdadeira transformação do sector do turismo, posicionando-o num patamar superior de
desenvolvimento, mais sustentável, mais responsável e inclusivo e capaz de gerar mais valor acrescentado.
Alinhada com os objetivos estratégicos definidos, mas igualmente com as prioridades de política pública para
2030, a aposta na promoção da sustentabilidade das empresas e dos destinos turísticos é concretizada por um
conjunto de medidas, das quais o ambicioso Plano Turismo + Sustentável lançado pelo Governo é o eixo
principal.
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Comércio e serviços
Os sectores do comércio e serviços terão de uma agenda mobilizadora, cujas ações deverão estar integradas
com os objetivos do Plano de Recuperação e Resiliência e da Estratégia Portugal 2030. Este plano terá de ser
concretizado por ações que ajudem a debelar os constrangimentos decorrentes da situação epidemiológica e
por ações que, a curto, médio e longo prazo, permitirão transformar os sectores do comércio e serviços e
posicioná-los num patamar superior de criação de valor, contribuindo de forma expressiva para o crescimento
do PIB e para uma distribuição mais justa da riqueza.
No âmbito da criação de condições favoráveis ao desenvolvimento e incremento da competitividade das
empresas, proceder-se-á a uma revisão dos regimes jurídicos que foram objeto de avaliação, designadamente
o regime jurídico de acesso e exercício de atividades de comércio, serviços e restauração.
O Governo pretende também, avaliar o novo Regime Jurídico das Contraordenações Económicas, para além
disso, serão desenvolvidos guias interativos de apoio à implementação e interpretação dos regimes aplicáveis,
a construir a partir, também, das fichas técnicas de fiscalização normalizadas que foram elaboradas
oportunamente para um conjunto de áreas de atividade económica.
A valorização da produção nacional contará com o Programa Portugal Sou Eu, ainda no que diz respeito à
marcação de produtos, será dado destaque à promoção do Rótulo Ecológico da União Europeia junto dos
operadores económicos.
Será lançado um processo de inventariação das feiras e mercados nacionais e dos seus fatores distintivos
em termos históricos e socioculturais, associado às particularidades do território em que se inserem. Será ainda
atribuída prioridade, nas medidas a adotar, à valorização das atividades económicas nos territórios do interior e
ao comércio transfronteiriço. Serão ainda potenciadas sinergias entre os sectores do comércio e do turismo,
através da dinamização de um programa específico que promova o País como destino de compras, o que
incluirá, designadamente, a criação de roteiros que promovam e divulguem os pontos de venda mais
emblemáticos, incluindo os estabelecimentos de comércio com história.
Recorrendo aos meios do PRR será estimulado um novo impulso às empresas do sector do comércio e
serviços. No vetor da digitalização, serão dinamizadas estruturas de promoção da transição digital, as quais
procurarão, em proximidade, levar a cabo um processo de acompanhamento sustentado dos operadores
económicos, sensibilizando-os e aconselhando-os quanto às soluções disponíveis e, adicionalmente,
fomentando dinâmicas de urbanismo comercial. A componente Empresas 4.0, integrada na dimensão da
transição digital, reforçara a digitalização das empresas, ora através da adoção tecnológica por parte dos
operadores económicos e pela digitalização dos seus modelos de negócio.
Consumidor
No âmbito da defesa dos direitos do consumidor, destacam-se o apoio a projetos prosseguidos pelas
entidades que integram a Rede de Apoio ao Consumidor Endividado que visem o apoio, o aconselhamento e o
acompanhamento dos consumidores em situação de endividamento.
Reforçar-se-á a cooperação com os parceiros europeus e internacionais, através da participação em ações
coordenadas, designadamente no domínio da supervisão, controlo e fiscalização do mercado. Serão
potenciados domínios da modernização e da simplificação, em particular com projetos que facilitem a interação
dos consumidores quando do exercício dos seus direitos, sem esquecer o reforço das ações de informação,
sensibilização e capacitação.
Serão potenciados os métodos de resolução extrajudicial de litígios e promovido o seu funcionamento online.
No plano da União Europeia, o Governo continuará empenhado no desenvolvimento da Nova Agenda do
Consumidor, particularmente no que diz respeito ao acompanhamento do processo de negociação de diretivas
europeias, visando alcançar o mais elevado nível de proteção dos consumidores.
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Mar
O Governo compromete-se a prosseguir a Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 (ENM 2021-2030),
aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2021, de 4 de junho, este é o instrumento de política
pública que orientará a ação governativa relativa ao mar na concretização dos objetivos e medidas definidos. A
nova estratégia alinha-se com os objetivos da Década da Ciência Oceânica para o Desenvolvimento Sustentável
promovida pela ONU e com as orientações e medidas do Pacto Ecológico Europeu e da Estratégia para a
Biodiversidade da União Europeia 2030, estando estabelecidos 10 objetivos específicos para a década e 13
áreas de intervenção prioritária.
De forma a garantir a implementação da ENM 2021-2030 serão estabelecidas redes de cooperação funcional,
que apoiarão a respetiva monitorização e a avaliação, e reforçar-se-á o acompanhamento e a monitorização da
política do mar, nomeadamente através de indicadores e estatísticas na área do mar, mediante o
desenvolvimento da plataforma SEAMInd, que permitirá monitorizar os resultados da ENM nas vertentes
económica, social e ambiental, incluindo no que se refere à aplicação de fundos públicos na área do mar, através
da articulação com o ITI Mar.
O digital como fator de competitividade da economia
Neste plano, o Governo destaca o Plano de Ação para a Transição Digital que consiste na promoção da
aproximação entre sectores e no envolvimento dos vários agentes nas atividades económicas. Nesse sentido
será concretizada uma rede nacional de test-beds e de Digital Innovation Hubs (polos de inovação digital), com
o objetivo de transferir e disseminar conhecimento avançado para as PME, bem como estimular a
experimentação de novos produtos e serviços de forte componente digital, afiguram-se como desafios
essenciais à concretização do pilar empresas do referido plano de ação.
Será também impulsionada a criação de espaços associados ao conceito de zonas livres tecnológicas por
forma a contribuir para o posicionamento do País como líder em I&D, atrair investimento estrangeiro e projetos
internacionais, promover os recursos nacionais e contribuir para a criação de conhecimento. Numa ótica da
digitalização das empresas, o Governo pretende continuar a apoiar o sector comercial tradicional de bairro, para
que possam integrar tecnologia na sua operação diária, mas também reforçar a sua presença em canais de
comércio eletrónico em articulação com a logística.
Irá também ser promovido o processo contínuo de elevação da maturidade digital das empresas em domínios
de enorme relevância, como a privacidade, a cibersegurança e a sustentabilidade, através de selos de
certificação.
O Governo apostará no reforço da modernização da interação do Estado com cidadãos e empresas, em
particular por via da capacitação digital dos serviços, bem como da adoção inteligente de tecnologias de
informação e de soluções transversais que proporcionem simplificação, interoperabilidade e partilha — interna
e externa —, propiciando economias de escala, redução de custos de contexto, redução de custos operacionais
e a melhoria dos fluxos de comunicação. Neste domínio, será dado enfoque à simplificação do cumprimento de
obrigações, através de princípios de desmaterialização, transparência e reforço da acessibilidade, numa
abordagem integrada e omnicanal na relação com os sectores da indústria, comércio, serviços e turismo.
ii) Orçamento
O Programa Orçamental Economia e Mar evidencia, no orçamento para 2022, uma dotação de despesa total
consolidada de 3539,9 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada deverá situar-se em 1415,8 milhões de
euros. A receita total consolidada para 2022 cifra-se em 3557,7 milhões de euros.
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No total da despesa consolidada, os ativos financeiros assumem o maior peso relativo da estrutura da
despesa (59,8%), o que reflete não só os instrumentos de apoio ao financiamento das empresas, nomeadamente
pela intervenção em áreas de capital de risco e/ou business angels, bem como a inscrição do Fundo de
Capitalização e Resiliência (FCR).
As transferências de capital assumem igualmente uma importante parcela no programa orçamental (21,3%),
assente nos apoios não reembolsáveis concedidos através da Agência para a Competitividade e Inovação, IP
(IAPMEI) financiados pelo Plano de Recuperação e Resiliência e pelo quadro comunitário de apoio Portugal
2020, designadamente pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).
Na despesa coberta por receitas próprias, no valor de 2005,5 milhões de euros, enquadra-se, entre outros,
o Fundo de Contragarantia Mútuo, cuja função consiste no mecanismo de resseguro público do sistema nacional
de garantia mútua, atividade exercida através do pagamento de contragarantias, onerando ativos financeiros.
A receita total consolidada é maioritariamente constituída por fundos europeus e receita própria, sendo o
saldo orçamental do programa, no valor de 17,8 milhões de euros, originado sobretudo no IAPMEI e no Fundo
Revive Natureza (FRN).
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Neste programa, encontra-se a dotação especifica (IVA turismo), que tem origem em receita de impostos
consignada ao desenvolvimento do turismo regional.
Na despesa destaca-se a Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, representando 39,3% da
dotação de despesa total não consolidada, com projetos previstos nas Componentes Capitalização e Inovação
Empresarial, Empresas 4.0 e Descarbonização da Indústria, nas dimensões Transição Climática e Resiliência,
assim como na componente «Hub Azul, Rede de Infraestruturas para a Economia Azul». As medidas
Orçamentais 065 – Outras Funções Económicas – Diversas Não Especificadas (33,2%), maioritariamente a
cargo do IAPMEI e 086 – Comércio e Turismo – Imposto Especial de Jogo (12,8%), da exclusiva
responsabilidade do Turismo de Portugal, IP, traduzem as medidas de política de dinamização do tecido
empresarial e de consolidação da marca Portugal nas várias vertentes de oferta turística.
3. Infraestruturas e Habitação (PO016)
i) Políticas e medidas sectoriais
Habitação
No sector da habitação, o Governo destaca quatro objetivos estratégicos, o Programa de Apoio ao Acesso à
Habitação (1.º Direito); Parque Público de Habitação a Custos Acessíveis; Reabilitação do Parque Habitacional
do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP (IHRU); Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e
Temporário. Em complemento dos quatro objetivos referidos, serão promovidos outros instrumentos tais como,
a manutenção da promoção, por parte dos agentes privados, de oferta habitacional para arrendamento, em
condições de estabilidade e a custos abaixo do mercado, nomeadamente no âmbito do Programa de
Arrendamento Acessível, do Programa Porta 65 e do regime de habitação a custos controlados; Garantia da
qualidade construtiva global do parque habitacional, presente em programas de apoio ao financiamento da
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reabilitação, como o Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas (IFRRU 2020) e o
Reabilitar para Arrendar; Salvaguarda de instrumentos complementares à recém-criada Bolsa Nacional de
Alojamento Urgente e Temporário, para dar resposta a acontecimentos imprevisíveis ou excecionais, no âmbito
do Programa Porta de Entrada; Reforço dos programas de mobilidade habitacional, nomeadamente no âmbito
dos projetos-piloto a desenvolver no quadro do grupo de trabalho «Habitar no Interior»; Concretização do
programa «Da Habitação ao Habitat», através da promoção de um guia de boas práticas para a execução de
programas em curso, incluindo a sua aplicação no património público gerido pelo IHRU e pelas autarquias.
Infraestruturas ferroviárias e rodoviárias
Neste sector o Governo dá enfoque na requalificação e modernização da rede ferroviária nacional, alicerçada
no programa de investimentos Ferrovia 2020. Destacam-se como principais intervenções em curso, e respetivo
investimento no ano de 2022, a modernização da Linha da Beira Alta, a construção da nova Linha do Alentejo,
que liga Évora a Elvas, a modernização da Linha do Norte, entre Ovar e Gaia, a modernização da Linha de
Sines, a modernização da Linha de Cascais e a eletrificação das Linhas do Oeste e do Algarve.
É também dado destaque ao programa de investimentos da CP – Comboios de Portugal, EPE (CP) com a
aquisição de novo material circulante e recuperação e modernização de material circulante.
No sector rodoviário, os principais investimentos a desenvolver em 2022 serão os previstos no Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), bem como na Resolução do Conselho de Ministros n.º 46-A/2021, de 3 de
maio.
É referido também o projeto regional Sistema de Mobilidade do Mondego (SMM) — Metrobus e a sua
prossecução e compra de material circulantes e restantes sistemas.
Infraestruturas aeroportuárias e portuárias
Neste sector é realçada a realização de uma avaliação ambiental estratégica (AAE), que enquadre e estude
todas as alternativas viáveis para a ampliação da capacidade aérea de lisboa, procedendo o Instituto da
Mobilidade e dos Transportes (IMT) à assunção de encargos plurianuais com a aquisição de serviços destinada
à elaboração do relatório da AAE, com o objetivo de realizar o concurso público internacional para a realização
da AAE e os estudos técnicos necessários para avaliar as três alternativas apresentadas: Aeroporto Humberto
Delgado (principal), com o Aeroporto do Montijo (complementar); Aeroporto do Montijo (principal), com o
Aeroporto Humberto Delgado (complementar); Aeroporto localizado no Campo de Tiro de Alcochete.
Já no sector portuário, estão previstos investimentos nos Portos de Setúbal, Lisboa, Sines e Algarve, Aveiro
e Figueira da Foz, Leixões e Viana do Castelo.
Telecomunicações e conectividade digital
Nesta área, o Governo refere que serão reforçadas o desenvolvimento de iniciativas que potenciem a
melhoria do posicionamento estratégico de Portugal no âmbito da conetividade internacional, visando suportar
a transformação digital da sociedade e da economia, melhorando a competitividade portuguesa na economia
digital global e aumentando a autonomia tecnológica nacional. E que os objetivos inerentes à implementação
dos portais de ligação de dados da Europa (European Data Gateways) e ao estabelecimento da Plataforma
Atlântica de conetividade e de dados centrada em Portugal serão endereçados.
ii) Orçamento
A dotação de despesa total consolidada do Programa Infraestruturas e Habitação prevista para 2022 é de
5970,2 milhões de euros, o que excede em 25,9% a execução provisória de 2021.
O total da receita consolidada prevista para 2022 ascende a 6028,1 milhões de euros, o que excede em
13,8% o provisoriamente executado em 2021 e integra a componente de receitas de impostos afeta ao
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Programa, sendo o restante financiamento assegurado em grande medida por receitas próprias.
Da receita total do programa (6028,1 milhões de euros), apresentam maior relevância a receita própria
associada a taxas, multas e outras penalidades, relativa à cobrança de portagens e licenciamentos pela
utilização de bens do domínio público, da responsabilidade da Infraestruturas de Portugal, S.A. (IP, S.A.), bem
como das taxas no âmbito da atividade de comunicações eletrónicas e da utilização de frequências previstas
pela Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM) e das taxas de segurança aérea cobradas pelas
entidades dos sectores de regulação de supervisão da área da mobilidade dos transportes e da aviação civil.
A despesa total consolidada do programa (5970,2 milhões de euros) assenta sobretudo no investimento
previsto pelas empresas públicas, designadamente: A IP, S.A., decorrente da execução dos contratos de
parcerias público-privadas rodoviárias, na renovação e desenvolvimento da rede ferroviária (Ferrovia 2020) e no
âmbito do sector rodoviário elegível no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR); a CP entre outros.
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A estrutura da despesa do Programa Orçamental reparte-se por 18 medidas, com destaque para as relativas
às Parcerias Público-Privadas, da responsabilidade da IP, S.A., com um peso de 43,3%, os transportes
ferroviários, com um peso de 36,9%, que, em conjunto, apresentam 80,2% da despesa total prevista.
A medida Plano de Recuperação e Resiliência tem um peso de 6,1% nas dotações de despesa total não
consolidada do programa, com responsabilidade repartida entre o IHRU, IP e a IP, S.A..
4. Governação (PO02)
Planeamento
Nesta aérea, em 2022, o Ministério do Planeamento estará focado na gestão global e no acompanhamento
da implementação dos vários instrumentos apoiados pelos fundos europeus, assim como na concretização do
recentemente criado PlanAPP: Conclusão da negociação com a Comissão Europeia e lançamento dos
programas operacionais que concretizam o Portugal 2030; Acompanhamento da realização e resultados dos
investimentos e reformas do PRR; Acompanhamento da execução física e financeira do Portugal 2020 e
preparação do seu encerramento, no sentido da execução e do cumprimento dos objetivos e metas;
Implementação do PlanAPP e reforço do processo de planeamento estratégico associado designadamente à
elaboração das Grandes Opções e do Programa Nacional de Reformas.
No âmbito do PRR, o foco será o cumprimento das metas e marcos que permitirão a Portugal cumprir o
calendário de pedidos de desembolsos à Comissão Europeia e manter assim os fluxos financeiros que permitam
concretizar os investimentos e reformas a que Portugal se propôs no PRR.
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O programa Portugal 2030 terá o seu início de implementação no decurso de 2022 e o Governo perspetiva
que, decorrente do mecanismo de antecipação, poderá já neste primeiro ano observar níveis de execução
compatíveis com as necessidades de dinamização da economia na fase pós-pandemia.
Já em relação ao Portugal 2020, mantém-se o acompanhamento, visando o objetivo de concretização da
meta de execução para 2022 de 17%, que permitirá obter uma taxa acumulada de execução de 88% no final
daquele ano.
5. Ambiente e Ação Climática (PO015)
i) Políticas e medidas sectoriais
No contexto do Programa Ambiente e Ação Climática (P015) as matérias da competência da 6.ª Comissão
dizem respeito aos transportes e mobilidade urbana, pelo que se destacam-se as seguintes políticas e medidas:
Transportes e mobilidade urbana
Em 2022, o Governo no que diz respeito à politica de investimento e de atuação ao nível dos transportes e
mobilidade urbana, destaca os seguintes temas: «Manutenção das políticas de apoio e promoção do transporte
público coletivo, designadamente através do Programa de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos
(PART) e do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP);
Prosseguir o desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro de Lisboa e do Porto;
Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e planear de
forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País; Promover a mobilidade ativa
enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas nas cidades e da atratividade do espaço
urbano; Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e
planear de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País; Promover soluções
inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e fomentem a descarbonização das
cidades.»
6. Representação Externa (PO04)
O Programa Representação Externa (PO004), detém nas suas competências a matéria relacionada com a
internacionalização da economia que converge com as competências da Comissão de Economia, Inovação,
Obras Públicas e Habitação, pelo que se justifica elaborar uma breve avaliação das medidas associadas a esta
matéria.
Assim, no âmbito da internacionalização da economia portuguesa, o Governo propõe: Participar ativamente
na execução do PRR, com enfoque nas medidas direcionadas à promoção da atração de investimento, do
comércio externo e das condições de contexto das atividades económicas (em especial com o exterior);
Implementar o Programa Internacionalizar 2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às exportações, ao
investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País; Robustecer a oferta de
áreas de localização empresarial, com vista à captação de investimento produtivo nacional e estrangeiro, através
da capacitação dos municípios para a elaboração de dossiers do investidor e apoios de consultadoria. Consolidar
o processo de modernização dos serviços prestados pela Agência para o Investimento e o Comércio Externo de
Portugal (AICEP), designadamente na área da transformação digital, no apoio ao investimento e à
internacionalização das empresas, com particular destaque para as de pequena e média dimensão. Concretizar
a participação portuguesa na Hannover Messe e dar continuidade aos trabalhos de preparação e lançamento
de procedimentos concursais relativos à Osaka Expo 2025; Apoiar a formação de jovens com qualificação
superior em contexto internacional através do programa Inov Contacto.
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Alterações fiscais relacionadas diretamente com as áreas da Comissão
Salientam-se as seguintes medidas de apoio as empresas no investimento, inovação, tesouraria e
simplificação: «É criado o Incentivo Fiscal à Recuperação (IFR) que apoia até 25% o investimento das empresas
no primeiro semestre de 2022; Melhoria do regime fiscal ‘patentbox’, posicionando-o como um dos regimes
mais favoráveis na União Europeia e servindo como um relevante instrumento fiscal na atração de investimento
em tecnologia e inovação; Eliminação do pagamento especial por conta, aumento do número de prestações no
âmbito dos processos de execução fiscal e suspensão em 2022 do agravamento das tributações autónomas
das empresas com prejuízo; Incentivos e subsídios às empresas, no âmbito do PRR, no valor 900 milhões de
euros em 2022, para a inovação (360 M€), descarbonização da indústria (182 M€), a digitalização (152 M€),
Qualificações (130 M€); Criação do Fundo de Capitalização e Resiliência no valor de 1300 milhões de euros,
para ajudar as empresas mais afetadas pela pandemia a recuperar a sua atividade; Capitalização do Banco de
Fomento em 250 M€ para, no quadro do InvestEU, apoiar a capitalização e resiliência financeira das empresas
mobilizando investimentos públicos e privados; Apoio aos sectores mais afetados pela pandemia – Linha
‘Retomar’, com uma dotação global de até 1000 milhões de euros de garantias públicas, para incentivar a
reestruturação e/ou o refinanciamento dos créditos em moratórias ou a concessão de liquidez adicional às
empresas».
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em Plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, referente ao Orçamento
do Estado para 2022.
2. Esta apresentação foi efetuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República portuguesa, para efeitos da alínea g) do artigo 161.º da mesma lei.
3. Compete à Comissão de Economia, Obras públicas, Planeamento e Habitação, para efeitos do disposto
no n.º 3 do artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir o competente
parecer sobre a referida proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de atuação.
4. O presente relatório e parecer incidem exclusivamente sobre as matérias do âmbito de competência da
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação.
5. Nestes termos, a Comissão de Economia, Obras públicas, Planeamento e Habitação considera que a
Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário da Assembleia da República, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 204.º do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e
Finanças para efeitos de elaboração do relatório final.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2022.
O Deputado autor do parecer, Carlos Pereira — O Presidente da Comissão, Afonso Oliveira.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade na reunião da Comissão de 27 de abril de 2022.
——
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COMISSÃO DE AGRICULTURA E PESCAS
Parecer
I. Considerandos
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou, à Assembleia da República, para efeitos da
alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a Proposta de Lei n.º 4/XV, que Aprova o
Orçamento do Estado para 2022.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, a proposta de lei foi admitida a 13 de
abril de 2022, tendo nessa data por determinação de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixado
à Comissão de Orçamento e Finanças, como Comissão competente, para efeitos de emissão do competente
parecer, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
À Comissão de Agricultura e Pescas cumpre, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º
do Regimento da Assembleia da República, emitir parecer sobre a referida proposta de lei, relativamente às
matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de remessa à comissão parlamentar competente, para
prossecução da demais tramitação.
Face ao exposto, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para
2022 que se integram no âmbito da competência material da 7.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas da
Agricultura, Florestas e Pescas.
Para efeitos da elaboração do presente parecer, o Deputado relator, debruçou-se sobre a Proposta de Lei
n.º 4/XV/1.ª, bem como os mapas anexos e o relatório do Orçamento do Estado para 2022, da autoria do
Governo.
II. Apreciação dos cenários previstos na Proposta de Orçamento do Estado para 2022
1. Cenários macroeconómicos
Embora o presente parecer incida, exclusivamente, sobre as matérias do âmbito de intervenção da Comissão
de Agricultura e Pescas, cumpre nesta sede proceder a um breve enquadramento do Orçamento do Estado para
2022, que a proposta de lei consubstancia.
Importa referir que o orçamento se encontra estruturado tendo em consideração o enquadramento
internacional que aponta para grande instabilidade e imprevisibilidade, em resultado do conflito entre a Ucrânia
e Rússia. O impacto da guerra na Ucrânia na economia mundial tem originado a revisão em baixa das projeções
pelas várias instituições. No entanto, relativamente à economia portuguesa, apenas o Banco de Portugal e o
Conselho das Finanças Publicas apresentaram projeções tendo em conta os efeitos da guerra. O Governo prevê,
para o ano de 2022, um crescimento da economia de 4,9%, ou seja, um valor estimado de 0,7% acima do nível
pré-pandemia registado em 2019.
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Figura 1 – Taxa de variação dos principais indicadores de cenário macroeconómico (em %)em 2021 e 2022 por instituições distintas
Fonte: Relatório do OE 2022
Para o mesmo ano de 2022, o Governo prevê uma taxa de inflação de cerca de 4% em linha com o Banco
de Portugal (BdP) e Conselho de Finanças Públicas (CFP). De acordo com o relatório do OE 2022, o Governo
visa mitigar o impacto da inflação na economia com medidas como redução do ISP equivalente a uma redução
da taxa de IVA de 23% para 13%, subsídios para as empresas intensivas em uso de gás e linhas de crédito que
ascendem a 459 milhões de euros, e ainda, apoios para as famílias, em particular as mais vulneráveis, através
de diversos subsídios que visam mitigar o aumento do preço das botijas de gás e dos bens alimentares.
Na figura 2 estão indicadas as estimativas de ações de mitigação do choque geopolítico, embora as medidas
não estejam todas comtempladas no articulado da Proposta de Lei do OE 2022.
Figura 2 – Principais medidas de mitigação do choque geopolítico em 2022
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Ao nível dos investimentos estruturais para 2022, o Governo indica-os no relatório (página 109). Nas áreas
da agricultura são indicados os «projetos de modernização e reabilitação de regadios existentes e do
desenvolvimento de regadio eficiente, convergindo para níveis de execução que consolidarão, nos próximos
anos, os investimentos neste domínio. No conjunto das intervenções no domínio ambiental, incluindo a vertente
agrícola, estão previstos níveis de investimento, em 2022, da ordem dos 55 milhões de euros».
2. Políticas sectoriais para 2022 e recursos financeiros
O Orçamento do Estado para 2022 prevê 21 programas sectoriais entre os quais o de «Agricultura e
Alimentação» e «Ambiente e Ação Climática» onde se inclui medidas na área das florestas.
O programa sectorial «Agricultura e Alimentação» tem previsto para 2022 um orçamento de 1445,7 M€ e o
«Ambiente e Ação Climática» um orçamento de 3797,8 M€.
Figura 3– Financiamento dos programas sectoriais (M€)
Fonte: Relatório do OE 2022
3. Orçamento para o Programa Ambiente e Ação Climática
De acordo com a orgânica do XXIII Governo Constitucional o Programa Ambiente e Ação Climática inclui
políticas de silvicultura e a reforma da floresta, numa perspetiva de «desenvolvimento sustentável e de coesão
social e territorial».
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A previsão, para o ano de 2022, da despesa total consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática fixa-
se 3798,2 em milhões de euros, que de acordo com o relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 4/XV/
representa um crescimento de 42,4 % face à previsão de execução para 2021.
O valor da despesa total consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática (3798,2 M€) é composto por
despesas correntes (1619,6 M€), que representam 42,6% da despesa total, despesas de capital (601,2 M€), que
representam 15,8%, e por ativos e passivos financeiros. As transferências correntes nomeadamente o Fundo
Ambiental (fundo que passou a integrar vários fundos entre os quais o Fundo Florestal Permanente), financiam
algumas medidas extraordinárias com é por exemplo os apoios no âmbito da Seca 2022.
Figura 4 – Despesa total consolidada do Programa Ambiente e Acão Climática, (em milhões de euros)
Fonte: Relatório do OE 2022 MFAP
4. Orçamento para o Programa Agricultura
A previsão para o ano de 2022 da despesa total consolidada do Programa Agricultura e Alimentação atinge
o montante de 1 423,3 milhões de euros, o que resulta do somatório das despesas correntes (925,7M€), das
despesas de capital (506,6 M€) e dos ativos e passivos financeiros (13,5M €). De acordo como os quadros do
relatório do Governo a despesa total deste programa em 2022 é cerca de 24% superior ao valor estimando para
a execução em 2021.
É de referir que Programa Orçamental «Agricultura e Alimentação» passa a incorporar o sector das pescas,
antes integrado no Ministério do Mar, composto pela Direção-Geral do Recursos Naturais, Segurança e Serviços
Marítimos, Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca, Autoridade de Gestão do Programa
Operacional MAR2020 e Instituto Português do Mar e da Atmosfera, IP.
O valor da despesa total consolidada do Programa Agricultura que integra medidas de política em matéria
agrícola, agroalimentar e desenvolvimento rural é financiado maioritariamente por fundos europeus, assente nas
atribuições do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pesca, IP (IFAP) como organismo pagador do Fundo
Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). As
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receitas de impostos garantem a contrapartida pública nacional dos projetos cofinanciados, como também
grande parte da despesa fixa das entidades que integram o Ministério.
Para 2022 o Governo mantém a consignação de 10M€ de receita do imposto sobre produtos petrolíferos
(ISP) ao IFAP com destino aos projetos de apoio à agricultura e pescas no âmbito do PDR 2020.
De acordo com a informação disponibilizada pelo Governo as transferências correntes e de capital assumem
para 2022 uma representatividade na estrutura da despesa de 56,8% (30,5% + 26,3%), financiando as medidas
de política nas áreas da agricultura, da silvicultura, da produção agroalimentar e agroflorestal, do
desenvolvimento rural e das pescas.
Figura 5 – Despesa total consolidada do Programa Agricultura e Alimentação, (em milhões de euros)
Fonte: Relatório do OE 2022 MFAP
5. Apreciação genérica das políticas para a área da agricultura, floresta e desenvolvimento rural
No domínio da floresta, as medidas de política em 2022 estão assentes nos objetivos relativos à conservação
da natureza e florestas, tutela do Ministério do Ambiente e Ação Climática.
No que concerne à floresta, o Governo indica que em 2022 serão reforçadas as operações territoriais em
curso e lançados novos projetos e programas, dirigidos a sistemas territoriais com necessidades prementes de
estruturação, ordenamento e gestão, como os florestais com elevada perigosidade de incêndio, os de elevada
suscetibilidade à desertificação e os de elevado capital natural. É assumido que será o PRR a permitir assegurar
o financiamento das intervenções ao nível do ordenamento e gestão ativa dos territórios.
No âmbito do Programa de Transformação da Paisagem (PTP), o Governo indica que pretende dar
continuidade a: 1) Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP), 2) Áreas Integradas de
Gestão da Paisagem (AIGP), através da efetiva e implementação da mesma, 3) Programa integrado de apoio
às aldeias localizadas em territórios de floresta — Condomínio de Aldeia e 4) Programa Emparcelar para
Ordenar.
No âmbito do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, é indicado que será definido um programa
nacional estratégico de redução de combustível, através da execução da rede primária de faixas de gestão de
combustível e no planeamento de áreas estratégicas de mosaicos de gestão de combustível. O Governo assume
que pretende iniciar o trabalho de avaliação e pagamento de servidões integradas nas faixas de interrupção de
combustível da rede primária de faixas de gestão de combustível.
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Sobre a reforma da floresta, é referido o «desenvolvimento» de medidas que mobilizem o investimento, a
gestão e a valorização dos territórios agrícolas, florestais e agroflorestais, complementado com novos apoios
financeiros e com investimentos financiados pelo PRR.
É ainda compromisso para 2022 a implementação de um projeto-piloto para a instalação de um observatório
para a fitossanidade florestal e para o estudo da adaptação das espécies florestais às alterações climáticas; a
atribuição de um Prémio Nacional das Florestas; a promoção de contratos-programa com organizações de
produtores florestais (OPF), tendo em vista a prestação de serviços de gestão florestal, monitorização e controlo
de agentes bióticos nocivos, prevenção de fogos rurais, implementação de processos de certificação da gestão
florestal sustentável ou extensão florestal.
Na página 30 do relatório do Orçamento do Estado para 2022 o Governo indica que pretende investir na
preservação das florestas e combate aos incêndios rurais, com verbas de 115 milhões de euros para
desenvolver uma resposta estrutural capaz de valorizar o capital natural e de proteger Portugal de incêndios
rurais graves
No âmbito do bem-estar animal, o Governo compromete-se trabalhar no sentido de executar até 2023 o
Censo Nacional dos Animais Errantes, em parceria com a Universidade de Aveiro, que em 2022, permitirá
caraterizar a população de animais errantes em território nacional e identificar os principais problemas
relacionados com a presença de animais errantes, do ponto de vista das populações, do bem-estar animal e dos
animais de outras espécies — selvagens e domésticos. Em 2022, o Governo refere ainda que será atribuído um
prémio nacional para as melhores práticas em bem-estar dos animais de companhia.
No domínio da agricultura e alimentação, as medidas de política em 2022 assentam em objetivos
semelhantes aos definidos para os anos anteriores, embora destacando de forma mais genérica as prioridades:
Melhoria da competitividade das atividades económicas e dos territórios, salvaguardando a
sustentabilidade da exploração dos recursos naturais;
Dinamização da investigação científica e tecnológica nas áreas da agricultura, da produção agroalimentar
e agroflorestal, do desenvolvimento rural e ainda da silvicultura, desenvolvendo a Agenda da Inovação para a
Agricultura 2030 – Terra Futura;
Garantia da proteção, qualidade e segurança da produção agroalimentar;
Aperfeiçoamento das condições de suporte ao desenvolvimento económico, social e ambiental nas áreas
da agricultura, da silvicultura, da produção agroalimentar e agroflorestal, e do desenvolvimento rural;
Reforçar a importância estratégica do abastecimento do pescado às populações no contexto da
segurança alimentar e da autonomia estratégica;
Apoiar a pesca e a aquicultura inovadora e sustentável, reestruturando e modernizando a frota pesqueira,
tornando-as energeticamente mais eficientes;
Tornar os portos de pesca autossuficientes energeticamente e promover a digitalização das atividades
existentes, executar um plano plurianual de dragagens e de monitorização de infraestruturas marítimas dos
portos pequenos.
O relatório do Governo faz menção aos MAR 2020, ao contrário do PDR 2020 que não tem detalhe financiado.
Sobre o programa MAR2020, é referido que o programa dispõe de 508 milhões de euros para apoios públicos,
dos quais 392 milhões de euros correspondem à comparticipação do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e
das Pescas e 116 milhões de euros à comparticipação nacional.
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7. Fundos comunitários (Transferências da EU para Portugal)
Figura 6 – Fluxos financeiros Portugal/União Europeia (em milhões de euros)
De acordo com o relatório que acompanha a Proposta de Lei que aprova do Orçamento do Estado para 2022,
as transferências entre Portugal e a EU em 2022 é ter em conta as subvenções emergentes do programa Next
Generation EU.
Está previsto que em 2022 se verifique um decréscimo das verbas do PT 2020 e um crescimento das verbas
dos novos fundos (PT 2030 e Next Generation).
O relatório indica que: Para o FEADER (Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural), a previsão dos
valores a receber para 2022, no montante de 557,5 milhões de euros, evidencia os pagamentos a realizar pela
UE ao abrigo da reprogramação aprovada na UE (Regulamento Delegado (UE) 2021/399 da Comissão, de 19
de janeiro de 2021) que inclui a dotação de recursos adicionais. No âmbito do FEAMP (Fundo Europeu dos
Assuntos Marítimos e das Pescas), prevê-se que venha a ocorrer um acréscimo ligeiro de pagamentos de
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projetos no âmbito deste fundo, em virtude de se estar a aproximar o final do período de programação do
PT2020.
7. Proposta de lei
A Lei do Orçamento do Estado para 2022 prevê que o Governo fique autorizado a:
Apoiar a esterilização nos centros de recolha oficial de animais, com uma verba de 10 M€, e reforçar o
investimento em hospitais veterinários universitários, com vista a melhorar a prestação de serviços veterinários
de assistência a famílias carenciadas e associações zoófilas (artigo 210.º).
Adoção consciente (artigo 211.º).
Introduzir um artigo sobre o apoio a eucaliptos (artigo155.º).
Contribuição dos recursos florestais (artigo 248.º).
Recuperação do Pinhal de Leiria no montante de 1.5 M€ (artigo 150.º).
Consignar, até ao montante de 10 000 000€, ao financiamento da contrapartida nacional dos programas
PDR 2020 e MAR 2020 preferencialmente em projetos dirigidos ao apoio à agricultura familiar e à pesca
tradicional e costeira, na proporção dos montantes dos fundos europeus envolvidos, devendo esta verba ser
transferida do orçamento do subsector Estado para o orçamento do IFAP, IP (artigo 204.º). Artigo semelhante a
anos anteriores.
Reforço da Agricultura Familiar (artigo 156.º).
Majorar os subsídios relativos à utilização de gasóleo colorido e marcadosemelhante aos anos anteriores
(artigo 202.º). Artigo semelhante a anos anteriores.
Atribuir um subsídio à pequena pesca artesanal e costeira e à pequena aquicultura, semelhante aos anos
anteriores (artigo 208.º). Artigo semelhante a anos anteriores.
II. Opinião do Deputado relator
Considerando que a proposta de lei em apreço irá ser objeto de parecer no âmbito da Comissão de
Orçamento e Finanças, comissão competente para a qual irá ser remetido, nos termos regimentais, o presente
parecer, que incide, unicamente, sobre o âmbito da competência material da 7.ª Comissão, e sendo a opinião
do relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, o Deputado relator
abstém-se de, nesta sede, emitir outras considerações políticas sobre a mesma proposta, reservando a sua
posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão plenária.
III. Conclusões
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que Aprova o Orçamento
do Estado para 2022.
Esta apresentação foi feita nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
Portuguesa e do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, para efeitos da alínea g) do artigo
161.º da Constituição da República Portuguesa.
A mesma proposta de lei reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo sido admitida
a 13 de abril de 2022.
Encontra-se agendada a reunião prevista no n.º 6 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República,
para efeitos de apreciação da proposta de lei no que concerne às matérias da competência da 7.ª Comissão,
concretamente audição da Ministra da Agricultura e do Ministro do Ambiente e Ação Climática.
Existe ainda um período de trabalho em especialidade, onde os Deputados dos diferentes grupos
parlamentares terão a oportunidade de solicitarem os esclarecimentos que entenderem por convenientes, bem
como de debaterem, sectorialmente, a Proposta de Orçamento do Estado para 2022, entre si e, especialmente,
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com as associações representativas dos sectores dos domínios do sector agroflorestal e pesca.
A Comissão de Agricultura e Pesca deve, nesta sede, constatar a conformidade formal da proposta de lei,
que espelha a vontade política do XXIII Governo Constitucional para as áreas de intervenção da mesma
Comissão.
IV. Parecer
A Comissão de Agricultura e Pescas, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e do artigo 206.º do Regimento da
Assembleia da República emite parecer sobre a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que Aprova o Orçamento do Estado
para 2022, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, e remete o presente parecer à Comissão
de Orçamento e Finanças, enquanto Comissão parlamentar competente, nos termos do n.º 2 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, para prossecução da demais tramitação.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2022.
O Deputado relator, Paulo Ramalho — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, e do IL e com a abstenção do CH, tendo-se
registado a ausência do PCP e do BE, na reunião da Comissão de 22 de abril de 2022.
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COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA
Parecer
índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise sectorial
Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV), que «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022», segundo os termos da alínea d) do número 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR),
preenchendo-se, assim, os requisitos formais estabelecidos pelo artigo 124.º do RAR. A referida proposta de lei
deu entrada na Assembleia da República a 13 de abril de 2022, tendo sido admitida e baixado, por despacho
do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia à Comissão de Educação e Ciência cumprindo o
disposto no n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Por força deste n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b), do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, compete à Comissão de
Educação, Ciência, a emissão de Parecer sectorial relativo à Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado
para 2022.
Assim, o presente parecer incidirá, exclusivamente, sobre as áreas do Orçamento do Estado que se integrem
no âmbito da competência material da Comissão de Educação e Ciência.
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A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, está agendada para as reuniões plenárias
dos dias 28 e 29 de abril. A audição, no âmbito da discussão na especialidade, da Ministra da Ciência, Tecnologia
e Ensino Superior está agendada para o dia 2 de maio; enquanto, a audição do Ministro da Educação, está
marcada para o dia 10 do mesmo mês.
PARTE II – Análise sectorial
A) Orçamento do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
Políticas e medidas
O Governo, no texto do relatório do Orçamento do Estado 2022, sublinha que «O reforço da capacidade de
inovação e de investigação e desenvolvimento (I&D), juntamente com a qualificação dos portugueses, exige um
esforço de responsabilização coletiva, de forma a garantir um processo efetivo de convergência europeia até
2030. Enquadram também o reforço do investimento público e privado em I&D e o reforço da qualificação dos
portugueses a consagrar através de um contrato de legislatura entre o Governo e as instituições de ensino
superior públicas para o período 2022-2026, com o objetivo de fixar um quadro estável e planeado do
financiamento público para a ciência, a tecnologia e o ensino superior durante a presente Legislatura. Estes
termos incluem ainda o reforço e a valorização da estratégia Portugal Espaço 2030, no contexto da valorização
do posicionamento atlântico de Portugal na Europa, tendo servido de referência ao planeamento do Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR) para 2021-2026 e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027».
Entende o Governo que garantir um processo de convergência europeia até 2030 exige continuar esta
trajetória dos últimos anos, bem como assegurar quatro dos desafios que Portugal enfrenta, designadamente:
i) Alargar a base social de participação no ensino superior para uma sociedade baseada no conhecimento;
ii) Diversificar e especializar o processo de ensino/aprendizagem no ensino superior, intensificando a atividade
de I&D e a articulação entre ensino e investigação;
iii) Empregar melhor, com mais e melhor integração entre educação, investigação e inovação e uma articulação
com as empresas, o tecido produtivo, Administração Pública e as instituições sociais;
iv) Reforçar e expandir a internacionalização do ensino superior e das atividades de I&D, estimulando a atração
de recursos humanos qualificados para Portugal em estreita articulação com novas atividades económicas de
maior valor acrescentado, incluindo em sistemas espaciais e na utilização de sistemas de observação da Terra
e a sua integração com atividades económicas em vários sectores de atividade.
Assim, de forma a alcançar os objetivos elencados, as dotações fixadas para 2022 enquadram um conjunto
de metas, incluindo:
▪ Atingir uma taxa média de frequência no ensino superior de seis em cada dez jovens com 20 anos
até 2030 (enquanto hoje é de 5,1 em cada 10), assim como alargar as qualificações de toda a população,
garantindo atingir 50% de graduados de educação terciária na faixa etária dos 30-34 anos até 2030 (enquanto,
no segundo trimestre de 2021, era de 45,5%);
▪ Continuar a trajetória de aumento da despesa em I&D, para alcançar um investimento global em I&D
de 3% do PIB até 2030, com a despesa pública a atingir 1,3% do PIB e a despesa privada cerca de 1,8% do
PIB. Este objetivo implica o esforço coletivo de aumentar o investimento público e privado em I&D, reconhecendo
que a despesa total em I&D em Portugal atingiu 3202 milhões de euros em 2020, cerca de mil milhões de euros
superior ao valor atingido em 2015;
▪ Reforçar a participação nacional em atividades de investigação e inovação no âmbito de redes
europeias e dos quadros comunitários de investigação e inovação (incluindo os programas Horizonte
Europa, ERASMUS +, Digital Europa e o Programa Europeu do Espaço, entre outros), assim como no contexto
da participação nacional em organizações europeias, incluindo o reforço da valorização da participação de
Portugal na Agência Espacial Europeia. De salientar que as instituições nacionais atraíram, em 2020, cerca de
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1,9% do orçamento anual do programa Horizonte 2020, o maior valor de sempre, representando mais de 200
milhões de euros, ou seja, o dobro do valor atraído há dez anos.
Orientações programáticas
O Governo identifica as seguintes orientações programáticas para o ensino superior, ciência e tecnologia:
i) Reforçar a estratégia política em curso para o ensino superior: Modernização, qualificação e diversificação;
ii) Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando o conhecimento e a inovação e estimulando
a partilha da excelência em I&D nos contextos europeu e internacional;
iii) Reforço e valorização da estratégia Portugal Espaço 2030 no contexto da valorização do posicionamento
atlântico de Portugal na Europa.
1. Reforçar a estratégia política em curso para o ensino superior: Modernização, qualificação e
diversificação
Para cumprir este desígnio, o Governo apresenta um quadro de contínuo reforço do ensino superior, que foi
particularmente discutido em 2016-2017, no quadro da avaliação realizada pela OCDE e apresentada no início
de 2018. Considera, entre outros aspetos, a crescente corresponsabilização por parte das instituições de ensino
superior, nomeadamente na renovação dos seus quadros docente e de investigação, garantindo ainda as
seguintes prioridades:
▪ Apoiar o reforço e a modernização do ensino superior, respetivamente pelo PRR e através de:
• Programa Impulso Jovens STEAM, com o objetivo de promover e apoiar iniciativas orientadas
exclusivamente para aumentar a graduação superior de jovens em áreas de ciências, tecnologias,
engenharias, artes e matemática (STEAM – Science, technology, engineering, arts and mathematics).
• Programa Impulso Adultos, com o objetivo de apoiar a conversão e a atualização de competências de
adultos ativos através de formações de curta duração no ensino superior, de nível inicial e de pós-graduação,
assim como a formação ao longo da vida. Pretende-se apoiar programas promovidos e a implementar por
parte das IES, em parceria ou consórcio com empresas, empregadores públicos e/ou privados e incluindo
autarquias e entidades públicas locais, regionais e nacionais. Podem assumir a forma de escolas, alianças
e/ou programas, orientados para a formação superior inicial e pós-graduada de públicos adultos (incluindo
diplomas de pós-graduação de curta duração e mestrados), em todas as áreas do conhecimento, visando a
formação ao longo da vida, assim como reforçar a afirmação nacional e internacional das IES.
▪ Promover a efetiva democratização do acesso ao ensino superior, designadamente através de:
• Reforço do alojamento de estudantes deslocados, através do financiamento do Plano Nacional de
Alojamento para o Ensino Superior (PNAES) pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), envolvendo
IES e outras entidades;
• Reforço da ação social escolar, designadamente através do aumento do apoio para suporte à
frequência de mestrados;
• Estímulo ao ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do
ensino secundário;
• Aposta no apoio social a estudantes carenciados, incluindo o reforço do Programa + Superior para
apoiar bolseiros no interior do País;
• Estímulo à inclusão social dirigido a minorias e aos cidadãos com necessidades educativas especiais
nas instituições científicas e de ensino superior.
▪ Valorizar as instituições e a sua identidade e autonomia, estimulando a diversificação e a
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internacionalização do ensino superior num quadro de referência europeia, dando especial ênfase à
especialização da formação pós-graduada e de formações curtas iniciais (i.e., CTeSP), em articulação com a
formação inicial tradicional (i.e., licenciaturas) e a formação ao longo da vida;
▪ Valorizar o acesso ao ensino superior, diversificando e especializando diferentes perfis de oferta inicial e
pós-graduada, assim como atraindo estudantes adultos e estrangeiros e respondendo aos crescentes desafios
de estimular a coesão territorial através do conhecimento, assim como uma cultura de integração cultural e
científica dos novos estudantes (designadamente, apoiando o movimento EXARP);
▪ Estimular a formação em competências digitais, designadamente através da Iniciativa Nacional
Competências Digitais, INCoDe2030, num esforço coletivo das instituições do ensino superior em estreita
colaboração com o sector privado;
▪ Continuar a promover a iniciativa Study & Research in Portugal, bem como outras atividades de diplomacia
académica e científica, para a valorização e a promoção do ensino superior no contexto internacional.
2. Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando o conhecimento e a inovação e
estimulando a partilha da excelência em I&D nos contextos europeu e internacional
O Governo assume que constituem objetivos para 2022 continuar o reforço das instituições de I&D, a
consolidação dos mecanismos de promoção do emprego científico, a par do incentivo à qualificação avançada
dos recursos humanos, assim como o estímulo à diversificação das fontes de financiamento público e privado
da atividade científica em associação com a criação de emprego qualificado em Portugal.
Pretende continuar a consolidar, reforçar e alargar a atual estrutura institucional de unidades de I&D, públicas
e privadas, estimulando a sua qualidade, reconhecendo e valorizando a sua diversidade e garantindo o acesso
aberto ao conhecimento científico (i.e., Ciência Aberta).
É ainda objetivo da ação política promover novos horizontes de crescimento e de afirmação, nomeadamente
visando a diversificação da natureza e da intensidade do financiamento para atividades de ciência e tecnologia,
reforçando o potencial de reconhecimento internacional e procurando a apropriação por parte da sociedade,
designadamente através do estímulo à constituição de laboratórios colaborativos orientados para a criação de
emprego qualificado.
O reforço da capacidade de inovação e do investimento em investigação e desenvolvimento (I&D) em 2022
será particularmente estimulado no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência e do Quadro Financeiro
Plurianual para 2021-2027 (i.e., PT2030), designadamente através de:
▪ Agendas de inovação empresarial e projetos mobilizadores, com o objetivo de promover e apoiar
iniciativas orientadas para intensificar a atividade de I&D e a articulação entre investigação e inovação,
reforçando o emprego científico e qualificado em articulação com as empresas, o tecido produtivo, a
Administração Pública e as instituições sociais;
▪ Missão Interface, estimulando o reforço, a modernização e a capacitação das instituições de interface,
designadamente centros tecnológicos e laboratórios colaborativos, apoiando a atração de recursos humanos
qualificados para Portugal em estreita articulação com novas atividades económicas de maior valor
acrescentado.
As prioridades políticas assumidas para a legislatura serão ainda prosseguidas, em 2022, com as seguintes
iniciativas:
▪ Estimular o reforço das unidades de I&D e dos laboratórios associados, a consagrar e valorizar no âmbito
do exercício nacional de avaliação de todas as unidades de 2018-2019 e do futuro exercício nacional de
avaliação a decorrer em 2022-2023;
▪ Estimular o reforço da investigação clínica em estreita colaboração com unidades de cuidados de saúde
e, em particular, no âmbito de centros académicos clínicos, a consagrar e valorizar no contexto do regime legal
aprovado em 2018 e em estreita colaboração com a instalação da Agência de Investigação Clínica e Inovação
Biomédica (AICIB);
▪ Reforçar a Iniciativa Nacional Competências Digitais, INCoDe2030, através do estímulo a atividades de
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I&D em áreas emergentes do conhecimento, incluindo sistemas avançados de informação e inteligência artificial,
designadamente pela Administração Pública, assim como o desenvolvimento de novos mercados de trabalho;
▪ Estimular a relação entre o conhecimento e a sociedade, valorizando o reconhecimento social da ciência,
a promoção da cultura científica, a comunicação sistemática do conhecimento e dos resultados das atividades
de I&D e a apropriação social do conhecimento, continuando a reforçar o papel da Ciência Viva – Agência
Nacional para a Cultura Científica e Tecnológica. Inclui o reforço das atuais redes Ciência Viva, designadamente
dos 20 centros Ciência Viva, das 11 escolas Ciência Viva e de mais de 500 clubes Ciência Viva nas Escolas,
lançando ainda uma nova rede de quintas Ciência Viva.
Quanto à internacionalização do sistema científico será continuado o apoio a consórcios e parcerias de
âmbito estratégico que afirmem Portugal e os portugueses na Europa e no mundo e que reforcem a capacidade
de atração de recursos humanos qualificados para Portugal. Em particular, deve ser salientada a participação
nacional relevante no Programa-Quadro Europeu de Investigação e inovação Horizonte Europa 2021-2027, e
em parcerias internacionais, entretanto estimuladas através do Programa GoPortugal — Global Science and
Technology Partnerships Portugal.
3. Reforço e valorização da estratégia Portugal Espaço 2030 no contexto da valorização do
posicionamento atlântico de Portugal na Europa
O Governo pretende valorizar o posicionamento atlântico de Portugal no mundo, potenciando a atração de
financiamento e mobilizando diversos atores, tanto nacionais quanto internacionais, em termos de uma
abordagem inovadora e integrativa, incluindo:
▪ A implementação da estratégia Portugal Espaço 2030, incluindo a dinamização de novas indústrias do
Espaço (New Space), a atração de investimento estrangeiro e a colaboração das instituições científicas e de
ensino superior na promoção de uma nova década de valorização de sistemas espaciais e de observação da
Terra, para estimular a atração de recursos humanos qualificados e de novas atividades económicas de maior
valor acrescentado em Portugal em todos os sectores de atividade;
▪ O desenvolvimento e promoção da Agência Espacial Portuguesa, Portugal Space, num novo quadro de
relacionamento institucional de valorização de sistemas espaciais e de observação da Terra na ciência, na
economia e na defesa e segurança, quer a nível nacional quer europeu e transatlântico, incluindo três eixos
estruturantes, designadamente: (i) Estímulo a utilizadores de dados espaciais e a novos mercados; (ii) Estímulo
à produção de dados, através de novos equipamentos, tecnologias de satélites e o apoio a lançadores de
pequenas dimensões; (iii) Capacitação científica e técnica e apoio à cultura científica para o Espaço;
▪ O apoio continuado à operação de satélites e à criação do primeiro operador nacional de satélites,
GEOSAT, em 2021, juntamente com a capacitação científica e tecnológica nacional em sistemas de observação
da Terra e de gestão do tráfego espacial (i.e., Space Trafic Management and Awaraness, em articulação com
sistemas avançados de informação e de inteligência artificial;
▪ O reforço da valorização da participação de Portugal na Agência Espacial Europeia, designadamente no
âmbito da copresidência do Conselho Ministerial da ESA, que Portugal assumiu para o período 2020-2023;
▪ Continuar a implementação e reforço do Azores International Satellite Launch Programme (ISLP) e dos
procedimentos para a instalação e operação de uma infraestrutura espacial para o lançamento de mini e micro
satélites na Região Autónoma dos Açores, assim como para reforçar as atividades espaciais na ilha de Santa
Maria num contexto de crescente competitividade internacional;
▪ Reforçar a agenda Interações Atlânticas e a promoção do Centro Internacional de Investigação do
Atlântico (AIR Centre — Atlantic International Research Centre), promovendo uma efetiva instituição
internacional em rede, em paralelo e em articulação com a instalação do Observatório para o Atlântico.
No que aos termos e estímulos propostos no Orçamento do Estado para 2022 diz respeito, o Governo
entende que o ano de 2022 consagra o esforço em curso no âmbito dos programas PRR e PT2030, assente nos
principais compromissos abaixo elencados:
1. O aumento do valor total da dotação das instituições de ensino superior públicas (universitárias e
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politécnicas), juntamente com a reposição do valor relativo ao decréscimo do valor das propinas e contratação
dos investigadores integrados no âmbito do PREVPAP, no sentido do reforço das carreiras académicas e do
estímulo ao emprego científico, garantindo a aplicação atempada do regime legal de graus e diplomas em vigor,
como revisto em 2018, e estimulando a abertura, mobilidade e diversificação de carreiras dos corpos docente e
de investigação;
2. O reforço para apoios sociais, diretos e indiretos, a estudantes, a atribuir através da Direção-Geral do
Ensino Superior (DGES), pretendem garantir as seguintes metas:
a. Reforçar os apoios sociais a estudantes, facilitando o acesso ao ensino superior de todos os
estudantes que terminem o ensino secundário e aumentando gradualmente o total de bolsas para atingir
cerca de 90 mil bolsas a conceder anualmente até ao final da legislatura (enquanto eram cerca de 64 mil em
2014/2015 e cerca de 85 mil em 2020/2021), devendo ser ainda implementados em complemento: (i) O
reforço das bolsas para apoiar a participação em mestrados; (ii) O reforço dos empréstimos a estudantes; e
(iii) A promoção do aumento do apoio a estudantes com necessidades educativas especiais, potenciando a
sua formação superior e integração profissional e concorrendo para a criação de comunidades académicas
mais inclusivas;
b. Reforçar o número de novas bolsas atribuídas no âmbito do Programa + Superior, atingindo até 3 mil
novas bolsas em 2021/2022 (enquanto eram cerca de mil em 2014/2015 e cerca de 1900 em 2019/2020),
com um acréscimo no impacto financeiro do programa através de financiamento comunitário, assim como
ajustando o processo de atribuição das bolsas de forma a reforçar a mobilidade para as regiões do País com
menor procura e menor pressão demográfica.
3. O lançamento dos programas Impulso Jovem STEAM e Impulso Adultos, através do Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), com um investimento de 260 milhões de euros para 2022-2026;
4. O reforço do alojamento de estudantes do ensino superior a preços regulados, duplicando, até 2026, a
atual oferta de alojamentos para estudantes do ensino superior (i.e., aumentando essa oferta para 30 mil camas
até 2030). O financiamento do Programa Nacional para o Alojamento de Estudantes do Ensino Superior
(PNAES) através do PRR, com um investimento de 375 milhões de euros para 2022-2026, exige um esforço de
responsabilização coletivo, envolvendo o Governo, as instituições de ensino superior, as autarquias e outras
entidades públicas e privadas;
5. As atividades de I&D e formação avançada, a atribuir através da Fundação para a Ciência e a Tecnologia
(FCT), visam garantir as seguintes metas:
• Reforço da capacidade de formação doutoral, designadamente para atingir cerca de 4 mil novos
doutoramentos por ano até 2030, e cerca de 3 mil até 2023 (enquanto foram cerca de 2 mil em 2020);
• Aposta no Programa de Estímulo ao Emprego Científico, lançado em 2017, para investigadores
doutorados, apoiado em instrumentos e relações de contratação diversificadas, com centros de decisão
distintos e diversificados;
• Afirmação das unidades de I&D e consolidação reforçada da rede dos atuais 40 laboratórios
associados para o estímulo de atividades de I&D de caráter básico ou fundamental, juntamente com o apoio
a políticas públicas orientadas para responder a desafios sociais, ambientais e económicos, de uma forma
que facilite o desenvolvimento de carreiras de investigação;
• Consolidação do funcionamento dos atuais 35 laboratórios colaborativos, reunindo instituições
científicas e académicas com o sector produtivo, como previsto no âmbito do Programa Interface, iniciado
em 2018;
• Reforço continuado das atividades de I&D através do apoio competitivo e periódico à realização de
projetos de I&D em todas as áreas do conhecimento;
• Valorização da relação entre o conhecimento e a sociedade, estimulando o reconhecimento social da
ciência, a promoção da cultura científica, a comunicação sistemática do conhecimento e dos resultados das
atividades de I&D e a apropriação social do conhecimento.
6. Estimular, através da Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT), os seguintes processos de
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internacionalização da nossa base académica, científica e tecnológica:
• Reforçar a progressiva internacionalização das instituições de ensino superior, de modo a contribuir
para duplicar a participação de Portugal no próximo Programa-Quadro Europeu de Investigação e Inovação,
incluindo os programas Horizonte Europa, Digital Europa e Espaço Europa, face ao atual Programa-Quadro;
• Apostar na inserção das instituições de ensino superior em redes europeias, fomentando a mobilidade
de estudantes, docentes e investigadores, de modo a garantir atingir as seguintes metas: (i) Duplicar os
estudantes em mobilidade internacional em todas as instituições públicas até 2023; (ii) Explorar o potencial
de evolução do Programa Erasmus (2021-2027), nas diversas vertentes elegíveis do ensino superior;
• Estimular a integração das instituições de ensino superior nos campus interuniversitários europeus,
através da constituição de alianças transnacionais que partilhem estratégias de médio e longo prazos;
• Mobilizar todas as instituições de ensino superior para a implementação do Programa Study and
Research in Portugal, de modo que o número de estudantes estrangeiros a estudar em Portugal duplique até
final de 2023, representando nessa altura cerca de 25% do total de estudantes inscritos nas instituições
públicas;
• Mobilizar todas as instituições de ensino superior para o reforço da sua participação efetiva nas
iniciativas e atividades a desenvolver no âmbito da rede nacional de alto nível PERIN — Portugal in Europe
Research and Innovation Network;
• Mobilizar todas as instituições de ensino superior para o Programa Ciência LP — Centro internacional
para a formação avançada em ciências fundamentais de cientistas oriundos de países de língua portuguesa,
nos termos do acordo assinado entre o Estado Português e a Organização das Nações Unidas para a
Educação, Ciência e Cultura (UNESCO);
• Mobilizar as instituições de ensino superior para a capacitação de quadros da Administração Pública
e de empresas de países de língua portuguesa, incluindo iniciativas promovidas pelo Ministério dos Negócios
Estrangeiros;
• Mobilizar todas as instituições de ensino superior para a iniciativa GoPortugal — Global Science and
Technology Partnerships Portugal, coordenada pela FCT;
• Valorizar o posicionamento atlântico de Portugal no mundo, potenciando a atração de financiamento
e mobilizando diversos atores, tanto nacionais quanto internacionais, em termos de uma abordagem
inovadora e integrativa, incluindo: (i) As iniciativas em curso no âmbito do Centro Internacional de
Investigação do Atlântico – Air Centre; (ii) A implementação da estratégia Portugal Espaço 2030, incluindo a
colaboração das instituições de ensino superior no desenvolvimento e promoção da Agência Espacial
Portuguesa, Portugal Space; (iii) O lançamento do Azores International Satellite Launch Programme (ISLP)
e dos procedimentos para a instalação e operação de uma infraestrutura espacial para o lançamento de mini
e micro satélites na Região Autónoma dos Açores.
7. O planeamento de fundos comunitários a atribuir através dos programas PRR e PT 2030 em termos de
apoios competitivos para atividades de qualificação, de I&D e inovação, incluindo apoios para a modernização
das instituições académicas e científicas, o desenvolvimento de agendas e consórcios de inovação empresarial,
a promoção de infraestruturas, o estímulo à competitividade e ao desenvolvimento económico e apoios à coesão
territorial, bem como o apoio ao desenvolvimento de formações curtas e pós-graduadas, são adequadas ao
reforço dessas atividades;
8. O apoio à realização de I&D pelas empresas e, em particular, o apoio à contratação de investigadores
doutorados por empresas, continua a ser estimulado ao abrigo do sistema de incentivos fiscais para atividades
de I&D, SIFIDE e incluindo aquelas em colaboração com as instituições científicas e de ensino superior.
Quantificação das medidas e fontes de financiamento
Conforme é referido no relatório já citado, o Programa Orçamental da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
apresenta um total de receita consolidada de 3124,9 milhões de euros e de dotação de despesa total consolidada
de 3124,8 milhões de euros, o que excede em 18,7% a execução provisória de 2021.
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A componente da despesa financiada por receitas de impostos ascende a 1557,5 milhões de euros, sendo o
restante financiamento proveniente de fundos europeus (709,2 milhões de euros), receitas próprias das
entidades que compõem o Programa (668,7 milhões de euros) e transferências entre entidades (188 milhões de
euros).
Do total da dotação de despesa efetiva, que se distribui pelos principais agrupamentos económicos, as
despesas com pessoal representam cerca de 54,1% da dotação de despesa total consolidada, com destaque
para os orçamentos das instituições de ensino superior (IES).
As transferências correntes ascendem a 486,5 milhões de euros, representando cerca de 15,6% da dotação
de despesa total consolidada do Programa, integrando o financiamento das bolsas de ação social pelo Fundo
de Ação Social da Direção-Geral do Ensino Superior (DGES), bem como as bolsas de investigação a realizar
pela FCT.
As dotações de aquisições de bens e serviços ascendem a 398,3 milhões de euros, representando cerca de
12,7% da dotação de despesa, concorrendo em especial os orçamentos das IES, nomeadamente em despesas
de aquisição de vários serviços essenciais ao desenvolvimento da sua atividade. Importa ainda destacar as
transferências de capital, que ascendem a 219,3 milhões de euros (7%), realizadas no âmbito dos investimentos
da FCT no incentivo ao financiamento da contratação em emprego científico, nas áreas de projetos e unidades
de I&D.
A despesa em investimentos apresenta uma dotação de 298,8 milhões de euros (aumentando o peso no
orçamento inicial para 2021 de 5,2% para 9,6% em 2022), relacionados com infraestruturas para acolhimento e
apoio aos estudantes universitários.
O Programa integra a dotação específica para financiamentos das áreas do ensino superior e ação social,
que, no conjunto das fontes de financiamento, apresenta uma dotação de despesa prevista no Orçamento do
Estado para 2022 de cerca de 1412 milhões de euros, o que excede em 1,6% a execução provisória de 2021.
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Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste Programa, salienta-se a Medida 018 –
Educação – Estabelecimentos de Ensino Superior, com 2 968,2 milhões de euros, representando 59,4% do total
da dotação de despesa efetiva não consolidada do Programa, da qual se destaca o orçamento do conjunto das
IES, com 2963,8 milhões de euros, seguindo-se a Medida 004 – Serviços Gerais da AP – Investigação Científica
de Caráter Geral, com 951,4 milhões de euros, representando 19%, destacando-se a Fundação para a Ciência
e Tecnologia (937,9 milhões de euros).
A dotação de despesa no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência ascende a 219,3 milhões de euros,
representando 4,4% da dotação de despesa total, enquanto para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096)
está prevista uma dotação de despesa de 6,3 milhões de euros.
B) Orçamento do Ministério da Educação
Políticas e medidas
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado de 2022, o Governo assenta a sua ação no compromisso
de garantir o acesso universal a uma educação inclusiva e de qualidade, que promove a igualdade de
oportunidades e impulsiona a mobilidade social.
Este compromisso determina uma intervenção multinível nas políticas públicas, concebidas em diálogo com
os agentes educativos, e um investimento contínuo nas alunas e nos alunos, nas suas famílias, na aprendizagem
ao longo da vida e nos profissionais da educação e formação.
As políticas educativas para 2022 dão continuidade e consolidam os desígnios políticos plasmados no
Programa do Governo, nomeadamente:
(i) O reforço de uma escola pública de qualidade garantindo-lhe, de forma sustentável, os docentes em
número, qualidade e motivação necessários à sua missão;
(ii) A valorização da escolaridade obrigatória;
(iii) A redução das desigualdades à entrada e à saída da escola;
(iv) A garantia de que todos possam aceder a um sistema capaz de responder na medida das necessidades;
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(v) O aumento das competências e das qualificações da população;
(vi) O acompanhamento da transição digital e ecológica para a inovação.
A operacionalização destes desígnios, a que o Governo se propõe, consubstancia-se na implementação de
dois planos estruturais: O Plano 21/23 Escola + e o Plano de Recuperação e Resiliência.
O Plano 21/23 Escola +, integra um conjunto de medidas que visam recuperar aprendizagens na sequência
dos impactos decorrentes da pandemia de COVID-19, estruturadas em três eixos de atuação fundamentais para
o sucesso escolar: Ensinar e Aprender (Eixo 1), Apoiar as Comunidades Educativas (Eixo 2) e Conhecer e
Avaliar (Eixo 3).
O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) integra a estratégia global de Portugal e da União Europeia de
resposta de estabilização de curto prazo e de promoção da recuperação e resiliência, a médio e longo prazo,
que promove a elevação das qualificações e das competências e a apropriação das estratégias pedagógicas e
educativas à ciência, à inovação e ao digital.
No que se refere ao reforço da escola pública dotada de docentes em número, qualidade e motivação
necessárias, o Governo pretende iniciar o processo de:
• Alteração do regime de recrutamento, com a introdução de fatores de estabilidade reforçada no acesso
à carreira e no desenvolvimento dos projetos pedagógicos, com a redução da mobilidade entre escolas, sempre
que se justifique, com a vinculação direta em quadro de agrupamento ou quadro de escola e com a
reorganização dos quadros de zona pedagógica (permitindo reduzir as respetivas áreas geográficas, quando
adequado);
• Desenvolvimento, em articulação com o ensino superior, de um modelo de formação de professores
coerente com as necessidades;
• Criação de incentivos à carreira docente e ao desenvolvimento de funções docentes em zonas do
País onde a oferta é escassa e onde a partilha de recursos se mostre fundamental para a manutenção da
oferta educativa e formativa.
No que respeita à educação pré-escolar, pretende o Governo:
• Robustecer a oferta da Rede Nacional da Educação Pré-Escolar;
• Continuar a promover a capacitação da rede social e solidária da educação pré-escolar, nos termos do
Compromisso de Cooperação para o Sector Social e Solidário;
• Investir na deteção precoce de questões relacionadas com o desenvolvimento da linguagem, acompanhado
de um programa de estimulação da competência linguística.
No que respeita aos ensinos básico e secundário no ano letivo de 2021/2022, o Governo coloca a tónica
na adoção de medidas para a recuperação das aprendizagens com ênfase nos anos iniciais e transições entre
ciclos e no apoio ao trabalho dos docentes.
Para tal, pretende:
• Apostar na recuperação das aprendizagens e no desenvolvimento de competências, procedendo ao
reforço:
▪ Dos instrumentos de apoio à aprendizagem da leitura e da escrita, sobretudo no primeiro ciclo do
ensino básico;
▪ Dos recursos das bibliotecas escolares e das bibliotecas digitais;
▪ Do apoio tutorial específico;
▪ Dos programas de mentorado entre alunos;
▪ Da Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania para aumentar, a participação dos jovens na
vida das escolas e da turma, assim como no orçamento participativo das escolas.
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• Investir na diversificação curricular e no desenvolvimento de projetos de autonomia:
▪ No trabalho a desenvolver para a promoção da igualdade de oportunidades, para o reforço ao apoio
de alunos de contextos socioeconómicos mais vulneráveis, com um trabalho de articulação com a
comunidade;
▪ Alargar a rede de clubes de Ciência Viva na Escola, como meio de potenciar a literacia científica e a
ciência experimental;
▪ Reforçar a formação artística através da articulação com o Plano Nacional das Artes e o Programa da
Educação Estética e Artística e da manutenção do investimento no ensino artístico especializado;
▪ A prossecução das medidas previstas no Plano de Ação para a Transição Digital, que preconizam a
integração transversal das tecnologias nas diferentes áreas curriculares, visando a melhoria da qualidade
das aprendizagens e a inovação do sistema educativo, dotando docentes e alunos de acrescidas
competências e literacia digital; para além da crescente disponibilização de equipamentos a alunos, a
docentes e às escolas, serão criados laboratórios de educação digital, produzidos e disponibilizados recursos
digitais e incentivado o ensino da computação, programação e robótica;
▪ Investir na desmaterialização de processos de avaliação;
▪ Reforçar os programas de escolas bilingues e a introdução de diferentes línguas estrangeiras;
▪ Desenvolver o Desporto Escolar, com o objetivo de incentivar a atividade física e os hábitos de vida
saudável nas comunidades educativas;
▪ Inovar o ensino profissional, através da diversificação da rede de oferta, robustecendo a das ofertas
de dupla certificação.
Quanto à educação e formação de adultos e à aprendizagem ao longo da vida, pretende o Governo:
Dinamizar e implementar o Plano Nacional de Literacia de Adultos, através de projetos locais promovidos
pelos Centros Qualifica, em conjunto com instituições empregadoras e organizações comunitárias, mobilizando
diferentes modalidades conducentes à certificação ao longo da vida, na reconversão de sectores em
descontinuidade, na requalificação em áreas de modernização tecnológica e na promoção de melhores
condições de empregabilidade;
Prosseguir a atualização do Catálogo Nacional de Qualificações.
O Governo define ainda que, no ano de 2022, será prosseguido o esforço de investimento nas escolas, em
articulação com a conclusão do processo de descentralização, assegurando-se assim a coerência entre o
exercício das competências das autarquias locais e entidades intermunicipais no domínio da educação e a
organização geral do sistema educativo.
Concluir o processo de descentralização de competências iniciado com o Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de
janeiro, na sua redação atual, que concretiza um modelo de administração e gestão do sistema educativo que
respeita a integridade do serviço público de educação, a equidade territorial e a solidariedade intermunicipal e
inter-regional no planeamento das ofertas educativas e formativas e na afetação dos recursos públicos, no
quadro da correção de desigualdades e assimetrias locais e regionais, bem como a tomada de decisões numa
lógica de proximidade;
Continuar a priorizar o investimento na modernização e requalificação da rede escolar, quer no âmbito
das operações cofinanciadas pelos programas operacionais regionais quer no planeamento e execução do
próximo quadro financeiro plurianual, bem como através do Orçamento do Estado;
Dinamizar o investimento na sustentabilidade energética das escolas.
Por fim, no que respeita à difusão da cultura e do ensino da língua portuguesa no estrangeiro, o Governo
realça o reforço do papel relevante das escolas portuguesas no estrangeiro e dos centros de aprendizagem e
formação escolar de Timor-Leste (CAFE), permitindo o aprofundar da cooperação portuguesa na área da
educação.
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Quantificação das medidas e fontes de financiamento
O Programa Orçamental do Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar evidencia, no orçamento
para 2022, uma dotação de despesa total consolidada de 7691,2 milhões de euros, o que excede em 8,7% a
execução provisória de 2021, e uma dotação de despesa efetiva consolidada de 7634,3 milhões de euros, o que
representa uma variação de 9,3%.
Do total da dotação de despesa efetiva consolidada, verifica-se que as despesas com o pessoal representam
66,9%, com uma previsão de 5146,8 milhões de euros. Seguem-se, com um peso de 17,6%, as transferências
correntes, orçamentadas em 1357,3 milhões de euros, essencialmente destinadas ao financiamento do
processo de descentralização de competências da educação para as autarquias locais e ao apoio à educação
pré-escolar e ao ensino particular e cooperativo.
Dando-se continuidade ao processo de descentralização de competências, os trabalhadores não docentes
são transferidos para as autarquias locais, verificando-se uma reafectação de despesas com pessoal e de outras
despesas correntes do Programa para transferências correntes.
Do crescimento previsto em despesas de capital destacam-se, no que respeita à aquisição de bens de capital,
as intervenções em projetos financiados pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) relativos à
universalização da escola digital, à transição digital na educação através da melhoria da qualidade da Internet
nas escolas, de novos equipamentos de projeção e dos laboratórios de educação digital (LED) e à aquisição de
novos meios de computação para os agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas. No que concerne às
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transferências de capital consolidadas, salienta-se os montantes a transferir para entidades de formação, com
vista à modernização da oferta dos estabelecimentos de ensino e formação profissional, no âmbito do PRR.
A dotação de despesa total consolidada do Programa é essencialmente financiada por receitas de impostos,
no valor de 6274 milhões de euros, relevando também a despesa suportada por fundos europeus, com 896,1
milhões de euros. As receitas próprias e as transferências entre entidades ascendem a 261,2 milhões de euros
e 260 milhões de euros, respetivamente.
Na agregação da despesa por medidas relevam a Medida 017 — Educação — Estabelecimentos de Ensino
não Superior, com 6960,2 milhões de euros, representando 85,4% do total da despesa efetiva não consolidada
do Programa, e a Medida 102 — Plano de Recuperação e Resiliência, que compreende os projetos financiados
pelo PRR, num total de 746,2 milhões de euros, cerca de 9,2% do total da dotação de despesa efetiva não
consolidada do Programa.
De salientar a inclusão, no OE 2022, da Escola Portuguesa de Luanda — Centro de Ensino e Língua
Portuguesa, no âmbito da Medida 003 — Cooperação Económica Externa.
PARTE III – Opinião da Deputada autora do parecer
A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta
de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV), exercendo a prerrogativa prevista no artigo 137.º do Regimento da Assembleia da
República.
PARTE IV – Conclusões
1. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV), «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», foi admitida a 13 de
abril de 2022, por determinação do Presidente da Assembleia da República.
2. Nos termos regimentais aplicáveis cabe à Comissão de Educação e Ciência, a emissão de parecer sobre
as matérias da sua competência, nomeadamente as atinentes ao Ministério da Educação e ao Ministério da
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
3. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, no âmbito das competências da Comissão de Educação e Ciência, reúne
todos os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
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4. Pelo exposto, a Comissão de Educação e Ciência conclui que o presente parecer reúne as condições
para ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final, nos termos
do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
A Deputada autora do parecer, Carla Madureira — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do CH, e do PCP, tendo-se registado a
ausência do IL e do BE, na reunião da Comissão de 26 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte I – Considerandos
A) Introdução
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento
do Estado para 2022».
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º, da Constituição
da República Portuguesa (CRP) e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), reunindo
os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR.
A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 13 de abril de 2022, tendo sido admitida
e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia, entre outras, à Comissão
de Saúde, de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Por força deste último preceito, e da alínea b), do n.º 1, do artigo 206.º, ambos do RAR, compete à Comissão
de Saúde a emissão de parecer sectorial sobre a Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Nesta conformidade, o presente parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do
Estado que se integram no âmbito da competência material da Comissão de Saúde.
A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª encontra-se agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República, dos dias 28 e 29 de abril, estando a audição, em sede de discussão na
especialidade, com a Ministra da Saúde, agendada para o dia 10 de maio.
B) Enquadramento, políticas e medidas
Com relação à Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022, o relatório do
Orçamento do Estado apresentado pelo Governo, adiante designado por relatório, começa por referir, que este
Orçamento do Estado (OE) «é apresentado num contexto marcado pela recuperação da economia portuguesa
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e pelos desafios e incerteza resultantes da invasão militar da Ucrânia pela Rússia.
Neste contexto, importa referir que o País pode enfrentar os atuais desafios futuros com um sentido de
confiança reforçado, devido à resiliência conquistada ao longo dos últimos anos».
No âmbito das «Políticas e Medidas do Programa Orçamental para a Saúde (PO14)», o relatório, refere que
nos últimos anos, «o Governo tem vindo a reforçar os recursos do Serviço Nacional de Saúde (SNS), investindo
igualmente na melhoria da qualidade da respetiva despesa. Das várias iniciativas adotadas, designadamente no
quadro do exercício da revisão da despesa da saúde, destacam-se, entre outras:
• A revisão do modelo de orçamentação dos hospitais,
• O reforço do processo de monitorização do desempenho económico e financeiro das entidades do SNS
e de avaliação dos respetivos corpos de gestão,
• O lançamento do processo de avaliação e reforma da compra centralizada de medicamentos e
dispositivos médicos.
Por outro lado, o Governo tem vindo a prosseguir uma trajetória de redução sustentada da dívida do SNS.
Em 2020, o SNS registou o nível mais baixo de sempre de pagamentos em atraso (dívida vencida há mais de
90 dias) desde que existem dados consolidados sobre estes indicadores (2012), uma situação que se repete
quando considerados os dados provisórios de 2021.
A aposta no reforço dos recursos do SNS procurou garantir uma capacidade de resposta efetiva na prestação
de cuidados de saúde, quer no contexto de necessidades relacionadas diretamente com a pandemia, quer na
manutenção da prestação de cuidados de saúde não relacionados com a COVID-19».
O relatório destaca que após a emergência sanitária verificada em 2020, 2021 foi o ano do início de
recuperação, salientando o esforço empreendido por todas as entidades do SNS para a recuperação da
atividade assistencial, nomeadamente dando cumprimento a um dos pilares no âmbito do combate à pandemia
– o processo de vacinação face à COVID-19, sendo que dados reportados «a final de dezembro de 2021
demonstram que 88% da população já tinha o plano de vacinação completo. Adicionalmente, 88% da população
com 80 ou mais anos, 87% da população entre os 70-79 anos e 62% da população entre 60-69 anos já tinha
realizado o reforço vacinal contra a COVID-19». Mas não só. De forma gradual, e em todas as linhas de
prestação de cuidados, «Os dados provisórios do ano de 2021 revelam o crescimento de 3 484 874 consultas
médicas no âmbito dos cuidados de saúde primários (aumento de 10,7%) face a 2020 e o crescimento em 5563
458 consultas (18,3%) face a 2015. Também ao nível das consultas médicas hospitalares, os dados revelam
um acréscimo de 1 294 875 consultas realizadas (mais 11,6%) face a 2020 e de 424 573 consultas (mais 3,5%)
face a 2015. No que diz respeito aos episódios de urgência, verificou-se um crescimento de 643 486 episódios
face a 2020 (14,1%) e uma diminuição de 15,1% (menos 922 175 episódios) face a 2015. Tendo presente o
último ano pré-pandemia (2019), a variação é de menos 1 229 370 episódios (-19,1%).
A atividade cirúrgica em 2021 (números provisórios) cresceu em mais 129 935 cirurgias (22,4%), face a 2020,
e em mais 54 882 cirurgias (8,4%), quando comparado com 2015. Se se tiver como referência a atividade
cirúrgica acumulada de 2019, registou-se um crescimento de 0,7% (mais 4 687 cirurgias)», conforme o quadro
infra.
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«Estes resultados, em termos de acesso, foram possíveis, especialmente, devido ao investimento nos
profissionais de saúde. Em 2021, o SNS contou com 148 452 profissionais, entre prestadores diretos de
cuidados e prestadores de serviços de suporte. Este número representa um acréscimo líquido de 24% da força
de trabalho do SNS, face a dezembro de 2015 (+28 454 efetivos) e de 2,6%, face a dezembro de 2020 (+3836
efetivos), e continuará a ser reforçado no exercício económico de 2022, o que pode já constatar-se no aumento
de 4036 profissionais em fevereiro, por referência ao final do ano anterior».
O relatório sustenta também que tem sido feito um reforço constante do «investimento em instalações e
equipamentos, designadamente em equipamento médico pesado, conforme se evidenciou pelo programa que
permitiu financiar a aquisição de 38 equipamentos (v.g., aceleradores lineares, ressonâncias magnéticas,
angiógrafos, TAC e PET) dos quais, no final de 2021, 24 já estavam instalados ou adjudicados, estando os
restantes em concurso ou em estudo prevendo-se a sua instalação em 2022».
De entre as principais políticas e medidas prioritárias estabelecidas pelo Governo para o sector da saúde, tal
como se encontram expostas no relatório, destacam-se:
Renovar o compromisso com o Serviço Nacional de Saúde
A sociedade atual exige do SNS uma melhoria contínua no acesso e na qualidade dos serviços prestados.
Assumindo o contexto atual onde salienta a guerra na Ucrânia, a crise de refugiados e a pressão inflacionista,
mas também os investimentos e reformas do PRR, o novo Estatuto do SNS e o Plano Nacional de Saúde 2030,
o relatório realça a continuidade dada ao ciclo de reforço orçamental (conforme quadro infra), e de maior
eficiência da despesa, enquadrando um conjunto alargado de medidas focadas na melhoria da gestão dos
recursos e eficiência do SNS, designadamente no facto de as «EPE no domínio da saúde apresentarem
atempadamente os seus contratos de gestão e planos de atividades e orçamento e terem-nos aprovados, o que
se traduzirá no reforço da autonomia de gestão dos órgãos de administração das entidades, com ganhos de
eficiência da resposta e da qualidade da despesa», sendo apontado que «O foco no incremento da qualidade
da despesa no sector da saúde tem sido consolidado ao longo dos últimos seis anos através de estratégias
direcionadas para as áreas da contratação pública, mediante a centralização e agregação das compras públicas,
dos sistemas de informação, dos modelos de organização da prestação de cuidados e do controlo e
monitorização do Sistema Nacional de Saúde (SNS)», mas também medidas que se traduzem na melhoria da
oferta e qualidade dos serviços prestados aos utentes, onde se destacam:
• «A continuação da intervenção dirigida aos principais fatores de risco, nomeadamente nas políticas
dirigidas à promoção da alimentação saudável e da atividade física, ao combate à obesidade, tabagismo e
excesso de álcool, aprofundando a atuação ao nível da promoção da saúde e da prevenção da doença;
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• A melhoria dos sistemas de comunicação com os utentes, acelerando a disponibilização de atendimentos
telefónicos automáticos, de agendamentos online e de respostas de telessaúde, estimulando a utilização do
Centro de Contacto SNS 24 e expandindo os Balcões de Saúde do Cidadão;
• O desenvolvimento da estratégia para a modernização dos sistemas de informação, destacando-se o
desenvolvimento do Registo de Saúde Eletrónico e a desmaterialização e integração dos resultados dos exames
complementares de diagnóstico no processo clínico eletrónico;
• O alargamento dos meios complementares de diagnóstico e terapêutica mais frequentes a todos os
Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES), dando cumprimento ao previsto no Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR);
• A revisão das redes de referenciação hospitalar, nomeadamente através do reforço do modelo de
organização de urgências metropolitanas e regionais;
• O reforço do papel dos níveis de gestão intermédia dos hospitais públicos, promovendo a contratualização
interna, a contabilidade de gestão e o modelo de organização em centros de responsabilidade integrados (CRI)»,
e «(…) melhoria da resposta às listas de espera para cirurgia, reduzindo a emissão de vale cirúrgicos no âmbito
do Sistema Integrado de Gestão de Inscritos para Cirurgia (SIGIC)»;
• «A implementação de sistemas de acesso de proximidade aos medicamentos para doentes crónicos;
• O desenvolvimento de instrumentos de apoio aos prescritores;
• A melhoria da eficiência do processo de compra centralizada de medicamentos e dispositivos médicos;
• A promoção da prescrição e dispensa de medicamentos genéricos, biossimilares e das opções
terapêuticas mais custo efetivas;
• O reforço da avaliação dos novos medicamentos e tecnologias de saúde, no âmbito do Sistema Nacional
de Avaliação de Tecnologias de Saúde (SiNATS);
• O aprofundamento de medidas que promovam a sustentabilidade do acesso à inovação, uniformizando
critérios e aumentando a transparência no regime de formação de preços e de financiamento público das
tecnologias de saúde. O reforço da intervenção da Comissão Nacional de Farmácia e Terapêutica do
INFARMED e do papel do Formulário Nacional de Medicamentos, promovendo a articulação com as comissões
locais de farmácia e terapêutica e a elaboração das normas de orientação clínica relativamente à promoção da
utilização e promoção do uso responsável das tecnologias de saúde;
• O reforço do sistema de combate à falta e rutura de medicamentos, assegurando a sua adequada
monitorização em articulação com a Agência Europeia de Medicamentos e promovendo a colaboração dos
fabricantes nacionais e do Laboratório do Medicamento;
• A cooperação internacional, designadamente através da partilha de informação e da negociação conjunta
de medicamentos inovadores, em linha com as Conclusões do Conselho Saúde da União Europeia de junho de
2021 e a implementação do Regulamento (UE) 2021/2282 sobre avaliação de tecnologias de saúde;»
De acordo com o relatório, este orçamento centrará a sua ação em medidas dirigidas às pessoas, a
desenvolver em torno dos seguintes eixos:
➢ «A saúde começa em casa» – Promover a saúde e prevenir a doença
✓ Promover o princípio da «Saúde em todas as políticas», em especial dando continuidade ao
investimento no Programa Bairros Saudáveis, através da conclusão de mais de 200 projetos de melhoria das
condições de saúde das populações nas comunidades mais desfavorecidas, nomeadamente ações de
formação da promoção da literacia ao cuidado a idosos;
✓ Aumentar a cobertura por rastreios de saúde visual e auditiva infantis e reforçar o acesso das crianças
e adolescentes a atividades de saúde escolar;
✓ Alargar as atividades preventivas de doença, como os rastreios oncológicos de base populacional
(cancro do cólon e reto, a implementar em mais ACES, cancro do colo do útero e cancro da mama, garantindo
a sua implementação em mais ACES) e o rastreio da retinopatia diabética, garantindo a sua implementação
em mais ACES;
✓ Melhorar o acesso a consultas de promoção da saúde e prevenção da doença, ao nível dos cuidados
de saúde primários;
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✓ Promover a intervenção das farmácias comunitárias, em especial no seu papel de estruturas de
proximidade.
➢ «Ter direito à saúde é ter acesso» – Melhorar o acesso ao SNS
✓ Continuar a garantir o direito de acesso dos estrangeiros ao SNS, designadamente através de
produção normativa que garanta a harmonização de produção normativa que garanta a harmonização de
práticas;
✓ Concluir a implementação do sistema de informação para gestão do acesso que suporta a
referenciação dos utentes entre níveis de cuidados e permite monitorizar o cumprimento dos tempos
máximos de resposta garantidos.
➢ «Saúde de proximidade» – Melhorar a cobertura dos cuidados de saúde primários com mais
respostas
✓ Prosseguir o processo de descentralização de competências na área da saúde;
✓ Prosseguir o trabalho de revisão e generalização do modelo das USF;
✓ Desenvolver e expandir novos modelos de prestação de cuidados de proximidade;
✓ Alargar a capacidade para realização dos MCDT;
✓ Dotar progressivamente todos os ACES da capacidade para a prestação no âmbito da saúde mental.
➢ «Rede hospitalar» – Melhorar o acesso e a eficiência dos hospitais públicos
✓ Rever as redes de referenciação hospitalar, bem como rever o modelo de organização e
funcionamento dos serviços de urgência;
✓ Desenvolver a hospitalização domiciliária, expandindo a escala e as patologias mediante o reforço de
equipas;
✓ Rever o funcionamento das equipas de gestão de altas, de modo a garantir o alinhamento da alta
clínica e social e uma transição segura entre níveis de cuidados;
✓ Aumentar a eficiência da resposta hospitalar no SNS, através da dinamização da organização interna
dos hospitais em centros de responsabilidade integrados;
✓ Reforçar a autonomia na gestão hospitalar, nomeadamente em matéria de contratação de profissionais
de saúde, com maior responsabilização e avaliação da satisfação pelos utentes e profissionais.
➢ «Recuperação da autonomia e apoio à doença grave ou incurável» – Alargar as respostas em
cuidados continuados integrados e paliativos
✓ Desenvolver os procedimentos destinados a garantir a celebração de contratos que permitam a
atribuição de apoios financeiros para a abertura de camas de cuidados continuados integrados;
✓ Garantir a oferta das primeiras unidades de dia e promoção da autonomia da rede;
✓ Criar as condições para constituir equipas de cuidados continuados integrados ACES;
✓ Assegurar a abertura de novas respostas no âmbito da saúde mental, entre respostas residenciais e
unidades socio-ocupacionais, bem como constituir mais equipas de apoio domiciliário de saúde mental;
✓ Abrir mais camas de cuidados paliativos de baixa complexidade, na Rede Nacional de Cuidados
Paliativos;
✓ Constituir equipas comunitárias de suporte em cuidados paliativos, em ACES.
➢ «Não há boa saúde sem saúde mental» – Concluir a reforma da saúde mental
✓ Concluir a cobertura nacional de serviços locais de saúde mental, procedendo à criação de equipas
comunitárias de saúde mental; à criação de serviços de internamento nos hospitais gerais onde eles ainda
não existam; à requalificação de unidades de internamento; e à constituição de centros de responsabilidade
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integrados;
✓ Implementar os planos regionais de saúde para as demências.
➢ «Satisfação dos profissionais de saúde» – Reforçar a política de recursos humanos do SNS
✓ Implementar o regime de trabalho em dedicação plena, como previsto no projeto de Estatuto do SNS, de
aplicação progressiva, a iniciar pelos trabalhadores médicos numa base voluntária e de compromisso
assistencial, com negociação sindical do acréscimo do período normal de trabalho semanal em vigor, do
acréscimo remuneratório e do regime de incompatibilidades;
✓ Avaliar os incentivos para melhorar a cobertura por médico de família;
✓ Valorizar as carreiras dos enfermeiros, designadamente através da reposição dos pontos perdidos
aquando da entrada na nova carreira de enfermagem;
✓ Criar a carreira de técnico auxiliar de saúde;
✓ Continuar o desenvolvimento das estratégias definidas no Plano de Ação para a Prevenção da Violência
no Sector da Saúde;
✓ Estimular a oferta de serviços de creche para os filhos dos profissionais de saúde.
➢ «Participação pública e governação do Serviço Nacional de Saúde» – Criar a direção executiva do
Serviço Nacional de Saúde
✓ Criar a direção executiva do SNS, com o papel de dirigir o SNS a nível central, coordenando a resposta
assistencial das suas unidades de saúde, assegurando o seu funcionamento em rede e monitorizando o seu
desempenho e resposta.
Investimento na rede do Serviço Nacional de Saúde
No que toca ao investimento, e de acordo com o relatório, a «saúde, sendo uma das áreas fulcrais no efetivo
combate à pandemia, mas também um fator decisivo na promoção da coesão social e qualidade de vida dos
cidadãos, continua a ser uma área prioritária do investimento público, com vista à melhoria contínua da
capacidade e da qualidade de resposta do Serviço Nacional de Saúde (SNS).
O investimento a alocar à melhoria das infraestruturas em execução no SNS envolve valores expressivos,
em torno dos mil milhões de euros.
Os investimentos programados envolvem a construção de novos centros hospitalares (centrais, de
proximidade ou integrados), potenciando ganhos de eficiência no funcionamento da rede. Prevê-se igualmente
um conjunto extenso de intervenções em centros de saúde, de modo a reforçar a resposta às necessidades da
rede de uma forma integrada.
Para além dos investimentos que se encontram em fase de conclusão, tais como o Hospital Pediátrico de
São João, o Projeto UCCI – Rainha D. Leonor ou o Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia – Espinho, dar-se-á
continuidade a outros investimentos, tais como o Centro Hospitalar de Setúbal, com um investimento previsto
que ascende a 12 milhões de euros, ou o Hospital de Proximidade de Sintra, cuja obra decorre desde o segundo
semestre de 2021.
Na região do Alentejo, prosseguirá a execução das obras do novo Hospital Central do Alentejo, investimento
que ascende a mais de 150 milhões de euros (a que acresce ainda o investimento em equipamento) e que irá
contribuir para o reforço do acesso aos cuidados de saúde, assim como da coesão territorial».
Este orçamento centra-se pois, na continuidade dum plano de investimentos orientado para a melhoria da
capacidade de resposta dos serviços de saúde, tendo em vista os trabalhos necessários à concretização de
diversos «outros investimentos, atualmente em desenvolvimento, como a requalificação de edifício do Centro
Hospitalar Póvoa do Varzim/Vila do Conde, a construção do Centro de Ambulatório de Radioterapia do Centro
Hospitalar de Tondela-Viseu, a requalificação para o novo Departamento da Mulher e da Criança da Unidade
Local de Saúde da Guarda, a edificação do novo Departamento Materno Fetal do Centro Hospitalar e
Universitário de Coimbra, a ampliação do Instituto Português de Oncologia de Lisboa e do Hospital de S.
Bernardo do Centro Hospitalar de Setúbal.
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A promoção do acesso a técnicas de procriação medicamente assistida (PMA) no SNS, atualmente
disponíveis em nove centros, é uma política pública determinante para garantia dos direitos sexuais e
reprodutivos dos cidadãos que a ela recorrem e para a resposta às suas expectativas de concretização de um
projeto parental.
Neste contexto, em 2022, o Governo pretende concretizar a abertura de um novo centro de PMA na região
do Algarve, essencial para o reforço da equidade geográfica no acesso à saúde.
Esta resposta enquadra se num conjunto de investimentos que constituem compromissos de reforço da
capacidade infraestrutural do território, entre os quais se inclui o novo Hospital Central do Algarve».
Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)
As reformas e investimentos constantes da Componente 1 do PRR, relativa ao SNS, e da responsabilidade
do Ministério da Saúde, decorrem de um conjunto de propostas consensualizadas na área da saúde, agregadas
da seguinte forma:
Reformas:
• Reforma dos cuidados de saúde primários;
• Reforma da saúde mental;
• Conclusão da reforma do modelo de governação dos hospitais públicos.
Investimentos:
• Cuidados de saúde primários com mais respostas;
• Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e Rede Nacional de Cuidados Paliativos;
• Conclusão da reforma de saúde mental e implementação da estratégia para as demências;
• Equipamento dos Hospitais do Seixal, Sintra e Lisboa Oriental;
• Fortalecimento do Serviço Regional de Saúde da Região Autónoma da Madeira (RAM);
• Transição digital da saúde;
• Digitalização na área da saúde da RAM;
• Hospital Digital da Região Autónoma dos Açores;
• Sistema Universal de Apoio à Vida Ativa (SUAVA).
O valor total da Componente 1, com um valor total de 1383 milhões de euros (2021 a 2026), agrega-se pelos
vários investimentos conforme o quadro infra:
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Por último e no que diz respeito às Parcerias público-privadas (PPP) no sector da saúde, o relatório refere
que os «Os encargos plurianuais apresentados para o sector da saúde têm por base o sistema de remuneração
das respetivas entidades gestoras dos edifícios e dos estabelecimentos, nos termos dos respetivos contratos
em regime de PPP, incluindo a componente de gestão clínica do Hospital de Braga e do Hospital de Vila Franca
de Xira, no que respeita aos efeitos que ainda perduram dos respetivos contratos.
No caso das entidades gestoras dos estabelecimentos hospitalares, responsáveis pela gestão e prestação
dos serviços clínicos, os encargos do sector público são determinados essencialmente em função dos cuidados
de saúde efetivamente prestados, da disponibilidade do serviço de urgência e do diferencial de despesa relativa
a produtos farmacêuticos prescritos pela unidade hospitalar face à média no respetivo grupo de referência (com
sinal positivo ou negativo), sendo a remuneração do parceiro privado objeto de deduções por falhas de
desempenho, de serviço ou específicas (definidas contratualmente).
No que respeita à parceria clínica com o Hospital de Cascais, a estimativa de encargos apresentada
contempla a prorrogação do contrato em vigor, por mais um ano, isto é, até 31 de dezembro de 2022.
Adicionalmente, no que se refere aos valores de encargos do ano de 2021, face ao orçamento anterior, é de
registar uma diminuição dos pagamentos realizados às entidades gestoras dos estabelecimentos hospitalares,
com particular enfoque para os hospitais de Loures e de Vila Franca de Xira, em virtude da redução da produção
de serviços clínicos contratados, devido à contração da procura decorrente da pandemia de COVID-19. Este
efeito foi parcialmente compensado por um aumento de encargos com a entidade gestora do estabelecimento
hospitalar de Braga, resultante de pagamentos de reconciliação que não ocorreram em 2020, conforme tinham
sido estimados no orçamento anterior.
Os encargos do sector público com as entidades gestoras dos edifícios hospitalares (hospitais de Cascais,
Braga, Vila Franca de Xira e Loures), por sua vez, assumem a natureza de um pagamento por disponibilidade
da infraestrutura (em função das tabelas predefinidas contratualmente e, total ou parcialmente, indexado à
inflação), ajustado quer por eventuais deduções relativas a falhas da entidade gestora quer pelos proveitos
relativos ao mecanismo de partilha (entre entidade gestora e entidade pública contratante) das receitas de
terceiros relacionadas com a exploração de parques de estacionamento e/ou zonas comerciais.
Os valores constantes do presente orçamento relativos às entidades gestoras do edifício dizem respeito aos
compromissos contratuais e encontram-se em linha com os previstos nos exercícios orçamentais anteriores.
Relativamente ao lançamento de novas parcerias, é de salientar que se encontram em curso dois
procedimentos concursais: Hospital de Cascais e Hospital de Lisboa Oriental.
No que respeita à gestão e prestação de cuidados de saúde no Hospital de Cascais, aguarda-se atualmente
a emissão do relatório final do júri do procedimento. De acordo com as peças do procedimento, o valor do
contrato apresenta um preço de referência máximo de cerca de 561,5 milhões de euros e terá uma duração de
oito anos. Os encargos plurianuais apresentados no quadro anterior não refletem estimativas de encargos
decorrentes da adjudicação da nova parceria».
C) Orçamento
De acordo com o relatórioapresentado e que sustenta o Orçamento do Estado para 2022 e no que respeita
à quantificação das medidas já descritas e as suas fontes de financiamento, o Programa Orçamental da Saúde
(PO14), evidencia, «no orçamento para 2022, uma dotação de despesa total consolidada de 13 578,1 milhões
de euros, o que excede em 5,6% a execução provisória de 2021, e uma despesa efetiva consolidada de 13
529,4 milhões de euros. Uma vez deduzidas as despesas COVID, o orçamento para 2022 apresenta uma
variação, face à execução provisória de 2021, de cerca de 9,8%.
A receita total consolidada para 2022 cifra-se em 13 580,3 milhões de euros. Face ao orçamento inicial de
2021 financiado por receitas de impostos, o orçamento para 2022 aumenta 703,6 milhões de euros (6,7%)».
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«Do total de receita consolidada afeta ao Programa em 13 580,3 milhões de euros, cerca de 59,4% são
representados pela componente de receitas próprias (8071,3 milhões de euros), essencialmente verbas
provenientes do contrato programa a estabelecer entre a Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS)
e as entidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS), sendo que na sua génese tem proveniência de receita de
impostos.
A restante despesa é financiada por transferências entre entidades (3028,2 milhões de euros) – a maioria
também referente a receita de impostos, associada, designadamente, a financiamento centralizado para
pagamento de produtos vendidos em farmácias, de Rede Nacional Cuidados Continuados, parcerias público-
privadas, entre outros; receitas de impostos (1 758,2 milhões de euros) e fundos europeus (720,4 milhões de
euros).
O Programa Orçamental apresenta um orçamento consolidado essencialmente repartido em despesas com
pessoal (38,5%) e aquisição de bens e serviços (52%). Neste último agrupamento são registadas,
designadamente, as compras de medicamentos, os meios complementares de diagnóstico e terapêutica e as
parcerias público-privadas.
Do orçamentado em despesas com pessoal, cerca de 97% está alocado às entidades do Serviço Nacional
de Saúde (SNS).
O investimento tem um peso de 6,4% no total do orçamento, destacando-se novamente as entidades do SNS
com orçamento inscrito de 668,2 milhões de euros.»
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Conforme quadro supra, «a despesa financiada por receitas de impostos totaliza cerca de 11 172,8 milhões
de euros, dos quais 11 011 milhões de euros respeitam a financiamento para o Serviço Nacional de Saúde
(SNS) em dotação especifica. O financiamento por receitas de impostos contempla ainda, entre outros, o valor
de impostos consignados, orçamentado no montante de 115,1 M€».
«Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 014 – Saúde, salienta-se a
medida relacionada com Hospitais e Clínicas, com 27 431,1 milhões de euros, e que representa 79,5% do total
do Programa, destacando-se também a medida relacionada com os serviços individuais de saúde com 4762,9
milhões de euros, onde se inclui as administrações regionais de saúde.», como se afere do quadro seguinte.
D) Articulado da proposta de lei
A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022» contém, no seu articulado,
diversas disposições especialmente aplicáveis ao Serviço Nacional de Saúde, designadamente no que se refere
ao seu funcionamento, receitas e regime de trabalho, de entre as quais se destacam:
• Artigo 8.º (Alterações orçamentais), que, no seu n.º 2, autoriza o Governo, «através do membro do
Governo responsável pela área das finanças, a proceder a alterações orçamentais resultantes de operações
não previstas no orçamento inicial das entidades do sector da saúde, destinadas à regularização, em 2022, de
dívidas a fornecedores, bem como de outras entidades públicas, nos termos a definir por despacho dos membros
do Governo responsáveis pela área das finanças e pela respetiva área sectorial».
• Artigo 36.º (Aplicação de regimes laborais especiais na saúde), que dispõe no seu n.º 1 que «Os níveis
retributivos, incluindo suplementos remuneratórios, dos trabalhadores com contrato de trabalho no âmbito dos
estabelecimentos ou serviços do SNS com natureza de entidade pública empresarial, celebrado após a entrada
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em vigor da presente lei, não podem ser superiores e são estabelecidos nos mesmos termos dos
correspondentes aos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas inseridos em carreiras gerais
ou especiais».
No n.º 2 «O disposto no número anterior é igualmente aplicável aos acréscimos remuneratórios devidos pela
realização de trabalho noturno, trabalho em dias de descanso semanal obrigatório e complementar, e trabalho
em dias feriados».
No seu n.º 3 «O disposto nos números anteriores é aplicável a todos os profissionais de saúde,
independentemente da natureza jurídica da relação de emprego, bem como do serviço ou estabelecimento de
saúde, desde que integrado no SNS, em que exerçam funções, sendo definidos, por via do decreto-lei de
execução orçamental, os termos em que podem ser excecionados».
• Artigo 37.º (Regime excecional de trabalho suplementar prestado por trabalhadores médicos para
assegurar os serviços de urgência dos serviços e estabelecimentos de saúde integrados no Serviço Nacional
de saúde), que estatui no n.º 1 que «O Governo substitui gradualmente o recurso a empresas de trabalho
temporário e de subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado,
dos profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde».
No n.º 2, «Nos casos em que, para garantir o normal funcionamento dos serviços de urgência hospitalar
externa, um médico especialista tenha de prestar trabalho suplementar que ultrapasse as 250 horas anuais, o
trabalho suplementar originado é remunerado nos seguintes termos:
a) Da 251.ª hora até à 499.ª, inclusive, com acréscimo de 25 % sobre a remuneração correspondente à que
caberia por igual período de trabalho suplementar;
b) A partir da 500.ª hora, com acréscimo de 50 % sobre a remuneração correspondente à que caberia por
igual período de trabalho suplementar».
No n.º 3, «Para os efeitos previstos no presente artigo, os médicos que se encontrem, nos termos da lei,
dispensados da realização de trabalho noturno ou de urgência, podem, no ano de 2022, requerer a suspensão
desse direito».
• Artigo 38.º (Regime de dedicação plena) consagra, que «Em 2022, o Governo procede à regulamentação
do n.º 3 da base 29 da Lei de Bases da Saúde, aprovada em anexo à Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, através
da implementação do regime de trabalho de dedicação plena nos estabelecimentos e serviços do SNS, no
quadro do novo Estatuto do SNS a aprovar».
• Artigo 39.º (Contratação de trabalhadores por serviços e estabelecimentos de saúde do Serviço Nacional
de Saúde), permite no n.º 1 «É da competência do órgão máximo de gestão dos serviços e estabelecimentos
de saúde integrados no SNS, independentemente da respetiva natureza jurídica, a celebração de contratos de
trabalho a termo resolutivo incerto, ao abrigo do Código do Trabalho, aprovado em anexo à Lei n.º 7/2009, de
12 de fevereiro, na sua redação atual, ou da LTFP, consoante o caso, sempre que se verifique a necessidade
de substituição de profissionais de saúde temporariamente ausentes».
No n.º 2, «É igualmente da competência do órgão máximo de gestão dos serviços e estabelecimentos de
saúde referidos no número anterior, a celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo certo, ao abrigo do
Código do Trabalho ou da LTFP, consoante o caso, pelo prazo máximo de seis meses, sempre que, não
envolvendo o exercício de funções próprias que revistam carácter de permanência, a insuficiência de
profissionais de saúde possa, fundamentadamente, comprometer a prestação de cuidados de saúde nos termos
a regulamentar por portaria dos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde».
No seu n.º 3 «Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, os órgãos máximos de gestão dos serviços
e estabelecimento de saúde integrados no sector empresarial do Estado detêm competência para a celebração
de contratos de trabalho sem termo para substituição de trabalhadores que cessem funções a título definitivo,
designadamente, por aposentação, reforma ou denúncia de contrato de trabalho».
• Artigo 40.º (Reforço do número de vagas para fixação em zonas carenciadas de médicos), prevendo,
para 2022, o reforço das vagas para atribuição de incentivos à mobilidade geográfica para zonas carenciadas
de trabalhadores médicos com contrato de trabalho por tempo indeterminado, sendo a identificação destas
vagas, por especialidade médica, serviço e estabelecimento de saúde, publicada até final do 1.º trimestre de
2022.
• Artigo 41.º (Consolidação da mobilidade e cedência no âmbito do Serviço Nacional de Saúde), aplicando
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o disposto no artigo 99.º da LTFP, com as necessárias adaptações, às situações de mobilidade e cedência de
interesse público entre serviços ou estabelecimentos de saúde integrados no SNS, independentemente da
natureza jurídica do mesmo.
• Artigo 42.º (Contratação de médicos aposentados), que dispõe que em 2022, os médicos aposentados
que exerçam funções em quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, pessoas coletivas
públicas ou empresas públicas, mantenham a respetiva pensão de aposentação, acrescida de 75% da
remuneração correspondente à categoria e, consoante o caso, escalão ou posição remuneratória, bem como
regime de trabalho, detidos à data da aposentação.
• Artigo 63.º n.º 4 e Artigo 68.º (Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas, Hospital Central
da Madeira), nestes dois preceitos é feita referência ao novo Hospital Central da Madeira, permitindo à Região
Autónoma da Madeira acordar, contratualmente, junto da banca, novos empréstimos para financiamento da
construção deste equipamento desde que não impliquem um aumento de endividamento líquido superior a 158
700 000 € (n.º 4 do artigo 63.º) e que o Governo assegura apoio financeiro correspondente à construção,
fiscalização da empreitada e aquisição de equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da
Madeira, de acordo com a programação financeira e a candidatura aprovada a projeto de interesse comum, em
cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira.
• Artigo 82.º (Fundo de Financiamento da Descentralização e transferências financeiras ao abrigo da
descentralização e delegação de competências), no qual o Governo, através da Direção-Geral das Autarquias
Locais, autoriza a transferência para os municípios do território continental e entidades intermunicipais, as
dotações referentes a competências descentralizadas ou delegadas, inscritas no orçamento afeto ao Ministério
da Saúde, no domínio da saúde.
• Artigo 118.º, alínea c) (Aquisição de ativos e assunção de passivos e responsabilidades), que autoriza o
Governo a assumir passivos e responsabilidades de empresas públicas que integram o perímetro de
consolidação da administração central e regional e do sector da saúde e de outras entidades públicas perante
as Regiões Autónomas e a adquirir créditos sobre as mesmas, no quadro do processo de regularização das
responsabilidades reciprocamente reconhecidas, podendo ser admitida a compensação e o perdão de créditos.
• Artigo 177.º ( Medidas e apoios excecionais e temporários de resposta à pandemia da COVID-19) permite
a manutenção de medidas e apoios excecionais e temporários de resposta à pandemia da COVID-19,
designadamente medidas de apoio à manutenção de emprego e medidas para a prevenção, contenção,
mitigação e tratamento da infeção, bem como para reposição da normalidade em sequência da mesma, caso a
evolução da situação pandémica condicione a atividade económica, através de financiamento pelo Orçamento
do Estado.
• Artigo 178.º (Contratos-programa na área da saúde), os contratos-programa a estabelecer pela
Administração Central do Sistema de Saúde, IP e pelas administrações regionais de saúde com os centros
hospitalares e as unidades locais de saúde integradas no SNS ou pertencentes à rede de prestação de cuidados
de saúde, são autorizados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde,
carecendo de idêntica autorização o contrato-programa a celebrar entre a ACSS e a SPMS, relativo às atividades
contratadas no âmbito do desenvolvimento dos sistemas de informação e comunicação e mecanismo de
racionalização de compras a prover ao SNS, podendo os contratos referidos, bem como os contratos-programa
celebrados no âmbito do funcionamento ou implementação da RNCCI e do funcionamento da Rede Nacional de
Cuidados Paliativos, envolver encargos até um triénio. Fora dos casos referidos, os contratos dos centros
hospitalares, hospitais e unidades locais de saúde com natureza de entidade pública empresarial estão sujeitos
a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
• Artigo 179.º (Utentes inscritos por médico de família), prevendo que, em 2021, o Governo tome as
medidas adequadas para concretizar a meta de que todos os utentes tenham uma equipa de saúde familiar
atribuída, além de que se deverá iniciar a revisão da dimensão da lista de utentes inscritos por médico de família
quando a taxa de cobertura total de utentes com médico de família for igual ou superior a 99 %.
• Artigo 180.º (Prescrição de medicamentos), no qual se prevê que a prescrição de medicamentos
comparticipados pelo SNS, nas unidades de saúde privadas e por parte dos médicos no exercício da medicina
privada, deve obedecer às condições e orientações aplicáveis à prescrição nas unidades de saúde do SNS.
• Artigo 181.º(Quota de genéricos e biossimilares), prevê que, em 2022, o Governo prossiga a adoção de
medidas com vista ao aumento da cota de genéricos e de medicamentos biossimilares no mercado do SNS.
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• Artigo 182.º (Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde), nos termos do qual se
determina que são suportados pelo orçamento do SNS e do SRS os encargos com as prestações de saúde
realizadas por estabelecimentos e serviços do SNS ou do SRS aos beneficiários da ADSE, dos Serviços de
Assistência na Doença da GNR e da PSP (SAD), bem como da Assistência na Doença aos Militares das Forças
Armadas (ADM).
• Artigo 183.º (Receitas do Serviço Nacional de Saúde), que dispõe que o Ministério da Saúde, através da
ACSS, implementa as medidas necessárias à faturação e à cobrança efetiva de receitas, devidas por terceiros,
legal ou contratualmente responsáveis, nomeadamente mediante o estabelecimento de penalizações no âmbito
dos contratos-programa. De destacar, nos seus n.os 4 e 5, a manutenção da exceção nas cativações de
entidades no âmbito do Ministério da Saúde.
• Artigo 184.º (Transição de saldos do Instituto de Proteção e Assistência na Doença, IP, dos Serviços de
Assistência na Doença e da Assistência na Doença aos Militares das Forças Armadas), que determina que os
saldos apurados na execução orçamental de 2020 da ADSE, dos SAD e da ADM transitam automaticamente
para os respetivos orçamentos de 2021.
• Artigo 185.º (Transição de saldos da Lei da Programação de Infraestruturas e Equipamentos para as
forças e serviços de segurança do Ministério da Administração Interna), determina que os saldos alcançados
nas medidas relativas a infraestruturas, armamento e equipamento de proteção individual, deduzidos do
montante de reforços provenientes de outras medidas, transitam e são integrados orçamento da Secretaria-
Geral do MAI, de forma a dar continuidade aos investimentos referidos na mesma lei.
• Artigo 186.º (Planos de liquidação dos pagamentos em atraso no Serviço Nacional de Saúde), prevendo
que, em 2022, são atualizados os planos de liquidação dos pagamentos em atraso das entidades públicas
empresariais do SNS, por referência com os pagamentos em atraso registados em 31 de dezembro de 2021 e,
adicionalmente, com a dívida vencida, caso esteja assegurado o pagamento, seguindo o princípio da
senioridade.
• Artigo 187.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais ao Serviço
Nacional de Saúde), que estatui a transferência para os competentes SRS, por parte das autarquias locais, dos
serviços municipalizados e das empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa norma, pela
prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante da
multiplicação do número total dos respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação das
Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2022, de 31,22 % do custo per capita do SNS.
• Artigo 188.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais aos serviços
regionais de saúde), que estatui a transferência para os competentes SRS, por parte das autarquias locais, dos
serviços municipalizados e das empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa norma, pela
prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante da
multiplicação do número total dos respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação das
Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2021, de 31,22 % do custo per capita do SNS.
• Artigo 233.º (Consignação da receita ao sector da saúde), no qual se prevê que a receita obtida com o
imposto sobre as bebidas não alcoólicas seja consignada à sustentabilidade do SNS, centralizada na ACSS, IP
e nos Serviços Regionais de Saúde das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, conforme a circunscrição
onde sejam introduzidas no consumo.
PARTE II – Opinião do Deputado relator
A Deputada relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a proposta de lei em
análise, reservando a sua posição para o debate em reunião plenária da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, em 14 de março de 2022, a Proposta de Lei n.º
4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022»;
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2. Esta apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP e do
artigo 118.º do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.º do RAR.
3. De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigo n.º 205.º e 206.º, n.º 1, alínea b)], compete à
Comissão de Saúde, na parte respeitante a sua competência material, a emissão de um parecer sectorial sobre
a iniciativa em análise;
4. A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo, para
o sector da saúde, no ano de 2022;
5. A Comissão de Saúde considera que estão reunidas as condições para que a proposta de lei em análise
possa ser apreciada em Plenário;
6. Deve o presente parecer ser enviado à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
A Deputada relatora, Joana Lima — O Presidente da Comissão, António Maló de Abreu.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do CH, do IL e do PCP e com o voto contra
do BE, na reunião da Comissão de 26 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE TRABALHO, SEGURANÇA SOCIAL E INCLUSÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
A) Enquadramento económico
B) Política orçamental para 2022
C) Receita e despesa da segurança social
D) Trabalho, solidariedade e segurança social
E) Sustentabilidade da segurança social
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões e parecer
PARTE I – Considerandos
O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, a
Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
A proposta de lei foi admitida a 13 de abril de 2022 na Assembleia da República, cumprindo todos os
requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo, por determinação do Presidente da Assembleia da
República, nessa mesma data, baixado à Comissão de Orçamento e Finanças, como comissão competente,
nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão emitir parecer sobre a proposta de
lei em apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.
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A) Enquadramento económico
O relatório do Orçamento do Estado para 2022 (adiante OE 2022) apresentado pelo XXIII Governo
Constitucional, apresenta-nos um enquadramento económico fortemente marcado pelas tensões geopolíticas
que a Europa atravessa, nomeadamente pela necessidade de resposta aos desafios que resultam da invasão
militar da Ucrânia pela Rússia.
São referidas diretamente as pressões inflacionistas, tradução da aceleração do preço dos combustíveis, das
matérias-primas energéticas e de diversos bens primários. Ressalva o Governo que a escalada ou
prolongamento do conflito pode refletir-se numa limitação do dinamismo económico na área do euro e em
Portugal.
Partindo deste contexto geopolítico e da recuperação da situação pandémica, afirma o Governo que Portugal
está preparado para os desafios futuros «com um sentido de confiança reforçado devido à resiliência
conquistada ao longo dos últimos anos»1.
Nas projeções que faz no OE 2022, há um crescimento de 4,9% na economia portuguesa este ano, uma
redução da dívida pública para 120,7% e do défice orçamental para 1,9%.
B) Política Orçamental para 2022
Perante o enquadramento antes referido, entende o Governo que o OE 2022 prepara o País para responder
aos desafios atuais e «promove a recuperação económica e social completa da crise pandémica e vai ao
encontro das soluções para os desafios estratégicos que enfrentamos, incluindo as questões demográficas; as
desigualdades e coesão social; bem como as transições climática e digital»2.
Estabelece então a resposta ao conflito na Europa, o reforço do rendimento e do investimento e a
consolidação orçamental como base da Política Orçamental do OE 2022, estabelecendo seis prioridades:
1) Mitigar o choque geopolítico;
2) Reforçar os rendimentos das famílias;
3) Apoiar a recuperação das empresas;
4) Investir na transição climática e digital;
5) Recuperar os serviços públicos;
6) Prosseguir a consolidação orçamental.
Quando apreciamos o OE 2022 na área de competência da 10.ª Comissão Parlamentar, verificamos:
• Na mitigação do choque geopolítico, um apoio às famílias com subsídios relacionados com o preço
das botijas de gás e dos bens alimentares;
• No reforço do rendimento das famílias, encontramos:
o IRS para o futuro – Majoração da dedução por dependente a partir do segundo filho.
• Criação de garantia para a infância – visa apoiar famílias com crianças e jovens com menos de 18 anos:
o Aumento do abono de família – Aumento do abono no 1.º e 2.º escalão para crianças e jovens
com menos de 18 anos, com reforço faseado em 2022 e 2023;
o Complemento ao abono de família – Complemento de abono a todas as crianças e jovens com
menos de 18 anos em risco de pobreza extrema, com aumento faseado em 2022 e 2023;
o Complemento garantia para a infância – Assegura que os titulares do direito a abono de família
acima do 2.º escalão, que não obtenham um valor total anual de 600 euros por criança ou jovem, entre o
1 OE 2022, relatório OE 2022 – Sumário executivo, Pág. VII. 2 Ibidem.
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abono de família e a dedução à coleta de IRS, venham a receber a diferença para esse valor.
• Atualização de pensões – Além da atualização regular das pensões até aos 878 euros, haverá um
aumento extraordinário de pensões até 1108 euros;
• Majoração do limite mínimo do subsídio de desemprego – Manutenção da majoração do limite mínimo
do subsídio de desemprego até 1,15 do Indexante dos Apoios Sociais (IAS);
• Aumento da salário mínimo nacional – Aumento do salário mínimo nacional, para atingir 750 € em
2023.
De referir que, quanto ao impacto das medidas de política orçamental, «a conta das administrações públicas
para 2022 incorpora um conjunto de medidas de política orçamental de caráter permanente já implementadas
(medidas de política invariante) cujo impacto no saldo totaliza -2003 milhões de euros (-0,9% do PIB)»3.
Quadro 1
*Pág.59 do relatório do OE 2022 (sublinhado da autora do parecer).
3 OE 2022, relatórioOE2022, pág. 58.
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Quadro 2
*Pág.62 do relatório do OE 2022 (sublinhado da autora do parecer).
Quadro 3
*pág.61 do relatório do OE 2022 (sublinhado da autora do parecer).
Daqui se destaca, do lado da receita, o já referido pacote IRS, com perda prevista de 210 milhões de euros.
Destaca-se, do lado da despesa, a atualização extraordinária das pensões (197 milhões de euros), a gratuitidade
das creches, de implementação progressiva (16 milhões de euros), e a massa salarial da Administração Pública
(310 milhões), com atualização de remunerações em 0,9%.
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C) Receita e despesa da segurança social
Segundo o relatório do Orçamento do Estado para 2022, as receitas resultantes do adicional ao imposto
sobre imóveis e parcela do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas, serão consignadas (tal como em
2021) ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (adiante, FEFSS).
«Para 2022, a previsão da receita efetiva total, no montante de 33 608,8 milhões de euros, traduz-se num
aumento de 128,7 milhões de euros, face à execução orçamental provisória de 2021. Tal resultado está
influenciado essencialmente, pelo acréscimo das contribuições no montante de 1222,5 milhões de euros e pela
redução das transferências do Orçamento do Estado para financiamento das medidas, no âmbito da pandemia
de COVID-19, verificando-se uma redução de 1274,5 milhões de euros comparativamente a 2021.
Quanto à despesa efetiva, estima-se que a mesma venha a diminuir 0,7%, face à execução orçamental
provisória de 2021, atingindo um montante na ordem dos 31 012,8 milhões de euros»4.
Quadro 4
*Pág.103 do relatório do OE 2022.
4 OE 2022, relatório OE 2022, pág. 102.
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Receita
O Governo, no âmbito das contribuições e quotizações, prevê que a receita para 2022 atinja o montante de
21.165,8 milhões de euros, significando um aumento de 6,1%. Considera o Governo que este aumento deriva
da diminuição da taxa de desemprego, do crescimento do emprego e da retoma no crescimento real do PIB.
«Prevê-se que o Orçamento do Estado reduza as transferências correntes para a Segurança Social, que, em
2022, atingirão o montante de 8797,2 milhões de euros (excluindo a transferência para cobertura do Regime
Substitutivo dos Bancários), o que corresponde a uma diminuição de 1300,9 milhões de euros face a 2021. Esta
redução está eminentemente associada à diminuição de transferências associadas às medidas concretizadas
em 2021, no âmbito da pandemia de COVID-19»5.
O Governo prevê transferências do OE para o FEFSS, estando a ser considerada uma transferência de 34
milhões de euros relativos ao adicional à contribuição do sector bancário, uma transferência de 148,1 milhões
de euros relativa do adicional ao imposto municipal sobre imóveis e de uma transferência de 297,3 milhões de
euros da parcela do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas.
«Os restantes 157,6 milhões de euros referem-se à componente pública nacional das ações de formação
profissional cofinanciadas pelo Fundo Social Europeu, ao financiamento do Programa Operacional de Apoio às
Pessoas Mais Carenciadas e de outros programas operacionais do PT2020 no âmbito da ação social.
As transferências correntes do exterior deverão ascender a 1807,2 milhões de euros, destinando-se a
cofinanciar ações de formação profissional no âmbito do Fundo Social Europeu, o Programa Operacional de
Apoio às Pessoas Mais Carenciadas e outros programas operacionais do PT2020 no âmbito da ação social»6.
Despesa
Prevê-se que a despesa efetiva total orçamentada para o ano de 2022 atinja 31.012,8 milhões de euros, o
que representa um decréscimo de 0,7% face à execução orçamental provisória de 2021.
Prestações sociais
Em 2022, no cômputo global, a estimativa da despesa com pensões e com os respetivos complementos,
incluindo as associadas ao Regime Substitutivo dos Bancários, é de 19 498 milhões de euros.
Na previsão de despesa com pensões foram considerados os seguintes pressupostos:
– A atualização do IAS;
– Atualização das pensões e de outras prestações sociais atribuídas pelo sistema de segurança social;
– Aumento das prestações de parentalidade, refletindo o aumento esperado da natalidade.
Ação social
No relatório do Orçamento do Estado para 2022 «os encargos com a ação social estão orçamentados em
2.241,9 milhões de euros, o que representa um aumento de 9,7% face à execução prevista em 2021, garantindo
assim a continuidade do reforço no alargamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados
(RNCCI), na ampliação da cobertura com acordos de cooperação com o terceiro sector».7
Outras despesas
As despesas de administração previstas no Orçamento do Estado para 2022 são no montante de 405,2
5 OE 2022, relatório OE 2022, pág. 104. 6 Ibidem. 7 OE 2022, relatórioOE 2022, pág. 105.
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milhões de euros, com 11,2 milhões afetos ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). Isto representa,
quanto à previsão de execução de 2021, um acréscimo de 23,6%.
No âmbito do PRR, está compreendido nas despesas de capital o valor de 36,7 milhões de euros.
Prevê-se ainda que a despesa com ações de formação profissional e ação social, cofinanciadas por fundos
comunitários venha a situar-se em 1787,1 milhões de euros.
Saldo orçamental
Face ao volume de receita e despesa considerados no orçamento da segurança social para 2022, o saldo
orçamental deverá situar-se em:
• 2596 milhões de euros na ótica da contabilidade pública (excluindo o saldo do ano anterior, os ativos e
os passivos financeiros);
• 2596,1 milhões de euros na ótica da contabilidade nacional.
D) Trabalho, solidariedade e segurança social
Políticas
As consequências económicas e sociais da pandemia levaram a uma aceleração da implementação das
agendas estratégicas definidas pelo XXII e pelo XXIII Governo Constitucional.
No Orçamento do Estado para 2022, estabelecem-se as seguintes prioridades: «resposta aos desafios
demográficos, em particular o envelhecimento da população e os baixos índices de natalidade; o combate às
desigualdades, à pobreza e à discriminação; a promoção da agenda para o trabalho digno; e a requalificação e
alargamento da rede de equipamentos sociais, com enfoque nas respostas aos idosos, às crianças e às pessoas
com deficiência e incapacidades. Em simultâneo, a implementação do Plano de Recuperação e Resiliência
(PRR) contribuirá para reforçar o potencial de crescimento, a criação de postos de trabalho e a resiliência
económica, social e institucional, paralelamente à execução do Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos
Sociais. As reformas e os investimentos previstos no PRR integram as agendas estratégicas definidas para a
legislatura»8.
Assim, destaca-se (de acordo com a priorização do Governo):
• Medidas extraordinárias no âmbito da COVID-19 e na reposta à crise na Europa;
• Apoios à manutenção de emprego e medidas extraordinárias no âmbito da COVID-19;
• Por um País com mais pessoas, melhor qualidade de vida, com mais e melhores oportunidades para
todos, sem discriminações e onde todos os cidadãos são tratados com dignidade;
• Criar melhores condições para a natalidade e parentalidade;
• Combater a pobreza infantil — Garantia para a Infância;
• Gratuitidade de frequência de creche e alargamento da rede;
• Promover um mercado de trabalho digno e promover a valorização do trabalho;
• Reforçar o papel do serviço público de emprego e apostar em políticas ativas para um mercado de
emprego mais inclusivo;
• Melhorar os níveis de qualificação e potenciar a aprendizagem ao longo da vida;
• Combater a pobreza, a exclusão social e as desigualdades e proteger os idosos;
• Mais e melhor inclusão para as pessoas com deficiência:
o A promoção da acessibilidade será consolidada com a primeira fase dos investimentos previstos no
PRR:
– Acessibilidades 360°;
8 OE 2022, relatório OE 2022, pág. 278.
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– Plataforma + Acesso:
• Sector social e solidário:
o Respostas sociais;
o Nova geração do apoio domiciliário;
o Criação de equipas para o projeto-piloto Radar Social;
o Aquisição de viaturas elétricas;
o Cuidador informal e Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI);
o Bolsa nacional de alojamento;
o Transferência de competências para os municípios no domínio da ação social.
Orçamento
A despesa total consolidada do Programa Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, inscrita na Proposta
do Orçamento do Estado para 2022, é de 22 011,2 milhões de euros que, quando comparada com a execução
provisória de 2021, corresponde a uma redução de 5,8%. Esta redução está associada aos encargos com a
pandemia, que se estimam menores para o ano de 2022.
A receita total consolidada para 2022 ascende a 22 030,3 milhões de euros.
Quadro 5
*Pág.290 do relatório do OE 2022.
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Quadro 6
*Pág.292 do relatório do OE 2022.
*Pág.291 do relatório do OE 2022.
E) Sustentabilidade da segurança social
Sem prejuízo do aprofundamento contido do relatório sobre a sustentabilidade da segurança social, que
acompanha o relatório do OE 2022, verificamos que as atuais previsões relativas ao longo prazo do sistema
previdencial da segurança social têm como base o orçamento da segurança social para 2022, os dados físicos
e financeiros do sistema de pensões da Segurança Social de 2020 e os cenários demográfico e macroeconómico
de longo prazo do Ageing Report 2021.
Deste ponto de partida, verifica-se que:
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«As previsões de longo prazo do Sistema Previdencial de Segurança Social apontam para a manutenção da
receita de contribuições e quotizações em 9,4% do PIB ao longo do período da projeção (2022-2060). As
despesas deste sistema deverão aumentar, numa primeira fase, de 8,7% do PIB em 2022 para 10,2% na década
de 2040, invertendo a trajetória até 2060, quando se projeta que atinja 9,7% do PIB. A evolução da despesa é
explicada essencialmente pela despesa com pensões, que aumentará 1,7 pp até à década de 2040, altura em
que deverá inverter a tendência, diminuindo 0,5 pp até 2060.
O saldo do sistema, presentemente excedentário (0,8% do PIB), deverá passar a deficitário no início da
década de 2030, prevendo-se que mantenha valores negativos, próximos de -1% do PIB, na década de 2040,
invertendo a tendência até ao final da projeção, altura em que se prevê que atinja -0,3% do PIB»9.
«O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), que se constitui como reserva do
sistema previdencial, deverá ter, no final de 2022, uma carteira de ativos de 24,6 mil milhões de euros (11% do
PIB), correspondendo a quase 160% dos gastos anuais com pensões do sistema previdencial.
Assumindo uma rentabilidade de 1,9% ao longo do tempo, e que constituam receitas do fundo os saldos do
sistema, as transferências do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis, a parcela do IRC e do Adicional de
Solidariedade sobre o Sector Bancário, projeta-se que o fundo se esgote na primeira metade da década de
2050»10.
PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer
A Deputada autora do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa em Plenário, nos termos
do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento.
PARTE III – Conclusões e parecer
Em face do exposto, a Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão conclui o seguinte:
1. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», foi admitida a 13 de abril
de 2022, reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais;
2. Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia
da República, compete à Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão emitir parecer sobre a proposta
de lei em apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção;
3. A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo, assim
como os aspetos mais relevantes do orçamento para o Programa Solidariedade, Emprego e Segurança Social
no ano de 2022;
4. A Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão considera que estão reunidas as condições para
que a proposta de lei em análise possa ser apreciada em Plenário;
5. A Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão dá por concluído o processo de emissão de parecer
da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022, o qual deve ser remetido à
Comissão de Orçamento e Finanças, a comissão competente, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
A Deputada autora do parecer, Joana Barata Lopes — A Vice-Presidente da Comissão, Ana Bernardo.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do IL e do PCP e com a abstenção do CH,
9 OE 2022, Relatório OE 2022, pág. 354. 10 Ibidem, pág. 355.
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tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da Comissão de 26 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE AMBIENTE E ENERGIA
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Introdução
O XXIII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª que
«Aprova o Orçamento do Estado para 2022», no âmbito das respetivas competências políticas, conforme o
disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa,
consagrado no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
A iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República no dia 13 de abril de 2022 e, na mesma data,
por reunir os requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, foi admitida.
De acordo com o n.º 3 do artigo 204.º do Regimento da Assembleia da República, a proposta de lei que
aprova o Orçamento do Estado é remetida «à comissão parlamentar competente em razão da matéria, para
elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de elaboração de
parecer». Assim, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e foi remetida à
Comissão de Ambiente e Energia.
Neste sentido, o presente parecer incide sobre os domínios do Orçamento do Estado para o ano de 2022
que integram o âmbito de competência material da 11.ª Comissão.
PARTE II – Considerandos
O Orçamento do Estado para 2022 reconhece o papel preponderante da ação climática na recuperação
económica do País, num contexto pós-pandemia e num ano marcado pelas repercussões do conflito entre a
Rússia e a Ucrânia.
O Governo compromete-se com uma abordagem integrada, que consubstancie «uma nova visão sobre
criação de riqueza e sustentabilidade», mantendo o Fundo Ambiental como o instrumento central para o
financiamento da política do ambiente.
No mesmo sentido, o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) nacional tem a ação climática como um
dos seus eixos estratégicos, alocando 38% das verbas a este objetivo, reforçado pela Assistência de
Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU), pelo Fundo Ambiental e pelo quadro
financeiro plurianual.
A ação climática aparece, assim, como um «motor de transformação estrutural ao serviço da recuperação
económica», importando mitigar e adaptar, atuar na transição energética como vetor fundamental para a
descarbonização da economia e da sociedade, na mobilidade sustentável, na economia circular e na valorização
do capital natural, dos recursos endógenos, do território e das florestas.
Assim, no Orçamento do Estado para 2022, o Programa Orçamental Ambiente e Ação Climática conta com
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uma dotação de despesa total consolidada de 3797,8 milhões de euros e uma despesa efetiva consolidada de
2220,8 milhões de euros.
A receita total consolidada para 2022 cifra-se em 3798,2 milhões de euros.
Em termos sectoriais e objetivos, o documento destaca as seguintes medidas:
1.1 Ação climática
O relatório que acompanha a Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2022 faz referência
à importância de priorizar, especialmente no atual contexto de crise energética, o investimento sustentável.
Assim, para colocar Portugal em linha com os objetivos estabelecidos, o Governo irá:
• Privilegiar a concretização do Plano Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC2030) e dos mecanismos de
acompanhamento da ação climática, designadamente o Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM) e a
avaliação do impacto legislativo na ação climática;
• Promover roteiros regionais para a neutralidade carbónica, pactos cidades neutras em carbono e
comunidades sustentáveis;
• Desenvolver roteiros sectoriais para a descarbonização da indústria e um Plano Territorial para a
Transição Justa;
• Concretizar o Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC) e o Roteiro para a
Adaptação 2100 e criar uma plataforma de apoio à decisão.
1.2 Transição energética
Tendo em vista cumprir a meta de 47% de energia de fonte renovável no consumo final bruto de energia até
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2030, em 2022, o Governo pretende:
• Prosseguir com o modelo de leilões de energias renováveis, cumprindo o PNEC2030 e a EN-H2;
• Fomentar sistemas híbridos de produção e armazenamento de energia elétrica, aumentando a
capacidade renovável instalada;
• Alcançar, pelo menos, 2,5 GW de energia solar fotovoltaica em funcionamento no Sistema Elétrico
Nacional até final de 2022;
• Promover o autoconsumo e as comunidades de energia renovável, mediante um programa nacional;
• Apostar nos gases de origem renovável, nomeadamente o hidrogénio verde, reduzindo a dependência
energética do País;
• Prosseguir com a promoção de um mercado nacional de hidrogénio renovável verde;
• Promover o biometano, nomeadamente a partir das sinergias com os sectores de águas e de resíduos;
• Apostar nas produção e incorporação de biocombustíveis avançados, combustíveis de carbono reciclado
e combustíveis renováveis de origem não biológica nos transportes;
• Concretizar a Estratégia de Longo Prazo para a Renovação dos Edifícios (ELPRE);
• Descarbonizar a Administração Pública, em linha com o Programa de Eficiência Energética na
Administração Pública 2030 (ECO.AP 2030) e valorizar a sustentabilidade como critério de adjudicação na
contratação pública;
• Combater a pobreza energética, priorizando a aprovação da Estratégia Nacional de Longo Prazo para o
Combate à Pobreza Energética;
• Organizar os procedimentos de concurso público para atribuição de concessões para a exploração das
redes municipais de distribuição de eletricidade de baixa tensão;
• Uniformizar a legislação nacional do sector energético e ambiental;
• Fomentar a concorrência e a transparência nos mercados do Sistema Petrolífero Nacional;
• Potenciar os mecanismos de financiamento para novos projetos, através do Plano de Recuperação e
Resiliência e do novo Quadro de Financiamento Plurianual.
1.3 Transportes e mobilidade urbana
Em 2022, a ação governativa no que aos transportes e à mobilidade urbana diz respeito passará
primordialmente por:
• Promover o transporte público coletivo, através do Programa de Apoio à Redução Tarifária dos
Transportes Públicos (PART) e do Programa de Apoio à Densificação e reforço da Oferta de Transporte Público
(PROTransP);
• Desenvolver os planos de reforço e expansão das redes de metro de Lisboa e do Porto;
• Capacitar as autoridades de transporte para gerir as redes de transporte do País;
• Promover a mobilidade ativa e soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade;
• Renovar as frotas de autocarros, adquirindo autocarros sem emissões;
• Lançar programas de financiamento de aquisição de material circulante para os sistemas de metro e de
transporte coletivo em sítio próprio;
• Incentivar a aquisição de veículos ligeiros 100% elétricos;
• Concretizar a renovação da frota da Transtejo;
• Promover a mobilidade elétrica, apoiando a aquisição de veículos ligeiros 100% elétricos e promovendo
a rede pública de carregamento em todo o território nacional;
• Alterar a legislação do táxi e rever a legislação da atividade de TVDE;
• Implementar a Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável, a Estratégia Nacional para a
Mobilidade Ativa Pedonal e o Programa Portugal Ciclável 2030, apoiando a construção de novas redes de vias
cicláveis, a complementaridade com a rede de transporte público e a aquisição de bicicletas.
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1.4 Recursos geológicos
Na área dos recursos geológicos, entre as principais medidas e objetivos a concretizar, encontram-se:
• Lançar o concurso público para atribuição de direitos de prospeção e pesquisa de depósitos minerais de
lítio e minerais associados, com vista ao desenvolvimento de um cluster industrial;
• Continuar a remediação ambiental das antigas áreas mineiras abandonadas e degradadas de inegável
interesse público;
• Aprovar a estratégia nacional dos recursos geológicos;
• Executar o Plano de Intervenção das Pedreiras em Situação Crítica.
1.5 Sustentabilidade ambiental
No âmbito da política de resíduos, o Governo irá:
• Operacionalizar o Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR), o Plano Estratégico de Resíduos Não
Urbanos (PERNU) e o Plano Estratégico de Resíduos Urbanos (PERSU), promovendo;
• Desenvolver o novo Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC);
• Assegurar a implementação da diretiva europeia sobre os plásticos de uso único;
• Operacionalizar o regime jurídico das embalagens, o sistema de depósito de embalagens de bebidas, a
contribuição sobre as embalagens de utilização única de refeições prontas e a proibição de determinados
produtos que contêm microesferas de plástico;
• Estabelecer os modelos de gestão baseados na responsabilidade alargada do produtor para os fluxos
previstos na diretiva relativa aos plásticos de uso único;
• Promover o ecodesign e a disponibilização de sistemas de reutilização;
• Promover a reciclagem na origem ou recolha seletiva dos biorresíduos;
• Promover projetos-piloto para a recolha seletiva de têxteis e de resíduos perigosos de origem doméstica
e avaliar o modelo de gestão;
• Apoiar soluções locais de baixo carbono e de economia circular;
• Reforçar os incentivos aos programas de reabilitação, promover ferramentas como os passaportes de
materiais para edifícios;
• Desenvolver as medidas do Plano de Ação dos Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos e
garantir ações de monitorização;
• Desenvolver e implementar os planos de melhoria da qualidade do ar e os planos de ação de curto prazo;
• Implementar a Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA);
• Descentralizar e articular com as autarquias no domínio dos serviços essenciais dos resíduos, da
reabilitação e valorização da rede hidrográfica e do ciclo urbano da água;
• Promover cerca de 30 projetos de reabilitação e valorização fluvial, numa extensão de linhas de águas a
beneficiar de cerca de 150 km;
• Apoiar as entidades gestoras «em baixa» ao nível da capacitação;
• Implementar os planos regionais de eficiência hídrica do Alentejo e do Algarve;
• Promover a valorização das lamas produzidas nos sistemas públicos de saneamento de águas residuais
e explorar formas de valorização dos recursos e subprodutos gerados no ciclo urbano da água;
• Prosseguir as obras prioritárias nas zonas sujeitas a inundações, reabilitando a rede hidrográfica e
executando o Plano de Ação Mondego Mais Seguro e os programas de medidas do primeiro ciclo dos planos
de gestão dos riscos de inundação (PGRI);
• Reforçar os mecanismos de monitorização, licenciamento e fiscalização das utilizações do domínio
público hídrico;
• Continuar o processo de aprofundamento da Convenção de Albufeira;
• Desenvolver estudos de detalhe para regularizar o regime de caudais do Tejo;
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• Desenvolver a plataforma eletrónica única para a gestão do rio Tejo, intensificar a monitorização das
massas de água e o reforçar a fiscalização e inspeção;
• Concluir o terceiro ciclo de planos de gestão de região hidrográfica (PGRH) e os planos de gestão da
seca;
• Desenvolver programas especiais de albufeiras de águas públicas e integrar o potencial fotovoltaico das
albufeiras.
1.6 Conservação da natureza e florestas
• Reforçar as operações territoriais em curso e lançar projetos e programas dirigidos a sistemas territoriais
com necessidades prementes de estruturação, ordenamento e gestão;
• Implementar AIGP, através de operações integradas de gestão da paisagem (OIGP);
• Desenvolver as ações preparatórias das 70 AIGP com contratos-programa para a elaboração das OIGP,
incluindo as ações de cadastro;
• Lançar concursos no âmbito da medida programática «Condomínio de Aldeia»;
• Prosseguir com o Programa Emparcelar para Ordenar;
• Operacionalizar o BUPi e o sistema de monitorização de ocupação do solo (SMOS);
• Definir um programa nacional estratégico de redução de combustível e iniciar a avaliação e pagamento
de servidões integradas nas faixas de interrupção de combustível da rede primária de faixas de gestão de
combustível;
• Constituir as comissões de cogestão em áreas protegidas de âmbito nacional (excluindo os sete
monumentos naturais), melhorar as condições de visitação em áreas protegidas em cogestão e elaborar e
concretizar os programas especiais das áreas protegidas;
• Elaborar e aprovar os planos de gestão das Zonas Especiais de Conservação e a cartografia de habitats;
• Continuar as ações estratégicas de conservação ativa, nomeadamente de reintrodução e proteção do
lince ibérico e do plano de ação para a conservação das aves necrófagas;
• Implementar o plano de ação nacional para o controlo do lagostim-vermelho-da-Luisiana em Portugal
continental e elaborar planos para outras espécies (tais como, sanguinária-do-japão, siluro, erva-das-pampas,
elodea-africana, rã-de-unhas-africana, amêijoa-japonesa, perca-europeia);
• Concluir o estudo «Biodiversidade 2030: Contributos para abordagem portuguesa para o período pós-
metas de Aichi»;
• Desenvolver um quadro integrado de medidas que mobilizem o investimento, a gestão e a valorização
dos territórios agrícolas, florestais e agroflorestais;
• Prosseguir com a rearborização e beneficiação executadas pelo Instituto da Conservação da Natureza e
das Florestas, IP (ICNF, IP), com a recuperação das Matas Nacionais e Perímetros Florestais e com a melhoria
das condições de visitação nas Matas Nacionais;
• Iniciar a certificação da gestão florestal sustentável das Matas Nacionais sob gestão do ICNF, IP;
• Investir no controlo e prevenção de pragas florestais classificadas como de quarentena na União
Europeia;
• Implementar o projeto-piloto para a instalação de um observatório para a fitossanidade florestal e para o
estudo da adaptação das espécies florestais às alterações climáticas;
• Atribuir o prémio nacional das florestas;
• Promover contratos-programa com organizações de produtores florestais (OPF), e desenvolver um
programa de formação dirigido aos técnicos das OPF;
• Estabelecer contratos-programa com as entidades gestoras das parcerias constituídas no âmbito dos
cinco centros de competências diretamente relacionados com o sector florestal: (i) Pinheiro bravo; (ii) Sobreiro
e da cortiça; (iii) Pinheiro manso e pinhão; (iv) Luta contra a desertificação; e (v) Estudo, gestão e
sustentabilidade das espécies cinegéticas e biodiversidade.
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1.7 Bem-estar dos animais de companhia
• Desenvolver medidas de promoção do tratamento condigno dos animais de companhia;
• Investir na prevenção e reconfiguração dos centros de recolha oficial;
• Executar o Censo Nacional dos Animais Errantes;
• Alargar o Plano Nacional de Formação;
• Criar o registo nacional de associações zoófilas junto do ICNF;
• Atribuir o prémio nacional para as melhores práticas em bem-estar dos animais de companhia.
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
Em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o
Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta de lei em apreço.
PARTE IV – Conclusões
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, nos termos
constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de Ambiente e Energia emitir parecer sobre as
matérias da sua competência material.
2. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª visa aprovar o Orçamento do Estado para 2022.
3. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente e Energia considera que a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª reúne
os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República,
pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 204.º do Regimento da Assembleia
da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de elaboração do
relatório final.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
O Deputado relator, Hugo Pires — O Presidente da Comissão, Tiago Brandão Rodrigues.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade na reunião da Comissão de 26 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
Índice
I. Nota introdutória
II. Análise sectorial
A) Orçamento do Ministério da Cultura
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento
c. Políticas e medidas refletidas noutros programas do Orçamento do Estado
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d. Artigos, da Proposta de Lei n. º 4/XV/1.ª, relevantes para as áreas da cultura e comunicação
B) Orçamento das áreas da juventude e desporto sob a tutela da Ministra Adjunta e dos Assuntos
Parlamentares
a. Políticas e medidas para a juventude e desporto
b. Fontes de financiamento
c. Artigos, da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, relevantes para as áreas da juventude e do desporto
III. Opinião da Deputada autora do parecer
IV. Conclusões
I. Nota introdutória
Nos termos da alínea d) do n.1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou à Assembleia da República, para os
efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado
para 2022;
A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª deu entrada a 13 de abril de 2022. Por despacho do mesmo dia do Presidente
da Assembleia da República, baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e às demais comissões
parlamentares permanentes, em cumprimento do estabelecido no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da
Assembleia da República;
Por força deste n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b), do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, compete à Comissão de
Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto proceder à elaboração de parecer sobre a proposta de lei que
aprova o Orçamento do Estado para 2022, nas partes relativas à cultura, à comunicação, à juventude e ao
desporto.
Assim, o presente parecer incidirá, exclusivamente, sobre as áreas do Orçamento do Estado que se integrem
no âmbito da competência material da Comissão e que se encontram concatenadas sob ação do Ministério da
Cultura e da Ministra Adjunta e dos Assuntos Parlamentares – Ministério dos Assuntos Parlamentares.
Nos termos do artigo 135.º do RAR, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto nomeou,
no dia 19 de abril de 2022, como relatora a Deputada Fernanda Velez (PSD).
II – Análise sectorial
A) Orçamento do Ministério da Cultura
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação
Seguindo a estrutura do relatório do Orçamento do Estado para 2022, no que diz respeito ao sector da cultura,
a presente análise tem em conta o programa orçamental respetivo – PO10.
O Programa Orçamental da Cultura, de acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022, abrange
várias medidas associadas a uma política global de cultura em todos os seus domínios, designadamente as
artes e a criação artística, o património cultural, a comunicação social e a internacionalização da cultura e da
língua portuguesas.
Sem descurar a manutenção de alguns dos instrumentos de apoio temporários atendendo ao atual contexto
ainda com contornos incertos, o Governo prevê dar enfoque à implementação de uma estratégia capaz de
recuperar a dinâmica de crescimento do sector, contribuir para a resolução de problemas persistentes, proteger
os profissionais da cultura, capacitar e incrementar o sector, estruturar a atividade em rede e salvaguardar o
património cultural.
Assim, e segundo o relatório do Orçamento do Estado para 2022, o Governo irá prosseguir em 2022 uma
política de reforço de investimento na cultura, tendo em vista atingir, ao longo da legislatura, o objetivo
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estratégico de 2,5% da despesa discricionária.
O relatório do Orçamento do Estado para 2022 destaca como prioridades:
o Implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), que integra uma componente dedicada à
cultura focada em dois objetivos macro: Promoção da transição digital das redes culturais e valorização,
salvaguarda e dinamização do património cultural;
o Implementação de uma política de promoção das condições de trabalho dos profissionais da cultura,
designadamente através da execução do Estatuto dos Profissionais da Área da Cultura;
o Organização, estruturação e sustentabilidade do investimento público no desenvolvimento das artes.
Aqui, será dada primazia à articulação estratégica dos programas de apoio às artes com a operacionalização da
Rede de Teatros e Cineteatros Portugueses.
Conforme referido no relatório do Orçamento do Estado para 2022 o Governo define como iniciativas a
desenvolver:
1. Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)
o Executar a Componente 4 (Cultura) do PRR, com um valor global de 243 milhões de euros (para o
período 2022-2025), que é composta pelos seguintes investimentos:
• Redes culturais e transição digital, com um valor global de 93 milhões de euros, que visa a
promoção da transição digital das redes culturais, através da sua modernização tecnológica e da
digitalização de artes, literatura e património;
• Património cultural, com um valor global de 150 milhões de euros, que visa a valorização, a
salvaguarda e a dinamização do património, no sentido amplo de património cultural material, imaterial e
natural.
o A capacitação tecnológica e digital da rede de equipamentos culturais reforçará o funcionamento da
estrutura organizativa, conectando os equipamentos culturais numa rede integrada. Em simultâneo, a
digitalização de arte, literatura e património cultural dotará o País de uma rede de circulação de arte e
património em formato digital e ampliará o seu potencial de chegar a mais pessoas;
o O investimento em património cultural permitirá responder a importantes desafios, quer no plano da
salvaguarda infraestrutural quer no plano dos impactos das alterações climáticas, relativamente a um total
de 49 museus, monumentos, teatros e palácios nacionais que, em todo o País, requerem intervenções físicas
de conservação, de restauro e de modernização. Este investimento engloba ainda a valorização do
património cultural imaterial e dos recursos endógenos, isto é, a capacitação nas técnicas tradicionais de
produção, Saber-Fazer, assim como o desenvolvimento dos saberes e competências no domínio da
conservação e restauro do património cultural;
o A componente cultura do PRR, composta pelos dois investimentos mencionados, inclui diversas
medidas para 2022.
2. Estatuto dos profissionais da área da cultura
O Estatuto dos Profissionais da Área da Cultura entra em vigor em 2022.
3. Artes e criação artística
o No âmbito dos apoios às artes, será lançado em 2022 o novo ciclo de apoios sustentados ao abrigo
do novo modelo de apoio às artes aprovado em 2021; serão conhecidos os resultados do Programa de Apoio
à Programação da Rede de Teatros e Cineteatros Portugueses, depois de, em 2021, ter sido concluída a
primeira fase de credenciação de equipamentos Rede de Teatros e Cineteatros Portugueses, e serão
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lançados os concursos para as orquestras regionais; estas três medidas objetivam a estratégia de
programação em rede, com mais projetos sustentáveis de descentralização, de atividades e serviços
educativos inovadores e direcionados à formação e diversificação de públicos;
o Dar-se-á continuidade ao estudo nacional sobre o sector da cultura e impactos da COVID-19, em
parceria com o OPAC – Observatório Português das Atividades Culturais, iniciado em 2021;
o Dar-se-á continuidade à concretização das medidas do Plano Nacional das Artes, nomeadamente
através da preparação da Bienal Arte & Educação e do projeto Artista Residente;
o A Associação Saber-Fazer, criada em 2021, permitirá dar início à concretização do programa
estratégico consagrado no Plano Nacional do Saber Fazer, reforçando a vocação para as tecnologias das
artes e ofícios tradicionais, com vista à salvaguarda, continuidade, inovação e desenvolvimento sustentável
das artes e ofícios nacionais. Em 2022, será dada prioridade à concretização de programas de aprendizado
e ao lançamento de rotas nos territórios do Saber-Fazer Português.
4. Arte contemporânea
o Manter o papel da Comissão para a Aquisição de Arte Contemporânea, dando continuidade ao reforço
feito ao longo dos últimos três anos em aquisição de arte contemporânea, que permitiu ao Estado adquirir
166 obras de arte, com um investimento de 300 mil euros em 2019, de 500 mil euros em 2020 e de 650 mil
euros em 2021, estando previsto, para 2022, uma dotação de 800 mil euros no programa anual de aquisição
de arte contemporânea;
o Prosseguir a política de circulação da Coleção de Arte Contemporânea do Estado, prevendo-se, em
2022, novas exposições, à semelhança das duas exposições realizadas no ano de 2021;
o Será promovida a circulação de diversas coleções públicas e privadas por todo o território nacional e
também no estrangeiro;
o Será implementada a Rede Portuguesa de Arte Contemporânea, com o objetivo de facilitar a
descentralização do acesso à cultura, disseminando a arte contemporânea, apoiando a criação e a produção
artísticas e contribuindo para a formação, a criação e o aumento de novos públicos.
5. Reabilitação e dinamização do património cultural e modernização dos museus, monumentos e palácios
o Executar o Programa de Investimentos para o Património Cultural 2022-2026, em especial no que diz
respeito às prioridades de investimento sobre os monumentos, museus, teatros e palácios nacionais cuja
requalificação consta do PRR, estando previsto para 2022 um valor de investimento de 16 milhões de euros;
o No âmbito da Programação Cultural em Rede, os museus, monumentos e palácios darão continuidade
à realização de atividades culturais e artísticas, fomentando o cruzamento de públicos através de
programação diversificada (artes performativas, música, artes visuais);
o Implementação da Estratégia Nacional de Promoção da Acessibilidade e da Inclusão dos museus, em
resultado dos trabalhos realizados pelas entidades das áreas governativas da cultura e da solidariedade
social;
o Prosseguir a concretização do Programa Ciência no património cultural;
o Aprovar a implementação do plano estratégico de atuação no âmbito da arqueologia, centrado em três
temáticas: O plano nacional de trabalhos arqueológicos; a gestão dos espólios arqueológicos; e os impactos
negativos sobre o património arqueológico no âmbito das operações de agricultura intensiva;
o Lançar a plataforma de acompanhamento da implementação dos planos de salvaguarda do património
cultural imaterial português reconhecido pela UNESCO. Terá como objetivos principais, entre outros, o
estabelecimento de uma estratégia coordenada para a salvaguarda deste património e a partilha de boas
práticas;
o Concretizar o potencial criado com o novo regime fiscal do mecenato cultural e prorrogação deste
regime, que estende a aplicabilidade dos benefícios fiscais previstos no Estatuto do Mecenato.
6. Dinamização de programas para o livro, a leitura e a rede de bibliotecas
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o Manter o programa de bolsas de criação literária, que fomenta a produção de novas obras literárias
em língua portuguesa;
o Prosseguir o programa de promoção das literacias, assente no apoio à criação de redes de bibliotecas
de âmbito regional junto das comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas;
o Dar continuidade ao catálogo de promoção do património bibliográfico em língua portuguesa,
facilitando a sua promoção e incentivando a participação de todos os atores envolvidos no sector do livro;
7. Promoção e apoio aos sectores do cinema, audiovisual e média
o Fortalecer, no âmbito do plano estratégico do cinema e do audiovisual e do novo quadro de
financiamento do sector proporcionado pela concretização da transposição da Diretiva de Serviços de
Comunicação Social Audiovisual, a indústria do cinema e do sector do audiovisual em língua portuguesa
como área central da cultura e da economia nacional, mediante a produção regular de conteúdos audiovisuais
que valorizem e ativem o património histórico, artístico e monumental;
o Fortalecer a competitividade de Portugal como um destino preferencial de filmagens internacionais e
estimular a e atividade das empresas cinematográficas audiovisuais nacionais e internacionais através da
adoção de medidas que contribuam para a produção e realização de mais obras no território nacional, em
articulação com as diferentes entidades públicas das administrações central e local, através da Portugal Film
Commission, designadamente estudando o desenvolvimento de um regulamento de filmagens e de captação
de imagens fotográficas enquanto instrumento legal, contribuindo assim também para o aumento da perceção
pública relativamente à importância do património cultural português nas produções cinematográficas e
audiovisuais nacionais e internacionais;
o Consolidar e reforçar o Plano Nacional de Cinema, imprimindo-lhe maior dinamismo, dimensão e
afirmação, através de iniciativas de promoção de literacia para o cinema junto do público escolar;
o Prosseguir uma estratégia integrada para o laboratório e arquivo da Cinemateca Portuguesa;
o Reforçar o papel do serviço público de rádio e televisão no investimento na produção cinematográfica
e audiovisual em língua portuguesa, potenciando o desenvolvimento e o crescimento sustentado da produção
cinematográfica e audiovisual;
o Garantir o funcionamento adequado do serviço público de rádio e televisão no desenvolvimento da sua
atividade, enquanto ferramenta e plataforma global de comunicação de referência, ocupando um lugar
insubstituível na sociedade portuguesa, assegurando a prestação de uma informação continuada, isenta,
equilibrada e plural, e promovendo o desenvolvimento da literacia mediática;
o Reforçar a posição da Lusa – Agência de Notícias de Portugal, S.A., maior agência de notícias de
língua portuguesa no mundo, enquanto organismo de serviço público;
o Proceder à revisão do atual sistema de apoios aos órgãos de comunicação de âmbito local e regional;
o Continuar a consolidação do programa LEME – Literacia Mediática para os Media, afirmando-o na
comunidade escolar, enquanto política central da literacia, promovendo-se ainda o desenvolvimento de
políticas horizontais de promoção da literacia mediática, como forma de contrariar o défice no acesso,
consulta e leitura de conteúdos informativos de imprensa, e promover o combate à desinformação e à
divulgação de conteúdos falsos.
8. Dinamização de medidas de diplomacia cultural e internacionalização da cultura portuguesa
o Assegurar a representação oficial na 59.ª Bienal de Arte de Veneza, a ter lugar em 2022, no quadro
da política de internacionalização da cultura portuguesa e de afirmação de artistas portugueses nos principais
fóruns internacionais da especialidade, entre outras ações relevantes de representação oficial;
o Promover a internacionalização, a difusão e a exportação da cultura portuguesa, com apoios à
presença dos agentes e bens culturais em eventos estratégicos no estrangeiro para a promoção da língua e
cultura portuguesas;
o Em 2022, será dada continuidade à presença de Portugal como País convidado de honra em feiras
internacionais do livro, no quadro da ação cultural externa, uma medida de particular importância face aos
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impactos que a pandemia causou no sector do livro;
o Em linha com a aposta estratégica que tem vindo a ser desenvolvida para a América Latina,
nomeadamente com as participações em Guadalajara e Lima, a participação em São Paulo objetiva reforçar
a presença portuguesa no mercado editorial latino-americano, especialmente no Brasil, e também intensificar
a exportação de livros e direitos autorais entre Brasil e Portugal;
o Executar a temporada cruzada, entre fevereiro e outubro de 2022, permitindo estreitar a ligação entre
Portugal e França numa vertente alargada de áreas temáticas, a diferentes níveis. Esta iniciativa contará com
centenas de projetos de parte a parte, com um forte envolvimento da sociedade civil, das autoridades locais
e dos Governos dos dois países. Quantificação das medidas e fontes de financiamento.
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento
Dá-se nota, no relatório do Orçamento do Estado para 2022, que o Programa Orçamental da Cultura
evidencia uma dotação de despesa total consolidada de 619,4 milhões de euros, o que excede em 19,3% a
execução provisória de 2021, e uma despesa efetiva consolidada de 609,8 milhões de euros.
A receita total consolidada ascende a 619,4 milhões de euros, traduzindo um crescimento de 10,9% face à
execução provisória de 2021.
Excluindo a Rádio e Televisão de Portugal, S.A. (RTP), a despesa total consolidada da cultura prevista para
2022 ascende a 365,4 milhões de euros, representando um acréscimo de 45,5 milhões de euros face ao
orçamento para 2021 (+14,2%).
É mencionado que a dotação de receitas de impostos atribuída ao orçamento do Programa Cultura evidencia,
em 2022, um crescimento de 13,9% comparativamente ao orçamento para 2021 (excluindo o orçamento da
RTP).
O quadro 5.40. resume, em milhões de euros, a conta do Programa Orçamental para a Cultura.
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De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022, 63,4% da receita total consolidada são
representados pela componente de receitas de impostos, maioritariamente da consignação da contribuição
sobre o audiovisual à RTP, S.A., da compensação financeira do Estado atribuída às entidades das áreas do
teatro, da música e da dança pela prestação de serviço público e das verbas para a concessão de apoio às
artes.
No âmbito da receita própria do Programa, as vendas de bens e serviços apresentam o maior peso,
destacando-se a receita comercial da RTP e as vendas resultantes das visitas aos monumentos classificados
de património mundial, palácios e museus da Direção-Geral do Património Cultural (DGPC).
Menciona-se ainda a receita própria proveniente da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais
explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, afeta ao Fundo de Fomento Cultural (FFC), e a receita
da lotaria do património, que reverte a favor do Fundo de Salvaguarda do Património Cultural (FSPC).
A dotação de despesa incorpora a implementação do PRR, que integra, no domínio da cultura, duas áreas
de investimento: Redes culturais e transição digital (promoção da transição digital das redes culturais) e
património cultural (valorização, salvaguarda e dinamização do património cultural).
O Programa Cultura apresenta uma dotação de despesa efetiva consolidada no montante de 609,8 milhões
de euros, com maior peso da despesa corrente (86,7% do total da despesa), por via de aquisição de bens e
serviços, que representam 35,4% da despesa total (219,1 milhões de euros), sobretudo decorrente da atividade
desenvolvida pela RTP, S.A., e de despesas com pessoal (183,7 milhões de euros) que pesam 29,7% na
despesa total, com maior expressão nas áreas da comunicação social e do património.
Destaca-se também a dotação de despesa, de transferências e subsídios associada aos apoios financeiros
atribuídos à produção artística nacional, destinados às artes, com a continuidade dos apoios sustentados, às
fundações culturais e instituições sem fins lucrativos da área da cultura e à atividade cinematográfica e
audiovisual, bem como a relativa a internacionalização, a modernização e a transição digital do livro e dos
autores, previstas no PRR.
No investimento, o relatório para o Orçamento do Estado para 2022 destaca o plano de investimentos e de
modernização técnica e operacional da RTP, S.A. e o programa de investimentos para o património cultural e
monumentos, abrangendo museus, teatros e palácios nacionais, que prevê financiamento através do PRR.
Conforme consta do relatório (quadro 5.40) o Programa integra dotações específicas totalmente financiadas
por receitas de impostos, superando o nível de despesa em 3,9%, comparativamente com a execução provisória
de 2021:
o O porte pago/apoios à comunicação social visam estimular a leitura de publicações periódicas de
informação geral, de âmbito regional ou destinadas às comunidades portuguesas no estrangeiro, bem como
apoiar a manutenção e o desenvolvimento de órgãos de comunicação social regional e local,
designadamente em matéria de transição digital, desenvolvimento tecnológico e literacia mediática e a
contribuição para o audiovisual para financiamento do serviço público de rádio e televisão;
o As indemnizações compensatórias do Estado pela prestação de serviço público pelos teatros
nacionais;
o A contribuição sobre o audiovisual para financiamento do serviço público de rádio e televisão.
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas, destaca-se a comunicação social, que representa cerca
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de 48,3% da despesa, resultante inteiramente do orçamento da RTP, S.A.. A Medida Cultura representa 44,8%
do total, a qual contém a despesa das restantes entidades que integram o Programa.
A Medida Plano de Recuperação e Resiliência representa 6,4% e incorpora a despesa, não consolidada,
com a execução do PRR, no montante de 57,9 milhões de euros (a despesa consolidada do PRR ascende a
38,9 milhões de euros).
O quadro 5.42. decompõe as despesas por medida:
c. Políticas e medidas refletidas noutros programas orçamentais (PO) do Orçamento do Estado
O relatório do Orçamento do Estado para 2022, especificamente no ProgramaGovernação, define ainda que:
o O Governo, em 2022, prosseguirá a política de consolidação da transferência de competências para
as autarquias locais, concluindo-se o processo de descentralização iniciado na anterior legislatura e dando
início à definição de novas competências a descentralizar para as entidades intermunicipais, municípios e
freguesias. Este trabalho será desenvolvido com as respetivas áreas sectoriais e os demais parceiros, à
semelhança do trabalho conjunto até agora realizado.
o Em cumprimento da Lei-Quadro da Descentralização, e como forma de concluir o processo de
transferência de competências, o Orçamento do Estado para 2022 consagra o Fundo de Financiamento da
Descentralização (FFD), no montante global de cerca de 832 milhões de euros, dos quais cerca de 718
milhões de euros no sector da educação, cerca de 70 milhões de euros no sector da saúde, cerca de 42
milhões de euros no sector da ação social e perto de 1 milhão de euros no sector da cultura.
Ainda no que à cultura diz respeito, consta do Programa Representação Externa, capítulo Internacionalização
da língua, da cultura e da ciência portuguesas, que o Governo pretende:
o Consolidar e reforçar a rede de ensino no estrangeiro, ao nível do ensino básico e secundário (nas
diferentes modalidades e abordagens), do ensino superior (apoiando a oferta graduada de estudos de/em
língua portuguesa) e da investigação em estudos portugueses, conferindo particular atenção à necessidade
de reforçar metodologias de ensino com recurso a conteúdos, plataformas e suportes digitais;
o Realizar a celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa;
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o Realizar o programa da Ação Cultural Externa para 2022;
o Realizar a Temporada Cruzada Portugal-França 2022;
o Concretizar a participação de Portugal nas comemorações do Centenário da Travessia Aérea do
Atlântico Sul e do Bicentenário da Independência do Brasil;
o Realizar a participação portuguesa como País convidado em grandes eventos internacionais de
promoção do livro e da literatura, nomeadamente, a Bienal do Livro de São Paulo e a Feira do Livro de Lima;
o Consolidar os programas de apoio à tradução de obras da literatura portuguesa e à internacionalização
dos seus autores;
o Participar ativamente na execução do PRR e desenvolver os projetos digitalização do acervo
documental do Instituto Camões (1929-2012), mapa digital da Língua Portuguesa e rede de bibliotecas do
Camões e rede museológica da diáspora.
d. Artigos, da proposta de lei n.º 4/XV/1.ª, relevantes para as áreas da cultura e comunicação
Como último ponto, fazemos constar deste parecer os artigos da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª que
operacionalizam medidas refletidas no relatório do Orçamento do Estado.
São artigos relevantes, dirigidos ao sector da cultura:
▪ Artigo 5.º, referente à afetação do produto da alienação e oneração de imóveis;
▪ Artigo 82.º, referente ao fundo de financiamento da descentralização e transferências financeiras ao
abrigo da descentralização e delegação de competências;
▪ Artigo 134.º, referente a eventos de projeção internacional;
▪ Artigo 168.º, referente ao incentivo à investigação do património cultural;
▪ Artigo 247.º, referente à não atualização da contribuição para o audiovisual;
▪ Artigo 249.ª, referente ao mecenato cultural extraordinário para 2022.
B) Orçamento das áreas da juventude e desporto – áreas sob a tutela da Ministra Adjunta e dos
Assuntos Parlamentares
a. Políticas e medidas para a juventude e desporto
No que diz respeito à juventude, refere o relatório do Orçamento do Estado que o ano de 2022 reafirma a
consolidação da abordagem intersectorial das políticas para a juventude, enquanto objetivo estratégico fixado
no âmbito da ação do Governo, através da promoção do Plano Nacional para a Juventude (PNJ), num processo
já iniciado e assente em bases sólidas de auscultação junto do sector e dos jovens, na lógica de construção de
políticas colaborativas e de partilha de responsabilidades, em que todos os intervenientes se assumem como
agentes relevantes na prossecução das políticas de juventude, tendo sempre por escopo o cumprimento do
artigo 70.º da Constituição da República Portuguesa, da Estratégia Europeia para a Juventude, da Declaração
Lisboa +21 e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
Neste trabalho intersectorial, tendo em conta a situação atualmente vivida face à pandemia de COVID-19,
será reforçada a ação visando a emancipação económica e o desenvolvimento de projetos de vida das gerações
jovens. Para o efeito, os trabalhos intersectoriais de salvaguarda da autonomia da juventude afiguram-se como
prioritários, destacando-se a área da habitação e da promoção direta do emprego jovem e o empreendedorismo
social jovem.
Nesse sentido, pretende o Governo, promover medidas potenciadoras da empregabilidade, nomeadamente
ações de proximidade para o empoderamento dos jovens em situação vulnerável e ações para a aproximação
da população jovem às oportunidades proporcionadas pelas entidades públicas e privadas, nas áreas da
educação de adultos e do emprego e formação profissional.
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022, os jovens de grupos mais vulneráveis ou em
situação de exclusão social, bem como os jovens privados de liberdade, constituirão um segmento alvo de
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medidas específicas, visando a sua capacitação, integração e o desenvolvimento pessoal.
No sentido de potenciar o trabalho com e para jovens nos diversos contextos, potenciando assim as próprias
políticas de juventude, prevê o Governo a implementação de medidas integradas no sentido de promover o
trabalho com e para jovens em quantidade e qualidade, traçando uma direção comum para a comunidade de
prática, contribuindo para a inovação estratégica.
Para tal refere-se que os espaços físicos de participação jovem, de trabalho com jovens e de atendimento
ao público jovem constituem uma ferramenta essencial das políticas públicas de juventude. Pretende-se reforçar
os serviços integrados de atendimento, com atenção específica para o trabalho intersectorial e para a transição
digital, de forma participativa e participada.
Também o reforço do trabalho digital com os jovens continuará a merecer um enfoque específico,
designadamente através do uso de ferramentas digitais, tanto na educação formal quanto na educação não
formal. O digital será também um importante tema no que diz respeito a novos objetivos de voluntariado jovem,
com o objetivo de combater a infoexclusão e promover a literacia digital.
Pretende o Governo aprofundar a aproximação aos órgãos de poder local, no sentido de fortalecer as
sinergias potenciadoras de compromissos para a juventude, bem como a participação jovem ao nível local. A
participação ativa das pessoas jovens em idade escolar em todos os contextos contribui para o desenvolvimento
de dinâmicas de codecisão e cogestão, fortalecendo assim a cultura democrática.
Refere o Governo que o associativismo estudantil é uma importante escola de cidadania, e, assim, a
implementação do Plano Nacional de Incentivo ao Associativismo Estudantil será uma aposta ao nível do ensino
básico e secundário.
Por fim é feita referência ao sucesso da Declaração Lisboa +21, amplamente reconhecido, deverá ser
potenciado ao nível das relações multilaterais, reforçando a prioridade de promover as políticas na perspetiva
dos direitos dos jovens, através de uma participação ativa, no plano internacional, nas políticas da juventude do
Sistema das Nações Unidas, na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa e na Comunidade Ibero-
América. Para este efeito, o Governo manterá a sua participação nos fóruns de maior relevo nas áreas da
juventude, entre outros, e, por ocasião da Conferência dos Oceanos, será promovido um fórum de juventude,
nomeadamente o Fórum dos Oceanos
No que ao desporto diz respeito, refere relatório do Orçamento do Estado que o Governo irá reforçar Portugal
no contexto desportivo internacional, e, paralelamente, afirmar o papel social e educativo do desporto,
reconhecendo a importância da atividade física e desportiva na saúde e na qualidade de vida dos cidadãos,
particularmente nesta fase de recuperação da pandemia, em que existe uma necessidade acrescida de
promover a saúde e o bem-estar físico e psicológico dos portugueses.
O alcance desta estratégia será conseguido através de políticas integradas, focadas na educação para a
atividade física ao longo da vida e na criação de condições para a prática desportiva, recreativa ou competitiva,
nos mais diversos contextos da sociedade, nomeadamente educativos, autárquicos, associativos e laborais,
públicos e privados, garantindo que os mesmos estão ao serviço de uma cultura e educação desportivas.
Pretende o Governo, para 2022, promover ações e projetos que valorizem uma educação desportiva coesa
e estruturada, desde os primeiros anos de vida, como meio privilegiado de transformação, bem como ações
para a criação de hábitos regulares de atividade física, em todas as faixas etárias, em diversos contextos,
públicos e privados.
Assim, e para tal, destaca o Governo a implementação do Sistema Universal de Apoio à Vida Ativa – SUAVA,
financiado pelo Plano de Recuperação e Resiliência, potenciará a generalização da prática regular da atividade
física através:
o Da implementação de uma campanha nacional e de uma plataforma tecnológica para promover a
atividade física, aumentando o conhecimento dos cidadãos sobre os benefícios da prática regular de
atividade física, em todas as idades e de acordo com a sua capacidade, visando o incentivo à adoção de um
estilo de vida mais saudável;
o Do alargamento do desporto escolar à comunidade, fomentando a mobilidade ativa, desde as idades
mais jovens e ao longo da vida, e a prática desportiva em contexto familiar, como meio de promoção do
sucesso dos alunos e de estilos de vida mais saudáveis;
o Do incentivo à prática de atividade física em contexto laboral, fomentando a implementação de
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medidas que facilitem e estimulem a atividade física.
Numa estratégia de combate às desigualdades sociais e de generalização da prática desportiva, o Governo
irá reforçar políticas e medidas de inclusão e promoção da igualdade de género junto das organizações
desportivas.
Refere-se o Programa Nacional de Desporto para Todos, enquanto instrumento transversal de prática
desportiva não federada, para todas as idades. Refere-se igualmente o Programa de Reabilitação de Instalações
Desportivas continuará a robustecer a qualidade dos equipamentos ao serviço das comunidades.
Ainda durante o ano de 2022, haverá um reforço do processo de transformação digital nos domínios do
desporto em linha, com a Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública
2020-2023. Este projeto alicerça-se numa estratégia global de transformação, cujo objetivo será a melhoria dos
serviços e a capacidade de resposta às expetativas dos cidadãos.
No que ao contexto desportivo internacional, destaca o Governo as seguintes medidas:
o A continuação da promoção da excelência da prática desportiva, melhorando os programas de
preparação competitiva, nacional e internacional, com especial ênfase nas condições dadas a todos os
agentes desportivos que iniciarão o ciclo que os conduzirá aos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de Paris
2024;
o Os programas de seleção desportiva que identifiquem e garantam a retenção de talentos, desde a fase
de deteção até à fase de consagração, continuam a ser impulsionados;
o A promoção da conciliação do sucesso desportivo com o sucesso académico, continuando a apostar
nas Unidades de Apoio ao Alto Rendimento na Escola (UAARE); Uma estratégia integrada de atração de
organizações desportivas internacionais, com vista à realização de eventos em Portugal de pequena e média
dimensões (estágios, torneios, conferências, entre outros), um investimento com retorno assegurado, através
da promoção de Portugal enquanto destino de turismo desportivo ambientalmente sustentável, otimizando
recursos existentes e capitalizando as condições privilegiadas do País;
o A aposta em centros de alto rendimento, em parceria com outras entidades, enquadrando a preparação
de atletas de todo o mundo e garantindo uma oferta desportiva atrativa e variada para a população em geral;
o O reforço do combate à dopagem, à manipulação de resultados ou a qualquer outra forma de perverter
a verdade desportiva, em parceria e diálogo constante com os agentes desportivos diretamente envolvidos,
garantem o amplo cumprimento deste objetivo.
A cooperação entre autoridades, agentes desportivos e cidadãos, merece destaque acrescido, com vista ao
desenvolvimento de estratégias para erradicar comportamentos violentos, atitudes de racismo, xenofobia e
intolerância, em todos os contextos de prática desportiva, desde o desporto de base até ao desporto de alto
rendimento, contribuindo para tal desiderato a ação da Autoridade para a Prevenção e Combate à Violência no
Desporto (APCDV).
b. Fontes de financiamento
Observando o mapa 4 – mapa relativo à classificação orgânica das despesas do subsector da administração
central, constata-se que a verba destinada à designação orgânica Serviços de Suporte ao Desporto e Juventude
ascende a 111 247 592 euros.
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No que diz respeito à classificação funcional das despesas do subsector da Administração Central –
Desporto, Recreação, Cultura e Religião atente-se ao mapa 2 – mapa relativo à classificação funcional das
despesas do subsector da administração central.
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022, as receitas de impostos atribuída ao Programa
Governação verifica-se, em 2022, um acréscimo decorrente do funcionamento do PlanAPP e das Estruturas de
Missão (EM): EM Recuperar Portugal e EM Jornada Mundial da Juventude 2023.
c. Artigos, da Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª,relevantes para as áreas da juventude e do desporto
São artigos relevantes, dirigidos aos sectores da juventude e desporto:
o Artigo 173.º, referente à Agência Nacional para a Gestão do Programa Erasmus+Educação e
Formação e Agência Nacional Erasmus+Juventude/Desporto e Corpo Europeu de Solidariedade:
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Artigo 173.º
Agência Nacional para a Gestão do Programa Erasmus+Educação e Formação e Agência Nacional
Erasmus+ Juventude/Desporto e Corpo Europeu de Solidariedade
A Agência Nacional para a Gestão do Programa Erasmus+Educação e Formação e a Agência Nacional para
a Gestão do Programa Erasmus+Juventude em Ação, atualmente designada por Agência Nacional Erasmus+
Juventude/Desporto e Corpo Europeu de Solidariedade, criadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º
15/2014, de 24 de fevereiro, e com mandato prorrogado pelas Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/2021,
de 18 de agosto, e n.º 115/2021, de 23 de agosto, dispõem de autonomia administrativa e financeira destinada
a assegurar a gestão de fundos europeus.
o Artigo 257.º, referente á Jornada Mundial da Juventude:
Artigo 257.º
Jornada Mundial da Juventude
1 – Os donativos, em dinheiro ou em espécie, concedidos à Fundação JMJ-Lisboa 2023, entidade incumbida
legalmente de assegurar a preparação, organização e coordenação da Jornada Mundial da Juventude, a realizar
em 2023, em Lisboa, são considerados gastos do período para efeitos de IRC e da categoria B do IRS, em valor
correspondente a 140% do respetivo total.
III. – Opinião da Deputada autora do parecer
A Deputada autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço que,
de resto, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, é de «elaboração facultativa».
IV. – Conclusões
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que aprova o Orçamento
do Estado para 2022.
2. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª foi admitida a 13 de abril de 2022 e enviada, nos termos do RAR, à Comissão
de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto para emissão de parecer.
3. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,
cabendo à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto emitir parecer sobre as matérias da sua
competência.
4. A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, na parte relativa às áreas da Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto
reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
5. A Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto conclui que a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª,
que Aprova o Orçamento do Estado para 2022, cumpre todos os pressupostos constitucionais, respeita todos
os requisitos formais e reúne todas as condições materiais para ser remetida à Comissão de Orçamento e
Finanças, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2022.
A Deputada autora do parecer, Fernanda Velez — O Presidente da Comissão, Luís Graça.
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Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do IL, do PCP e do BE e com a abstenção
do CH, na reunião da Comissão de 22 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Introdução
O XXIII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República, no dia 13 de abril de 2022, a
Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª,
«Aprova o Orçamento do Estado para 2022», baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão
competente) e às restantes comissões parlamentares permanentes, onde se inclui a Comissão de Administração
Pública, Ordenamento do Território e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas
sectoriais.
Cumpre-se assim o previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, que define
que os Serviços da Assembleia da República devem proceder a uma análise técnica da proposta de lei do
Orçamento do Estado, discriminada por áreas de governação, remetendo-a à Comissão Parlamentar
competente em razão da matéria.
Nesta conformidade, o presente parecer incidirá exclusivamente sobre as matérias do Orçamento do Estado
para 2022 que integram o âmbito de competências da Comissão de Administração Pública, Ordenamento do
Território e Poder Local.
PARTE II – Considerandos
1 – Receitas e despesas das Administrações Públicas
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022 «o saldo das Administrações Públicas deverá
situar-se em -5181 milhões de euros, o que compara com -8794 milhões de euros em 2021, representando uma
melhoria de 3613 milhões de euros. Esta evolução resulta de um crescimento da receita (10,4%) superior ao da
despesa (5,9%) para o qual contribuirá o melhor desempenho da receita fiscal e contributiva – associada à
evolução positiva da atividade económica e do mercado de trabalho – e das outras receitas correntes e de
capital, sobretudo em face das verbas de fundos europeus a receber no âmbito do Plano de Recuperação e
Resiliência, acompanhado de um menor impacto da despesa relacionada com a mitigação dos efeitos
decorrentes da pandemia da COVID-19. Por subsectores, estimam-se défices na Administração Central (-7759
milhões de euros) e na Administração Regional e Local (-18 milhões de euros), compensados em parte pela
evolução positiva do saldo da Segurança Social (2596 milhões de euros)».
«A receita total deverá crescer 10,4% face à execução provisória para 2021, evolução que decorre em grande
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medida do crescimento da receita fiscal e contributiva, tanto nos impostos indiretos (8,2%), com destaque para
o IVA, como nos impostos diretos (4,6%) e ainda nas contribuições para a Segurança Social (4,8%). Realce
para o comportamento das outras receitas correntes (18,3%) e da receita de capital (119,4%) explicado pelos
fundos europeus associados ao PRR. A despesa deverá registar um crescimento de 5,9%, destacando-se o
contributo do forte crescimento do investimento (42,9%) e da aquisição de bens e serviços (7,7%), marcados
pelas iniciativas de investimento e reformas a desenvolver no âmbito do PRR. De referir que o aumento
verificado nas outras despesas correntes decorre do registo da dotação provisional e outras dotações
centralizadas, bem como de verbas associadas ao PRR a alocar a iniciativas de eficiência energética e
descarbonização no decorrer da execução. Por sua vez, a despesa com subsídios (-4,5%) e com transferências
correntes (-0,5%) está condicionada pela diminuição esperada dos apoios no âmbito da pandemia de COVID-
19, em virtude da melhoria da evolução pandémica no decorrer do ano de 2022».
Quadro 1 – Conta das Administrações Públicas em contabilidade pública (milhões de euros)
2 – Uma estratégia para a Administração Pública alinhada com o Plano de Recuperação e Resiliência
A implementação da Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-
2023, aprovada em 2020, em conjunto com a implementação de medidas de transição digital e de inovação na
gestão pública, contribuirão, de acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022, para o pleno
cumprimento do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
De acordo com o documento, em 2022, «prosseguir-se-á a transformação e simplificação de processos na
Administração Pública, privilegiando-se a aposta na capacitação e na inovação na gestão pública», sendo que
os documentos estratégicos já aprovados pelo Governo considerados essenciais para a prossecução desse fim,
assim como para o sucesso dos programas e projetos associados ao PRR.
Refere-se a este propósito que a transformação da Administração Pública implica a modernização dos
sistemas de gestão dos serviços públicos, entendendo-se que «a gestão pública deve incutir na sua atuação
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processos de inovação e de uma maior participação dos cidadãos, em particular na avaliação dos serviços,
inscrevendo as medidas necessárias nos respetivos quadros de avaliação e responsabilização (QUAR)».
Relativamente ao QUAR refere-se no documento que em 2022, este deverá prever as atividades necessárias
à concretização dos projetos vencedores do Orçamento Participativo Portugal (OPP), sendo que esta edição do
OPP conta com uma dotação global de 5 milhões de euros, dos quais 835 000 euros se destinam a projetos de
âmbito nacional, sendo atribuída uma verba de 833 000 euros aos projetos de cada uma das cinco regiões NUT
II do território nacional continental.
3 – Valorizar, capacitar e rejuvenescer a Administração Pública
Neste âmbito é referido que o «reforço da Administração Pública é determinante no atual contexto, não
apenas no papel que assume em termos de recuperação económica e social, mas também na promoção de
uma cidadania mais inclusiva e participativa».
Segundo o documento, o momento atual convoca o Estado social a dar resposta aos desafios, pelo que o
Governo continuará a apostar na valorização e capacitação dos trabalhadores da Administração Pública, num
contexto socioeconómico em que será necessário um excecional apoio à retoma da atividade económica no
País.
Neste contexto, «a massa salarial da Administração Pública regista um massa salarial da Administração
Pública aumenta 3,6% em 2022, acima de 900 milhões de euros, para os quais concorrem cinco grandes efeitos:
i) A atualização das remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas em 0,9%; ii) O aumento da
Remuneração Mínima Mensal Garantida, que alcançou os 705 euros em 2022; iii) Valorizações das carreiras
com progressões associadas ao ciclo avaliativo e promoções nas carreiras especiais; iv) Atualização de carreiras
e componentes remuneratórias, como, por exemplo, a revisão do suplemento por serviço e risco das forças de
segurança, o pagamento retroativo do suplemento de risco das forças de segurança referente aos anos 2010 a
2018, e a revisão da carreira dos técnicos superiores de diagnóstico e terapêutica; reforço do número de
profissionais em várias áreas da administração pública».
Em 2022, o Governo prevê uma atualização de 0,9% nos salários da Administração Pública o que representa
um esforço orçamental anual permanente de cerca de 225 milhões de euros. Este aumento conjuntamente com
as promoções, progressões e revisões de carreiras retomadas a partir de 2018, contribuem, de acordo com o
documento, para «o significativo aumento da remuneração média» dos trabalhadores da Administração Pública.
Quadro 2 – Principais medidas de política orçamental em 2022 (milhões de euros)
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É, também, identificada a necessidade de valorizar os trabalhadores mais qualificados que já integram a
Administração Pública, bem como a necessidade de torná-la mais atrativa para os titulares dos diferentes graus
académicos. Nesse sentido, é referida a necessidade de apostar na valorização da carreira geral de técnico
superior, «enquanto elemento de atratividade no sentido de oferecer um percurso profissional com futuro»,
carreira essa que tem «um papel fulcral na ampliação da massa crítica da Administração Pública», bem como a
necessidade de atribuir uma valorização adicional aos titulares de licenciatura e doutoramento.
Segundo o relatório, o Governo irá «recompor a carreira de assistente técnico, aumentando o nível
remuneratório de ingresso na carreira», aplicando-se gradualmente, aos trabalhadores que se encontrem nessa
posição, no quadro da negociação coletiva a realizar.
Quanto à carreira de assistente operacional, o documento refere que o Governo irá estudar a sua
recomposição, cuja compressão resultou da absorção de posições remuneratórias pela base remuneratória da
Administração Pública.
É ainda referido o alargamento, ocorrido em 2021, da ADSE aos trabalhadores regularizados no âmbito do
PREVPAP e aos trabalhadores com contrato individual de trabalho, bem como a revisão das tabelas do regime
convencionado, em vigor desde setembro. Em 2022, a ADSE «irá continuar o seu trabalho no sentido de reforçar
o regime convencionado, tornando-o mais atrativo para os prestadores e multiplicando o número de convenções
em todo o território».
Em 2022, o Instituto Nacional de Administração, IP (INA) desempenhará um papel qualificado como
fundamental, no âmbito da formação dos trabalhadores da Administração Pública, «criando as condições para
uma organização mais ágil e flexível, em linha com os princípios da economia, eficiência e eficácia da despesa
pública».
Encontram-se previstas novas edições do programa de estágios, nos termos do PRR para estágios
remunerados de acordo com as necessidades manifestadas pelos serviços/organismos. De acordo com o
documento, desta forma procura-se valorizar os jovens licenciados, através do contacto com o serviço público,
garantindo majorações em futuros procedimentos concursais.
O Governo anuncia ainda que irá agilizar os procedimentos concursais de recrutamento, «através da
simplificação dos métodos de seleção e sua aplicação». Estas alterações pretendem permitir a entrada de jovens
recém-licenciados «com melhores desempenhos académicos nas áreas consideradas estratégicas e em que se
detetarem necessidades de reforço de pessoal».
O PRR prevê uma reforma de capacitação considerada importante para a criação de valor público (Reforma
TD-r36), a qual consubstancia-se na transformação do modelo de prestação da formação aos funcionários
públicos pelo INA, alavancando ainda através do investimento PRR na capacitação de trabalhadores públicos
(Investimento TD-C19-i07) o reforço de competências em larga escala.
É anunciado ainda que, em 2022, serão formados trabalhadores e dirigentes públicos no Programa de
Capacitação Digital, no Programa de Formação Superior e Avançada, na Formação no âmbito das Lojas e
Espaços Cidadão e no Programa Qualifica AP.
Será ainda desenvolvido o processo de i) Concentração física de gabinetes governamentais e a eficiência
dos respetivos serviços de suporte; ii) A especialização e focalização das instituições nas suas missões públicas
e iii) A modernização e inovação da administração pública.
4 –Simplificar, uniformizar e desmaterializar o atendimento
De acordo com o documento em análise, a concretização da Estratégia para a Inovação e Modernização do
Estado e da Administração Pública 2020-2023 e o PRR irão facilitar e reduzir as interações ao reutilizar dados
e ao promover a eficiência, a sustentabilidade e a simplificação dos processos.
Nesse sentido, serão reforçados os processos de partilha de dados e de interoperabilidade de dados que os
serviços da Administração Pública já possuem, sempre com o consentimento do respetivo titular e da proteção
dos seus dados.
Tal como estabelecido no PRR, são metas para 2022 a disponibilização de atendimento uniforme e omnicanal
de 5 dos 25 serviços mais procurados, através de vários canais, respeitando o princípio «only once» e sendo
acessíveis através de identidade eletrónica.
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A edição do SIMPLEX 2022 constituirá um projeto prioritário dos serviços sendo reforçada a previsão de
inscrição pelos serviços públicos no respetivo QUAR, cuja responsabilidade de implementação lhes seja
atribuída.
Ainda no domínio da eficiência, são salientadas as recentes alterações legislativas relacionadas com a Chave
Móvel Digital e a emissão, a entrega e a utilização do Cartão do Cidadão.
Em 2022 estará operacional o grupo de trabalho para a simplificação dos procedimentos de licenciamento
sectoriais (Reforma TD-r33: Justiça económica e ambiente de negócios, da Componente 18), sendo concluído
o estudo de identificação dos principais constrangimentos e procedimentos a alterar ou simplificar.
5 – Reforçar a transparência e dados abertos
Depois ter sido lançado, em 2021, o Portal Mais Transparência, que permite o acompanhamento da execução
dos vários fundos europeus (incluindo os do PRR), a informação disponibilizada será alargada a outras áreas.
Este portal será aprofundado e atualizado com informação relevante e acessível.
Com a entrada em vigor da lei que aprova os princípios gerais sobre dados abertos e transpõe para a ordem
jurídica interna a diretiva europeia sobre esta matéria, refere-se que é incentivada e promovida a disponibilização
pelo sector público dos seus dados e documentos, propiciando-se a reutilização da informação, num formato
aberto. É ainda incentivada a transparência, o reaproveitamento de dados para fins científicos e de geração de
conhecimento e o aparecimento de novas fontes e modelos de negócio.
Para isso concorre também o portal dados.gov.pt, o qual passou a disponibilizar mais de 4800 datasets.
6 – Descentralização
No que diz respeito à descentralização, o Governo afirma que: «No âmbito do processo de descentralização
de competências da administração central para a administração local, previsto na Lei n.º 50/2018, de 16 de
agosto, o Fundo de Financiamento da Descentralização foi dotado das verbas necessárias ao financiamento
das competências descentralizadas para os municípios do território continental e entidades intermunicipais, nos
termos do Decreto-Lei n.º 21/2019, do Decreto-Lei n.º 22/2019 e do Decreto-Lei n.º 23/2019, todos de 30 de
janeiro, e do Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto, correspondentes ao período compreendido entre 1 de
abril e 31 de dezembro de 2022», nos montantes referidos no quadro 3.
Quadro 3 – Fundo de Financiamento da Descentralização (milhões de euros)
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Afirma ainda o Governo que «o FFD permite não só uma maior agilização nas transferências das verbas
associadas à descentralização, como assegura o necessário financiamento para o exercício das novas
atribuições, passando, desta forma, as autarquias locais a gerir mais 1000 milhões de euros de receitas,
aproximando-se, assim, da média europeia. No ano de 2022, a transferência plena ocorreu apenas em 1 de
abril, pelo que o valor global do FFD é de 832 milhões de euros correspondendo a 9 meses do ano».
Quadro 4 – Fluxos para a administração local (unidade)
7 – Valorização do território e reforço da política de proximidade
O Governo afirma que em cumprimento do seu Programa, está empenhado em estimular a convergência
entre o litoral e o interior para mitigar as assimetrias económicas e sociais bastante vincadas que urge colmatar.
Neste sentido, através do PRR, o Governo quer dar continuidade às políticas de promoção do teletrabalho:
Em 2022, serão operacionalizados apoios à aquisição de meios de trabalho num montante total de 17,5 milhões
de euros, com vista a promover uma Administração Pública com modelos de trabalho mais adaptativos e
conciliadores da vida profissional e familiar. A meta é ter, até 2023, cerca de 25% dos trabalhadores com funções
compatíveis com teletrabalho a desempenharem funções nesta modalidade.
Prevê também o financiamento da implementação de espaços de coworking, prevendo-se, para 2022, a
operacionalização dos processos de candidaturas para a realização de empreitadas e aquisição de
equipamentos para diversos espaços a nível nacional. O objetivo é que haja um espaço de coworking em cada
comunidade intermunicipal e área metropolitana (montante total de 2,9 milhões de euros, a executar em 2022 e
2023).
Outra linha de atuação do Governo passa por levar o Estado até às pessoas e empresas. As Lojas de
Cidadão e os Espaços Cidadão constituem um marco na proximidade, acessibilidade e inclusão no acesso dos
cidadãos e empresas aos serviços públicos, prosseguindo, em 2022, o investimento e desenvolvimento da rede
existente. Pretendem alargar a cobertura no território nacional, contribuindo igualmente para o cumprimento do
PRR, que prevê a instalação de 20 novas Lojas de Cidadão, 300 novos Espaços Cidadão e 10 novos Espaços
Cidadão Móveis, até 2026.
Em concreto, em 2022 e ao abrigo do PRR, o Governo prevê o lançamento de mais dois avisos para o
financiamento da instalação de novas de Lojas de Cidadão pelos municípios. Além disso, prosseguir-se-á o
trabalho junto dos municípios para promover a transferência de gestão das Lojas de Cidadão ainda sob
responsabilidade da Agência para a Modernização Administrativa (AMA) e para concretizar a medida prevista
no Programa do Governo de dispor de pelo menos um Espaço Cidadão («balcão multisserviços») em todos os
municípios de Portugal continental.
Por último, o Governo afirma ter criado as condições para que todas as juntas de freguesia possam contar
com, pelo menos, um membro eleito a meio tempo, referindo que esta despesa é suportada pelo Orçamento do
Estado, numa transferência para as freguesias no valor de cerca de 29 milhões de euros.
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Procura-se, assim, robustecer as freguesias e criar condições para a assunção de competências por parte
destas.
8 – Administração regional e local
O Governo avança, para 2022, um saldo orçamental negativo na administração regional e local de 18,1
milhões de euros, para o qual contribuirá o défice de 300,8 milhões de euros da administração regional, atenuado
pelo excedente de 282,7 milhões de euros estimado para a administração local
8.1 – Administração local
Para 2022, o Governo prevê que a administração local apresente um excedente orçamental de 282,7 milhões
de euros, superior em 265,7 milhões de euros em relação a 2021, resultante de um crescimento da receita
(6,5%) superior ao previsto para a despesa (3,9%). No entanto esta subida ao nível da receita, deve-se
sobretudo as transferências provenientes da administração central, que incluem as transferências do Fundo de
Financiamento da Descentralização, que prevê a finalização, em 2022, do processo de descentralização de
competências para os municípios.
As transferências do Orçamento do Estado para a administração local, em 2022, apresentam, pois, um
aumento de 24,2%, por via das transferências associadas ao Fundo de Financiamento da Descentralização. De
referir a redução de 1,9% das transferências que decorrem da Lei das Finanças Locais, que, segundo o Governo,
resulta da menor receita fiscal arrecadada em 2020, afetada pelos efeitos da pandemia de COVID-19 na
atividade económica. O Governo alega ainda que esta queda foi atenuada pelo forte crescimento verificado para
o Fundo Social Municipal e para as freguesias.
Quadro 5 – Receitas e despesas da administração local (milhões de euros)
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Quadro 6 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração local (milhões de euros)
Em 2022, as transferências da administração central destinadas à administração local deverão ascender a
4762,8 milhões de euros, provenientes maioritariamente do Estado, e incluem o valor proveniente do Fundo de
Financiamento da Descentralização. Relativamente aos empréstimos de médio e longo prazos concedidos pelo
Estado a este subsector, prevê-se que totalizem 453,1 milhões de euros.
Por outro lado, a administração local deverá transferir para a administração central um total de 153,8 milhões
de euros e proceder ao pagamento de 10,1 milhões de euros relativos a juros de empréstimos concedidos pela
administração central. Relativamente à receita de ativos financeiros, prevê-se que a administração local proceda
à amortização de 41,3 milhões de euros de empréstimos de médio e longo prazos concedidos pela administração
central.
8.2 – Administração regional
Na administração regional estima-se, para 2022, um défice de 300,8 milhões de euros, correspondendo a
uma melhoria de 53,9 milhões de euros face a 2021. A receita deverá crescer 4%, impulsionada sobretudo pelo
aumento das transferências da União Europeia (22,7%), associadas em grande medida aos fundos a receber
no âmbito do PRR, e da receita fiscal (4,5%), reflexo da recuperação económica esperada para 2022 nas
regiões. No sentido oposto, prevê-se uma redução da outra receita (-32,1%) e das transferências relativas à Lei
das Finanças das Regiões Autónomas (-6,7%). A despesa deverá registar um crescimento de 1,7%, resultante
maioritariamente dos juros e outros encargos (42,8%), do investimento (25,4%), refletindo o impulso do PRR
nos projetos a desenvolver pelas Regiões Autónomas, e das despesas com pessoal (2,5%). Em sentido inverso,
prevê-se um decréscimo da aquisição de bens e serviços (-4,5%), bem como da outra despesa corrente,
explicado pela redução da despesa associada à COVID-19.
As transferências do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas, ao abrigo da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas, totalizam 498,4 milhões de euros, em 2022, repartidos pela Região Autónoma dos Açores
(RAA), com 281,2 milhões de euros, e pela Região Autónoma da Madeira (RAM), com 217,2 milhões de euros,
representando uma diminuição de 35,7 milhões de euros face ao ano anterior, em linha com o PIB nacional.
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Quadro 7 – Receitas e despesas da administração regional (milhões de euros)
Quadro 8 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração regional (milhões de
euros)
Em 2022, a administração regional receberá 511,8 milhões de euros de transferências da administração
central provenientes quase exclusivamente do Estado. A segurança social deverá transferir para este subsector
84,2 milhões de euros, os quais compreendem os montantes referentes a políticas ativas de emprego, para cada
uma das regiões.
Relativamente às transferências da administração regional para a administração central, prevê-se que
totalizem 45,4 milhões de euros e que sejam amortizados empréstimos concedidos pelo Estado no valor de
106,8 milhões de euros.
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Quadro 9 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração local e regional (milhões
de euros)
9 – Regionalização
Relativamente à regionalização, os investimentos em projetos na região Norte constituem 13,2% do total (1
626,4 milhões de euros da responsabilidade do Metro do Porto). O programa orçamental que mais contribui para
a região Norte é o do Ambiente e Ação Climática, representando 92,3% dos projetos daquela região.
Quadro 10 – Regionalização (milhões de euros)
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Mantém-se a representatividade elevada das categorias «Várias NUTS II do Continente», com 22,5 % da
despesa em projetos, em grande medida devido à abrangência territorial dos projetos associados às Entidades
Públicas Reclassificadas (EPR) e da classificação de projetos ao nível de NUTS II.
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em
apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,
reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
PARTE IV – Conclusões
1) O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, que «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022»;
2) A Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª baixou à Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território
e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer;
3) A Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e Poder Local considera que a Proposta
de Lei n.º 4/XV/1.ª está em condições para ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças,
para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2022.
O Deputado autor do parecer, Jorge Paulo Oliveira — A Presidente da Comissão, Isaura Morais.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do BE, na reunião
da Comissão de 22 de abril de 2022.
——
COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS
Parecer
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 13 de abril de 2022, a Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª,
que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à Comissão
de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares Permanentes para
efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados compete analisar e elaborar parecer nas áreas da
sua competência, nomeadamente no que se refere às dotações orçamentais previstas para a Entidade para a
Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro.
A discussão na generalidade desta iniciativa encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 28 e 29
de abril de 2022, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
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especialidade que compreenderá audições de ministros sectoriais.
A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei estão previstas para os dias 2 a 27 de maio, e
a votação final global, para o dia 27 de novembro de 2021.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, «é um órgão
independente que funciona junto do Tribunal Constitucional e tem como atribuição a apreciação e fiscalização
da declaração única de rendimentos, património e interesses dos titulares de cargos político e altos cargos
públicos» – cfr. artigo 2.º do Estatuto da Entidade para a Transparência.
Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, que aprova o Estatuto da
Entidade para a Transparência e procede à nona alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, que aprova a
organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, «Incumbe ao Governo inscrever na proposta
de orçamento do Estado para 2020, nos encargos gerais do Estado relativos ao Tribunal Constitucional, as
verbas necessárias à criação e funcionamento da Entidade para a Transparência, bem como para a criação da
plataforma eletrónica prevista na lei».
O Orçamento do Estado para 2020, aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, atribuiu ao Tribunal
Constitucional uma verba de 1 500 000 €1 destinada à Entidade para a Transparência.
O Orçamento do Estado para 2021, aprovado pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, atribuiu ao Tribunal
Constitucional uma verba de 1 815 000 €2 destinada à Entidade para a Transparência.
Importa, assim, verificar as verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV), que aprova o Orçamento
do Estado para 2022, que se referem ao Tribunal Constitucional.
Integradas nos Encargos Gerais do Estado, verifica-se que estão atribuídas as seguintes verbas ao Tribunal
Constitucional:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsector da Administração Central (SI + SFA)
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
04 – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
04 – Orgânicas de transferência 9 001 288 9 440 303 4,9%
TOTAL – Tribunal Constitucional 19 484 7143 20 474 512 5,1%
(Dados retirados do mapa 4 – OE 2021 e OE 2022)
As verbas supra indicadas, correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e
fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor
correspondente a cada uma delas:
1 A dotação inicialmente proposta pelo Governo para a Entidade para a Transparência, na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2020, era de 1 169 000 €, mas foi aprovado, na especialidade, um reforço adicional de 646 000 € destinado à instalação desta Entidade, dos quais 331 000 € para a Entidade da Transparência e 315 000 € para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação desta Entidade. Com efeito, foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 05/02/2020, a proposta 933-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o mapa 7, com os votos a favor do PS e do IL, e a abstenção do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP, do PAN e do CH. 2 A dotação inicialmente proposta pelo Governo para a Entidade para a Transparência, na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2021, era de 1 169 000 €, mas foi aprovado, na especialidade, um reforço adicional de 646 000€ destinado à Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 25/11/2020, a proposta 1056-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Anexo I – Mapa de alterações e transferências orçamentais, com os votos contra do PCP e do CDS-PP, a abstenção do PSD e do PAN, e a favor do PS, do BE, do CH e do IL, e foi aprovada em Plenário (avocações), em 26/11/2021, a proposta 953C, do IL, que alterava nesse sentido o mapa 4, com os votos contra do PCP e do PEV, e a favor do PS, do PSD, do BE, do CDS-PP, do PAN, do CH e do IL. 3 Esta verba inclui já o reforço adicional de 646 000€ aprovado na especialidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), pois a dotação inicialmente proposta era de 18 838 714 €.
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Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Tribunal Constitucional 8 776 256 9 212 570 5%
Tribunal Constitucional – reserva orçamental 225 032 227 733 1,2%
TOTAL – Tribunal Constitucional 9 001 288 9 440 303 4,9%
(Dados retirados do mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e fundos autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Tribunal Constitucional – Serviços próprios 7 147 786 8 013 569 12,1%
Tribunal Constitucional – Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0%
Tribunal Constitucional – Entidade da Transparência 1 815 0004 1 500 000 -17,4%
TOTAL – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
(Dados retirados do mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
Verifica-se que está prevista a verba de 1 500 000 € para a Entidade para a Transparência, embora este
valor concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV),
mas do mapa AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas da administração central, o qual se
encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
Atendendo a que o Orçamento do Estado para 2021, aprovado pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro,
atribuiu à Entidade para a Transparência um orçamento de 1 815 000 €, devido à aprovação na especialidade,
na Comissão de Orçamento e Finanças, de proposta do PS (proposta n.º 1056-C) e, em Plenário (avocações),
de proposta do IL (proposta n.º 953-C), verifica-se que há uma diminuição de 17,4% (são menos 315 000 €) das
verbas previstas para esta Entidade.
PARTE II – Opinião da relatora
A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
Não obstante, a signatária do presente parecer não pode deixar de salientar, nesta sede, que a proposta
orçamental para 2022 para a Entidade para a Transparência é o decalque do previsto na proposta orçamental
para 2022 rejeitada na generalidade em 27/10/2021 [Proposta de Lei n.º 116/XIV/3 (GOV)], com os votos a favor
do PS, contra do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP, do PEV, do CH, do IL, e a abstenção do PAN, Cristina
Rodrigues (N insc.), Joacine Katar Moreira (N insc.).
4 Este montante já inclui o reforço adicional de 646 000 € aprovado em sede de especialidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2021. Note-se que o valor inicial previsto nesta iniciativa era de 1169 000 €.
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PARTE III – Conclusões
1. No Orçamento do Tribunal Constitucional para 2022, inscrito nos Encargos Gerais do Estado, está
prevista uma verba de 1 500 000 € para a Entidade para a Transparência, embora este valor concreto não
resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV), mas do mapa AC
relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços da administração central, o qual se encontra
disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
2. Por comparação ao orçamentado em 2021, as verbas alocadas à Entidade para a Transparência sofre
uma redução de 17,4%, o que corresponde a menos 315 000€.
3. Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a presente
pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais
aplicáveis.
PARTE IV – Anexos
Nada a anexar.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2022.
A Deputada relatora, Sara Madruga da Costa — A Presidente da Comissão, Alexandra Leitão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião da Comissão de 26 de abril de 2022.
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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Relatório UTAO n.º 7/2022
Apreciação Preliminar da Segunda Proposta
de Orçamento do Estado para 2022
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
23 de abril de 2022
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Ficha técnica
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-
mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho,
a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-
mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-
lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de
trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.
Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,
Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras.
Título: Apreciação Preliminar da Segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
Relatório UTAO N.º 7/2022
Data de publicação: 23 de abril de 2022
Data-limite para incorporação de informação: 20 de abril de 2022
Disponível em:https://www.parlamento.pt/OrcamentoEstado/Paginas/UTAO_Unidade-
TecnicadeApoioOrcamental.aspx
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Índice Geral
Índice Geral
Índice de Tabelas
Índice de Gráficos
Índice de Caixas
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos
Sumário executivo
1. Introdução
2. A propósito da recente proposta para alterar a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO): o
desrespeito pela plurianualidade
3. Cenário macroeconómico
3.1 As diferenças entre os documentos de programação orçamental
3.2 Riscos nas projeções macroeconómicas
4. Cenário de finanças públicas em contabilidade nacional
4.1 As diferenças nas projeções orçamentais: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
4.2 As diferenças nas projeções para a dívida das Administrações Públicas: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
4.3 As diferenças face aos indicadores das regras de disciplina orçamental em contas nacionais: PE/2022–
26 vs 2.ªPOE/2022
4.4 Orientação da política orçamental no PE/2022–26 e na 2.ªPOE/2022
4.5 Medidas de política orçamental em 2022
4.6 Apreciação global do cenário orçamental da 2.ªPOE/2022
4.7 Riscos do cenário orçamental
1Introdução 2A propósito da recente proposta para alterar a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO): o desrespeito pela plurianualidade
Racionalidade económica da programação plurianual na política orçamental
Regime dos tetos de despesa em contabilidade pública: o Quadro Plurianual das Despesas Públicas
11
As derivas discricionárias no regime plurianual do QPDP
História recente da lei das Grandes Opções (e dos tetos de despesa)
O que pretende o Governo mudar na LEO? Efeitos práticos relevantes para a aprovação da lei
orçamental para 2022
3Cenário macroeconómico As diferenças entre os documentos de programação orçamental
Riscos nas projeções macroeconómicas
4Cenário de finanças públicas em contabilidade nacionalAs diferenças nas projeções orçamentais: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
As diferenças nas projeções para a dívida das Administrações Públicas: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022 25
As diferenças face aos indicadores das regras de disciplina orçamental em contas nacionais:
PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
Saldo orçamentalSaldo estrutural
Dívida pública
Orientação da política orçamental no PE/2022–26 e na 2.ªPOE/2022
Medidas de política orçamental em 2022
Abordagem conceptual
Incoerências classificativas entre a 2.ªPOE/2022 e o PE/2022–26
As medidas da Segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022
Apreciação global do cenário orçamental da 2.ªPOE/2022
Riscos do cenário orçamental
Índice de Tabelas
Tabela 1 – Principais diferenças no cenário macroeconómico: PE/2022–26 versus 2.ªPOE/2022
Tabela 2 – Diferenças na conta não ajustada das AP para 2022: 2.ªPOE versus PE
Tabela 3 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021 e 2022
Tabela 4 – Diferenças na conta ajustada das AP para 2022: 2.ªPOE versus PE
Tabela 5 – Dívida pública de Maastricht, evolução e dinâmica: 2014–2026
Tabela 6 – Saldo estrutural em 2021 e 2022
Tabela 7 – Impacto orçamental das medidas da crise energética e conflito na Ucrânia, por rubrica
Tabela 8 – Principais medidas de política orçamental da 2.ªPOE/2022
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Tabela 9 – Previsão do impacto líquido no saldo de 2022 decorrente de medidas com pessoal
Índice de Gráficos
Gráfico 1 – Evolução da taxa de inflação (média móvel a 12 meses) na Área do Euro e em Portugal: janeiro de
1999 a março de 2022
Gráfico 2 – Previsão para o saldo orçamental, primário e impacto orçamental da despesa com juros em 2022
(conta não ajustada)
Gráfico 3 – Decomposição por rubricas da revisão do saldo orçamental (não ajustado) em 2022: 2.ªPOE/2022 vs
PE/2022-26
Gráfico 4 – Metas para o rácio da dívida pública (Maastricht): PE/2022–26, 1.ªPOE/2022 e 2.ªPOE/2022
Gráfico 5 – Trajetória do saldo estrutural implícita na 2.ªPOE/2022
Gráfico 6 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo
Gráfico 7 – Orientação da política orçamental: 2.ªPOE/2022
Gráfico 8 – Decomposição da variação do saldo orçamental não ajustado entre 2021 e 2022
Gráfico 9 – Contributos da receita para a variação do saldo entre 2021 e 2022, líquida de medidas de emergência
e temporárias ou não-recorrentes
Índice de Caixas
Caixa 1 – Pressões inflacionistas na Área do Euro e em Portugal
Caixa 2 – Medidas temporárias ou não-recorrentes identificadas pela UTAO
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos
Sigla/abrevia-
tura/acrónimo Designação
ANA Aeroportos de Portugal, S.A.
AP Administrações Públicas
AR Assembleia da República
BdP Banco de Portugal
BPP Banco Privado Português
CE Comissão Europeia
CFP Conselho das Finanças Públicas
COF Comissão de Orçamento e Finanças
COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019 (SARS-CoV-2)
DGO Direção-Geral do Orçamento
EM Estados Membros
EPI Equipamento de Proteção Individual
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira
FMI Fundo Monetário Internacional
FSE Fundo Social Europeu
GO Grandes Opções (em Matéria de Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual)
IFR Incentivo Fiscal à Recuperação
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
INE Instituto Nacional de Estatística
IPC Índice de Preços no Consumidor
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos
IVA Imposto sobre Valor Acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LOE Lei do Orçamento do Estado
M€ Milhão(ões) de euros
MF Ministério das Finanças
mM€ Milhar(es) de milhão de euros
OE Orçamento do Estado
OMP Objetivo de Médio Prazo
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p. Página
p.p. Ponto(s) percentual(is)
PART Programa de Apoio à Redução Tarifária
PE Programa de Estabilidade
PE/2021–25 Programa de Estabilidade referente ao período 2021 a 2025
PE/2022–26 Programa de Estabilidade referente ao período 2022 a 2026
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PIB Produto Interno Bruto
PII Posição de Investimento Internacional
PNR Programa(s) Nacional(is) de Reformas
POE Proposta de Orçamento do Estado
POE/AAAA Proposta de Orçamento do Estado para o ano “AAAA”
pp. Páginas
PPP Parceria(s) Público-Privada(s)
PRR Plano de Recuperação e Resiliência
QPDP Quadro Plurianual das Despesas Públicas
REACT-EU Recuperação e Assistência para a Coesão e Territórios na Europa
TAP Transportes Aéreos Portugueses
UE União Europeia
USD Dólar norte-americano
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
vs versus
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Sumário executivo
1. Este documento contém a análise preliminar da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da
Assembleia da República (AR) à segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022, divulgada pelo
Ministério das Finanças em 13 de abril de 2022.
2. Apresenta-se aqui uma síntese alargada dos resultados da avaliação. Todas as afirmações que se
seguem estão justificadas nos argumentos e na evidência constantes dos quatro capítulos do docu-
mento. Conclusões porventura menos relevantes não são aqui mencionadas. Para conveniência de
leitura e remissão para as justificações, os resultados são apresentados por capítulo e, quando ade-
quado, por secção.
1. Introdução
3. O Ministério das Finanças (MF) disponibilizou em tempo útil quase toda a informação complementar
que a UTAO lhe solicitou para melhor poder analisar tecnicamente a 2.ªPOE/2022. Este registo merece
ser feito porque o comportamento dos serviços do MF não tem sido assim nos últimos anos. Saúda-se,
pois, a alteração de comportamento e deseja-se a continuação deste novo registo, a bem do esclare-
cimento dos cidadãos e do órgão parlamentar de soberania.
4. A dimensão estruturante do planeamento estratégico justifica o destaque que a Introdução dá ao
Capítulo 2. Ele alerta para as quebras recorrentes de compromisso do Governo e da Assembleia da
República (AR) para com as obrigações de planeamento estratégico das finanças públicas. Com uma
nova legislatura a nascer, é importante informar que essas obrigações, além de serem deveres consa-
grados na lei, são também um imperativo institucional para o País ter finanças públicas sustentáveis e
capacidade real de alternância entre opções políticas com expressão financeira. A Proposta de Lei n.º
2/XV/1.ª para alterar a lei fundamental das finanças públicas, decidida em contrarrelógio esta semana
no Parlamento, é o mais recente exemplo de desrespeito pelo primado da plurianualidade na progra-
mação orçamental.
2. A propósito da recente proposta para alterar a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO): o
desrespeito pela plurianualidade
5. O compromisso dos órgãos de soberania com o planeamento estratégico das finanças públicas
tem sido fraco em Portugal. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), trave-mestra do ordenamento
jurídico das finanças públicas, subordina as leis orçamentais anuais ao cumprimento da programação
de médio prazo da política orçamental. Atos sucessivos praticados pelo Governo e pela Assembleia da
República ao longo de muitos anos têm, na prática, anulado essa subordinação para conseguir a dis-
cricionariedade máxima no curto prazo, aprovando os Orçamentos do Estado em desrespeito pela pro-
gramação plurianual. A desqualificação do Programa de Estabilidade (PE), os adiamentos sucessivos e
nunca cabalmente justificados na entrada em vigor das inovações mais progressistas da reforma de
2015, a omissão deliberada na aprovação de tetos imperativos à despesa na Primavera, o alargamento
da lista de exceções às regras, a adoção de procedimentos regimentais ultra acelerados e com enorme
discrição para anular aspetos essenciais do enquadramento das contas públicas, um pouco de tudo
isto vem sucedendo há muito por vontade dos Governos e com o apoio do Parlamento.
6. Os últimos três anos retomaram o desmantelamento dos alicerces estratégicos da política orça-
mental. As alterações à LEO entretanto aprovadas no Parlamento, a última das quais se prevê que acon-
teça a correr no dia 22 de abril de 2022, removeram a restrição plurianual sobre as leis orçamentais
anuais. Na realidade, para nada de substantivo passam a servir o Programa de Estabilidade e o Quadro
Plurianual das Despesas Públicas, uma vez que os instrumentos de programação de médio prazo perde-
ram o papel disciplinador da visão de curto prazo, visão esta que passa a dominar por inteiro a feitura
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das POE e das Propostas de Alteração às mesmas que venham a ser aprovadas em sede do processo
legislativo orçamental anual.
3. Cenário macroeconómico
3.1 As diferenças entre os documentos de programação orçamental
7. Entre o cenário macroeconómico do PE/2022–26 e a 2.ªPOE/2022, verificou-se uma revisão ligeira
em algumas variáveis nominais, e uma alteração na decomposição entre efeito volume e efeito preço.
O crescimento do nível geral de preços, aferido pelo IPC e pelo IHPC, foi revisto 0,8 p.p.em alta no
âmbito da 2.ªPOE/2022, para 3,7% e 4,0%, respetivamente.
8. De acordo com a 2.ªPOE/2022, a revisão em alta do crescimento do deflator das importações de-
verá refletir-se no aumento do deflator das exportações, embora menos que proporcionalmente, deter-
minando uma deterioração dos termos de troca. Contudo, a 2.ªPOE/2022 mantém a previsão para a
balança de bens e serviços e para a capacidade de financiamento da economia portuguesa.
3.2 Riscos nas projeções macroeconómicas
9. O elevado grau de incerteza é um fator que dificulta a elaboração de previsões fidedignas pelas
instituições de referência. A guerra na Ucrânia e as sanções económicas aplicadas à Rússia estão a
perturbar vários mercados reais, essencialmente, os mercados das matérias-primas energéticas (gás,
petróleo e carvão) e os mercados de fertilizantes e produtos alimentares não processados cultivados
nos territórios em conflito.
10. A concretização das transferências da União Europeia previstas na 2.ªPOE/2022 para a balança de
capital é fundamental para assegurar a capacidade de financiamento da economia portuguesa, num
contexto em que a 2.ªPOE/2022 prevê uma balança corrente negativa para 2022.
11. A capacidade de financiamento da economia nacional baseada na balança de capital através
de fundos comunitários não reflete propriamente um desempenho favorável da economia portuguesa.
A balança de bens de serviços tornou-se negativa em 2020, sendo que a 2.ªPOE/2022 prevê um valor
de – 3,4% do PIB em 2022, registo mínimo desde o ano 2012.
12. O aumento da taxa de inflação ao longo dos meses mais recentes deverá condicionar a atuação
da política monetária do BCE, passando de uma perspetiva acomodatícia que tem vigorado num con-
texto de taxas de juro nominais próximas de zero, para uma política monetária restritiva ou menos aco-
modatícia.
13. A margem de manobra da política monetária encontra-se limitada devido a fatores que ultrapas-
sam o controlo por parte do banco central, nomeadamente, a guerra na Ucrânia, as sanções, a pande-
mia e as perturbações nas cadeias da oferta de bens e serviços. O fenómeno da “estagflação”, carac-
terizado pelo baixo ritmo de crescimento económico e pela subida da taxa de inflação, poderá atingir
a economia mundial à medida que a guerra na Ucrânia for condicionando a recuperação económica
após a pandemia COVID–19.
14. Os mercados de trabalho europeus e, sobretudo, norte-americano registam aquecimento desde
meados de 2021. A inflação pela via dos custos de trabalho já era uma realidade antes das vagas de
março de aumentos nos preços dos combustíveis, da eletricidade e dos alimentos. Estas vagas apenas
vêm aumentar o risco de acréscimos adicionais nos salários. Saber se o crescimento dos salários com-
promete ou não a competitividade das empresas depende da posição relativa das empresas residentes
face às não residentes na relação entre crescimento da produtividade do trabalho e capacidade de
repercussão do agravamento dos custos de produção sobre os seus clientes (inflação no nível geral de
preços).
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4. Cenário de finanças públicas em contabilidade nacional
4.1 As diferenças nas projeções orçamentais: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
15. A mais recente previsão do MF mantém inalterada a previsão para o saldo orçamental de 2022, em
– 1,9% do PIB, face à projeção avançada no PE/2022–26. Revê em alta a projeção apresentada na
1.ªPOE/2022, de outubro de 2021.
16. A 2.ªPOE/2022 prevê uma melhoria marginal da posição orçamental, mas com alterações qualita-
tivas na composição da receita e da despesa. Na receita, projeta-se a diminuição da receita fiscal e
contributiva, por contrapartida da componente não fiscal corrente. Na despesa, esperam-se poupan-
ças nos encargos com juros e pessoal.
17. Em 2022 prevê-se que as medidas temporárias ou não recorrentes voltem a contribuir para o agra-
vamento do saldo orçamental. A documentação da 2.ªPOE/2022 permitiu identificar uma medida tem-
porária ou não-recorrente que não se encontrava mencionada no PE/2022–26. Trata-se da medida de
despesa de capital referente a uma Indemnização judicial no âmbito de Parcerias Público-Privadas. No
entanto, apesar de ter sido solicitado ao MF, não foi obtida qualquer informação sobre a que processo
de litígio se refere esta previsível indemnização.
4.2 As diferenças nas projeções para a dívida das Administrações Públicas: PE/2022–26 vs
2.ªPOE/2022
18. A mais recente previsão do Ministério das Finanças para a dívida pública em 2022, que consta da
2.ªPOE/2022, é idêntica à recentemente divulgada no PE/2022–26. As projeções da 2.ªPOE/2022 não al-
teram a dinâmica da dívida pública em 2022, mantendo-se válida a análise apresentada no recente
Relatório UTAO n.º 6/2022: Apreciação do Programa de Estabilidade 2022–2026, de 12 de abril. Por me-
mória, apresentam-se as principais conclusões relativas à evolução da dívida pública, vertidas nesse
relatório:
A projeção do Ministério das Finanças para a trajetória do rácio da dívida pública, constante
do PE/2022-2026, é mais favorável do que a constante no Programa de Estabilidade 2021–2025,
divulgado em abril de 2021, tanto em nível como no ritmo de descida anual;
O Governo antecipa uma redução significativa da dívida pública ao longo do horizonte de
projeção do Programa de Estabilidade 2022–2026, sustentada em expectativas de recuperação
da atividade económica e numa evolução favorável das finanças públicas. Estas projeções
enfrentam riscos descendentes consideráveis.
19. Entre outubro de 2021 e abril de 2022, o Ministério das Finanças reviu em baixa o peso da dívida
pública no PIB para o ano 2022, de 122,8% para 120,7%, beneficiando do facto do PIB nominal e do saldo
orçamental primário terem encerrado 2021 com níveis superiores aos estimados no relatório que acom-
panhou a primeira POE/2022.
4.3 As diferenças face aos indicadores das regras de disciplina orçamental em contas nacionais:
PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
20. A previsão da 2.ªPOE/2022 para o saldo orçamental aponta para a sua redução face ao registado
em 2021 e o cumprimento do limiar mínimo de referência de – 3,0% do PIB. Esta previsão iguala a proje-
ção apresentado no PE/2022-26.
21. O saldo estrutural deverá permanecer abaixo do Objetivo de Médio Prazo (OMP) que estaria em
vigor caso as regras orçamentais não tivessem sido temporariamente suspensas. No entanto, a trajetória
de evolução em direção ao OMP progride no sentido da correção recomendada para Portugal.
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22. A melhoria do saldo estrutural em 2022, face a 2021, advém da redução prevista na despesa com
juros, já que não se antecipa alteração no saldo primário estrutural. A variação nula neste indicador
indicia inação sobre as causas permanentes do desequilíbrio nas contas públicas portuguesas.
23. O triénio 2020–2022 encontra-se abrangido pela cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto
de Estabilidade e Crescimento, pelo que a regra de redução da dívida pública de um vigésimo sobre o
excedente acima de 60% do PIB está suspensa. Contudo, caso a regra de um vigésimo se encontrasse
em vigor, a evolução prevista na 2.ªPOE/2022 estaria a cumprir essa redução mínima obrigatória.
4.4 Orientação da política orçamental no PE/2022–26 e na 2.ªPOE/2022
24. Em 2021, observou-se uma política orçamental neutra em contexto de melhoria da atividade eco-
nómica. Com efeito, verificou-se uma variação positiva do hiato do produto, embora o PIB real ainda
ficasse abaixo do produto potencial. De relembrar que no ano 2020 se assistiu a uma recessão profunda
decorrente dos efeitos económicos da crise pandémica, tendo sido executada uma política orçamen-
tal expansionista contracíclica para minimizar as consequências da pandemia na saúde das pessoas e
na economia.
25. De acordo com a 2.ªPOE/2022, a política orçamental em 2022 deverá ser neutra, devido à ausência
de impulsos para alterar o saldo primário estrutural, num contexto de melhoria da atividade económica,
que deverá permanecer abaixo do produto potencial.
26. Caso se concretizem as previsões da 2.ªPOE/2022, o saldo primário estrutural a observar em 2022
será inferior ao observado no último ano pré-pandemia. Em 2019, ano imediatamente anterior ao início
da pandemia COVID–19, o saldo primário estrutural situou-se em 1,6% do PIB potencial. Para 2022, o
saldo estrutural previsto é de 1,0% do PIB potencial, mesmo valor do ano 2021.
4.5 Medidas de política orçamental em 2022
27. Para efeitos de construção de cenários de projeção, as medidas de política têm de ser classificadas
com base em dois critérios: grau de formalização e duração dos efeitos nas contas públicas.
28. Existem incoerências substantivas no cenário de políticas invariantes entre os documentos de pla-
neamento de médio prazo e de curto prazo, ou seja, entre o PE/2022–26 e a 2.ªPOE/2022.
29. As diferenças entre as medidas que constam da 2.ªPOE e as indicadas no Programa de Estabilidade
recentemente apresentado, resumem-se, essencialmente, a medidas adicionais no âmbito da crise
energética e ao conflito militar na Ucrânia, mas que foram anunciadas pelo Governo em momento que
antecedeu a apresentação da 2.ªPOE/2022.
30. Se se tomar como boa a classificação de medidas aplicada no PE/2022–26, então não há novas
medidas de política orçamental na 2.ªPOE/2022.
31. A 2.ªPOE/2022 prevê um impacto orçamental de – 3,4 mil M€ (1,5% do PIB) para as principais medi-
das de política, uma revisão em baixa de 546 M€ (0,2% do PIB) face ao apresentado no PE. Este agrava-
mento reflete as medidas destinadas a mitigar o choque geopolítico (601 M€; 0,3% do PIB) parcialmente
atenuado pela ligeira revisão em baixa nas restantes tipologias (55 M€).
32. Esta revisão reflete sobretudo a redução fiscal anunciada, uma vez que a despesa projetada de-
cresce face ao PE/2022–26. A revisão em alta do custo orçamental das medidas de política da
2.ªPOE/2022 (546 M€; 0,2% do PIB) reflete as medidas do lado da receita (– 692 M€), designadamente a
redução fiscal anunciada para mitigação do aumento dos preços dos combustíveis (– 637 M€) e a revi-
são em baixa do cofinanciamento europeu (– 75 M€) para as medidas da Ucrânia e da crise energética.
A despesa adicional prevista decresce 146 M€ face à projeção do PE/2022-26.
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33. A revisão em alta do impacto orçamental das medidas de mitigação do choque geopolítico con-
centra-se do lado da receita e reflete sobretudo a redução de impostos, que consiste na neutralização
do efeito temporário do choque geopolítico sobre a receita fiscal que incide sobre os combustíveis.
Subsistem dúvidas quanto à coerência entre o cenário orçamental projetado para a conta das AP e esta
medida de redução fiscal. A redução fiscal deverá ter um impacto negativo de 647 M€ na receita e
consiste na suspensão do agravamento da taxa de carbono e na descida do imposto sobre os produtos
petrolíferos (ISP) e do IVA que sobre ele incide, com o objetivo de neutralizar o efeito do agravamento
do preço dos combustíveis na receita arrecadada pelo Estado, uma vez que estes constituem a base
de incidência do ISP e do IVA respetivo.
34. O conjunto das medidas de mitigação do choque geopolítico desencadeado pelo conflito na Ucrâ-
nia e crise energética tem um impacto significativo nas contas das AP e deve ser reportado pelo MF nos
mesmos termos da pandemia COVID-19.
35. A UTAO vem sugerir ao MF a adoção de um procedimento contabilístico que permita rastrear a
execução do universo de medidas de mitigação do choque geopolítico desencadeado pelo conflito
na Ucrânia e pela crise energética. Estas medidas têm características semelhantes às adotadas para
minimizar os malefícios da pandemia na saúde e na economia. Com efeito, deverão ter uma duração
limitada no tempo, um impacto material significativo no saldo orçamental de 2022 e, provavelmente,
2023 e a lista de medidas deverá crescer ao longo dos próximos meses, em função das reavaliações
custo-benefício que o Governo for fazendo. Concretamente, sugere-se à tutela que permita à Direção-
Geral do Orçamento fazer com as medidas que o MF designou na 2.ªPOE/2022 como “medidas da crise
energética e do conflito na Ucrânia” o mesmo que fez em 2020 com as medidas COVID-19: adote uma
classificação apropriada (seja por via de medidas, de fontes de financiamento ou outras) que permita
a individualização destas medidas de política na base de dados orçamentais SIGO; divulgue mensal-
mente a execução das medidas na sua Síntese de Execução Orçamental.
4.6 Apreciação global do cenário orçamental da 2.ªPOE/2022
36. A 2.ªPOE/2022 manteve o objetivo de 1,9% para o défice anual, uma melhoria homóloga de 0,9 p.p..
A melhoria resulta de efeitos de sinal contrário: o aumento da despesa primária supera o crescimento
da receita, mas a poupança com as medidas de política COVID-19 permite a correção do saldo.
37. A receita fiscal e contributiva constitui a principal determinante do crescimento da receita, relaci-
onando-se, sobretudo, com a recuperação da atividade económica. O ano de 2022 constitui o primeiro
ano completo de implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e a execução da re-
ceita destinada ao seu financiamento será condicional ao cumprimento do calendário de implemen-
tação acordado com a União Europeia (UE).
38. O cenário orçamental da 2.ªPOE/2022 continua omisso na fundamentação do aumento da despesa
primária em 1,5 p.p. do PIB (3,3 mil M€), constituindo esta a maior agravante do saldo orçamental em
2022. Esta variação poderá ser parcialmente explicada por medidas anteriores que agravam a despesa
e pelo funcionamento dos estabilizadores automáticos no contexto do choque geopolítico, mas teria
sido desejável conhecer a explicação do previsor.
39. O cenário orçamental da 2.ªPOE/2022 adota uma perspetiva conservadora na projeção da des-
pesa, que pode traduzir uma abordagem prudente num contexto de elevada incerteza. Mas não assume
este objetivo e suscita dúvidas quanto à existência de folgas orçamentais.
40. A despesa líquida adicional decorrente das medidas de aumentos salariais individuais represen-
tará, em 2022, um incremento de 1,6% face à despesa bruta com pessoal registada em 2021.A despesa
bruta total será 670 M€ (0,29% do PIB) e a receita gerada com estas medidas totalizará 271 M€ (0,12% do
PIB). Assim, prevê-se que as medidas de politica orçamental que visam o aumento das remunerações
individuais (efeito preço) tenham um impacto líquido negativo no saldo orçamental de 2022 correspon-
dente a 0,18% do PIB (– 399 M€).
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4.7 Riscos do cenário orçamental
41. Todas as previsões orçamentais comportam risco e a conjuntura internacional que rodeia atual-
mente a economia portuguesa é particularmente incerta. A UTAO identifica riscos descendentes e riscos
ascendentes para a previsão pontual do saldo orçamental apresentado pelo MF na 2.ªPOE/2022.
42. O não cumprimento das previsões macroeconómicas acarreta riscos descendentes e ascendentes
para a previsão do saldo orçamental. Os riscos em torno das projeções orçamentais são, desde logo, os
que decorrem dos riscos identificados no cenário macroeconómico: menor (ou maior) crescimento da
receita de impostos e contribuições sociais e maior (menor) crescimento da despesa com prestações
sociais, ambos decorrentes do crescimento do PIB nominal abaixo (acima) do projetado no cenário
macroeconómico. O ano 2022 será marcado pelo ressurgimento do fenómeno inflacionista. Tudo o resto
constante, nomeadamente o crescimento real do PIB, a variação do deflator acima da taxa prevista
(2,5%) melhorará as metas orçamentais em percentagem do PIB nominal; a variação do IHPC acima da
taxa prevista (4,0%), assumindo a mesma quantidade transacionada, melhorará a arrecadação fiscal
indireta e, por esta via, as metas para o saldo e a dívida. No que concerne às receitas com contribuições
sociais, estas poderão ser superiores por via da efetivação de aumentos salariais extraordinárias que
possam ocorrer em resposta às pressões inflacionistas.
43. O Governo pode ter de adotar novas medidas de emergência ou reforçar e prolongar as existentes
por via do ressurgimento de novas variantes da doença COVID-19 e da intensificação dos efeitos da
crise energética e do conflito na Ucrânia. Desconhece-se o espaço orçamental nas projeções da POE
para acomodar novas medidas ou o prolongamento ou intensificação das atuais.
44. As linhas de crédito com garantia do Estado para apoiar a liquidez de empresas afetadas pela crise
energética constituem passivos contingentes que futuramente poderão onerar as contas das AP.
45. A TAP permanece uma fonte de incerteza. As contas da TAP do exercício de 2021, reveladas em 11
de abril, surpreenderam negativamente pela dimensão do prejuízo, cerca de 1600 M€. O relatório que
acompanha a 2.ªPOE indica que a TAP irá beneficiar em 2022 da última tranche do apoio financeiro
inserido no auxílio estatal (2,55 mil €) aprovado pela Comissão Europeia, no âmbito da restruturação da
empresa. O valor desta última tranche nele indicado é 600 M€. No entanto, o limite autorizado para esta
operação, constante na base de dados orçamental SIGO, é 990 M€. Por outras palavras, o MF orçamen-
tou em contabilidade pública uma despesa de 990 M€ com a TAP, pelo que a diferença, 390 M€, cons-
titui um risco descendente do cenário orçamental com elevada probabilidade de concretização. A
crise energética irá pressionar o Estado a realizar compensações financeiras.
46. Há riscos no âmbito das Parcerias Público-Privadas (PPP). Prendem-se, na sua generalidade, com
pedidos de reposição de equilíbrio financeiro e ações arbitrais. A POE informa sobre a possibilidade, em
2022, de uma indemnização judicial por via de um litígio relacionado com Parcerias Público-Privadas.
47. O risco orçamental descendente por via da capitalização do Novo Banco permanece sobre a
mesa, dado o desenho do acordo de venda. Nos termos do Acordo de Capitalização Contingente, o
Novo Banco pode ainda solicitar um valor máximo de 485 M€ em função do apuramento das perdas
incorridas nos ativos protegidos pelo mecanismo de capitalização e das exigências regulatórias de rá-
cios de capital.
48. A receita prevista no PRR é condicional ao cumprimento das metas constantes do programa.
49. Ofinal anunciado do programa de compra de ativos do Banco Central Europeu e a subida gradual
das taxas de juro diretoras, a iniciar-se entre 2022 e 2023, deverão onerar os encargos com juros, tanto
em novas emissões como nas operações de refinanciamento de curto prazo e constituem um risco des-
cendente com elevada probabilidade de materialização.
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1 Introdução
50. O presente relatório contém a primeira apreciação da Unidade Técnica de Apoio Orçamental
(UTAO) da Assembleia da República à segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022
(2.ªPOE/2022). O objeto de estudo deu entrada no Parlamento em 13 de abril de 2022 e será debatido
com a equipa governamental responsável pela área das Finanças no próximo dia 26, em audição na
Comissão de Orçamento e Finanças (COF). Antes da segunda audição com a mesma equipa, agen-
dada para o dia 13 de maio de 2022, a UTAO tenciona divulgar uma segunda apreciação, que reverá
e expandirá a presente. Esta tem, pois, uma natureza preliminar.
51. O Ministério das Finanças (MF) disponibilizou em tempo útil quase toda a informação complementar
que a UTAO lhe solicitou para melhor poder analisar tecnicamente a 2.ªPOE/2022. Este registo merece
ser feito porque o comportamento dos serviços do MF não tem sido assim nos últimos anos. Inúmeros
relatórios da UTAO deram conta, nos seus capítulos introdutórios, de falhas graves no dever de transpa-
rência, o últimos dos quais foi publicado há menos de duas semanas com a apreciação do Programa
de Estabilidade 2022–26 (PE/2022–26).1 Saúda-se, pois, a alteração de comportamento e deseja-se a
continuação deste novo registo, a bem do esclarecimento dos cidadãos e, claro, do órgão parlamentar
de soberania.
52. Ainda assim, ficaram por entregar alguns elementos informativos. São eles (com valores em milhões
de euros e três casas decimais): hiato do produto entre 2019 e 2022; cenários macroeconómico e orça-
mental (conta das Administrações Públicas) em políticas invariantes, na ótica da contabilidade nacio-
nal; saldo estrutural, componente orçamental cíclica e medidas temporárias ou não-recorrentes
(one-off) em 2020, 2021 e 2022, no cenário de políticas invariantes; descrição da indemnização judicial
a pagar pelas AP em 2022 no âmbito de Parcerias-Público-Privadas (é uma medida one-off).
53. A apreciação das diferenças entre os cenários da 2.ªPOE/2022 e os do PE/2022–26 marca a estrutura
deste relatório. A opção tem duas justificações. A primeira decorre dos momentos em que os dois do-
cumentos do Governo foram apresentados. Pouco mais de duas semanas decorreu entre a divulgação
do documento de programação orçamental de médio prazo (aconteceu a 25 de março) e a submissão
do documento de programação orçamental de curto prazo (13 de abril). Num intervalo tão curto, não
se esperaria nenhuma alteração significativa nas previsões para o ano em curso, uma vez que não
aconteceu nenhuma mudança expressiva no contexto económico. Porém, o facto de o PE/2022–26
não ter sido, de facto, o documento de planeamento estratégico que a lei e o bom-senso económico
determinam, faltando-lhe duas peças fundamentais para possuir essa natureza, alimentou a expectativa
sobre novidades que a 2.ªPOE/2022 poderia trazer em matéria de metas,2 tetos de despesa e medidas
novas de política a concretizar no exercício económico de 2022. A segunda razão para o foco nas
diferenças face ao PE é a restrição temporal. A UTAO dispôs de apenas 5,5 dias úteis para planear,
estudar a documentação da POE, aguardar pelos dados solicitados ao MF, tratar os dados numéricos,
escrever e rever o seu manuscrito. Deu-se detalhadamente conta da insuficiência de prazos assim para
analisar profissionalmente as peças mais importantes da política orçamental portuguesa no diagnóstico
recentemente realizado ao processo legislativo orçamental (Relatório UTAO n.º 4/2022, de 17 de março);
este estudo também inclui uma proposta de reforma do mesmo e reestruturação da UTAO capazes de
emprestar maior dignidade às funções do Parlamento (contém sugestões concretas de novos prazos
para apreciação política e técnica das POE). Tendo entregue à COF em 12 de abril a sua apreciação
ao PE/2022–26, do qual consta uma apreciação profunda do ponto de partida para o exercício de
orçamentação do ano seguinte, não se justificaria repetir agora a mesma análise porque não há infor-
mação nova que determine a necessidade de atualização. Os leitores interessados em matérias que
1Relatório UTAO n.º 6/2022, de 12 de abril.
2 Essas peças são os cenários finais macroeconómico e orçamental (com medidas antigas e medidas novas de política para o con-
junto da legislatura acabada de nascer) e os tetos de despesa global e por programa orçamental imperativos para 2022 e 2023 em
contabilidade pública. A estas omissões no conteúdo, juntou-se a perplexidade política de o que deveria ser o primeiro plano estra-
tégico da política orçamental para toda a nova legislatura haver sido produzido por um Governo que foi substituído por outro três
dias úteis depois.
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edições anteriores desta coleção de relatórios cobriam e que não tenham lido a análise ao último PE,
encontrarão nas páginas seguintes, quando apropriado, indicações para consulta da publicação de
12 de abril último.
54. Há um tema neste relatório que merece destaque na Introdução. É discutido no Capítulo 2. Tem
uma oportunidade reforçada por ser apresentado no início de uma nova legislatura. Este arranque
acontece com muitos cidadãos eleitos pela primeira vez para o exercício das funções de Deputado. É
também o início de um ciclo político com condições acrescidas de estabilidade governativa e, por isso,
propício a pensar o País a médio prazo. O capítulo chama a atenção para as quebras recorrentes de
compromisso do Governo e da Assembleia da República (AR) para com as obrigações de planeamento
estratégico das finanças públicas. Com uma nova legislatura a nascer, é importante informar que essas
obrigações, além de serem deveres consagrados na lei, são também um imperativo institucional para o
País ter finanças públicas sustentáveis e capacidade real de alternância entre opções políticas com
expressão financeira. A Proposta de Lei n.º 2/XV/1.ª para alterar a lei fundamental das finanças públicas,
decidida em contrarrelógio esta semana no Parlamento, é o mais recente exemplo de desrespeito pelo
primado da plurianualidade na programação orçamental.
55. O documento está organizado em quatro capítulos. Após este com natureza introdutória, segue-se
o Capítulo 2, já apresentado. O Capítulo 3 assinala as diferenças no cenário macroeconómico entre a
2.ªPOE/2022 e o PE/2022–26. Atualiza a avaliação de riscos nas previsões para 2022 que a UTAO fizera no
Relatório UTAO n.º 6/2022, de 12 de abril,às projeções macroeconómicas do PE. O Capítulo 4 aprecia o
cenário orçamental em contabilidade nacional proposto na 2.ªPOE/2022. É o mais extenso de todos os
capítulos. As primeiras três secções concentram-se na identificação das diferenças face ao cenário or-
çamental do PE/2022–26, um trabalho que é complementado por comparações com a primeira
POE/2022 discutida em outubro de 2021 na AR. As quatro secções seguintes oferecem ângulos próprios
de análise às previsões da 2.ªPOE/2022: identificação da orientação da política orçamental face ao
ciclo económico, caracterização das medidas de política anunciadas, interpretação das variações ho-
mólogas nas rubricas orçamentais e avaliação dos riscos que impendem sobre as previsões pontuais do
MF.
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2 A propósito da recente proposta para alterar a Lei de Enquadramento Orçamental
(LEO): o desrespeito pela plurianualidade
56. Este capítulo demonstra quão fraco tem sido o compromisso dos órgãos de soberania com o pla-
neamento estratégico das finanças públicas. As duas primeiras secções explicam as virtualidades da
programação de médio prazo na gestão financeira pública. Culminam com a conclusão de que as
propostas de Orçamento do Estado, sendo documentos programáticos de curto prazo, devem respeitar
e declinar para cada ano a estratégia económico-orçamental de médio prazo com que o Governo se
comprometeu perante o País, densificando as escolhas de política, os propósitos reformistas, o envelope
financeiro em contas nacionais e a restrição orçamental em contabilidade pública definidos nos docu-
mentos de programação plurianual submetidos ao Parlamento na Primavera. As Secções 2.3 a 2.5 ana-
lisam o grau de respeito, na prática, do processo legislativo pelos princípios normativos de precedência
do médio prazo sobre o curto prazo. Esta reflexão é tanto mais oportuna quanto é certo que Portugal
está a iniciar um novo ciclo político com condições parlamentares de estabilidade governativa nos pró-
ximos quatro anos e meio, circunstância deveras favorável e apelativa para realizar um planeamento
estratégico consequente ao longo da nova legislatura.
57. O que se passou com o Programa de Estabilidade para o período de programação que coincide
com o da XV Legislatura (2022–26) não foi um bom exemplo de respeito pelos princípios do planeamento
estratégico nas finanças públicas. O Relatório UTAO n.º 6/2022, de 12 de abril, mostrou que o Programa
de Estabilidade 2022–26 falhou ao não ter no seu conteúdo os requisitos indispensáveis de um docu-
mento de programação de médio prazo da política orçamental: não continha a descrição, o calendá-
rio e os impactos financeiros previsíveis das principais medidas de política orçamental a tomar em cada
ano do período de programação, pelo que as projeções para a conta das Administrações Públicas
traduziam os resultados de um Governo que, em quatro anos e meio, não adotará medidas novas, algo
que não tem credibilidade. Este PE não incluía os tetos de despesa em contabilidade pública para cada
ano, nem os mesmos surgiram posteriormente na lei das Grandes Opções, pelo que o PE não continha
restrições para a feitura dos dois próximos Orçamentos do Estado. Finalmente, o PE em causa foi elabo-
rado por um Governo diferente do que o irá executar, circunstância que prejudica a responsabilização
política pelos resultados (accountability).
Racionalidade económica da programação plurianual na política orçamental
58. A Lei de Enquadramento Orçamental é a lei fundamental do processo legislativo orçamental. Bem
se pode dizer que é a “Constituição” em matéria de finanças públicas. Em particular, contém os princí-
pios e as regras substantivas que os Orçamentos do Estado devem respeitar, em todas as fases: na pre-
paração política e técnica coordenada pelo Governo e assistida pelos Serviços sob sua orientação, nas
discussão, negociação e votação na Assembleia da República (AR), na execução e na prestação de
contas após o fecho das mesmas.
59. O País fez um progresso formal nos últimos 20 anos. Disciplinou, sob a forma de lei com valor refor-
çado, princípios, práticas e normas dispersas por vários diplomas que enformam o enquadramento das
finanças públicas. Ter valor reforçado significa que se sobrepõe a todas as normas jurídicas que dispo-
nham sobre gestão financeira pública, prevalecendo sobre disposições em sentido contrário eventual-
mente presentes noutras leis. A primeira LEO foi aprovada em 2001 — Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.
Merecem destaque as inovações, à época, referentes a regras orçamentais numéricas e ao princípio
da programação orçamental de médio prazo. Uma e outra pretenderam condicionar a liberdade le-
gislativa de curto prazo ao planeamento plurianual, em nome da liberdade de escolha das legislaturas
seguintes sobre prioridades para a condução da política orçamental anual. A discricionariedade abso-
luta das leis orçamentais anuais deveria ser mitigada e condicionada ao espaço orçamental disponível,
orientando também a ação em cada ano no sentido de garantir a criação do espaço indispensável
para viabilizar a alternância futura entre diferentes opções políticas, seja para estabilizar o ciclo econó-
mico, para reforçar a provisão pública de determinados bens ou serviços ou para redistribuir rendimento
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ou riqueza. A segunda LEO, adotada em 2015, renovou estes princípios e aprofundou os mecanismos
capazes de assegurar a sua implementação. No contexto da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, me-
rece destaque a consagração na Primavera dos instrumentos de planeamento de médio prazo (ano
corrente e quatro anos seguintes): o Programa de Estabilidade (art. 33.º) e a lei das Grandes Opções, na
qual releva, para efeitos orçamentais, o chamado Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP) —
artigos 34.º e 35.º da LEO em vigor.
60. O Programa de Estabilidade (PE) define o envelope estratégico e financeiro para os Orçamentos
do Estado dos quatro anos seguintes ao da sua adoção. Até 15 de abril de cada ano, o Governo sub-
mete-o à AR, nesta tendo lugar uma discussão entre os dois órgãos de soberania num dos 10 dias sub-
sequentes. Não há votação do PE na AR, ao contrário do que sucede noutros Estados-Membros da
União Europeia. Mas a substância que a LEO impõe ao PE é política e financeiramente importante. É no
PE que o Governo tem de mostrar aos Portugueses qual é a tradução em metas orçamentais da sua
visão estratégica para a política económica, em geral, e a política orçamental, em particular, para os
quatro anos seguintes. É no PE que o Governo enuncia os motores que permitirão executar a estratégia
de médio prazo, pelo que a LEO determina a explicitação i) das medidas de política económica e or-
çamental, novas e antigas, bem como “os seus efeitos financeiros, o respetivo calendário de execução
e a justificação dessas medidas”.3 As metas orçamentais são definidas em contabilidade nacional no
PE, de acordo com metodologia harmonizada a nível comunitário. Mas o PE tem também de incluir o
QPDP que, sensivelmente pela mesma altura, o Governo submete à AR para aprovação no âmbito da
lei das Grandes Opções. Como se explicará na próxima secção, o QPDP traduz os compromissos em do
PE de contabilidade nacional para contabilidade pública, sob a forma de restrições importantes para
a feitura, a aprovação e a execução dos Orçamentos do Estado dos anos subsequentes, mormente o
do ano seguinte ao do PE.
61. O QPPD integra a lei das Grandes Opções. Manda o número 1 do art. 34.º da LEO que a proposta
de lei das Grandes Opções em Matéria de Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual,
abreviadamente conhecida por Lei das Grandes Opções, dê entrada no Parlamento até 15 de abril, o
mesmo limite temporal aplicado ao PE. Trata-se de informar o País neste documento sobre três peças
essenciais para o Governo e os cidadãos: identificação das prioridades económicas que tem para o
País ao longo dos cinco anos do período de programação (ano da apresentação da lei e os quatro
seguintes), fundamentação de cada uma delas e demonstração da compatibilidade das escolhas de
política económica com as metas orçamentais plurianuais afirmadas no PE.
62. A propósito, acrescente-se a existência de outro instrumento de planeamento plurianual que o Go-
verno deve divulgar também em abril de cada ano: Programa Nacional de Reformas (PNR). É um docu-
mento exigido pela legislação europeia e integrado, tal como o PE, no chamado Semestre Europeu.
Habitualmente muito descritivo, visa informar anualmente sobre o estado de concretização de medidas
supostamente profundas (daí, o termo “reformas”) e as novas medidas reformistas a implementar ao
longo dos cinco anos do período de programação. Com o advento dos Planos nacionais de Recupera-
ção e Resiliência, questiona-se a redundância dos PNR. Em todo o caso, o conteúdo dos PNR não traz
vinculação adicional para as metas da política orçamental. A execução dos PNR deve antes ser com-
patível com o envelope financeiro plurianual dos PE respetivos, razão para a contemporaneidade dos
dois documentos.
63. O corolário lógico das exigências de planeamento plurianual é colocar os orçamentos anuais ao
serviço da visão estratégica de médio prazo. Isto é particularmente importante no início de uma legisla-
tura, como é o momento que Portugal está a viver. As Propostas de Orçamento do Estado são supostas
concretizar, em cada ano, a estratégia económico-orçamental de médio prazo com que o Governo se
quis comprometer perante a sociedade, respeitando as opções de política, os objetivos reformistas, o
envelope financeiro em contas nacionais e a restrição orçamental em contabilidade pública definidos
nos instrumentos de planeamento de médio prazo submetidos em cada Primavera. Depois de explicar
3 Citação parcial do número 4 do art. 33.º da LEO. O Relatório UTAO n.º 6/2022, de 12 de abril, demonstrou que o PE submetido em 25
de março de 2022 não contém estes elementos, no que a medidas novas respeita.
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o que é o QPDP na próxima secção, as seguintes irão averiguar o grau de respeito da segunda POE/2022
por estes princípios normativos de precedência do médio prazo sobre o curto prazo.
Regime dos tetos de despesa em contabilidade pública: o Quadro Plurianual das Despesas
Públicas
64. A existência de um QPDP em vigor está plasmada nos artigos 34.º e 35.º da LEO. Estabelece limites
à discricionariedade anual na preparação, na negociação e na aprovação dos OE, bem como na sua
execução. O QPDP é expresso em contabilidade pública e visa impor tetos à despesa de cada OE anual
que sejam compatíveis com as projeções de receita e o cumprimento das metas de saldo observado,
saldo estrutural e dívida pública fixadas em contabilidade nacional no PE para cada um dos anos do
período de planeamento. Os subsectores públicos abrangidos por estes tetos são a Administração Cen-
tral e a Segurança Social. Manda a verdade dizer que do QPDP também fazem parte as projeções de
receita na ótica da contabilidade pública para cada um dos anos do período de programação abran-
gido. Do ponto de vista da amarração da política orçamental, as projeções de receita não estabele-
cem nenhum limite (seja ele superior ou inferior) para a receita a inscrever em cada OE. Portanto, o pilar
da despesa neste instrumento de planeamento é o que condiciona a discricionariedade anual, como
se verá abaixo.
65. O QPDP faz parte da lei das Grandes Opções e é, portanto, objeto de votação parlamentar. Assim
o estabelecem os números 4 e 5 do art. 34.º da LEO. O Governo tem a responsabilidade de incluir o
QPDP na proposta de lei das Grandes Opções, a entregar na AR até 15 de abril de cada ano.
66. O regime, propriamente dito, está consagrado no art. 35.º da LEO. Para cada ano do período de
programação (ano de apresentação e quatro anos seguintes), o QPDP define, para os subsectores co-
mandados politicamente pelo Executivo nacional, três variáveis:
Teto da despesa total em contabilidade pública de cada um daqueles subsectores;
Teto da despesa total de cada missão de base orgânica. Até à entrada em vigor desta figura, a
norma no art. 35.º aplica-se aos programas orçamentais vigentes (grosso modo, cada um corres-
ponde ao orçamento de um ministério);
Projeções de receita, ventiladas por fonte de financiamento.
67. Importa salientar que o QPDP foi pensado para constituir uma verdadeira restrição orçamental para
o ano seguinte ao da sua elaboração. É a conclusão que se retira do número 3 do art. 35.º que estabe-
lece a imperatividade dos tetos para o OE desse ano, e o seu carácter apenas indicativo para os exer-
cícios económicos seguintes. A conclusão sai reforçada ao atender-se também ao âmbito bastante
restritivo das circunstâncias admissíveis [alíneas a) a d) do número 6] para uma ultrapassagem dos limites
vinculativos em momento posterior à aprovação do QPDP na Primavera. Não se encontrando satisfeito
nenhum destes critérios de exceção, os limites máximos à despesa são mesmo uma obrigação a respei-
tar pelo orçamento do ano seguinte, seja na fase de elaboração da POE pelo Governo, na fase de
aprovação da POE na AR ou na fase de execução do OE aprovado pelo Parlamento.
68. Esta imperatividade dos tetos de despesa marca uma diferença substancial face ao instrumento
parecido que vigorou na LEO anterior. O art. 12.º-D da LEO de 2001 surgiu em 2011 (pela pena da Lei n.º
52/2011, de 13 de outubro). Criou o chamado “Quadro Plurianual de Programação Orçamental”. Os
tetos neste quadro eram definidos apenas sobre a despesa financiado por receitas gerais (basicamente,
a receita de impostos). Um número deste artigo dizia que o quadro era aprovado na Primavera com a
lei das Grandes Opções do Plano e outro afirmava que os tetos para cada programa orçamental eram
vinculativos para o OE do ano seguinte. Porém, um terceiro número destruía logo esta imperatividade
ao permitir ao Governo submeter nova versão na POE a votar na AR no Outono. Era a própria lei do OE
que permitia rever os tetos para o ano de aplicação da POE, de modo que não havia, na prática,
nenhuma restrição plurianual à elaboração, à aprovação e à execução das POE. Por consequência,
com a possibilidade de fazer tetos na Primavera e os refazer no Outono, com a própria lei do OE, na
prática este instrumento era uma mera perda de tempo, não servia para nada.
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As derivas discricionárias no regime plurianual do QPDP
69. O regime dos tetos de despesa foi suspenso e substituído transitoriamente por outro eivado de ex-
ceções. A Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto, aditou à LEO uma norma transitória (mais uma, entre inúmeras
desde a aprovação da LEO em 2015). Só em 2026 será aplicado o regime acima exposto e constante
do art. 35.º da LEO. Até esse ano, vigorará um novo regime para o QPDP, expresso nos números 2 a 12
do art. 5.º da referida lei de 2020. Para efeitos da análise de coerência intertemporal no enquadramento
das finanças públicas, importa destacar três efeitos deste artigo. O primeiro é a manutenção da obriga-
ção de o Governo submeter o QPDP à AR até 15 de abril, integrado na proposta de lei das Grandes
Opções e no próprio PE. Os dois outros efeitos são alterações no regime que acabam por o desvirtuar
completamente, como se mostra a seguir.
70. Desaparece a restrição plurianual sobre as leis orçamentais anuais. Os números 9 e 10 do referido
art. 5.º da Lei n.º 41/2020 acabam com a imperatividade dos tetos de despesa no QPDP para os OE do
ano t+1, o ano seguinte ao da aprovação do QPDP. O Governo e o Parlamento ficam com as mãos
livres para, em qualquer dia do ano t ou do ano t+1, se entenderem quanto aos montantes de despesa
global e por programa orçamental a orçamentar e a executar no exercício t+1. Com esta alteração à
LEO em agosto de 2020, o enquadramento orçamental regressou ao primado da discricionariedade
total ano a ano sobre o planeamento estratégico, de médio prazo, que vigorou até 2015.
Número 9 do art. 5.º — Permite à AR, em qualquer momento do ano (e não apenas durante o
período de discussão das POE), subir tetos em alguns programas orçamentais para acomodar
medidas de política que impliquem maior despesa desde que aprove medidas que reduzam tetos
de outros programas de tal modo que a soma das descidas iguale a soma das subidas.
Número 10 do art. 5.º — Permite à AR, durante o período de discussão das POE, subir o teto da
despesa total em qualquer subsector desde que aprove simultaneamente medidas do lado da
receita que neutralizem o impacto no saldo (via criação de novas taxas, aumento de taxas de
impostos existentes, etc.).
71. Sem uma reforma do atual modelo legislativo orçamental, a restrição de neutralidade financeira
subjacente aos referidos números 9 e 10 não é aplicável. Não só acabar com a amarração dos orça-
mentos anuais a prioridades estratégicas e metas financeiras de médio prazo é um perigo para a credi-
bilidade e, no limite, para a sustentabilidade das contas públicas, como o processo inventado para
garantir medidas de compensação do aumento da despesa não é exequível. O estudo aprofundado
que a UTAO realizou recentemente sobre o processo legislativo orçamental (Relatório UTAO n.º 4/2022,
de 17 de março) demonstrou à saciedade que a pressa como as alterações à POE são preparadas pelo
poder político impede a verificação da neutralidade orçamental. Ninguém verifica, nem antes nem
depois da aprovação do OE.
História recente da lei das Grandes Opções (e dos tetos de despesa)
72. O conteúdo desta secção será desenvolvido no segundo relatório da UTAO sobre a segunda
POE/2022. O prazo exíguo para o presente relatório não permite cumprir agora este desiderato. As men-
sagens principais serão:
(i) a AR deixou caducar a proposta de lei de Grandes Opções submetida pelo Governo em 15 de
abril de 2021;
(ii) o Governo recentemente empossado falhou o prazo de15 de abril de 2022 para apresentar a
proposta de lei de Grandes Opções (e o QPDP) para o período 2022–26;
(iii) A nova POE/2022 deu entrada na AR em 13/04/2022 e não existe o QPDP que a deveria condi-
cionar (e às propostas de alteração à mesma que surgirem na fase de discussão na especiali-
dade);
(iv) A história recente defrauda, pois, o espírito e a letra da LEO, na parte relativa à hierarquização
dos documentos de programação orçamental.
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O que pretende o Governo mudar na LEO? Efeitos práticos relevantes para a aprovação da
lei orçamental para 2022
73. À data de redação deste capítulo, está em marcha um processo legislativo super-célere para rever
a lei fundamental das finanças públicas. Sem que houvesse conhecimento público da sua intenção, o
novo Governo entregou em 11 de abril de 2022 uma iniciativa legislativa destinada a alterar a LEO. É a
Proposta de Lei n.º 2/XV/1.ª. A Conferência de Líderes dispensou em 13 de abril o diploma de apreciação
e votação na generalidade e agendou-o diretamente para discussão e votação em sessão plenária. A
mesma terá lugar no dia 22 de abril de 2022. Este texto está a ser escrito no dia 20. Essa sessão plenária
do Parlamento tem outras matérias agendadas. Para a apreciação da proposta do Governo e de even-
tuais alterações que os Deputados venham a submeter, aquele órgão fixou o período de 30 minutos
para intervenções: desde cinco minutos para o Governo e cinco minutos para o PS e o PSD até um
minuto para o PAN e um minuto para o L.4 Note-se, ainda, que a proposta de alteração da “Constitui-
ção” das finanças públicas será despachada entre a discussão do PE (dia 20) e a primeira audição do
Ministro das Finanças sobre a segunda POE/2022 (dia 26). Estranham-se, pois, tamanha discrição na pre-
paração do diploma e tanta urgência em o aprovar, com tempo tão escasso para o debate. A digni-
dade da LEO mereceria, no mínimo, uma justificação convincente para o modo bizarro da sua revisão.
O dever de justificação é tanto mais necessário quanto é certo que existem muitas mais matérias para
rever no enquadramento orçamental e, no mínimo, tão importantes para a qualidade das finanças pú-
blicas em Portugal como as alterações que a proposta de lei visa alcançar.
74. A proposta de lei pretende alterar dois artigos da LEO, com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2022.
Em causa estão os artigos 39.º e 58.º da lei fundamental das finanças públicas. O primeiro fixa os prazos
de apresentação e votação da Proposta de Orçamento do Estado em circunstâncias excecionais e o
segundo estabelece o regime transitório de execução orçamental. A alteração preconizada para o art.
39.º da LEO é a que importa para a análise neste capítulo.
75. Na redação atual em 20/04/2022, o art. 39.º estabelece a sequência de documentos de programa-
ção a submeter pelo Governo ao Parlamento e as respetivas datas-limite nos casos em que o início de
funções de um novo Governo inviabiliza a aprovação de um OE no período dito “normal” (os 50 dias no
Outono iniciados com a apresentação da POE a 10 de outubro). Recorde-se que a situação vivida em
outubro de 2021, caracterizada pela reprovação da primeira POE/2022 em sede de generalidade no
final de outubro e pela dissolução da AR no início de dezembro, encaixa numa das situações especiais
previstas no número 1 do art. 39.º — concretamente, a tipificada na alínea c), ou seja, com legislatura a
terminar no quarto trimestre de um ano civil. Estabelece a seguinte cronologia de documentos orde-
nada no tempo e na escala estratégica da política orçamental:
entrega do PE até 15 de abril;
entrega da lei das Grandes Opções (recorde-se que tem de conter o QPDP) até 15 de abril;
entrega da POE para o ano em curso (ano t) até 90 dias após a tomada de posse do novo Go-
verno.
76. Com a alteração no art. 39.º, o Governo pretende alterar a data-limite para entrega da lei das
Grandes Opções na AR. A iniciativa adita um número 4 a este artigo. Dá aos Governos nascidos num
dos casos especiais do número 1 a opção de entregar a referida lei até 15 de abril ou no prazo de 90
dias contado a partir da tomada de posse, se este terminar em dia posterior a 15 de abril.
77. Sabe-se que o XXIII Governo Constitucional não entregou a proposta de lei das Grandes Opções
para o período de programação 2022–26 dentro do prazo legal ora em vigor. Este prazo é 15 de abril de
2022. Na prática, o Governo em funções pretende com este aditamento adiar até final de junho de
2022 a submissão da mencionada proposta de lei. Recorde-se que a parte substantiva da lei em causa
para a política orçamental são os tetos de despesa inscritos no QPDP. Estando já em curso a apreciação
4 Conforme grelha de tempos consultada em 19/04/2022 para a reunião plenária de 22/04/2022, com início às 10h00m. Aos tempos
acima indicados, acrescerão um minuto para cada autor de iniciativa (Governo e partido proponente de eventual alteração) e dois
minutos para encerramento atribuídos ao Governo (enquanto autor do agendamento).
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parlamentar da POE/2022, a aprovação deste aditamento ao art. 39.º da LEO, aliás prevista já para 22
de abril, irá isentar o OE/2022 de qualquer amarração aos documentos de programação plurianual.
Recorde-se que a lei das Grandes Opções, com o seu QPDP, para o período 2021–25 não foi aprovada
(conforme Secção 2.4). Assim, na prática, a votação final global da lei orçamental para 2022, agen-
dada para 27 de maio próximo, gozará de discricionariedade máxima, não estando amarrada à disci-
plina plurianual que, precisamente o PE e o QPDP, no plano dos princípios, deveriam garantir. O Parla-
mento disporá de toda a liberdade para alterar a própria POE sem se preocupar com o respeito de
qualquer restrição orçamental de médio prazo. No fundo, aprofunda-se com este aditamento o regresso
ao passado da política orçamental: redução a zero da relevância política do PE e dos tetos de despesa,
e logo no início de uma nova legislatura com condições de estabilidade governativa para projetar e
executar em conformidade o médio prazo.
78. A Proposta de Lei n.º 2/XV/1.ª pretende ainda a aplicação retroativa a 1 de janeiro de 2022 dos seus
efeitos. Só por si, a redação proposta para o novo número 4 do art. 39.º da LEO não apaga a ilegalidade
na ação do Executivo: falhou a data-limite de 15 de abril de 2022 para apresentar o QPDP no PE e a
proposta de lei das Grandes Opções (que obrigatoriamente contém o QPDP sujeito a votos na AR).
Quiçá por ter consciência deste incumprimento, o Governo incluiu no final da proposta de lei em apreço
uma norma que assegura a aplicação retroativa das alterações à LEO. Com efeito, o art. 3.º manda
produzir efeitos a 1 de janeiro de 2022. Deste modo, a ilegalidade ao dia em que este texto é escrito
(20/04/2022) deixará de ser ilegalidade a partir do dia seguinte ao da publicação da lei — o que, com
probabilidade quase igual à unidade, acontecerá ainda antes do OE/2022 ser votado na especiali-
dade.
79. A terminar, umas referências ao outro artigo da LEO que a proposta de lei visa modificar. O art. 58.º
define as regras de execução do Orçamento do Estado no ano t enquanto a lei do OE para o ano t não
estiver em vigor. É a situação que se vive presentemente. A redação atual daquele artigo é restritiva
quanto às situações que podem fugir do regime duodecimal de realização da despesa. O seu número
4 diz que só a execução mensal das “despesas referentes a prestações sociais devidas a beneficiários
do sistema de segurança social” e as “despesas com aplicações financeiras” ficam de fora do teto
correspondente a um duodécimo da despesa total dos respetivos programas orçamentais. Ora bem, a
Proposta de Lei n.º 2/XV/1.ª vem alargar o leque de exceções: para além daquelas dois tipos de des-
pesa, passarão a ficar de fora dos tetos duodecimais as despesas referentes a: direitos dos trabalhado-
res, dívida pública, execução de fundos europeus, “bem como as despesas destinadas ao pagamento
de compromissos já assumidos e autorizados relativos a projetos de investimento não cofinanciados ou
a despesas associadas a outros compromissos assumidos cujo perfil de pagamento não seja compatível
com o regime duodecimal”. Esta nova redação para o número 4 alarga, pois, as exceções à regra da
gestão orçamental por duodécimos sem necessidade de autorização parlamentar. A iniciativa legisla-
tiva propõe, ainda, uma nova redação para o número 7 e um novo número 8 para o art. 58.º. São meras
inovações instrumentais para viabilizar a operacionalização das exceções adicionais introduzidas pelo
novo número 4. Habilitam o Governo a definir, por decreto-lei, os procedimentos necessários para asse-
gurar a execução de dotações orçamentais incompatíveis com o regime de duodécimos.
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3 Cenário macroeconómico
80. Neste capítulo apresentam-se as revisões que as projeções macroeconómicas da 2.ªPOE/2022 tra-
zem face às incluídas no PE/2022–26, bem como a análise dos riscos descendentes sobre a economia
portuguesa. A Secção 3.1 evidencia as diferenças para as previsões do ano 2022 entre o cenário ma-
croeconómico do PE/2022–26 divulgado em 25 de março de 2022 e o cenário macroeconómico da
2.ªPOE/2022 divulgado em 13 de abril de 2022. A Secção 3.2 analisa os principais riscos que incidem
sobre o cenário macroeconómico da nova POE.
81. Para uma análise mais detalhada da contextualização de um conjunto alargado de variáveis ma-
croeconómicas, recomenda-se a leitura do Capítulo 2: Macroeconomia do Relatório UTAO n.º6/2022,
“Apreciação do Programa de Estabilidade 2022–2026”, divulgado em 12 de abril de 2022. Esta fonte
apreciou o cenário macroeconómico definido pelo Ministério das Finanças para todo o horizonte tem-
poral.
As diferenças entre os documentos de programação orçamental
82. Entre o cenário macroeconómico da POE/2022–26 e a 2.ªPOE/2022, verifica-se uma ligeira revisão
em algumas variáveis nominais, e uma diferente decomposição entre a componente volume e a com-
ponente preços. Com efeito, na 2.ªPOE/2022 verifica-se uma revisão em baixa do volume das importa-
ções, o que determinará, essencialmente, uma revisão em baixa do consumo privado (Tabela 1). O
crescimento do deflator das importações foi revisto em alta, determinando uma revisão em alta dos
deflatores das restantes componentes, em particular o do consumo privado. O efeito conjugado deter-
minou uma ligeira revisão em baixa do PIB real (– 0,1 p.p.), por contrapartida de uma revisão em alta do
crescimento do deflator do PIB (0,2 p.p.).
83. O crescimento do nível geral de preços, aferido pelo IPC e pelo IHPC, foi revisto em alta em 0,8 p.p.
no âmbito da 2.ªPOE/2022, para 3,7% e 4,0%, respetivamente.5 As revisões em alta das variáveis relativas
aos preços estão associadas à revisão em alta do preço médio anual do petróleo. Com efeito, na
2.ªPOE/2022 efetuou-se uma revisão em alta do preço do petróleo, de 92,6 dólares por barril no PE/2022–
26 para 102,6 USD/barril na 2.ªPOE/2022. Até 11 de abril de 2022, a média de 2022 estava em
101,1 USD/barril.
84. De acordo com a 2.ªPOE/2022, a revisão em alta do crescimento do deflator das importações de-
verá refletir-se no aumento do deflator das exportações, embora menos que proporcionalmente, deter-
minando uma deterioração dos termos de troca. Contudo, esta deterioração dos termos de troca não
deverá ter efeitos no saldo da balança de bens e serviços visto que o aumento do efeito preço será
compensado por menos importações em volume.
85. As restantes variáveis macroeconómicas não foram objeto de revisão, nomeadamente, o cresci-
mento do produto potencial, a capacidade de financiamento e a sua composição, a taxa de desem-
prego e o crescimento da procura externa dirigida à economia portuguesa (Tabela 1).
5 A diferença entre o IPC e o IHPC encontra-se na composição do cabaz utilizado para aferir o nível de preços: o IPC reflete um cabaz
de bens e serviços típico para famílias que residem em Portugal, enquanto o IHPC reflete o cabaz típico das famílias que consomem
em Portugal. A diferença está, assim, no consumo efetuado por turistas que visitam Portugal. Decorre desta diferença conceptual,
por exemplo, um maior peso dos serviços de restauração e alojamento no cabaz do IHPC do que no cabaz do IPC. Acrescem outras
diferenças de metodologia. O IPC é calculado pelo INE segundo normas nacionais e o IHPC é calculado pelo INE segundo normas
da UE concebidas para garantir a comparabilidade dos preços no consumo final.
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Tabela 1 – Principais diferenças no cenário macroeconómico: PE/2022–26 versus 2.ªPOE/2022 (em percentagem, ou pontos percentuais ou unidade monetária)
Fontes: PE/2022-26, Relatório da 2.ªPOE/2022 e cálculos UTAO. |Notas: alguns valores na coluna da direita
não são exatamente iguais à diferença aritmética entre os números exibidos nas outras colunas por causa
de arredondamentos à primeira casa decimal.
Riscos nas projeções macroeconómicas
86. A previsões publicadas antes do início da guerra na Ucrânia não podem refletir o impacto das san-
ções económicas aplicadas à Rússia nem os efeitos adversos da guerra no comércio internacional. O
Banco de Portugal (BdP) e o Conselho das Finanças Públicas (CFP) divulgaram em março as previsões
para a economia portuguesa após o início da guerra na Ucrânia. Entretanto, o FMI divulgou previsões
sobre a economia nacional em abril de 2022. Os exercícios mais recentes, à data de fecho deste rela-
tório, dos demais previsores oficiais foram concluídos antes do início das hostilidades — OCDE, dezembro
de 2021; Comissão Europeia, fevereiro de 2022.
87. O elevado grau de incerteza é um fator que dificulta a elaboração de previsões fidedignas pelas
instituições de referência. A guerra na Ucrânia e as sanções económicas aplicadas à Rússia determinam
a perturbação de mercados. Os mercados mais impactados estão a ser os das matérias-primas energé-
ticas (gás, petróleo e carvão, essencialmente) e os dos produtos alimentares não processados cultivados
nos territórios em conflito. Tendo em consideração que as sanções económicas têm vindo a ser introdu-
zidas gradualmente, bem como o facto de, nas circunstâncias atuais, não se perspetivar o fim da guerra,
qualquer exercício de previsões económicas encontra-se bastante condicionado.
88. Tendo por referência as projeções do BdP, do CFP e do FMI para a economia portuguesa, desta-
cam-se riscos nas variáveis macroeconómicas em que a 2.ªPOE/2022 é mais otimista e em que a mag-
nitude do diferencial face às instituições de referência é mais acentuada. São os casos da taxa de cres-
PE/2022-2026 POE/2022 Diferença
PIB real tv % 5,0 4,9 -0,1
Consumo privado tv % 4,3 3,8 -0,5
Consumo público tv % 1,4 1,3 0,0
FBCF tv % 7,9 7,9 0,0
Exportações tv % 13,1 13,1 0,0
Importações tv % 11,5 11,1 -0,4
PIB nominal tv % 7,4 7,5 0,0
Consumo privado tv % 7,8 7,9 0,1
Consumo público tv % 3,5 3,5 0,0
FBCF tv % 11,6 11,7 0,1
Exportações tv % 22,0 22,3 0,3
Importações tv % 21,9 22,3 0,3
Deflator do PIB tv % 2,3 2,5 0,2
Deflator do consumo privado tv % 3,3 3,9 0,6
Deflator do consumo público tv % 2,1 2,2 0,0
Deflator da FBCF tv % 3,4 3,6 0,2
Deflator das exportações tv % 7,8 8,1 0,2
Deflator das importações tv % 9,4 10,1 0,7
Índice de Preços no Consumidor (IPC) tv % 2,9 3,7 0,8
Índice Harmonizador de Preços no Consumidor (IHPC)tv % 3,3 4,0 0,8
Capacidade/necessidade de financiamento % do PIB 1,6 1,6 0,0
Balança de capital % do PIB 3,3 3,3 0,0
Balança corrente % do PIB -1,7 -1,7 0,0
Balança de rendimentos primários e secundários % do PIB 1,7 1,7 0,0
Balança de bens e serviços % do PIB -3,4 -3,4 0,0
Taxa de desemprego taxa 6,0 6,0 0,0
Poupança das famílias taxa 8,6 8,5 -0,1
Produto potencial tv % 2,4 2,4 0,0
Hiato do produto % produto potencial -0,9 -1,0 -0,1
Preço do petróleo USD 92,6 102,6 10,0
Crescimento da procura externa relevante tv % 5,8 5,8 0,0
Unidade2022
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cimento do PIB real (face à previsão do FMI) e a capacidade de financiamento da economia portu-
guesa mais elevadas. Caso não se concretizem as previsões mais otimistas nestas variáveis previstas pela
2.ªPOE/2022, então poderá observar-se um menor crescimento económico, uma menor melhoria da
Posição de Investimento Internacional (PII), uma menor descida da dívida externa líquida, e um menor
poder de compra do sector institucional famílias. Haverá também consequências para os rácios orça-
mentais, tanto nos numeradores como nos denominadores (PIB nominal). Face ao PE/2022–26, a
2.ªPOE/2022 efetuou uma revista em alta da taxa de inflação, aproximando-a do previsto pelas restantes
instituições de referência. Em abril de 2022, o FMI efetuou uma revisão em baixa para o crescimento da
economia portuguesa, para 4,0% em 2022 e 2,1% em 2023, abaixo do previsto em outubro de 2021 em
1,1 p.p. e 0,4 p.p., respetivamente.
89. A concretização das transferências da União Europeia previstas para a balança de capital é fun-
damental para assegurar a capacidade de financiamento da economia portuguesa antecipada pelo
MF.6 No entanto, uma capacidade de financiamento da economia nacional baseada na balança de
capital através de fundos comunitários não reflete propriamente um desempenho favorável da econo-
mia portuguesa. O contributo da balança de capital previsto na 2.ªPOE/2022 é muito expressivo para a
capacidade de financiamento (3,3% do PIB em 2022). Contudo, é de referir que uma capacidade de
financiamento obtida com fundos comunitários através da balança de capital não representa, por si só,
uma melhoria do desempenho económico do país; traduz uma vulnerabilidade por assentar na depen-
dência de uma fonte de financiamento que o País não controla. Em sentido oposto, a balança de bens
de serviços tornou-se negativa em 2020, sendo que a 2.ªPOE/2022 prevê um valor de – 3,4% do PIB em
2022, registo mínimo desde o ano 2012.
90. Para além dos efeitos decorrentes da guerra na Ucrânia, há outros fatores políticos de risco que
persistem como um entrave aos fluxos do comércio internacional e do sector financeiro, condicionando
o crescimento da economia portuguesa nos médio e longo prazos. É de referir que persistem as tensões
entre a China e os Estados Unidos sobre Taiwan, sendo este um importante produtor e exportador de
processadores e semicondutores avançados para a atividade industrial mundial. O sincronismo dos pla-
nos nacionais de recuperação e resiliência na Europa e similar nos EUA requerem uma elevada procura
de recursos nos mercados financeiros e nos mercados de bens e serviços, o que poderá ter efeitos nas
taxas de juro e nos níveis gerais de preços, respetivamente.
91. Os mercados de trabalho europeus e, sobretudo, norte-americano registam aquecimento desde
meados de 2021. Verificam-se situações de escassez de mão-de-obra um pouco por todo o lado e afe-
tando vários níveis de diferenciação do trabalho. Indicadores de março de 2022 revelam a continuação
destas pressões, já depois dos efeitos de ricochete das sanções económicas aplicadas pelo Ocidente à
Rússia. A inflação pela via dos custos de trabalho já era uma realidade antes das vagas de março de
aumentos nos preços dos combustíveis, da eletricidade e dos alimentos. Estas vagas apenas vêm au-
mentar o risco de acréscimos adicionais nos salários. Saber se o crescimento dos salários compromete
ou não a competitividade das empresas depende da posição relativa das empresas residentes face às
não residentes na relação entre crescimento da produtividade do trabalho e capacidade de repercus-
são do agravamento dos custos de produção sobre os seus clientes (inflação no nível geral de preços).
92. Na Área do Euro, o BCE terminou em março de 2022 a compra líquida de ativos no âmbito do pro-
grama de emergência pandémica PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme). Este programa
foi estabelecido em março de 2020 com o montante inicial de 750 mil M€, o qual foi posteriormente
reforçado com 600 mil M€ em junho de 2020 e com 500 mil M€ em dezembro de 2020, totalizando
1850 mil M€. Em dezembro de 2021, o BCE determinou o fim das compras líquidas deste programa para
março de 2022, permitindo o reinvestimento até, pelo menos, final de 2024 dos montantes que, entre-
tanto, atinjam a maturidade. O montante de compras em stock em 1 de abril de 2022 era cerca de
1700 mil M€. É de referir que os ativos elegíveis para este programa têm condições semelhantes às pra-
ticadas para o programa alargado de compras que o BCE iniciou em 2015.
6 A balança de capital regista tipicamente as transferências de capital, tais como os fundos comunitários e os perdões de dívida,
bem como as transações sobre ativos não financeiros não produzidos.
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93. Os riscos associados a uma nova vaga de COVID-19 encontram-se mais contidos do que há um
ano atrás. Apesar de ser possível algum retrocesso nas medidas sanitárias num horizonte mais alargado,
não se perspetiva que a atividade económica volte a ser condicionada por entraves tão significativos
como sucedeu nalguns meses de 2020 e 2021. O processo de vacinação tem sido um fator da área da
saúde que tem contribuído para reduzir a incerteza na atividade económica.
94. O aumento da taxa de inflação ao longo dos meses mais recentes deverá condicionar a atuação
da política monetária do BCE, passando de uma perspetiva acomodatícia que tem vigorado num con-
texto de taxas de juro nominais próximas de zero, para uma política monetária restritiva ou menos aco-
modatícia. A Caixa 1 apresenta uma contextualização histórica da evolução da taxa de inflação, bem
como a evolução nos meses mais recentes.
95. O fenómeno da “estagflação”, caracterizado pelo baixo ritmo de crescimento económico e pela
subida da taxa de inflação, poderá atingir a economia mundial à medida que a guerra na Ucrânia e as
outras causas de inflação aprofundarem o condicionamento da recuperação económica após a pan-
demia COVID–19. É de referir que mesmo antes do início da guerra, já havia evidência de um abranda-
mento na recuperação da economia mundial. As pressões inflacionistas, decorrentes de choques ex-
pansionista do lado da procura e contraccionistas do lado da oferta, assim como a volatilidade dos
mercados financeiros, limitam a margem de manobra dos bancos centrais para agir coordenadamente
entre si e a sua disponibilidade para articular com os governos dos respetivos espaços político-económi-
cos a coordenação entre a política orçamental e a política monetária.
96. A margem de manobra da política monetária encontra-se limitada por fatores que escapam ao
controlo dos bancos centrais, nomeadamente, a guerra na Ucrânia, as sanções, a pandemia e as per-
turbações nos canais da oferta de bens e serviços. De acordo com o World Economic Outlook divulgado
pelo FMI em abril de 2022, os bancos centrais serão forçados a implementar políticas monetárias restriti-
vas mais cedo do que o esperado. Adicionalmente, as sanções económicas impostas à Rússia determi-
nam uma redução nas relações comerciais, o que contribui para a fragmentação económica mundial.
Caixa 1 – Pressões inflacionistas na Área do Euro e em Portugal
Desde a criação do euro, a taxa de inflação da Área do Euro (taxa de variação da média móvel a doze meses)
apenas superou os 2,5% em três períodos, num total de cerca de 28 meses. Atente-se no Gráfico 1, que cartografa
a trajetória deste indicador até março de 2022, para a média da Área do Euro e Portugal, tomando o Índice
Harmonizado de Preços no Consumidor como medida dos preços no consumo em cada território. Com o eclodir
da crise financeira de 2008, a volatilidade da inflação acentuou-se. Em termos históricos, a taxa de inflação da
Área do Euro tem-se mantido, globalmente, próxima ou abaixo do objetivo de médio prazo (2%). Apenas em três
períodos bem definidos é que este indicador superou os 2,5%: entre abril de 2008 e março de 2009 (12 meses),
entre outubro de 2011 e outubro de 2012 (13 meses) e entre dezembro de 2021 e março de 2022 (quatro meses).
Em todos os outros momentos, este indicador manteve-se igual ou abaixo de 2,5%, nunca tendo registado valores
negativos.
Quanto a níveis relativamente baixos, também têm existido. Registaram-se taxas próximas de zero (abaixo de 0,5%)
no início da crise financeira (novembro de 2009 a abril de 2010), entre dezembro de 2014 e janeiro de 2017 e entre
novembro de 2020 e abril de 2021. Após o surgimento da crise financeira de 2008 e a crise das dívidas soberanas
nos anos seguintes, a volatilidade da taxa de inflação tornou-se mais acentuada.
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
189
Página 190
Gráfico 1 – Evolução da taxa de inflação (média móvel a 12 meses) na Área do Euro e em Portugal:
janeiro de 1999 a março de 2022 (em percentagem)
Fonte: Eurostat. Índice Harmonizado de Preços no Consumidor, taxa de variação da média móvel a doze meses.
A taxa de inflação registou uma subida acentuada nos últimos meses, sobretudo devido ao impacto direto da
subida dos preços dos produtos energéticos e, mais recentemente, da guerra na Ucrânia. Esta evolução deveu‑se, sobretudo, à subida dos custos dos produtos energéticos e ao facto dos produtos alimentares também registarem
preços mais altos. Naturalmente, o mecanismo de trocas na economia está a repercutir aqueles acréscimos nos
preços de inúmeros outros bens e serviços consumidos.
Em março de 2022, a taxa de inflação homóloga da Área do Euro ascendeu a 7,4% (5,9% em fevereiro de 2022),
sendo provável que permaneça elevada no curto prazo. A evolução encontra-se refletida no Gráfico 1, estando
na base da escalada deste indicador, sobretudo após o 2.º semestre de 2021. A subida dos preços dos produtos
energéticos continua a ser a principal razão para a subida da taxa de inflação, sendo diretamente responsável
por mais de metade da inflação global nos meses mais recentes. Adicionalmente, a subida dos custos dos produ-
tos energéticos está a repercutir-se sobre os preços de muitos outros bens e serviços. Registou-se também uma
subida significativa nos preços dos produtos alimentares, devido a fatores sazonais (como a seca), o agravamento
dos custos de transporte, o encarecimento dos fertilizantes e a redução na oferta de cereais por parte da Ucrânia
e da Rússia.
A evolução da taxa de inflação em Portugal apresenta dois períodos distintos. Até abril de 2008 manteve-se acima
da da Área do Euro. Após este período, a evolução da taxa de inflação em Portugal apresenta-se mais sincroni-
zada com a da Área do Euro, registando, contudo, uma maior amplitude de variação em alguns períodos, nome-
adamente entre a crise financeira de 2008–09 e a crise da COVID-19 de 2020–21. A evolução nos meses mais
recentes, designadamente após abril de 2021, evidencia uma subida na inflação mais acentuada na (média da)
Área do Euro do que em Portugal.
3,4
2,7
1,8
3,9
-0,8
3,5
-0,2
2,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
19
99
-03
19
99
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00
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00
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20
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20
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20
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-03
20
21
-09
20
22
-03
Área do euro
Portugal
Objetivo de Médio Prazo: 2%
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
190
Página 191
4 Cenário de finanças públicas em contabilidade nacional
97. Este capítulo é dedicado à apreciação técnica do cenário orçamental apresentado na
2.ªPOE/2022, comparando-o com as projeções para o ano em curso do PE/2022-26. Esta opção analítica
é justificada pelo facto de os dois documentos de programação orçamental terem sido entregues na
Assembleia da República com a magra diferença de cerca de duas semanas. A Secção 4.1 apresenta
as revisões à conta das Administrações Públicas para o ano em curso face ao cenário orçamental do
PE/2022-26. A Secção 4.2 analisa as diferenças nas projeções para a dívida face ao reportado no
PE/2022–26. As diferenças entre os documentos de programação orçamental de curto e médio prazo
quanto à posição esperada de Portugal perante os indicadores em uso para as regras dos saldos orça-
mental e estrutural e da dívida pública são identificadas na Secção 4.3. Quando oportuno, as compa-
rações da 2.ªPOE são alargadas às previsões da 1.ªPOE para 2022, apresentada à AR e ao País em ou-
tubro de 2021. Concluída a análise das diferenças, o capítulo prossegue para analisar as opções da
2.ªPOE/2022 quanto à orientação da política orçamental perante o ciclo económico (Secção 4.4) e
sobre as medidas de política que o MF destaca (Secção 4.5). A Secção 4.6. oferece uma apreciação
global à evolução dos agregados previstos na 2.ªPOE/2022 face à situação de partida (execução de
2021). Por fim, a Secção 4.7 fecha o capítulo elencando e alertando para os riscos presentes no cenário
orçamental. Toma em conta os riscos identificados no cenário macroeconómico (conteúdo da Secção
3.2) na medida em que este contém os vetores económicos sobre os quais se desenvolvem as trajetórias
da receita, da despesa e da dívida das Administrações Públicas (AP).
As diferenças nas projeções orçamentais: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
98. A mais recente previsão do MF mantém inalterada a previsão para o saldo orçamental de 2022, em
– 1,9% do PIB, face à projeção avançada no PE/2022–26 e revê em alta a projeção apresentada na
1.ªPOE/2022, de outubro de 2021. Apesar da previsão do saldo orçamental para 2022 e do saldo primário
se manter inalterada face ao previsto no PE/2022–26, é de salientar que a despesa com juros foi revista
ligeiramente em baixa (– 0.1 p.p. do PIB). Na comparação com a POE/2022, de outubro de 21 é possível
aferir que a 2.ªPOE/2022 prevê uma redução substancial de 1,3 p.p. do PIB no saldo orçamental negativo
de 2022, por via, essencialmente, da melhoria prevista para o saldo primário (que se torna positivo) e da
redução de encargos com juros (– 0.2 p.p. do PIB) (Gráfico 2).
Gráfico 2 – Previsão para o saldo orçamental, primário e impacto orçamental da despesa com juros
em 2022 (conta não ajustada) (em percentagem do PIB)
Fontes: MF (POE/2022, de outubro de 2021, PE/2022–26 e 2.º POE/2022, de 12 de Abril de 2022) e cálculos da UTAO.
- 3,2
- 1,9 -1,9-1,8
0,3 0,3
-2,4-2,3
-2,2
- 3,5
- 3,0
- 2,5
- 2,0
- 1,5
- 1,0
- 0,5
0,0
0,5
POE/2022
(Out.21)
PE/2022-
2026
2.ª POE/2022
(Abr. 22)
POE/2022
(Out.21)
PE/2022-
2026
2.ª POE/2022
(Abr. 22)
POE/2022
(Out.21)
PE/2022-
2026
2.ª POE/2022
(Abr. 22)
Saldo Orçamental Saldo Primário Juros
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191
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99. A 2.ªPOE/2022 prevê uma melhoria marginal da posição orçamental, mas com alterações qualita-
tivas na composição da receita e da despesa. Na receita, projeta-se a diminuição da receita fiscal e
contributiva, por contrapartida da componente não fiscal corrente. Na despesa, esperam-se poupanças
nos encargos com juros e com pessoal. O cenário orçamental da 2.ªPOE/2022 projeta um défice orça-
mental nominal de 4401 mil M€ (1,9% do PIB), que traduz de uma melhoria de 18 M€ face ao PE/2022-26,
com origem na revisão em baixa nas previsões da receita (– 53 M€) e da despesa (– 71 M€) — Tabela 2.
As poupanças na despesa deverão ser superiores à quebra previsional de receita, o que permite me-
lhorar aritmeticamente o saldo. Neste novo cenário, a mudança na posição orçamental é marginal,
mas encerra alterações qualitativas nos agregados orçamentais, ilustradas no Gráfico 3, que importa
referir. Na receita, os impostos indiretos e as contribuições sociais são revistos em baixa (– 215 M€), sendo
parcialmente compensados pelas outras receitas correntes (160 M€), presumivelmente transferências da
União Europeia. Na despesa, a redução deverá ser alcançada através de poupanças adicionais com
juros (– 108 M€) e pessoal (– 75 M€), a par de um ligeiro agravamento nos subsídios (81 M€).
Gráfico 3 – Decomposição por rubricas da revisão do saldo orçamental (não ajustado) em 2022:
2.ªPOE/2022 vs PE/2022-26(em milhões de euros, percentagem do PIB e pontos percentuais)
Fontes: Relatório da 2.ªPOE/2022, PE/2022-26, MF. Cálculos da UTAO. | Nota: (i) Neste
gráfico, as diferenças da receita com sinal positivo (negativo) significam revisões em
alta (baixa) da 2.ªPOE/2022 face ao PE/2022-26, que melhoram (pioram) o saldo previ-
sional. Na despesa, as diferenças com sinal positivo (negativo) significam que a
2.ªPOE/2022 prevê um desagravamento (agravamento) face ao PE/2022 e também
melhoram (pioram) o saldo.
160
108
75
2
-31
-75
-81
-140
18
-200 -100 0 100 200
Outras receitas correntes (R)
Juros (D)
Despesas com pessoal (D)
Impostos diretos (R)
Outras despesas correntes (D)
Contribuições sociais (R)
Subsídios (D)
Impostos indiretos (R)
Dif.ª projeção saldo orçamental
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Tabela 2 – Diferenças na conta não ajustada das AP para 2022: 2.ªPOE versus PE (em milhões de euros, percentagem do PIB e pontos percentuais)
Fontes: INE, PE/2022-26, Relatório da 2.ªPOE/2022, MF. Cálculos da UTAO.
100. A documentação da 2.ªPOE/2022 permitiu identificar uma medida temporária ou não-recorrente
que não se encontrava mencionada no PE/2022–26. Trata-se da medida de despesa de capital referente
a Indemnização judicial no âmbito de Parcerias Público-Privadas. No entanto, apesar de ter sido solici-
tado ao MF, não foi dada nenhuma informação sobre a que processo de litígio se refere esta previsível
indemnização.
101. Em 2022 prevê-se que as medidas temporárias ou não recorrentes voltem a contribuir para o agra-
vamento do saldo orçamental. Em 2021, estas medidas deram um contributo positivo ao saldo orçamen-
tal, avaliado em 0,4% do PIB. Por seu turno, em 2022, prevê-se que o impacto decorrente destas medidas
seja negativo em 0,2 p.p. do PIB. O efeito negativo sobre o saldo orçamental em 2022 prende-se com
as despesas de capital de 138 M€ (0,1% do PIB) na conversão de ativos por impostos diferidos e com a
indemnização judicial por via de litígio referente a Parcerias Público-Privadas no montante de 285 M€
(0,1 % do PIB) (Tabela 3).
M€%
do PIBM€
%
do PIBM€
%
do PIB
T.v.h.
p.p. do
PIB
T.v.h.a.
%M€
p.p. do
PIB
95 750 45,3 101 528 44,7 101 475 44,7 -0,6 6,0 -53 0,0
Receita corrente 93 330 44,2 99 052 43,6 98 999 43,6 -0,6 6,1 -53 0,0
52 834 25,0 56 448 24,9 56 310 24,8 -0,2 6,6 -138 -0,1
32 283 15,3 34 625 15,3 34 485 15,2 -0,1 6,8 -140 -0,1
20 551 9,7 21 823 9,6 21 825 9,6 -0,1 6,2 2 0,0
27 149 12,8 28 475 12,5 28 400 12,5 -0,3 4,6 -75 0,0
13 347 6,3 14 129 6,2 14 289 6,3 0,0 7,1 160 0,1
6 734 3,2 7 033 3,1 7 033 3,1 -0,1 4,4 0 0,0
6 613 3,1 7 096 3,1 7 256 3,2 0,1 9,7 160 0,1
Receitas de capital 2 420 1,1 2 476 1,1 2 476 1,1 -0,1 2,3 0 0,0
101 727 48,1 105 948 46,7 105 877 46,6 -1,5 4,1 -71 -0,1
Despesa corrente 93 716 44,4 94 832 41,8 94 761 41,7 -2,6 1,1 -71 0,0
Consumo intermédio 12 230 5,8 12 688 5,6 12 688 5,6 -0,2 3,7 0 0,0
Despesas com pessoal 24 882 11,8 25 857 11,4 25 782 11,4 -0,4 3,6 -75 0,0
Prestações sociais 41 435 19,6 43 004 18,9 43 004 18,9 -0,7 3,8 0 0,0
Subsídios 4 220 2,0 1 905 0,8 1 987 0,9 -1,1 -52,9 81 0,0
Juros 5 169 2,4 5 108 2,3 5 000 2,2 -0,2 -3,3 -108 0,0
Outras despesas correntes 5 781 2,7 6 270 2,8 6 301 2,8 0,0 9,0 31 0,0
Despesa de capital 8 012 3,8 11 115 4,9 11 115 4,9 1,1 38,7 0 0,0
FBCF 5 297 2,5 7 317 3,2 7 317 3,2 0,7 38,1 0 0,0
Outras despesas de capital 2 715 1,3 3 799 1,7 3 799 1,7 0,4 39,9 0 0,0
-5 977 -2,8 -4 419 -1,9 -4 401 -1,9 0,9 18 0,0
-2,8 -1,9 -1,9
Saldo primário -808 -0,4 688 0,3 598 0,3 90 0,0
Receita fiscal e contributiva 79 983 37,9 84 923 37,4 84 710 37,3 -0,6 5,9 -213 -0,1
Despesa corrente primária 88 547 41,9 89 724 39,5 89 761 39,5 -2,4 1,4 37 0,0
Por memória:
Despesa primária 96 559 45,7 100 840 44,4 100 877 44,4 -1,3 4,5 37 0,0
Por memória:
PIB nominal 211 278 226 994 7,4 227 094 7,5
2022
2.ªPOE
Saldo orçamental
em % do PIB
2022
2.ªPOE vs PE
Despesa Total
20212022
PE
Receita Total
Receita fiscal
Impostos indiretos
Impostos diretos
Contribuições sociais
Outras receitas correntes
Vendas
Outra receita corrente
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Tabela 3 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021 e 2022 Unidade: percentagem do PIB
Fonte: Ministério das Finanças (2.ªPOE/2022) e UTAO.
102. Na Caixa 2 encontram-se identificadas as medidas temporárias ou não-recorrentes consideradas
pela UTAO para efeitos da análise apresentada neste relatório. Esta classificação é determinante para
expurgar das rubricas da receita e da despesa, e, portanto, do saldo apurado pelas autoridades esta-
tísticas, as operações com efeitos orçamentais pontuais, sem impacto duradouro na situação das finan-
ças públicas e que, portanto, não alteram a posição intertemporal das contas públicas. As medidas
identificadas são utilizadas na análise das próximas secções, não apenas no que concerne à avaliação
das trajetórias implícitas nas projeções orçamentais da 2.ªPOE/2022, mas também na identificação da
orientação da política orçamental e na aferição do posicionamento face às regras de disciplina orça-
mental.
Caixa 2 – Medidas temporárias ou não-recorrentes identificadas pela UTAO
A UTAO identificou as seguintes medidas temporárias ou não-recorrentes:
2020: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,7 p.p. do PIB
Transferência da vertente de garantia do Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo para o Fundo
de Garantia de Depósitos (– 0,0 p.p.);
Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,5 p.p.);
Obrigação de pagamento de retroativos referentes a suplementos de férias não pagos a forças de
segurança resultante de uma decisão judicial (– 0,1 p.p.);
Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);
Conversão de Ativos por Impostos Diferidos (AID) (– 0,1 p.p.).
2021: Efeito sobre o saldo orçamental: + 0,4 p.p. do PIB
Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);
Devolução de margens pagas antecipadamente ao FEEF (+ 0,5 p.p.);
Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,2 p.p.).
2022: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,2 p.p. do PIB
Ativos por impostos diferidos (– 0,1 p.p.);
Indemnização judicial referente a Parcerias Público-Privadas (– 0,1 p.p.).
103. Quando expurgado do efeito das medidas temporárias ou não recorrentes, o défice orçamental
reduz-se para 1,8% do PIB (3978 mil M€), refletindo-se no decréscimo previsional das “Outras despesas
de capital”. A conta ajustada deste efeito encontra-se na Tabela 4.
2021 2022
Receita 0,6 0,0
Recuperação de garantia do BPP 0,0
Devolução de margens pagas antecipadamente ao FEEF 0,5
Despesa -0,2 -0,2
Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco -0,2
Ativos por impostos diferidos -0,1
Indemnização judicial PPP -0,1
Impacto no Saldo orçamental 0,4 -0,2
Em % do PIB
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194
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Tabela 4 – Diferenças na conta ajustada das AP para 2022: 2.ªPOE versus PE (em milhões de euros, percentagem do PIB e pontos percentuais)
Fontes: INE, PE/2022-26, Relatório da 2.ªPOE/2022, MF. Cálculos da UTAO.
As diferenças nas projeções para a dívida das Administrações Públicas: PE/2022–26 vs
2.ªPOE/2022
104. Esta secção coloca em perspetiva as novas metas para o peso da dívida pública no PIB nominal,
que constam da 2.ªPOE/2022, com os valores alcançados em anos transatos (2014–2021) e as anteriores
projeções orçamentais do Governo (1.ªPOE/2022 e PE/2022–26). As anteriores projeções do MF constam
da 1.ªPOE/2022, divulgada em outubro de 2021, e do PE/2022–26, de março de 2022. No final desta
secção apresenta-se a Tabela 5 com um painel completo de informação sobre a dívida pública, abran-
gendo o período 2014–2021, com dados já apurados,7 e 2022–2026 com as projeções constantes da
2.ªPOE/2022 e do PE/2022–26.
105. A mais recente previsão do MF para a dívida pública em 2022, que consta da 2.ªPOE/2022, é idên-
tica à divulgada no PE/2022–26 na quinzena anterior. A previsão para a dívida pública em 2022 tem o
mesmo valor nominal nos dois documentos de projeção (274,1 mil M€). Diferem em uma décima de
7 Para 2021 os dados ainda são provisórios.
M€ % do PIB M€ % do PIB M€ % do PIB
T.v.h.
p.p. do
PIB
T.v.h.a.
%M€
p.p. do
PIB
94 573 44,8 101 528 44,7 101 475 44,7 -0,1 7,3 -53 0,0
Receita corrente 93 330 44,2 99 052 43,6 98 999 43,6 -0,6 6,1 -53 0,0
52 834 25,0 56 448 24,9 56 310 24,8 -0,2 6,6 -138 -0,1
32 283 15,3 34 625 15,3 34 485 15,2 -0,1 6,8 -140 -0,1
20 551 9,7 21 823 9,6 21 825 9,6 -0,1 6,2 2 0,0
27 149 12,8 28 475 12,5 28 400 12,5 -0,3 4,6 -75 0,0
13 347 6,3 14 129 6,2 14 289 6,3 0,0 7,1 160 0,1
6 734 3,2 7 033 3,1 7 033 3,1 -0,1 4,4 0 0,0
6 613 3,1 7 096 3,1 7 256 3,2 0,1 9,7 160 0,1
Receitas de capital 1 243 0,6 2 476 1,1 2 476 1,1 0,5 99,2 0 0,0
101 298 47,9 105 570 46,5 105 454 46,4 -1,5 4,1 -117 -0,1
Despesa corrente 93 716 44,4 94 832 41,8 94 761 41,7 -2,6 1,1 -71 0,0
Consumo intermédio 12 230 5,8 12 688 5,6 12 688 5,6 -0,2 3,7 0 0,0
Despesas com pessoal 24 882 11,8 25 857 11,4 25 782 11,4 -0,4 3,6 -75 0,0
Prestações sociais 41 435 19,6 43 004 18,9 43 004 18,9 -0,7 3,8 0 0,0
Subsídios 4 220 2,0 1 905 0,8 1 987 0,9 -1,1 -52,9 81 0,0
Juros 5 169 2,4 5 108 2,3 5 000 2,2 -0,2 -3,3 -108 0,0
Outras despesas correntes 5 781 2,7 6 270 2,8 6 301 2,8 0,0 9,0 31 0,0
Despesa de capital 7 583 3,6 10 738 4,7 10 692 4,7 1,1 41,0 -46 0,0
FBCF 5 297 2,5 7 317 3,2 7 317 3,2 0,7 38,1 0 0,0
Outras despesas de capital 2 286 1,1 3 422 1,5 3 376 1,5 0,4 47,7 -46 0,0
-6 725 -3,2 -4 042 -1,8 -3 978 -1,8 1,4 64 0,0
-3,2 -1,8 -1,8
Saldo primário -1 556 -0,7 1 065 0,5 1 021 0,4 -44 0,0
Receita fiscal e contributiva 79 983 37,9 84 923 37,4 84 710 37,3 -0,6 5,9 -213 -0,1
Despesa corrente primária 88 547 41,9 89 724 39,5 89 761 39,5 -2,4 1,4 37 0,0
Por memória:
Despesa primária 96 130 45,5 100 463 44,3 100 454 44,2 -1,3 4,5 -9 0,0
Por memória:
PIB nominal 211 278 226 994 7,4 227 094 7,5
Receita fiscal
20212022
PE
2022
2.ªPOE
2022
PE vs 2.ªPOE
Receita Total
Impostos indiretos
Impostos diretos
Contribuições sociais
Outras receitas correntes
Vendas
Outra receita corrente
Despesa Total
Saldo orçamental
em % do PIB
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
195
Página 196
ponto percentual quando divididas pelo PIB previsto (120,7% do PIB na 2.ªPOE contra 120,8% no PE) por
causa da diferença marginal nas previsões de PIB nominal — vide Tabela 1.
106. Já entre as duas POE para 2022 a revisão em baixa do peso da dívida pública no PIB para o ano
2022 é maior. Passou de 122,8% para 120,7%, beneficiando do facto do PIB nominal e do saldo orçamen-
tal primário terem encerrado 2021 com níveis superiores aos estimados no relatório que acompanhou a
1.ªPOE/2022. A revisão em baixa do rácio da dívida pública, para o ano 2022, foi de 2,1 p.p. do PIB e
beneficiou do facto do saldo primário no ano 2021 (– 808 M€; – 0,4% PIB) ter sido superior (i.e., défice
primário inferior) ao previsto na 1.ªPOE/2022 em cerca de 3 mil M€ (1,4 p.p. do PIB) — (Gráfico 4 e Tabela
5).
Gráfico 4 – Metas para o rácio da dívida pública (Maastricht): PE/2022–26, 1.ªPOE/2022 e 2.ªPOE/2022 (em percentagem do PIB nominal)
Fontes: BdP, INE, MF (1.ªPOE/2022, PE/2022–26 e 2.ªPOE/2022) e cálculos da UTAO.
107. As projeções da 2.ªPOE/2022 não alteram a dinâmica da dívida pública em 2022, mantendo-se
válida a análise apresentada no recente Relatório UTAO n.º 6/2022: Apreciação do Programa de Estabi-
lidade 2022–2026, de 12 de abril. Esta matéria encontra-se analisada no Capítulo 4 do relatório mencio-
nado, que mantém a sua atualidade, pois não há diferenças relevantes entre o PE/2022–26 e a
2.ªPOE/2022. Refiram-se apenas as diferença marginais ao nível do efeito dinâmico (efeito taxa de juro
e efeito PIB nominal), em 2022, identificada na Tabela 5 abaixo.8 Por memória apresentam-se as princi-
pais conclusões relativas à evolução da dívida pública, vertidas nesse relatório:
A projeção do Ministério das Finanças para a trajetória do rácio da dívida pública, constante do
PE/2022-2026, é mais favorável do que a constante no Programa de Estabilidade 2021–2025,
divulgado em abril de 2021, tanto em nível como no ritmo de descida anual. Em 2020, a dívida
pública interrompeu a sua trajetória de redução, sobretudo devido aos impactos da pandemia
nas contas públicas e da contração económica. Neste mesmo ano, registou-se também um
acréscimo pontual nos depósitos das Administrações Públicas, que foi revertido no ano seguinte.
A decomposição da variação anual do rácio da dívida pública em percentagem do PIB
8 Na decomposição da variação do rácio da dívida das Administrações Públicas é frequente distinguir o impacto do défice primário,
do efeito “bola de neve” (ou efeito dinâmico) e dos ajustamentos fluxo-stock (ou défice-dívida). O efeito “bola de neve” advém da
acumulação de dívida no passado e da interação entre o crescimento nominal da economia e o custo da dívida. Este efeito pode
ser desfavorável ou favorável para a evolução do rácio da dívida pública no PIB. Sempre que a taxa de juro implícita da dívida for
superior [inferior] à taxa de crescimento nominal do PIB, a existência de um stock acumulado de dívida faz com que o peso (rácio)
da dívida no PIB aumente [diminua] automaticamente, mesmo que exista um equilíbrio primário. Consequentemente, nessa situação
(efeito “bola de neve” desfavorável), para que o rácio da dívida não aumente é necessária a existência de um excedente primário.
Contudo, quando a taxa de juro implícita da dívida for inferior à taxa de crescimento nominal da economia (efeito “bola de neve”
favorável), como é o caso do cenário do PE/2022-26, o efeito “bola de neve” faz decrescer o rácio da dívida no PIB, nessas condições
é possível manter o rácio da dívida no produto mesmo com um défice primário (abstraindo de eventuais ajustamentos défice-dívida).
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
196
Página 197
apresenta um movimento de rutura em 2020, ano em que se registou um aumento significativo
deste rácio, sobretudo devido ao facto de os efeitos PIB nominal e saldo primário terem sido
desfavoráveis nesse ano;
O Governo antecipa uma redução significativa da dívida pública ao longo do horizonte de
projeção do Programa de Estabilidade 2022–2026, sustentada em expectativas de recuperação
da atividade económica e numa evolução favorável das finanças públicas. Estas projeções
enfrentam riscos descendentes consideráveis.
Tabela 5 – Dívida pública de Maastricht, evolução e dinâmica: 2014–2026 (em euros)
Fontes: INE, BdP, Ministério das Finanças (2.ªPOE/2022 e PE/2022–26) e cálculos da UTAO. | Notas: P: valores projetados. “–“: valores
não disponíveis.
As diferenças face aos indicadores das regras de disciplina orçamental em contas nacio-
nais: PE/2022–26 vs 2.ªPOE/2022
108. Em 2020, a ativação da cláusula de derrogação geral do PEC, designada como cláusula de salva-
guarda, suspendeu temporariamente o funcionamento das regras de supervisão orçamental instituídas
na União Europeia. Contudo, esta situação não elimina a importância de manter as regras de disciplina
orçamental previstas na Lei de Enquadramento Orçamental e no Pacto de Estabilidade e Crescimento
(PEC).
109. A reposição das regras europeias de disciplina orçamental estava prevista para o ano de 2023, mas
pode vir a ser adiada, devido às implicações económicas do conflito na Ucrânia e das causas inflacio-
nistas. A desativação da cláusula de derrogação encontrava-se prevista para o ano de 2023 e tinha
como pressuposto a recuperação até final de 2022 do nível de produção (PIB) na União Europeia ou na
Área do Euro verificado imediatamente antes da crise pandémica COVID-19 (2019, para se ser mais
claro).9 No entanto, face aos impactos económicos do conflito na Ucrânia e das demais causas inflaci-
onistas, a Comissão Europeia, irá reavaliar, em maio, a reativação das regras de disciplina orçamental
em 2023 ou o seu adiamento para o ano de 2024.10
110. Apesar das regras orçamentais estarem temporariamente suspensas, é essencial manter a atenção
sobre a posição de Portugal nos indicadores orçamentais, não apenas porque é previsível que as regras
voltem a entrar em vigor em 2023 ou o mais tardar em 2024, mas também, porque é importante não
perder de vista a sustentabilidade das finanças públicas. Com efeito, o juízo sobre a situação das finan-
ças públicas portuguesas não será apenas feito pelas instituições comunitárias. Também os credores da
república Portuguesa o farão e com consequências sobre as condições de financiamento no curto e
9 Comunicação da Comissão Europeia de 3 de março de 2021, p. 14.
10 Comunicação da Comissão Europeia ao Conselho Europeu sobre as orientações da política orçamental para 2023, de 2 março
2022, p. 2.
Efeito taxa
de juro
Efeito PIB
nominal
2014 BdP 230 059 21 233 208 826 132,9 120,7 12,3 1,5 4,9 -1,9 2,5 -3,9
2015 BdP 235 746 18 190 217 556 131,2 121,1 10,1 -1,8 4,6 -4,9 -0,1 -1,3
2016 BdP 245 245 22 470 222 775 131,5 119,5 12,0 0,3 4,1 -4,8 -2,2 3,2
2017 BdP 247 175 19 839 227 336 126,1 116,0 10,1 -5,4 3,8 -6,3 -0,8 -2,0
2018 BdP 249 260 16 631 232 630 121,5 113,4 8,1 -4,7 3,4 -5,7 -3,0 0,7
2019 BdP 249 977 14 494 235 484 116,6 109,8 6,8 -4,9 3,0 -5,2 -3,1 0,4
2020 BdP 270 481 23 924 246 557 135,2 123,2 12,0 18,6 2,9 8,3 2,9 4,4
2021 BdP 269 232 15 594 253 638 127,4 120,0 7,4 -7,8 2,4 -7,2 0,4 -3,4
2022P 2.ª POE/2022 274 104 - - 120,7 - - -6,7 2,2 -8,9 -0,3 0,2
2022P PE/2022-26 274 104 - - 120,8 - - -6,7 2,3 -8,8 -0,3 0,2
2023P PE/2022-26 277 316 - - 115,4 - - -5,3 2,2 -6,7 -1,6 0,7
2024P PE/2022-26 276 262 - - 109,8 - - -5,6 2,0 -5,2 -1,7 -0,8
2025P PE/2022-26 278 869 - - 105,9 - - -3,9 2,0 -4,9 -1,9 0,9
2026P PE/2022-26 280 127 - - 101,9 - - -4,1 1,9 -4,5 -2,0 0,5
Ajustamento
défice-dívida
(mi lhões de euros | M€) (percentagem do PIB | %PIB) (pontos percentuais do PIB | p.p. PIB)
Dívida
Maastricht
Depósitos
das AP
Dívida Maastricht
líquida de
depósitos das AP
Dívida
Maastricht
Dívida Maastricht
líquida de
depósitos das AP
Depósitos
das AP
Efeito dinâmico∆ Dívida
Maastricht
Efeito saldo
primárioFonte
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197
Página 198
no médio prazos. A aferição da posição nacional face a cada indicador é feita sequencialmente nas
três subsecções.
Saldo orçamental
111. A projeção da 2.ªPOE/2022 para o saldo orçamental aponta para a sua redução e o cumprimento
do limiar mínimo de referência de – 3,0% do PIB. No ano de 2021, o saldo orçamental registado foi ne-
gativo em 2,8% do PIB, respeitando o limiar mínimo de referência de – 3,0% do PIB.A 2.ªPOE/2022, em
consonância com o já indicado no PE/2022–26, prevê que o saldo orçamental registe uma redução
de 0,9 p.p. do PIB em 2022, apontando para um saldo orçamental negativo de 1,9% do PIB (conforme
Tabela 2). A confirmar-se esta projeção, Portugal cumprirá em 2022 o limite mínimo para o saldo orça-
mental inscrito no Tratado da UE.
Saldo estrutural
112. A 2.ªPOE/2022 tem implícita uma ligeira melhoria no saldo estrutural em 2022, impulsionada pela
redução projetada para a despesa com juros das AP no ano de 2022. Entre 2021 e 2022, de acordo com
as projeções que resultam da 2.ªPOE/2022 — revê ligeiramente em alta as indicadas no PE/2022–26 — o
saldo estrutural das AP deverá diminuir 0,2 p.p. do PIB potencial, para – 1,2% (Tabela 6), uma evolução
que se segue à melhoria acentuada deste indicador na ordem dos 0,7 p.p. do PIB potencial obtida em
2021 (Gráfico 5). A melhoria do saldo estrutural para 2022, face a 2021, advém da redução prevista na
despesa com juros, já que não se antecipa alteração no saldo primário estrutural. A variação nula neste
indicador indicia inação sobre as causas permanentes do desequilíbrio nas contas públicas portuguesas.
Tabela 6 – Saldo estrutural em 2021 e 2022 (em percentagem do PIB e do PIB potencial)
Fontes: 2.ªPOE/2022 e UTAO. | Notas: (i) No apuramento do saldo estrutural foram consideradas as me-
didas temporárias ou não-recorrentes indicadas na Caixa 2 (ii) O saldo estrutural, a sua variação e o
OMP têm como denominador relevante o PIB potencial. Os restantes indicadores estão quantificados
em rácio face ao PIB nominal.
113. O saldo estrutural deverá permanecer abaixo do OMP que estaria em vigor caso as regras orça-
mentais não tivessem sido temporariamente suspensas. No entanto, a trajetória de evolução em direção
ao OMP progride no sentido da correção recomendada para Portugal. O saldo estrutural projetado para
2022 é inferior ao Objetivo de Médio Prazo (OMP) fixado para Portugal em 0% do PIB potencial — Tabela
6 e Gráfico 5. Contudo, estando ativa a cláusula de derrogação geral das regras orçamentais inscritas
no PEC, o desvio encontra-se autorizado pelo Conselho desde que não ponha em causa a sustentabili-
dade das finanças públicas no médio prazo. Nesse sentido, a trajetória de evolução em direção ao OMP
aponta no sentido da correção recomendada para Portugal e, caso se confirme o valor previsto para
o saldo estrutural em 2022, este representará o nível com menor distância face ao OMP nos últimos qua-
tro anos.
2021
PE/2022-26 2.ª POE
1. Saldo orçamental -2,8 -1,9 -1,9
2. Medidas temporárias ou não-recorrentes 0,4 -0,2 -0,2
3. Componente orçamental cíclica -1,8 -0,5 -0,6
4. Saldo estrutural (4=1-2-3) -1,4 -1,3 -1,2
5. Objetivo de Médio Prazo 0,0 0,0 0,0
6. Juros 2,4 2,3 2,2
7. Saldo primário estrutural (7=4-6) 1,0 1,0 1,0
2022
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Gráfico 5 – Trajetória do saldo estrutural implícita na 2.ªPOE/2022 (em percentagem do PIB potencial)
Fontes: 2.ªPOE/2022. | Nota: OMP representa o Objetivo de Médio Prazo
para o saldo estrutural.
Dívida pública
114. O triénio 2020–2022 encontra-se abrangido pela cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC,
pelo que a regra de redução da dívida pública de um vigésimo sobre o excedente acima de 60% do
PIB está suspensa. Contudo, caso a regra de um vigésimo se encontrasse em vigor, a evolução prevista
na 2.º POE/2022 estaria a cumprir essa redução mínima obrigatória em 2022 (Gráfico 6).
Gráfico 6 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo (em percentagem do PIB nominal)
Fontes: INE, BdP, 2.ªPOE/2022 e cálculos UTAO.
Orientação da política orçamental no PE/2022–26 e na 2.ªPOE/2022
115. Para a contextualização metodológica análise nesta secção recomenda-se a leitura da secção
3.2: Orientação da política orçamental do Relatório UTAO n.º 6/2022: Apreciação do Programa de Esta-
bilidade 2022–2026. Foi divulgado em 12 de abril de 2022 e incidiu sobre o horizonte temporal até 2026.
116. Em 2021, observou-se uma política orçamental neutra em contexto de melhoria da atividade eco-
nómica. Verificou-se uma variação positiva do hiato do produto, embora o PIB real ainda acabasse o
ano abaixo do produto potencial. Ao mesmo tempo, o saldo primário estrutural não variou face ao do
ano anterior. De relembrar que no ano 2020 se assistiu a uma recessão profunda decorrente dos efeitos
-1,3
-1,4
-2,1
-1,4-1,2
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2019 2020 2021 2022
OMP 0,0
POE/2022
PE/2022-26
OMP 0,25
127,4
124,1121,5
116,6
135,2
120,7
60
70
80
90
100
110
120
130
140
2018 2019 2020 2021 2022
Regra 1 vigésimo Dívida de Maastricht 2.ªPOE/2022
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
199
Página 200
económicos da crise pandémica (Gráfico 7), tendo sido executada uma política orçamental expansio-
nista contracíclica para minimizar as consequências da pandemia na saúde das pessoas e na econo-
mia.
117. De acordo com a 2.ªPOE/2022, a política orçamental em 2022 deverá ser neutra, devido à ausência
de impulsos para alterar o saldo primário estrutural. Com efeito, a 2.ªPOE/2022 não prevê melhoria nem
deterioração do saldo primário estrutural, num contexto de melhoria da conjuntura económica (novo
encurtamento no hiato negativo do produto; o produto observado permanecerá ainda abaixo do pro-
duto potencial — Gráfico 7.
118. Caso se concretizem as previsões da 2.ªPOE/2022, o saldo primário estrutural a observar em 2022
será inferior ao observado no último ano pré-pandemia. Em 2019, ano imediatamente anterior ao início
da pandemia COVID-19, o saldo primário estrutural situou-se em 1,6% do PIB potencial, o qual registou
uma deterioração no ano seguinte de 2020. Para 2022, o saldo primário estrutural previsto é de 1,0% do
PIB potencial, mesmo valor do ano 2021.11
Gráfico 7 – Orientação da política orçamental: 2.ªPOE/2022 (em p.p. do PIB potencial)
Fontes: CE para os anos 2014–2020 e 2.ªPOE/2022 apara os anos 2021–2022 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) O hiato do produto é a
diferença entre o PIB observado e o PIB potencial expressa em percentagem deste último. (ii) s.p.e. — saldo primário estrutural. (iii) O
ano com cor verde corresponde à previsão da 2.ªPOE/2022.
Medidas de política orçamental em 2022
119. Esta secção analisa as medidas de política orçamental para o ano de 2022, e está dividida em três
subseções. A primeira (Subseção 4.5.1) é metodológica e serve para apresentar as classes de medidas
de política orçamental e explicar como é que elas devem ser incorporada nos cenários de projeção
orçamental, segundo a metodologia harmonizada da UE. A Subseção 4.5.2 identifica as contradições
classificativas entre os mais recentes documentos de programação orçamental do MF. Por fim, a Subse-
ção 4.5.3 agrupa e analisa as medidas de política orçamental da Segunda Proposta de Orçamento do
Estado para 2022.
11 É de referir que os valores do saldo primário estrutural e do hiato do produto são provenientes de séries diferentes: base de dados
AMECO (atualizada em 11/11/2021) para o período 2014–2020 e valores da POE/2022 para o período 2021–2022. Assim, pode haver
alguma margem de erro no cálculo acima da variação anual em 2021 para o saldo primário estrutural e o hiato do produto.
2014
2015
20162017
2018
20192020
2021
2022
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
-10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4
Va
ria
çã
o d
o s
ald
o p
rim
ári
o e
stru
tura
l
Variação do hiato do produto
Política restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental
Política restritiva contracíclica:Melhoria da conjuntura;
Consolidação Orçamental
Política expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;
Deterioração do s.p.e.
Política expansionista contracíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
200
Página 201
Abordagem conceptual
120. As projeções orçamentais dos documentos de programação orçamental de médio prazo (os PE)
e de curto prazo (as POE) são produzidas em cenário de políticas invariantes e em cenário final. Esta
subsecção tem como objetivo esclarecer os leitores sobre o significado de cada cenário de projeção e
o significado das medidas de política que podem entrar em cada um. Como apoio à exposição, é
apresentada a Figura 1.
Figura 1 – Classificação de medidas de política orçamental para integração nos cenários de projeção
Fontes: UTAO |Notas: 1 – Esta classe está definida no documento metodológico Comissão Europeia (2015), “One-off measures: classi-
fication principles used in fiscal surveillance”, Report on public finances in EMU 2015, Institutional Paper 014, dezembro, pp. 52–65). É
necessária para passar do saldo orçamental para o saldo estrutural.
121. O cenário orçamental em políticas invariantes corresponde às previsões para a receita e a despesa
públicas considerando apenas as medidas de política antigas (i.e., as medidas adotadas no passado).
e que se sabe que irão ter um efeito financeiro no(s) ano(s) da previsão. O cenário de medidas antigas
é mais conhecido na literatura de política económica como “cenário de políticas invariantes” (do inglês
no-policy-change scenario ou baseline scenario). Pretende projetar o futuro assumindo continuidade na
orientação da política orçamental. O cenário de Políticas Invariantes “extrapola tendências passadas
de receitas e despesas (…) de forma coerente com orientações políticas anteriores”. Pode ainda incluir
medidas que impliquem uma alteração nas orientações políticas passadas desde que, à data do exer-
cício de previsão, “estejam suficientemente detalhadas ou, pelo menos, credivelmente anunciadas.”12
De uma forma quiçá mais clara, as medidas de políticas antigas são iniciativas conhecidas à data da
elaboração do exercício de projeção que irão produzir efeitos nos anos de previsão ou que estiveram
em vigor em anos anteriores mas que não irão produzir (parcialmente ou na totalidade) efeitos em con-
tas futuras, alterando, assim, o seu impacto orçamental face ao último ano de contas apuradas.
122. As medidas de política orçamental antigas podem ser identificadas com base no grau com que
estão formalizadas e podem distinguir-se entre si quanto à duração do seus efeitos nas contas públicas.
O grau de formalização permite reconhecer uma medida pelo seu nível de proximidade à consagração
na ordem jurídica nacional. Já o critério de duração dos efeitos nas contas públicas pretende diferenciar
as medidas antigas entre si quanto ao tempo de permanência dos seus efeitos financeiros nas contas
públicas.
123. O grau de formalização permite então identificar e classificar as medidas de política orçamental
antigas em três tipos (Figura 1): i) medidas já legisladas ou regulamentadas; ii) medidas recorrentes e iii)
12 Definição de projeção em políticas invariantes apresentado no Report on Public Finances in EMU 2016, na p. 35.
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medidas credivelmente anunciadas. As primeiras são iniciativas políticas que se encontram incorpora-
das na ordem jurídica nacional à data do exercício prospetivo. As medidas recorrentes consistem em
medidas de política tomadas com carácter habitual em anos anteriores e que ainda não estão legisla-
das nem regulamentadas para poderem ser executadas nos anos da previsão, mas que, por serem
recorrentes e não se antevendo razão plausível para não voltarem a ser consagradas, o previsor as
integra no seu cenário de medidas antigas. Como medidas antigas, podem ainda ser consideradas as
iniciativas que foram “credivelmente” anunciadas pelo Governo, e que não se encontrem ainda legis-
ladas, mas que a maioria estável afeta ao Governo, existente no Parlamento, indicie credivelmente a
sua aprovação.13
124. O critério da duração dos efeitos nas contas públicas permite separar as medidas de política orça-
mental antigas em permanentes e transitórias.
125. As medidas permanentes são iniciativas que produzem efeitos financeiros durante um número re-
lativamente elevado de anos. Tipicamente, o desenho da medida não contempla uma data precisa
para o fim da sua vigência, continuando a produzir efeitos até ser expressamente revogada.São medi-
das desenhadas para terem um impacto orçamental prolongado no tempo.Isto não significaque os
impactos no saldo orçamental por via das medidas que integram o cenário nos anos da previsão sejam
iguais aos que se observaram em anos anteriores. Por um lado, as diferenças virão do comportamento
da própria economia e do funcionamento habitual das AP.14 Por outro, poderão advir diferenças do
facto de as medidas antigas terem um efeito de carry over ou “carreamento” para anos futuros. Este
efeito acontece quando a medida subjacente foi desenhada para não produzir todo o efeito orçamen-
tal desde o dia 1 de janeiro, ou seja, quando a medida foi concebida para entrar em vigor já com o
exercício económico a decorrer ou com gradualismo crescente ou decrescente ao longo do ano ou
de vários anos na produção deefeitos. Neste caso, a medida vai assumir um valor orçamental nos anos
da previsão que se adiciona, com valor positivo ou negativo, ao verificado no último ano observado.
126. As medidas transitórias correspondem a iniciativas concebidas expressamente para produzir efeitos
num período pré-definido e com um número bastante reduzido de anos. Tipicamente, as medidas tran-
sitórias estão associadas a um evento temporário, que não se repete nem se estende sistematicamente
ao longo dos anos. A duração é fácil de detetar quando o desenho da medida contém uma cláusula
de extinção expressa (sunset clause). Não havendo, a aplicação do critério exige julgamento casuístico.
A definição de saldo estrutural usada na União Europeia exige a identificação de dois casos particulares
de medidas transitórias: medidas temporárias e medidas não-recorrentes. Um documento metodológico
da Comissão Europeia agrupa ambas sob a designação inglesa one-off measures.15 Em regra, o prazo
de produção de efeitos nas contas públicas não deve exceder dois anos. Uma medida não-recorrente
é uma medida tomada uma vez sem exemplo, ou seja, é uma medida com carácter excecional, que
o Governo não pretende repetir no futuro previsível, e que produz efeito financeiro num único ano. Uma
medida temporária é uma medida desenhada para não impactar nas contas públicas mais do que dois
anos. O desenho de uma e outra medida tem de deixar claro que o seu impacto não alterará em per-
manência a trajetória intertemporal das contas públicas. Como estas medidas não contam para o saldo
estrutural, a sua criação pode ter intuitos de manipulação da situação orçamental. Para evitar abusos,
13 O Report on Public Finances in EMU 2016, na p. 41, dá conta que uma medida de política orçamental anunciada credivelmente
pelo Governo deve ser considerada antiga e, como tal, integrada no cenário de políticas invariantes. Um caso de credibilidade que
justifica a classificação de uma medida ainda não aplicada nem sequer adotada juridicamente como medida a incorporar no ce-
nário de políticas invariantes acontece quando a adoção exija a aprovação parlamentar e o Governo a tenha já aprovado e dispo-
nha de apoio maioritário estável no Parlamento. Esta abertura metodológica serve para classificar como antiga uma medida ainda
não aplicada à data do exercício de projeção. Foi o caso do anúncio público pelo Primeiro-Ministro no Parlamento em outubro de
2021 e depois, na campanha eleitoral e após o PS ter vencido as eleições com maioria absoluta, de que a futura proposta de le i do
OE para 20222 iria adotar a atualização extraordinária de pensões com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2022. 14 Por funcionamento habitual, entenda-se a tomada de decisões por parte dos Serviços no âmbito das orientações políticas em
vigor, tais como pagamento das remunerações ao pessoal ao serviço, aquisição de bens e serviços, cobrança de impostos de acordo
com os parâmetros decididos no passado, etc.. Corresponde à manutenção em atividade do status quo institucional.
15 Comissão Europeia (2015), “One-off measures: classification principles used in fiscal surveillance”, Report on public finances in EMU
2015, Institutional Paper 014, dezembro, pp. 52–65.
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os Estados-Membros têm de seguir as orientações metodológicas da Comissão Europeia.16 Para além
das medidas temporárias e das medidas não-recorrentes, importa ter presente a possível existência de
outras medidas que também foram concebidas para gerar um impacto financeiro limitado no tempo.
Como exemplos deste tipo de medidas são as adotadas para mitigar os malefícios da pandemia COVID-
19 na saúde e na economia e, mais recentemente, as medidas de natureza orçamental que começam
a ser tomadas para mitigar os efeitos económicos da inflação (designadas na 2.ªPOE/2022 por choque
geopolítico ou Crise Energética e Conflito na Ucrânia). Para evitar abusos no apuramento de saldos
estruturais, estas outras medidas transitórias não podem ser classificadas como temporárias nem não-
recorrentes.17 Voltando ao cenário de políticas invariantes, faz sentido integrar os três tipos de medidas
transitórias nesse cenário se estas medidas passarem no critério de identificação das medidas antigas
(grau de formalização) à data do exercício de previsão — já se encontram legisladas, regulamentadas
ou estão credivelmente anunciadas pelo Governo e com aprovação assegurada. Assim sendo, são
classificadas como medidas antigas transitórias. Por definição, não há medidas transitórias que sejam
recorrentes.
127. O cenário final contabiliza e inclui os efeitos no saldo orçamental de todas as medidas de política
orçamental. As projeções orçamentais incluídas no cenário final de um documento de programação
orçamental correspondem às do cenário de políticas invariantes — que incorpora as medidas antigas
de política orçamental — e aos efeitos orçamentais previstos para as medidas novas de política que o
Governo queira executar no período de projeção (Figura 1).
128. As medidas novas são iniciativas que não passam no critério de identificação de medidas antigas
(grau de formalização). São intervenções em instrumentos da política orçamental que resultam de de-
cisões novas do Governo. Irão ser adotadas pela primeira vez no período de projeção. Distinguem-se,
por esta característica, do funcionamento dos estabilizadores automáticos, da renovação de medidas
recorrentes e dos efeitos de carreamento de medidas antigas. Uma medida nova no ano da previsão
tem que ser uma medida que não foi aplicada no ano anterior, podendo estar ou não legislada e regu-
lamentada à data de conclusão do exercício de previsão. No entanto, a fim de o seu efeito na conta
previsional poder ser quantificado, é condição essencial a medida estar suficientemente especificada;
caso contrário, a quantificação é espúria. Sendo necessária a aprovação parlamentar para ser ado-
tada, uma medida nova pode entrar no cenário final antes dessa aprovação acontecer mesmo que o
Governo não disponha de apoio maioritário no Parlamento. É, no entanto, imprescindível para ser aco-
lhida no cenário final que a medida nova esteja suficientemente detalhada a fim de o previsor e os
analistas poderem compreender o seu funcionamento, os agregados orçamentais diretamente afeta-
dos e esteja disponível a demais informação necessária para prever o seu efeito financeiro direto nas
contas públicas.
129. As medidas novas de política dividem-se em permanentes e transitórias. Por outras palavras, a de-
composição das medidas novas segue também o critério de duração dos seus efeitos nas contas públi-
cas. Este critério foi explicado acima a propósito das medidas antigas. Uma medida nova permanente
é suposta impactar a conta das AP num número indeterminado de anos futuros por não conter no seu
desenho uma cláusula de extinção. É por isso que é permanente: mantém-se ativa a gerar efeitos finan-
ceiros até ser expressamente revogada, não estando a data da revogação definida. Ao invés, uma
medida nova diz-se transitória se for concebida para só produzir efeitos num número relativamente re-
duzido de anos. Tem de ser percetível para o analista e o previsor que se está perante uma iniciativa
política desenhada para durar um período pré-definido com relativamente poucos anos. A classificação
é como no caso das medidas antigas transitórias. Resumindo, a análise ao conteúdo de uma medida
nova de política orçamental permite inferir se os efeitos produzidos no cenário orçamental irão persistir
no tempo (medidas permanentes) ou se têm uma duração efémera ou transitória. Neste caso, é ainda
possível decompor as medidas novas em: i) medidas temporárias ou medidas não-recorrentes; ii) outras
16 São o documento identificado na nota de rodapé 15 e o seguinte: Comissão Europeia (2016), Specifications on the implementation
of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes, julho de 2016
17 A exclusão de operações COVID-19 da classificação de medidas temporárias e medidas não-recorrentes foi, com efeito, reconhe-
cida pela Comissão Europeia na própria Avaliação do Programa de Estabilidade de Portugal de 2020, a qual refere que: “In light of
the activation of the general escape clause, the measures taken in response to the coronavirus outbreak in 2020 are not treated as
one-off and are thus not excluded from the estimation of the structural budget balance.”
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medidas com efeito transitório. Aplica-se aqui a explicação dada no parágrafo 126 para decompor nas
mesmas categorias as medidas antigas transitórias.
Incoerências classificativas entre a 2.ªPOE/2022 e o PE/2022–26
130. Na POE/2022, de outubro de 2021, o MF apresentou o cenário de políticas invariantes e o cenário
final. A documentação da POE de outubro de 2021 incorporou o respetivo Projeto de Plano Orçamental
de 2022, o qual, incluiu as projeções da receita e da despesa das AP no cenário em políticas invariantes
e as projeções das mesmas variáveis no cenário final que compreendia, adicionalmente, as opções de
política refletidas em novas medidas de política orçamental. Adicionalmente, no relatório da Proposta
do Orçamento encontrava-se plasmado o Quadro de Políticas Invariantes18 e o Quadro das principais
medidas de política orçamental para 2022. A análise dos impactos orçamentais e das divergências de-
tetadas na classificação de medidas de políticas orçamentais (face ao referencial metodológico da
subsecção anterior) encontram-se no Capítulo 4 do Relatório UTAO n.º 19/2021, de 21 de outubro de
2021 (Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2022).
131. O PE/2022–26 apresentou somente uma projeção macroeconómica e uma projeção orçamental
assentes em políticas invariantes. Ficaram de fora as novas medidas de política orçamental a adotar. O
documento do MF com o Programa Estabilidade, que antecedeu a 2.ªPOE/2022, reporta no Quadro
A1.5 (Perspetivas orçamentais das Administrações Públicas) a receita e a despesa total em percenta-
gem do PIB ao longo do horizonte de projeção, sendo estes valores idênticos aos apresentados no Qua-
dro A1.6. (Projeções em políticas invariantes). Como tal, as perspetivas orçamentais contemplam unica-
mente o cenário em políticas invariantes, significando isto que não se encontra incorporado qualquer
impacto orçamental de novas medidas de política orçamental. Quer isto dizer que todas as medidas
de política constantes do PE/2022–26 foram nele classificadas pelo MF como medidas antigas. A UTAO
apreciou esta classificação na Subseção 3.2 do Relatório UTAO n.º6/2022, de 12 de abril (Apreciação
do Programa de Estabilidade 2022–2026).
132. A 2.ªPOE/2022 apresenta dois cenários orçamentais. São reportados no Projeto de Plano Orçamen-
tal de 2022 presente no documento dos elementos informativos e complementares que acompanha a
POE. O primeiro é o cenário em políticas invariantes. Contempla apenas as medidas de política que o
MF classifica na 2.ªPOE como antigas. Já agora, note-se que o Quadro de Políticas Invariantes no rela-
tório que acompanha a 2.ªPOE replica exatamente o anteriormente apresentado na 1.ªPOE/2022, de
outubro de 2021. O segundo cenário é o final: mostra as previsões da conta das AP subjacentes à ação
de todas as medidas de política orçamental (as antigas e as novas). As medidas do cenário final estão
enunciadas nos Quadros 3.3 e 3.4 do relatório da 2.ªPOE (intitulados “principais medidas de política or-
çamental em 2022” e “principais medidas de mitigação do choque geopolítico em 2022”, respetiva-
mente).
133. Existem incoerências substantivas no cenário de políticas invariantes entre os documentos de pla-
neamento de médio prazo e de curto prazo. São incoerências que resultam de uma aplicação defici-
ente dos critérios de classificação de medidas de política explicados na Subsecção 4.5.1. A primeira
está na atribuição retroativa ao PE/2022–26 de um cenário de políticas invariantes diferente do que nele
consta. Com efeito, o Projeto de Plano Orçamental para 2022, que faz parte da documentação da
2.ªPOE, indica na sua Tabela 14 as diferenças no saldo orçamental do cenário em políticas invariantes
face ao do último Programa de Estabilidade. Para conveniência dos leitores, esta tabela está reprodu-
zida na Figura 2 abaixo. É sabido que o PE/2022–26 só tem um cenário orçamental: cenário em políticas
invariantes.19 Como se pode ler no próprio relatório do MF do PE/2022–26, o saldo orçamental aí apon-
tado para 2022 é –1,9% do PIB. Não se percebe, portanto, por que é que a referida Tabela 14 (ver Figura
2 neste relatório) atribui um saldo de – 1,0% do PIB ao cenário de políticas invariantes do PE. Uma possível
18 De acordo com o estabelecido no disposto na alínea j) do número 1 do artigo 75.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º
151/2015, de 11 de setembro).
19 Reconhecido pelo próprio autor no relatório que apresenta o PE/2022–26 e explicado pela UTAO na sua apreciação ao mesmo
(Relatório UTAO n.º6/2022, de 12 de abril).
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justificação para esta divergência assenta no facto do MF, na 2.ªPOE/2022, pretender retroceder no que
foi assumido pelo próprio MF no texto do PE, ou seja, pretender agora reescrever o cenário em políticas
invariantes apresentado no Programa de Estabilidade. De que forma? Retirando-lhe medidas que cum-
priam o critério de identificação como antigas na vertente de “credivelmente anunciadas”. Exemplos:
pacote IRS inserido na 1.ªPOE/2022 e medidas de mitigação da inflação nos produtos energéticos apro-
vadas pelo XXIII Governo já em 2022, sabendo que teria maioria no Parlamento para as incorporar na
ordem jurídica nacional. Estas medidas seriam assim reclassificadas na 2.ªPOE/2022 como novas para
constarem apenas do seu cenário final. Desta forma, cria a ilusão de que há medidas verdadeiramente
novas na 2.ªPOE e que são elas as responsáveis pela deterioração do saldo em 0,9 p.p. face ao cenário
(reescrito) de políticas invariantes do PE. Encontra-se outra aparente infração ao quadro conceptual de
classificação das medidas se se olhar com atenção para o Quadro 3.2 (“Quadro de políticas invarian-
tes”) no relatório da 2.ªPOE/2022. Constata-se que nele não constam as medidas “atualização das re-
munerações dos trabalhadores das Administrações Públicas” e “AUTOVoucher”. Ora ambas já estavam
legisladas e a produzir efeitos financeiros no momento em que o exercício de projeção desta POE foi
efetuado, pelo que tais medidas deveriam figurar no cenário de políticas invariantes da 2.ªPOE/2022.
Figura 2 – Reprodução da Tabela 14 presente na p. 35 de “Elementos informativos e complementares
do OE/2022, MF
134. As diferenças entre as medidas que constam na 2.ªPOE e as indicadas no Programa de Estabilidade
recentemente apresentado, resumem-se, essencialmente, a medidas adicionais no âmbito da crise
energética e ao conflito militar na Ucrânia, que foram anunciadas pelo Governo, em momento antece-
dente à apresentação da 2.ªPOE/2022. A coluna 4 da Tabela 8 elenca as diferenças existentes entre a
2ª POE/2022 e o PE/2022–26 no que se refere a medidas de política orçamental previstas para 2022. As
diferenças resumem-se então a pequenas alterações nos impactos orçamentais de medidas anterior-
mente apresentadas na 1.ªPOE/2022, de outubro de 2021 e a medidas adicionais, no âmbito do “Cho-
que Geopolítico”, que não constavam do Programa de Estabilidade e que foram aprovadas e anunci-
adas pelo Governo entre a data de apresentação do PE/2022–26 (25 de março de 2022) e a data de
entrega da 2.ªPOE/2022 na Assembleia da República (13 de abril de 2022).20
135. Se se tomar como boa a classificação de medidas que o MF usou no PE/2022–26, então não há
novas medidas de política orçamental na 2.ªPOE/2022. As principais medidas de política orçamental
enunciadas na 2.ªPOE/2022 podem ser agrupadas segundo a seguinte tipologia: (i) medidas adotadas
no âmbito da COVID-19; (ii) medidas de mitigação dos efeitos da crise energética e do conflito na Ucrâ-
nia (choque geopolítico); (iii) agregado de medidas do Plano de Recuperação e Resiliência; (iv) “ou-
tras” medidas anteriormente apresentadas na 1.ªPOE/2022, de outubro de 2021, ou anunciadas pelo
Governo como intenção de alteração a essa POE no período que antecedeu a sua votação na gene-
ralidade na Assembleia da República. O MF classificou a esmagadora maioria destas medidas como
20 Um exemplo de anúncio e aprovação de algumas medidas de política orçamental é a Resolução do Conselho de Ministros de 9
de abril.
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pertencentes ao cenário de políticas invariantes para o ano de 2022 apresentado no PE/2022–26. A
exceção a esta decisão são as medidas adicionais, no âmbito do “choque geopolítico”, que não cons-
tavam do Programa de Estabilidade e que foram aprovadas e anunciadas pelo Governo entre a data
de apresentação do PE/2022–26 e a data de entrega da 2.ªPOE/2022 na Assembleia da República. No
entanto, mesmo estas medidas deveriam ter sido incluídas no cenário de políticas invariantes, à luz do
critério de classificação de medidas promovido pelo MF aquando da elaboração do cenário do Pro-
grama de Estabilidade. Ao tomar como boa esta classificação, então não há novas medidas de política
orçamental na 2.ªPOE/2022. A subseção seguinte elenca e analisa o impacto orçamental decorrente
das principais medidas de política orçamental que constam da 2.ªPOE/2022 estabelecendo a compa-
ração com o reportado em documentos orçamentais anteriores (PE/2022–26 e POE/2022, de outubro de
2021).
As medidas da Segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022
136. A 2.ªPOE/2022 prevê um impacto de – 3,4 mil M€ (1,5% do PIB) no saldo orçamental para as princi-
pais medidas de política, As principais medidas de política apresentadas na 2.ªPOE/2022 têm um im-
pacto orçamental de – 3437 M€ (– 1,5% do PIB), o que representa um agravamento de 546 M€ (0,2% do
PIB) face ao apresentado no PE/2022-26. Encontram-se detalhadas na Tabela 8, agrupadas de acordo
com a seguinte tipologia:
mitigação dos efeitos na saúde e na economia resultantes da pandemia de COVID-19 (– 1113
M€; – 0,5% do PIB);
mitigação dos efeitos na economia do choque geopolítico (– 1125 M€; – 0,5% do PIB);
impacto da implementação do PRR (– 168 M€; – 0,1% do PIB);
categoria “Outras” (– 1031 M€; – 0,5% do PIB), que inclui as medidas constantes do cenário da
POE/2022 de outubro e do PE/2022-26.
137. O PE/2022–26 antecipava um efeito líquido no saldo de – 28991 M€ para estas medidas. Assim, a
2ªPOE/2022 faz uma revisão em alta do efeito líquido negativo em 546 M€ (0,2% do PIB). Este agrava-
mento está concentrado nas medidas destinadas a mitigar o choque geopolítico (601 M€; 0,3% do PIB)
e é parcialmente atenuado pela ligeira revisão em baixa (55 M€) nas restantes tipologias indicadas no
parágrafo 136.
138. A revisão em alta do impacto orçamental das medidas de política da 2.ªPOE/2022 (546 M€; 0,2%
do PIB) reflete, sobretudo, a redução fiscal anunciada, uma vez que a despesa projetada decresce face
ao PE/2022-26. A revisão em alta do impacto orçamental das medidas de política da 2.ªPOE/2022
(546 M€; 0,2% do PIB) reflete as medidas do lado da receita (– 692 M€), designadamente a redução fiscal
anunciada para mitigação do aumento dos preços dos combustíveis (– 647 M€) e a revisão em baixa
do cofinanciamento europeu (– 75 M€). A despesa adicional prevista decresce 146 M€ face à projeção
do PE/2022-26 — dois painéis da Tabela 8.
139. A 2.ªPOE/2022 detalha as medidas destinadas a mitigar os efeitos do conflito na Ucrânia, cujo im-
pacto orçamental foi revisto em alta em 601 M€ (0,3% do PIB), para 1125 M€ (1,5% do PIB). Resulta do
efeito combinado da perda de receita fiscal (– 647 M€) e acréscimo de despesa (688 M€), líquido do
cofinanciamento europeu com origem no REACT (210 M€). A atualização da 2.ªPOE/2022 faz refletir no
cenário orçamental a Resolução do Conselho de Ministros de 9 de abril. Esta aprovou um conjunto de
medidas de mitigação do choque geopolítico, que foram legisladas por decreto-lei nos dias seguintes,
e que podem ser resumidas da seguinte forma (Tabela 7 e Tabela 8):
Mitigação da subida dos preços dos combustíveis e das tarifas de gás e eletricidade, através da re-
dução da carga fiscal sobre os combustíveis (– 647 M€), de apoios às empresas (385 M€) e de trans-
ferências para as famílias (133 M€), com um impacto total de 1165 M€ (0,5% do PIB). Esta categoria
de intervenção reflete a maior parte da revisão em alta anunciada (472 M€);
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Melhoria da segurança alimentar, com medidas de apoio direto à produção agrícola (65 M€) e trans-
ferências para as famílias mais carenciadas para assegurar o acesso à alimentação num contexto de
agravamento dos preços (55 M€), com um agravamento previsional de 9 M€ face ao PE/2022-26;
Prestações sociais de apoio aos refugiados que procuram proteção do conflito (50 M€), mantendo-
se a previsão inalterada.
Foram ainda aprovadas medidas de diferimento e pagamento faseado das obrigações fiscais e con-
tributivas, em tudo semelhante ao que foi utilizado na resposta à pandemia COVID-19, que não cons-
tam do relatório da 2.ªPOE/2022, presumivelmente porque assumir não terem impacto orçamental
definitivo, afetando apenas a receita de caixa em contabilidade pública.21
140. A revisão em alta do impacto orçamental das medidas de mitigação do choque geopolítico
(601 M€) concentra-se do lado da receita e consiste na neutralização do efeito temporário do choque
geopolítico sobre a receita fiscal que incide sobre os combustíveis. Adicionalmente, subsistem dúvidas
quanto à coerência entre o cenário orçamental projetado para a conta das AP e esta medida de redu-
ção fiscal. A revisão em alta do impacto das medidas de mitigação do choque geopolítico (601 M€)
reflete o efeito da perda de receita face ao projetado no PE/2022-26 (– 722 M€), uma vez que a despesa
deverá decrescer 121 M€ (Tabela 7). O decréscimo da receita tem origem na tributação indireta
(– 647 M€) e na ligeira diminuição previsional do cofinanciamento comunitário (– 75 M€). A redução fis-
cal reflete a suspensão do agravamento da taxa de carbono, a descida do imposto sobre os produtos
petrolíferos (ISP) e da receita do IVA que sobre ele incide, com o objetivo de neutralizar o efeito do
agravamento do preço dos combustíveis na receita arrecadada pelo Estado, uma vez que estes cons-
tituem a base de incidência do ISP e do IVA respetivo. Daqui decorre que esta revisão não constitui um
verdadeiro acréscimo de impacto orçamental, mas apenas a neutralização do efeito temporário do
choque geopolítico sobre a receita fiscal que incide sobre os combustíveis. Apesar de ser apresentada
pela primeira vez na 2.ªPOE/2022, a redução fiscal proposta não parece encontrar correspondência nas
mudanças projetadas para a conta das AP (Tabela 2 e Gráfico 3), as quais postulam uma diminuição
de 140 M€ na receita com impostos indiretos. A quebra de receita subjacente a esta medida (– 647 M€)
é superior em 507 M€ às projeções do cenário, persistindo dúvidas quanto à coerência entre as duas
previsões. Se assumirmos que esta medida se encontra corretamente refletida nas previsões da
2.ªPOE/2022, então, na verdade, a receita de impostos indiretos foi revista em alta em 507 M€ face ao
PE/2022-26. Em alternativa, poder-se-á questionar se já estaria refletida no PE, uma vez que a medida de
política orçamental está insuficientemente detalhada nesse documento.
Tabela 7 – Impacto orçamental das medidas da crise energética e conflito na Ucrânia, por rubrica (milhões de euros)
Fontes: PE/2022–26, 2.ªPOE/2022, MF e cálculos da UTAO.
141. A UTAO vem sugerir ao MF a adoção de um procedimento contabilístico que permita rastrear a
execução do universo de medidas de mitigação do choque geopolítico desencadeado pelo conflito
na Ucrânia e pela crise energética. Estas medidas têm características semelhantes às adotadas para
minimizar os malefícios da pandemia na saúde e na economia. Com efeito, deverão ter uma duração
limitada no tempo, um impacto material significativo no saldo orçamental de 2022 e, provavelmente,
2023 e a lista de medidas deverá crescer ao longo dos próximos meses, em função das reavaliações
21 Vide Decreto-Lei n.º 30-D/2022, de 18 de abril.
PE/2022-
2026
2.ªAOE
2022
Dif.ª
(impacto no
saldo)
Receita 285 -437 -722
Impostos indiretos 0 -647 -647
Outra receita corrente 285 210 -75
Despesa 809 688 -121
Prestações sociais 96 105 9
Subsídios 372 450 78
Outras despesas correntes 341 133 -208
Impacto no saldo orçamental -524 -1 125 -601
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custo-benefício que o Governo for fazendo. Não é de excluir que a União Europeia venha a adotar
alguma forma de tratamento especial do impacto orçamental destas medidas em indicadores futuros
das regras orçamentais e a exigir o seu reporte.22 Então, a bem da transparência e do interesse público
e do próprio ministério em acompanhar com rigor a evolução nestes encargos líquidos, convirá segregar
estas medidas nos sistemas de informação contabilística das AP. No final de março de 2020 a UTAO
sugeriu este princípio para se poder acompanhar a evolução das medidas de política COVID. Pouco
depois, a DGO adotou uma classificação específica para as mesmas nos sistemas de informação con-
tabilística, com as vantagens coletivas que são hoje reconhecidas. Portanto, agora a UTAO faz a mesma
recomendação, no sentido de a DGO ponderar fazer com as medidas que o MF designou na
2.ªPOE/2022 como “medidas da crise energética e do conflito na Ucrânia” o mesmo que fez em 2020
com as medidas COVID-19: adote uma classificação apropriada (seja por via de medidas, de fontes de
financiamento ou outras) que permita a individualização destas medidas de política na base de dados
orçamentais SIGO; divulgue mensalmente a execução das medidas na sua Síntese de Execução Orça-
mental.
142. Foi criada uma linha de crédito com garantia do Estado, com a finalidade de apoiar as empresas
afetadas pela crise energética no valor de 400 M€, o que constitui um passivo contingente. No contexto
do quadro de apoio temporário autorizado pela CE foi criada uma linha de crédito garantida pelo Es-
tado, com a finalidade de apoiar a produção de empresas afetadas pela crise energética, no valor de
400 M€.23 Constitui um passivo contingente para as AP, pois pode originar encargos futuros em caso de
incumprimento das empresas contraentes dos créditos garantidos.
143. O subconjunto de principais medidas de política orçamental denominado “Outras”, incluídas na
Tabela 8, corresponde a medidas que já tinham sido anunciadas no âmbito da 1.ªPOE/2022, de outubro
de 2021 e refletidas no cenário em políticas invariantes apresentado no PE/2022–26. A Tabela 8 elenca
a informação sobre medidas de política orçamental e a respetiva previsão de impacto orçamental para
2022, reportada nos últimos documentos orçamentais (1.ªPOE/2022, PE/2022–26 e 2.ªPOE/2022). Da aná-
lise ao subconjunto denominado “Outras”, é possível concluir: (i) Estas medidas já tinham sido anterior-
mente anunciadas na POE/2022, de outubro de 2021 e refletidas no cenário em políticas invariantes
apresentado no PE/2022-26; (ii) face ao reportado no PE/2022–26, o impacto no saldo orçamental de
duas medidas foi revisto em 45 M€, designadamente por via da redução em 20 M€ na perda de receita
causada pelo Pacote IRS de medidas e a redução na despesa em 25 M€ causada pela medida Garan-
tia para infância. A descrição e a análise mais aprofundada das medidas enunciadas na Tabela 8 foi
efetuada pela UTAO no capítulo 4 do Relatório UTAO n.º 19/2021, de 21 de outubro de 2021 (Apreciação
preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2022) e no relatório UTAO n.º6/2022, de 12 de abril
(Apreciação do Programa de Estabilidade 2022–2026).
22 Para já, a Comissão Europeia emitiu orientações relativas às medidas de política a adotar pelos Estados-Membros (Vide discurso do
Vice-Presidente da Comissão Europeia, Valdis Dombrovskis, de 23 de março, acedido a 8 de abril de 2022) e anunciou mecanismos
de apoio na resposta a esta crise: utilização do REACT e dos fundos sobrantes do Quadro Comunitário 2014-2020 (FSE e FEDER) para
financiamento das medidas de acolhimento e integração de refugiados e criação de um regime temporário de ajudas de Estado,
em tudo semelhante ao utilizado na pandemia COVID-19, permitindo subsídios à produção das empresas do sector agrícola, com-
pensação de empresas com consumo intensivo de energia, apoios à liquidez e garantias em empréstimos.
23 Vide documento de divulgação da Linha de Crédito de Apoio à Produção.
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Tabela 8 – Principais medidas de política orçamental da 2.ªPOE/2022 (milhões de euros)
COVID-19 20 -1 123 -1 113 10
COVID-19REACT-EU R Outra receita corrente 430 230 230 0
COVID-19
Redução temporária da Taxa de IVA para
equipamento COVID-19R Impostos indiretos -10 -10 0 10
COVID-19Prorrogação do subsídio de desemprego D Prestações sociais - 65 65 0
COVID-19Apoio ao rendimento dos trabalhadores D Prestações sociais - 13 13 0
COVID-19
Aquisição de vacinas e medicamento COVID-
19D Consumo intermédio 220 220 0
COVID-19Testes diagnóstico à COVID-19 D Prestações sociais 227 227 0
COVID-19EPI e equipamentos D Consumo intermédio 41 41 0
COVID-19Isolamento profilático e subsídio de doença D Prestações sociais - 230 230 0
COVID-19Recursos humanos D Despesas com pessoal 67 67 0
COVID-19
Lay-off,Apoio à Retoma Progressiva e outras
medidas de empregoD Subsídios - 183 183 0
COVID-19Programa Apoiar D Subsídios 230 230 0
COVID-19
Programa de Apoio à Redução Tarifária (PART)
nos transportes públicos de passageirosD Subsídios 50 50 0
COVID-19Outras despesas COVID-19 D Prestações sociais 17 17 0
Crise Energética e Ucrânia (Choque geopolítico) 0 -524 -1 125 -601
UcraniaFinanciamento europeu R Outra receita corrente 285 210 -75
Combustíveis -443 -855 -412
CombustíveisSuspensão do aumento da taxa de
carbonoR Impostos indiretos - -360 -
CombustíveisRedução do ISP equivalente a descida do
IVA para 13%R Impostos indiretos - -170 -
CombustíveisDevolução da receita adicional de IVA v ia
ISPR Impostos indiretos - -117 -
CombustíveisApoio ao transporte de passageiros e
mercadoriasD Subsídios - 75 -
CombustíveisAUTOvoucher D Outras despesas correntes - 133 -
Gás e electricidade -250 -310 -60
CombustíveisSubsídios à empresas pela subida do custo
do gásD Subsídios - 160 -
CombustíveisRedução das tarifas de acesso às redes na
eletricidadeD Subsídios - 150 -
UcraniaFamílias mais carenciadas D Prestações sociais -46 -55 -9
UcraniaAgricultura e pescas D Subsídios -20 -65 -45
UcraniaApoio aos refugiados D Prestações sociais -50 -50 0
PRR -168 -168 -168 0
PRR
Receita do Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR)R Outra receita corrente 3 035 3 035 3 035 0
PRR Consumo intermédio D Consumo intermédio 822 822 822 0
PRR Investimento público D FBCF 1 371 1 371 1 371 0
PRR Outras despesas de capital(PRR) D Outra despesa de capital 1 010 1 010 1 010 0
Outras -1 444 -1 076 -1 031 45
OutrasPacote IRS R Impostos diretos -205 -230 -210 20
Reforma dos escalões de IRS R Impostos diretos - -150 -
Dedução ao IRS a partir do 2.º dependente R Impostos diretos - -10 -
Alargamento do IRS jovem e programa
RegressarR Impostos diretos - -25 -
Reforço do mínimo de existência R Impostos diretos - -25 -
OutrasCriação do Incentivo Fiscal à Recuperação
(IFR)R Impostos diretos -150 0 0 0
OutrasEliminação do Pagamento Especial por Conta R Impostos diretos -10 -10 -10 0
Outras
Alargamento da suspensão do agravamento
das tributações autónomas IRCR Impostos diretos -5 -5 -5 0
OutrasAlteração da taxa de subscrição de TV R Vendas 10 0 0 0
Outras
Receita decorrente do aumento das
despesas com pessoalR
Impostos diretos
Contribuições Sociais125 125 125 0
OutrasAtualização extraordinária das pensões D Prestações sociais 76 197 197 0
OutrasGratuitidade progressiva das creches D Prestações sociais - 16 16 0
OutrasGarantia para infância (efeito em 2022) D Prestações sociais 70 70 45 25
OutrasMassa Salariar das Administrações Públicas
Outras
Atualização das remunerações dos
trabalhadores das Administrações Públicas
em 0,9%
D Despesas com pessoal 225 225 225 0
Outras
Outras medidas de revalorização
remuneratória e de reforço de pessoalD Despesas com pessoal 85 85 85 0
OutrasTAP D Outra despesa de capital 990 600 600 0
OutrasRevisão de despesa D Consumo intermédio -237 -237 -237 0
Ativos
Impacto no saldo orçamental -1 592 -2 891 -3 437 -546
Impacto no saldo orçamental % do PIB -0,7 -1,3 -1,5 -0,2
Por memória:
Impacto no saldo orçamental (COVID-19+Crise energética e Ucrânia) -1 647,0 -2 238,0
Impacto no saldo orçamental % do PIB (COVID-19+Crise energética e Ucrânia) -0,7 -1,0
Medidas Classificação
POE/2022
(Out.21)
(1)
POE/2022
(Abr.22)
(3)
PE/2022-
2026
(2)
Difª
(Impacto
no saldo)
(4)=(3)-(2)
400
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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Fontes: POE/2022 (outubro de 2021), PE/2022–26, 2.ªPOE/2022 (abril 2022), MF. Cálculos da
UTAO. | Nota: (i) As linhas a negrito no painel superior da tabela referem-se ao impacto no
saldo orçamental. Um sinal negativo (positivo) significa agravamento (desagravamento) do
saldo.
Apreciação global do cenário orçamental da 2.ªPOE/2022
144. Esta secção analisa os desenvolvimentos orçamentais que o MF prevê para 2022 na 2.ªPOE/2022,
enfatizando as diferenças face à execução verificada no ano de partida, 2021. Uma vez escrutinadas as
diferenças entre os documentos orçamentais recentemente apresentados pelo Governo, no respeitante
às projeções financeiras para as Administrações Públicas (Subsecção 4.1) e às medidas de política sub-
jacentes (Subsecção 4.5) importa analisar de forma integrada o cenário orçamental da 2.ªPOE/2022.
Para tal, aplica-se a metodologia que a UTAO empregou na análise ao PE/2022-26 com a informação
da 2.ªPOE/2022.
145. A 2.ªPOE/2022 manteve (face à projeção do PE) o objetivo de 1,9% para o défice anual, uma me-
lhoria homóloga de 0,9 p.p., resultando de efeitos de sinal contrário: o aumento da despesa primária
supera o crescimento da receita, mas a poupança com as medidas de política COVID-19 permite a
correção do saldo. A 2.ªPOE/2022 mantém como objetivo anual um défice orçamental de 1,9%, o que
representa uma melhoria de 0,9 p.p. face ao resultado apurado pelo INE para 2021. O Gráfico 8 decom-
põe esta variação, acrescentando-se informação adicional (nos retângulos com fundo às riscas) sobre
o contributo das medidas de política subjacentes ao cenário da 2.ªPOE/2022, devendo destacar-se:
A melhoria previsional do saldo orçamental tem origem, sobretudo, na poupança com as
medidas de política COVID-19 (2,1 p.p.), que decorre da melhoria da situação epidemiológica;
Seguem-se, como outros contributos para a redução do défice, o crescimento da receita
(2,3 p.p.) e, em menor escala, a recuperação da atividade económica (0,2 p.p.)24 e a redução
dos encargos com a dívida pública (0,07 p.p.).
Em sentido oposto, destaca-se o agravamento da despesa primária (– 2,7 p.p.), que deverá
superar a poupança com a pandemia e as medidas temporárias ou não-recorrentes (– 0,5 p.p.).
O impacto das medidas destinadas a mitigar o impacto da crise energética e a acolher
refugiados foi revisto em alta, com um contributo de – 0,5 p.p. para a variação anual do saldo,
persistindo alguma incerteza quanto às consequências do choque geopolítico despoletado
pelo conflito na Ucrânia e aos seus efeitos sobre a economia e a posição orçamental. O
24 Estes 0,2 p.p. são obtidos calculando a diferença entre dois rácios: saldo orçamental de 2021 em relação ao PIB de 2021 e saldo
orçamental de 2021 em relação ao PIB previsto para 2022.
Por memória: Impacto das medidas por rubrica
PE/2022-
2026
2.ªAOE
2022
Dif.ª
(impacto no
saldo)
Receita 3 420 2 728 -692
Impostos indiretos -10 -647 -637
Impostos diretos -203 -183 20
Contribuições sociais 82 82 0
Vendas 0 0 0
Outra receita corrente 3 550 3 475 -75
Despesa 6 311 6 165 -146
Consumo intermédio 846 846 0
Despesas com pessoal 377 377 0
Prestações sociais 931 915 -16
Subsídios 835 913 78
Outras despesas correntes 341 133 -208
FBCF 1 371 1 371 0
Outra despesa de capital 1 610 1 610 0
Impacto no saldo orçamental -2 891 -3 437 -546
Impacto no saldo orçamental em % do PIB -1,3 -1,5 -0,2
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reduzido impacto da implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) reflete as
elevadas taxas de cofinanciamento europeu.
O contributo das medidas de política, destacado nos retângulos com riscas, refere-se ao
impacto orçamental das medidas antigas, constantes do quadro de políticas invariantes
apresentado pelo Governo em outubro de 2021 (1853 M€; 0,8% do PIB)25 e as medidas de política
apresentadas na Tabela 8, na tipologia “Outros” (1031 M€; 0,5% do PIB), rejeitadas pelo
Parlamento em outubro, mas que desde então foram legisladas ou têm aprovação garantida
em maio próximo. Traduzem o impacto duradouro de medidas legisladas anteriormente, como,
por exemplo, as progressões nas carreiras dos funcionários públicos e a atualização de pensões.
Explicam a variação da receita e da despesa sem adoção de novas medidas de política e
ajudam a compreender a evolução da “Outra receita ajustada” (2,3 p.p.) e “Outra despesa
primária ajustada” (– 2,7 p.p.). Na receita, o seu impacto é reduzido (0,1 p.p.), mas na despesa
ascende a (– 1,2 p.p.), quase metade do incremento anual.
Gráfico 8 – Decomposição da variação do saldo orçamental não ajustado entre 2021 e 2022 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: INE, 1.ªPOE/2022 (outubro de 2021), 2.ªPOE/2022, MF e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Os retângulos com fundo tracejado azul e
branco individualizam o contributo das medidas de política antigas (constantes do quadro de políticas invariantes) para a variação
total da “Outra despesa primária ajustada” e “Outra receita ajustada”. (ii) O retângulo com fundo tracejado laranja e branco indivi-
dualiza a revisão em alta no impacto das medidas em causa na 2.ªPOE/2022 (face ao PE/2022-26).
146. A receita fiscal e contributiva constitui a principal determinante do crescimento da receita, muito
influenciada pela recuperação da atividade económica. O ano de 2022 constitui o primeiro ano com-
pleto de implementação do PRR e a execução da receita destinada ao seu financiamento será condi-
cional ao cumprimento do calendário de implementação acordado com a União Europeia (UE). A
2.ªPOE/2022 projeta um crescimento nominal da receita ajustada de medidas temporárias e não recor-
rentes de 6,9 mil M€, que representa 3,0% do PIB em 2022 (Tabela 4), assente no desempenho da receita
fiscal (1,5 p.p.) e da receita contributiva (0,6 p.p.), que justificam cerca de 68% da variação anual. Estas
componentes diminuem ligeiramente o seu peso face ao cenário do PE/2022–26, refletindo uma revisão
em baixa na previsão dos impostos indiretos (– 140 M€) e das contribuições sociais (– 75 M€). A docu-
mentação do MF não justifica esta mudança na previsão efetuada em pouco mais de duas semanas.
A projeção parece encontrar alguma correspondência na evolução prevista para os agregados ma-
croeconómicos que mais influenciam a receita fiscal e contributiva. No respeitante à tributação direta
e às contribuições sociais, prevê-se um aumento do emprego (1,3%) e das remunerações dos trabalha-
dores (4,5%). Para a tributação indireta, é certo que o consumo privado deverá aumentar 7,9% em ter-
mos nominais, mas o Governo decidiu reduzir a tributação sobre combustíveis. As “Outras receitas cor-
rentes” registam o cofinanciamento da União Europeia destinado às medidas de política COVID-19, à
mitigação do choque geopolítico desencadeado pelo conflito na Ucrânia, ao Plano de Recuperação
e Resiliência (PRR) e a outras medidas de política. A sua evolução global (+ 0.4 p.p.) resulta de efeitos
de sinal contrário: um peso muito significativo das transferências destinadas à execução do PRR (1,3 p.p.)
e, em menor escala, ao financiamento das medidas de mitigação do choque geopolítico (0,1 p.p.) e
25 Vide Tabela 7 (pp.36) do Relatório UTAO n.º 19/2021, de 21 de outubro, que procede à Apreciação Preliminar da Proposta de
Orçamento do Estado para 2022.
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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um decréscimo do financiamento REACT para as medidas de política COVID-19 (– 0,5 p.p.) e outras me-
didas de política (– 0,5 p.p.). Deve recordar-se que 2022 constitui o primeiro período de implementação
do PRR em contas nacionais e a execução da receita destinada ao seu financiamento (3 mil M€) é
condicional ao cumprimento do calendário de programação acordado com a UE — Gráfico 9.
Gráfico 9 – Contributos da receita para a variação do saldo entre 2021 e 2022, líquida de medidas de
emergência e temporárias ou não-recorrentes (em pontos percentuais do PIB)
Fontes: INE, 2.ªPOE/2022, MF e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Os valores neste gráfico são a diferença entre os contributos em p.p. da
variação no período e da variação no objetivo anual previsional, na Tabela 2.
147. O cenário orçamental da 2.ªPOE/2022 continua omisso na fundamentação do aumento da despesa
primária em 1,5 p.p. do PIB (3,3 mil M€), constituindo esta a maior agravante do saldo orçamental em
2022. Esta variação poderá ser parcialmente explicada por medidas anteriores que agravam a despesa
e pelo funcionamento dos estabilizadores automáticos no contexto do choque geopolítico. A
2.ªPOE/2022 prevê o incremento nominal da despesa primária em 1,9% do PIB (4,3 mil M€), líquida de
medidas temporárias ou não-recorrentes. O ritmo de crescimento projetado é inferior ao da atividade
económica, antecipando-se uma redução do seu peso no PIB em 1,3 p.p. (Tabela 4). Quando expurga-
dos os efeitos de medidas de emergência (COVID-19, crise energética e conflito na Ucrânia) e do PRR,
o crescimento aumenta para 2,7% do PIB (6 mil M€), constituindo o maior fator de agravamento da po-
sição orçamental neste período. As medidas de política constantes do cenário de políticas invariantes
apresentadas em outubro de 2021 e as medidas entretanto legisladas ou com aprovação garantida
explicam 1,2 p.p. (2,8 mil M€) deste agravamento. A variação restante (3,3 mil M€; contributo de 1,5 p.p.)
não encontra correspondência nas medidas de política apresentadas, podendo ser explicado por vá-
rios fatores:
Uma parte da despesa com as medidas de política COVID-19 deixou de ser classificada nesta tipolo-
gia, mas continua a produzir efeitos: é o caso do programa Ativar (subsídios, 0,1% do PIB em 2021) e
da medida de Universalização da Escola Digital (investimento, 0,1% do PIB em 2021) — Tabela 9;
Funcionamento dos estabilizadores automáticos (prestações sociais), no contexto da crise energética
e do conflito na Ucrânia: a 2.ªPOE/2022 prevê um crescimento global de 7,5% da atividade econó-
mica para o ano corrente, mas a crise energética e a subida no nível de preços têm impactos reces-
sivos na economia, com possibilidade de originar despedimentos e consequente aumento do recurso
a prestações sociais: subsídio de desemprego, rendimento social de inserção, entre outros.
Efeito de medidas antigas que não se encontram explicitadas no cenário de políticas invariantes mas
que agravam anualmente a despesa, como, por exemplo, o pagamento de pensões (prestações
sociais), numa sociedade com as características demográficas de Portugal;
Uma perspetiva prudente nas projeções da despesa.
148. O cenário orçamental da 2.ªPOE/2022 adota uma perspetiva conservadora na projeção da des-
pesa, que pode traduzir uma abordagem prudente num contexto de elevada incerteza. Mas não assume
este objetivo e suscita dúvidas quanto à existência de folgas orçamentais. O cenário orçamental do
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PE/2022-26 era omisso no respeitante ao agravamento da despesa primária e aguardavam-se esclare-
cimentos na 2.ªPOE/2022, a ser apresentada pelo XXIII Governo Constitucional, na XV Legislatura. No
entanto, o novo documento é pouco esclarecedor. No respeitante à evolução dos agregados orça-
mentais, projeta-se uma redução marginal da despesa total (71 M€; 0,1% do PB), com origem nas pou-
panças com juros (108 M€) e nas despesas com pessoal (75 M€), ilustrados no Gráfico 3. O impacto das
medidas de política foi ligeiramente revisto em alta (0,2 p.p. do PIB; 546 M€), mas traduz, essencialmente,
a neutralização do acréscimo de receita fiscal resultante do agravamento do preço dos combustíveis
(– 637 M€), uma vez que a despesa previsional decresceu (– 146 M€)—painel inferior da Tabela 8. O
cenário orçamental da 2.ªPOE/2022 adota assim uma perspetiva conservadora na projeção da des-
pesa. Embora possa refletir uma abordagem prudente do previsor num contexto de elevada incerteza,
não é transparente porque não assume este objetivo e suscita dúvidas quanto à existência de folgas
orçamentais.
149. Os próximos parágrafos apreciam a previsão para encargos com pessoal e as medidas que o Go-
verno anuncia nesta área para 2022. O tema tem atualidade face às pressões inflacionistas sobre o
poder de compra dos trabalhadores das AP.
150. A conta das AP para 2022 revela na rubrica de despesas com pessoal um incremento de 900 M€,
face ao valor executado em 2021. De acordo com a conta das AP apresentada na 2.ªPOE/2022, a
rubrica despesas com pessoal prevê um incremento de 900 M€ (+3,6%), face ao total registado em 2021.
As projeções macroeconómicas constantes da 2.ªPOE/2022 antecipam o crescimento em 4,5% na re-
muneração nominal dos empregados (sectores público e privado) em 2022.
151. A informação sobre medidas de política orçamental incluída na 2.ªPOE/2022 permite rastrear
grande parte do incremento na rubrica da despesa com pessoal e o impacto na arrecadação de receita
provocada por estas medidas. O Quadro 3.2 – Quadro de políticas invariantes do relatório que acom-
panha a 2.ª POE/2022 dá conta que, em 2022, as medidas antigas (na classificação do MF) na rubrica
“Despesa com pessoal” irão acrescer 468,5 M€ à despesa das AP e 196,2 M€ à receitapor via do carre-
amento de efeitos das seguintes medidas: progressões e promoções, mitigação do impacto do conge-
lamento em carreiras especiais, contratações em curso, aumentos salariais para assistentes operacionais
e assistentes técnicos nas escolas, encargos decorrentes da incorporação do hospital de Vila Franca de
Xira e outras despesas não explicadas pelo MF (vide linhas 2 e 6 a 11 da Tabela 9). Adicionalmente, o
Quadro 3.3 – Principais medidas de política orçamental em 2022 do relatório da 2.ªPOE/2022 informa
sobre duas outras medidas que irão ter reflexos na despesa com pessoal: i) atualização das remunera-
ções dos trabalhadores das Administrações Públicas, com um impacto de 225 M€; e ii) aumento da Re-
muneração Mínima Mensal Garantida, com um impacto de 85 M€. No lado da receita é considerado o
impacto na arrecadação de receita implícita de 125 M€ (linhas 1, 4 e 5 da Tabela 9).26 Repare-se que
estas duas medidas têm a natureza de aumento nos salários individuais dos trabalhadores: as medidas
atuam diretamente sobre a componente preço das despesas com pessoal. Já as outras medidas acima
enunciadas pretendem aumentar o volume de emprego nas AP ou deslocar trabalhadores para esca-
lões remuneratórios mais elevados, sendo, portanto, medidas que atuam diretamente sobre a quanti-
dade total e a distribuição do volume pelos escalões remuneratórios. Sobre as medidas “outras despe-
sas”, nada se sabe, pelo que não é possível perceber se o seu impacto no saldo vem preferencialmente
do efeito quantidade ou do efeito preço.
26 O Quadro 3.2 do relatório que acompanha a 2ª.POE/2022 tem a seguinte nota: “Receita decorrente do aumento das despesas
com pessoal: corresponde a despesa a cargo das Administrações Públicas com salários de trabalhadores e que tem repercussões do
lado da receita contributiva, bem como por via dos impostos e contribuições devidas ao Estado por esses trabalhadores, em particular
decorrente do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (IRS) e contribuições para a Segurança Social”.
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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Tabela 9 – Previsão do impacto líquido no saldo de 2022 decorrente de medidas com pessoal (milhões de euros e em percentagem do PIB)
Fontes: 2.ªPOE/2022 (abril 2022), MF. Cálculos da UTAO.
152. O impacto adicional no saldo orçamental de 2022 das medidas adotadas na área do pessoal va-
lerá 458 M€, ou seja, 0,20 % do PIB. Trata-se do impacto líquido no saldo. Este dado é obtido através da
contabilização dos impactos das medidas de despesa com pessoal refletidos na coluna “Previsão1” da
Tabela 9. A despesa total bruta corresponderá a 779 M€ (0,34% do PIB) e a receita gerada por estas
medidas totalizará 321 M€ (0,14% do PIB). Assim, prevê-se as medidas de politica orçamental de “des-
pesa com pessoal” tenham em 2022 o impacto líquido negativo de 0,20% do PIB (– 458 M€). Esta despesa
líquida adicional corresponde, em 2022, a um incremento de 1,8 %, face à despesa bruta com pessoal
registada em 2021 (coluna “Previsão 1”, linha 14 da Tabela 9).
153. A UTAO procurou, com os dados disponíveis, isolar o efeito orçamental líquido decorrente exclusi-
vamente das medidas de política orçamental que visam aumentar os salários recebidos pelos trabalha-
dores. Este exercício de previsão está refletido na Coluna “Previsão 2” da Tabela 9. Parte da informação
na coluna “Previsão 1”, expurgando as medidas que, claramente, não visam aumentos salariais indivi-
duais, i.e., pondo de parte as medidas cujo impacto na despesa com pessoal advém do efeito quanti-
dade (aumento no volume ou número de colaboradores). Como tal, foram retirados, na elaboração da
“Previsão 2” na Tabela 9, os impactos na despesa e na receita das medidas “Contratações em curso”,
“Hospital de Vila Franca de Xira” e “Aumentos de Assistentes Operacionais e Assistentes Técnicos na
escola” (linhas 7, 8 e 9 da Tabela 9).
154. A despesa líquida adicional decorrente das medidas de aumentos salariais individuais correspon-
derá, em 2022, a um incremento de 1,6% face à despesa bruta com pessoal registada em 2021 (coluna
“Previsão 2”, linha 14 da Tabela 9). A despesa bruta total será 670 M€ (0,29% do PIB) e a receita gerada
com estas medidas totalizará 271 M€ (0,12% do PIB). Assim, prevê-se que as medidas de politica orça-
mental que visam o aumento das remunerações individuais (efeito preço) tenham um impacto líquido
negativo no saldo orçamental de 2022 correspondente a 0,18% do PIB (– 399 M€).
Receita
1Receita decorrente da atualização das remunerações em 0,9% e do
aumento da Remuneração Mínima Mensal Garantida 125 0,05 125 0,06
2Receita decorrente de progressões e promoções, carreiras especiais,
mitigação de congelamento e outras despesas listadas abaixo 196 0,09 146 0,06
33=1+2 Total Receita 321 0,14 271 0,12
Despesa
4Atualização das remunerações dos trabalhadores das Administrações
Públicas em 0,9% 225 0,10 225 0,10
5 Aumento da Remuneração Mínima Mensal Garantida 85 0,04 85 0,04
6 Progressões e Promoções 251 0,11 251 0,11
7 Carreiras especiais (Dec. Lei 65/2019) -mitigação do congelamento 51 0,02 51 0,02
8 Contratações em curso 75 0,03 0 -
9 Hospital de Vila Franca de Xira 12 0,01 0 -
10 Aumento de Assistentes Operacionais e Assistentes Técnicos na escola 22 0,01 0 -
11 Outras despesas 58 0,03 58 0,03
12=1+…+11 Total Despesa 779 0,34 670 0,29
13= 3-12 Impacto líquido das medidas no Saldo Orçamental -458 -0,20 -399 -0,18
14Impacto líquido das medidas em % da despesa bruta total com pessoal
registada em 2021 1,8% 1,6%
Previsão 2(impacto de medidas de
aumento salarial)
M€ % PIB
Previsão 1(impacto de medidas
"despesa com pessoal")
M€ Medidas % PIB
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Riscos do cenário orçamental
155. Todas as previsões orçamentais comportam risco e a conjuntura internacional atualmente rodeia
a economia portuguesa é particularmente incerta. A UTAO identifica riscos descendentes e riscos as-
cendentes para a previsão pontual do saldo orçamental apresentada pelo MF na 2.ªPOE/2022. O cenário
orçamental dado a conhecer na 2.ªPOE/2022 tenta apreender os efeitos da conjuntura internacional e
inclui algumas medidas de emergência adotadas (COVID-19 e crise energética e Ucrânia). No entanto,
esta projeção não contempla os efeitos económicos e orçamentais decorrentes do prolongamento e
deterioração da situação atual que conjuga pressões inflacionistas, crise energética, recuperação pós-
pandemia e conflito na Ucrânia. Sendo que este contexto acarreta na sua essência riscos descendentes
sobre o saldo orçamental, que se abordam nesta secção. No entanto, há também riscos ascendentes
a assinalar, decorrentes da conjuntura inflacionista, e injetado na conta das AP por via do aumento de
receita fiscal e contributiva acima dos níveis previstos.
156. O não cumprimento das previsões macroeconómicas acarreta riscos para a previsão do saldo or-
çamental. Os riscos em torno do saldo e outros agregados orçamentais são, desde logo, os que decor-
rem dos riscos identificados no cenário macroeconómico:
Os riscos descendentes sobre o crescimento económico identificados na Secção 3.2 traduzem-se
em riscos, também descendentes, sobre as projeções orçamentais da 2.ªPOE/2022, quer por via
de um menor crescimento da receita de impostos e contribuições sociais inerente a um menor
crescimento do PIB nominal, quer por via de um maior crescimento da despesa com prestações
sociais face ao cenário central. A receita fiscal e contributiva representa a maior fatia deste agre-
gado e encontra-se muito dependente da evolução de variáveis do cenário macroeconómico,
designadamente o consumo privado e o emprego, o que potencia este risco. Deve notar-se que
em 2021 a melhoria do saldo orçamental se baseou no crescimento da receita fiscal e contributiva,
no contexto de recuperação da atividade económica neste período, que permitiu superar as pre-
visões anteriores. Neste período, a despesa nominal aumentou a um ritmo inferior ao da receita, o
que permitiu melhorar o saldo.
A inflação poderá também causar surpresas ascendentes nas metas orçamentais. Tudo o resto
constante, nomeadamente o crescimento real do PIB, a variação do deflator acima da taxa pre-
vista (2,5%) melhorará as metas orçamentais em percentagem do PIB nominal; a variação do IHPC
acima da taxa prevista (4,0%), assumindo a mesma quantidade transacionada, melhorará a arre-
cadação fiscal indireta e, por esta via, as metas para o saldo e a dívida.
157. O Governo pode ter de adotar novas medidas de emergência ou reforçar e prolongar as existentes.
A situação pandémica de COVID-19 ainda não está totalmente debelada, e o ressurgimento de novas
variantes não é de excluir. Caso tal cenário se verifique, o Governo poderá ter de prolongar o prazo de
algumas medidas de apoio e adotar novas. No âmbito da crise energética e do conflito na Ucrânia, o
Governo já adotou um conjunto de medidas que visa atenuar os efeitos económicos (Tabela 8). No
entanto, pode ser necessário adotar novas medidas ou prolongar o prazo de vigência das atuais (ex.
medidas no sentido de mitigar os efeitos do encarecimento dos produtos energéticos no poder de com-
pra das famílias). A adoção ou o prolongamento de medidas terá um impacto direto negativo nas con-
tas públicas — sendo bem-sucedidas, o abrandamento da atividade económica será menor do que
sem as medidas, pelo que as mesmas também gerarão um efeito indireto positivo sobre as contas pú-
blicas.
158. As linhas de crédito com garantia do Estado para apoiar a liquidez de empresas afetadas pela crise
energética constituem passivos contingentes que futuramente poderão onerar as contas das AP. No
âmbito da resposta à crise energética e conflito da Ucrânia, a Comissão Europeia aprovou um regime
temporário de ajudas de Estado, em tudo semelhante ao utilizado na pandemia COVID-19, permitindo
subsídios à produção das empresas do sector agrícola, compensação de empresas com consumo in-
tensivo de energia, apoios à liquidez e garantias em empréstimos. Neste âmbito, foi já criada uma linha
de crédito garantida pelo estado no valor de 400 M€, que constitui um passivo contingente, na medida
em que poderá onerar as contas públicas em caso de incumprimento dos devedores.
159. A crise energética pode vir a justificar apoio adicional à TAP. A 2.ªPOE prevê, no ano de 2022, que
à TAP beneficie da última tranche do apoio financeiro (600 M€) inserido no auxílio estatal (2,55 mil €)
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aprovado pela Comissão Europeia, no âmbito da reestruturação da empresa. No entanto, o limite cons-
tante da base de dados SIGO, subjacente à 2.ªPOE/2022, indica um limite de 990 M€ para este apoio, o
que constitui um risco descendente do cenário orçamental com elevada probabilidade de concretiza-
ção. Historicamente, os apoios a esta operadora foram sempre executados pelo limite orçamentado.
Adicionalmente, é de esperar pressão política a favor do grupo TAP para que os contribuintes, atuais ou
futuros, o compensem pelo acréscimo de despesa em combustível.
160. No âmbito das Parcerias Público-Privadas (PPP) os riscos orçamentais existentes prendem-se, na
sua generalidade, com pedidos de reposição de equilíbrio financeiro e ações arbitrais. Destas, desta-
cam-se, a nível rodoviário, a ação arbitral na qual é peticionado, pela Rotas do Algarve Litoral, S.A., um
valor que ascende a 445 M€. No sector ferroviário, mantém-se um litígio com a ELOS – Ligações de Alta
Velocidade, S.A., através de uma ação executiva com um valor peticionado de 192 M€. No sector ae-
roportuário, é de referir o pedido de reposição do equilíbrio financeiro entreposto pela ANA — Aeropor-
tos de Portugal, S.A., no terceiro trimestre de 2021, com base na redução das receitas da concessão
devido às medidas de restrição do tráfego aéreo adotadas pelo Estado durante a pandemia de COVID-
19. É de referir ainda que o MF assume um potencial encargo com uma decisão judicial referente a um
litígio decorrente de um processo relacionado com Parcerias Público- Privadas, mas o mesmo não é
identificado (já referido nos parágrafos 100 e 101).
161. O risco orçamental por via da capitalização do Novo Banco é, ainda, uma possibilidade. O Pro-
grama de Estabilidade, bem como a 2.ªPOE/2022, não prestam nenhuma informação sobre apoio finan-
ceiro ao Novo Banco, nem se encontram previstas transferências para este efeito no orçamento do
Fundo de Resolução. No entanto, no âmbito do Acordo de Capitalização Contingente, o Novo Banco
pode ainda solicitar um valor máximo de 485 M€ em função do apuramento das perdas incorridas nos
ativos protegidos pelo mecanismo de capitalização e das exigências regulatórias de rácios de capital.
A utilização (parcial ou total) do montante remanescente para capitalização do Novo Banco constitui
um risco orçamental descendente.
162. A receita prevista no PRR é condicional ao cumprimento das metas constantes do programa. A
receita previsional do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) ascende a 13,9 mil M€ e o ano em curso
constitui o primeiro ano completo da sua implementação. No entanto, a cobrança desta receita é con-
dicional ao cumprimento das metas aprovadas pela Comissão Europeia e eventuais desvios à progra-
mação poderão adiar ou impossibilitar a cobrança.
163. O final anunciado do programa de compra de ativos do Banco Central Europeu e a subida gradual
das taxas de juro diretoras, a iniciar-se entre 2022 e 2023, deverão onerar os encargos com juros, tanto
em novas emissões como nas operações de refinanciamento de curto prazo e constituem um risco des-
cendente com elevada probabilidade de materialização.
164. Por último, o crescimento acima do previsto da receita fiscal e das contribuições sociais será um
risco orçamental ascendente. A curto prazo, não é de excluir a possibilidade da arrecadação de um
volume superior de receita fiscal por via de efeitos inflacionistas nos produtos e serviços, base de inci-
dência dos impostos indiretos, fazendo com que a previsão do MF para o crescimento desta receita em
2022 se revele demasiado conservadora. No que concerne às receitas com contribuições sociais, estas
poderão ser superiores por via da efetivação de aumentos salariais extraordinárias que possam ocorrer.
No entanto, a concretizar-se, será um efeito positivo transitório sobre a receita. O sinal dos efeitos a mé-
dio prazo dependerá do comportamento relativo da procura e da oferta agregadas, ou seja, da rela-
ção entre crescimento do PIB e crescimento do nível geral de preços.
———
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Relatório n.º
03/2022
Relatório n.º
03/2022
ANÁLISE DA
PROPOSTA DE
ORÇAMENTO
DO ESTADO
PARA 2022
abril de 2022
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O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente criado pelo artigo 3.º da Lei
n.º 22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.ª alteração da Lei de Enquadramento
Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.º 37/2013, de 14
de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.º 54/2011, de 19
de outubro.
O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma
avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da
política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a
qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da
credibilidade financeira do Estado.
Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 19 de abril de
2022.
Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato
de folha de cálculo contendo os valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do
presente relatório.
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ÍNDICE
Índice
Apreciação Global
Sumário Executivo
1. Introdução
2. Análise das previsões orçamentais
2.1 Medidas de política subjacentes à POE/2022
2.2 Da execução de 2021 à previsão orçamental para 2022
2.2.1 Análise da coerência da previsão orçamental
2.2.1.1 Saldo orçamental
2.2.1.2 Desenvolvimentos orçamentais na receita e na despesa
2.2.2 Projeção do CFP incorporando o cenário macroeconómico e as medidas de
política do MF
3. Análise da orientação da política orçamental
3.1 Saldos orçamentais
3.2 Postura da política orçamental
3.3 Quadro plurianual das despesas públicas (QPDP)
4. Evolução da dívida pública
4.1 Dinâmica da dívida
4.2 Necessidades e fontes de financiamento
5. Anexos
5.1 Quadros estatísticos
5.2 Lista de abreviaturas
5.3 Índice de Gráficos
5.4 Índice de Quadros
5.5 Índice de Caixas
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APRECIAÇÃO GLOBAL
As melhores práticas internacionais de orçamentação pública privilegiam a orçamentação
por programas num horizonte plurianual. Entre nós, a legislação já acolhe esses mesmos
princípios, indo até mais além que outros países ao ter adotado em 2015 as normas
internacionais de contabilidade para o sector público (IPSAS) como base para a reforma
que deu origem ao Sistema de Normalização Contabilística para Administrações Públicas
(SNC-AP). Contudo, a aplicação prática fica infelizmente ainda bastante aquém da efetiva
implementação desses princípios. Não temos verdadeiros programas orçamentais, mas
antes um programa por ministério (agora designado por Unidade de Base Orgânica). O
Quadro Plurianual da Despesa Pública (QPDP) na realidade não vincula a despesa pública,
nem mesmo para o ano orçamental subsequente, sendo sucessivamente alterado pelos
orçamentos anuais que por aquele deveriam estar vinculados. O único documento de
programação orçamental com uma perspetiva plurianual é o Programa de Estabilidade,
decorrente do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que, apesar de objeto de
apropriação na LEO, constituindo a primeira fase do processo orçamental, não é sujeito
a votação parlamentar, não sendo assim um instrumento vinculante, podendo ainda ser
anualmente revisto sem que a magnitude da revisão esteja sujeita a qualquer restrição.
Acresce que o Programa de Estabilidade, que deveria ancorar a estratégia orçamental da
XV legislatura que se iniciou no final de março de 2022, foi apresentado muito antes do
prazo legalmente previsto de 15 de abril por um Governo prestes a terminar funções. Por
muito que o XXIII Governo Constitucional o tome como seu, formalmente não o pode
vincular. Elaborado na premissa de políticas invariantes, constitui na substância mais um
documento que traduz as opções do anterior Governo do que um documento refletindo
a estratégia e orientação que o XXIII Governo Constitucional queira imprimir à política
orçamental. Sinal disso mesmo é o facto de nos quinze dias que mediaram entre a
apresentação, pelo Governo cessante, do Programa de Estabilidade (este cobrindo o
período de 2022-2026) e a apresentação da proposta de OE pelo novo Governo tenha
havido relevantes alterações nas medidas de política económica consideradas.
Assim, em resultado da ausência de uma orçamentação verdadeiramente plurianual, o
Orçamento anual do Estado mantém-se como epicentro da nossa práxis orçamental,
continuando a sobrevalorizar-se o seu papel face ao que seria suposto no quadro de
aplicação estrita da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) vigente: os decisores
orçamentais continuam a imputar sistematicamente a este documento anual as grandes
opções de política económica que, nos termos daquela mesma Lei, deveriam ser
partilhados com instrumentos plurianuais, como são justamente o Programa de
Estabilidade e desde logo a Lei das Grandes Opções em matéria de planeamento, agora
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reconfigurada e reforçada pela LEO na sua importância para a política orçamental
(nomeadamente com a inclusão do QPDP). Num país com um rácio de dívida pública ainda
elevado a previsibilidade e a programação a médio prazo são determinantes para o
reforço da credibilidade financeira da República. Ora, ao contrário do que seria de esperar
no quadro desta última reforma orçamental, o Orçamento do Estado continua a
concentrar a atenção mediática, ocupando o centro do debate político e na sociedade
portuguesa, como se a ele devessem competir as grandes medidas de fundo,
estratégicas, de política económica e das demais políticas públicas, incluindo alterações
estruturantes na legislação fiscal, no regime de trabalho na Administração Pública, na
contratação pública, no património do Estado, e tantas outras.
Um aspeto, com este relacionado, merece ser referido, pois ajuda a explicar muitas das
entropias notadas do processo orçamental português (incluindo na discussão da própria
proposta do OE): muito mais do que um documento contabilístico, de inscrição de receita
e de despesa, o OE é uma lei profusa e ilimitadamente normativa. A tradição orçamental
sedimentada entre nós nos últimos anos – ao arrepio do que sucede na maioria de outros
sistemas orçamentais próximos – levou, de forma anómala, ao agigantamento
progressivo do conteúdo do OE, que se tornou numa Lei colossal. A ausência de limites
para o que deva figurar nessa Lei leva a que inclua quase tudo da política pública, só
porque tendo alguma expressão financeira. O ponto está aliás muito para lá da inclusão
de cavaleiros orçamentais: não são só estes que são problemáticos. Cria-se então um
paradoxo: uma lei com um regime de caducidade próprio (as suas regras caducam ao fim
do ano económico) acaba por gerar implicações jurídicas e financeiras para anos
subsequentes. A anomalia está em que, sendo este um documento anual, as implicações
orçamentais dessas suas medidas para os anos seguintes são em regra desconsideradas
ou omitidas nesse documento, ainda que constituam uma restrição ativa para os
orçamentos futuros, habitualmente designada por efeito de carry-over. No caso vertente,
com a agravante de essas medidas não terem sido devidamente antecipadas e
quantificadas nos referidos instrumentos plurianuais (PE, Lei-Quadro em matéria de
planeamento e, nela, o QPDP), onde deveriam estar desde logo. Em suma, urge
reconhecer que a política orçamental (e todas as políticas que lhe estão a montante) têm
ou devem ter uma dimensão de médio prazo, ou seja, uma dimensão plurianual, e que é
em torno dessas opções que o grande debate político se deveria fazer.
Relativamente à proposta de OE/2022, esta tem a particularidade de apenas se vir a
aplicar a metade de um ano civil num contexto marcado pela incerteza acrescida da
invasão da Ucrânia e pela extensão das sanções aplicadas à economia russa. Globalmente,
a análise aqui efetuada pelo Conselho das Finanças Públicas aponta para que os objetivos
de saldo orçamental e de dívida pública sejam passíveis de atingir, assim não se
materializem a totalidade dos riscos descendentes também identificados.
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Com efeito, e sendo 2022 o primeiro ano de um processo inflacionista não totalmente
antecipado, o saldo orçamental tende a melhorar no muito curto prazo por via de vários
mecanismos que, contudo, rapidamente se esgotam. Trata-se, por exemplo: da reação
automática da receita de IVA à subida do preço dos bens e serviços consumidos pelas
famílias; da não atualização dos escalões (não desdobrados) de IRS; de um aumento pré-
determinado dos vencimentos dos funcionários públicos; da aquisição de bens e serviços
por parte da administração pública que beneficia por algum tempo do preço de contratos
fixados anteriormente. Contudo, no médio prazo, a inflação irá necessariamente
provocar uma pressão significativa na despesa pública: o custo das novas colocações de
dívida pública subirá; a evolução das pensões em 2023 depende de uma fórmula legal
que tem em conta o IPC e a evolução do PIB; as negociações salariais serão pressionadas
pela perda de poder de compra em 2022; os novos contratos de aquisição de bens e
serviços refletirão preços necessariamente mais elevados; os próprios concursos para
investimentos suportados pelo PRR sofrerão o impacto, o que se pode traduzir num
menor volume de investimento para os mesmos fundos. Todos estes efeitos vão criar
pressões sobre o próximo Orçamento do Estado para 2023. A ausência do referido
enquadramento plurianual dificultará ainda mais o seu processo de elaboração.
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SUMÁRIO EXECUTIVO
2022 será o primeiro ano em que se prevê uma execução expressiva do PRR (1,4% do
PIB) e um PIB em volume que superará o valor atingido antes da pandemia. Contudo, a
pandemia e o choque geopolítico decorrente da invasão da Ucrânia terão um impacto
considerável nas finanças públicas.
Da execução de 2021 à previsão orçamental para 2022
A Proposta de Orçamento do Estado (POE/2022) prevê para 2022 um défice de 1,9% do
PIB, permitindo corrigir até ao final deste ano cerca de dois terços do agravamento que
este indicador registou no ano de eclosão da crise pandémica. Face a 2021 trata-se de
uma redução de 0,9 p.p. do PIB no desequilíbrio orçamental, que se encontra penalizada
pelo impacto desfavorável de medidas one-off. Excluindo o impacto dos one-off, o défice
ajustado fixar-se-ia em 1,8% do PIB evidenciando uma melhoria de 1,4 p.p. do PIB, valor
que compara com 2,0 p.p. realizados em 2021.
Para a redução do défice orçamental muito contribuirá a retoma progressiva da
atividade económica e a eliminação de grande parte das medidas de emergência
adotadas na resposta à crise pandémica. A dimensão do efeito destes dois fatores no
saldo ascende a 6815 M€, mais do quádruplo da melhoria de 1576 M€ que o MF prevê
para o saldo orçamental em 2022. Com efeito, a elevada dimensão daqueles dois
fatores mostra-se mais do que suficiente para compensar não apenas a variação do
impacto negativo no saldo das medidas one-off (1171 M€), como também o impacto
desfavorável no saldo das medidas discricionárias de natureza permanente (2610 M€) e
de resposta ao choque geopolítico (1125 M€) explicitadas pelo Governo na POE/2022.
Excluindo as medidas do Plano de Recuperação e Resiliência, o impacto na despesa das
medidas explicitadas pelo governo que não relativas às de emergência COVID-19
totalizará 3199 M€.
Além do impacto das medidas de política e do efeito da economia que reflete o cenário
macroeconómico da POE/2022, a análise da coerência das previsões orçamentais
identifica “outros efeitos” cujo impacto negativo no saldo é de 333 M€, não estando
assim a melhoria do saldo dependente destes outros fatores não identificados. Ainda
no âmbito da avaliação da previsão orçamental para 2022, o exercício de projeção do
CFP realizado com base no cenário macroeconómico e nas medidas de política previstas
na POE/2022 resultou num défice de 2% do PIB e num rácio da dívida de 120,8% PIB, o
que aponta para que a previsão orçamental do governo para 2022 relativa àqueles
indicadores se mostre plausível, embora sujeita aos riscos abaixo identificados.
Desenvolvimentos orçamentais previstos para a receita e despesa em 2022
Em 2022, o rácio da receita pública sobre o PIB deverá situar-se em 44,7% do produto
nominal, decrescendo 0,6 p.p. do PIB face ao valor registado no ano anterior. Para esta
evolução contribuirá, em grande medida, o decréscimo da carga fiscal para 35,1% do
PIB em 2022, representando uma queda de 0,4 p.p. do PIB face a 2021, ano em que
aquele indicador atingiu o valor mais elevado dos últimos 27 anos (35,6% do PIB). Em
termos nominais, a receita das AP deverá ascender a 101 475 M€, crescendo 5725 M€
face ao valor observado no ano anterior. Este crescimento assentará,
fundamentalmente, na evolução esperada para a receita fiscal e contributiva, a qual
dependerá, em grande medida, da materialização do cenário macroeconómico previsto
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pelo MF na POE/2022. Esta previsão tem implícitas variações próximas da evolução da
sua base macroeconómica. Nos impostos indiretos, e apesar de apresentarem uma
elasticidade face ao consumo privado nominal ligeiramente acima da unidade (1,05),
verifica-se que o crescimento previsto para o IVA e para os IEC se encontra abaixo da
dinâmica projetada para a sua base macroeconómica. Nos impostos diretos, a receita de
IRS poderia indiciar uma sobrestimação, mas na realidade poderá ser explicada pela não
atualização dos escalões do imposto pelo valor previsto da inflação, o que resulta num
efeito positivo na receita. O IRC, após dois anos de queda expressiva, apresenta uma
elasticidade face ao produto nominal ligeiramente acima da unidade (1,2), o que poderá
coadunar-se com um contexto de início de recuperação da receita deste imposto. No
âmbito da receita contributiva, a previsão de contribuições sociais tem implícita uma
elasticidade ligeiramente superior à unidade (1,1) próxima do padrão de evolução
recente desta rúbrica que, nos últimos anos, tem observado um crescimento sempre
acima da respetiva base macroeconómica.
O peso da despesa pública no PIB deverá baixar de 48,1% em 2021 para 46,6% em
2022. Esta redução prevista de 1,5 p.p. do PIB (que excluindo o efeito do PRR seria de
2,9 p.p. do PIB) beneficia do efeito do denominador, uma vez que o crescimento do
produto nominal (7,5%) é superior ao da despesa pública (4,1%). Em termos nominais, a
despesa das AP deverá aumentar 4149 M€ e atingir 105 877 M€ em 2022. Com efeito,
embora a POE/2022 aponte para que a despesa com juros diminua pelo oitavo ano
consecutivo, a redução prevista (-169 M€) deverá ser menos expressiva do que em anos
anteriores e será mais do que compensada pelo acréscimo de 3104 M€ previsto na
despesa de capital (dos quais 2020 M€ na FBCF, o aumento mais expressivo desde 2010,
em grande medida ancorado na execução do PRR) e por um aumento de 1215 M€ na
despesa corrente primária (não obstante estar previsto que a despesa com medidas
COVID-19 diminua 4724 M€ face ao registado em 2021, dos quais 4409 M€ neste
agregado). Note-se, porém, que no caso das despesas com pessoal e das prestações
sociais, as medidas explicitadas na POE/2022 justificam apenas uma parte da variação
prevista nessas rubricas com elevado grau de rigidez.
Mesmo excluindo o impacto de medidas COVID-19, de medidas de mitigação do choque
geopolítico, de medidas one-off e de despesas ao abrigo do PRR a despesa primária
prevista para 2022 situar-se-á 2,8 p.p. do PIB acima do valor registado em 2019, ano pré-
pandemia, sendo que as rubricas de despesas com pessoal e de prestações sociais
deverão registar um aumento conjunto de 1,1 p.p. do PIB. O incremento do peso desta
despesa rígida ocorre no contexto em que se prevê para o final de 2022 um PIB em
volume 0,7% acima do nível de 2019 (e um PIB a preços correntes 5,9% mais elevado do
que antes da pandemia).
Postura da política orçamental
Descontando o efeito do ciclo económico e das medidas pontuais e temporárias,
estima-se que o défice estrutural subjacente à POE/2022, recalculado pelo CFP, seja
1,8% do PIB. Este resultado, sensível à estimativa efetuada para o hiato do produto,
reflete um agravamento do saldo estrutural de 0,2 p.p. do PIB em 2022, no contexto de
uma postura da política orçamental expansionista procíclica. A vertente expansionista
da política orçamental é intensificada pelo PRR que permite conferir à economia um
estímulo direto superior a 1% do PIB que não se reflete no agravamento do défice.
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Quadro Plurianual das Despesas Públicas
No Relatório que acompanha a POE/2022 encontra-se incluída uma proposta de
atualização do quadro plurianual das despesas públicas (QPDP) para o período de 2022
a 2026. A prática recorrente de atualização do quadro plurianual em conjunto com o
Orçamento que a este deveria estar vinculado transforma, na prática, o QPDP num
mero exercício formal, subordinado à lógica orçamental anual.
Dívida Pública
O Ministério das Finanças prevê que o rácio da dívida pública prossiga a trajetória de
redução retomada em 2021, antecipando uma descida daquele indicador de 127,4% do
PIB em 2021 para 120,7% do PIB em 2022. Este decréscimo de 6,7 p.p. do rácio da
dívida é explicado pelo efeito dinâmico (-6,7 p.p. do PIB), que se encontra fortemente
influenciado pela evolução favorável do crescimento (nominal) do PIB (-8,9 p.p. do PIB).
O saldo primário contribui igualmente para a diminuição da dívida (-0,3 p.p. do PIB),
ainda que contrariado em grande parte pelo contributo desfavorável do ajustamento
défice-dívida (+0,2 p.p. do PIB) para a redução do rácio da dívida pública. As
necessidades brutas de financiamento do Estado deverão, de acordo com a previsão do
MF, diminuir em 2022 devido ao menor défice orçamental, sendo o financiamento
líquido do Estado assegurado maioritariamente por Obrigações do Tesouro (73% das
emissões líquidas).
O peso dos juros no PIB deverá prosseguir uma trajetória descendente em 2022,
alcançando novos mínimos, desde o início da série de contas nacionais em 1995. O
Ministério das Finanças antecipa que os juros diminuam de 2,3% do PIB em 2021, para
2,2% do PIB em 2022. No entanto, a alteração da política monetária e a incerteza nos
mercados financeiros representam um risco para o custo de financiamento do país,
tendo já reflexos no agravamento das taxas de juro nos mercados financeiros e no
aumento do custo médio da dívida emitida pelo Estado no corrente ano.
Riscos Orçamentais
Sobre a previsão orçamental para 2022 impendem alguns riscos orçamentais que foram
assinalados pelo CFP no Relatório das Perspetivas Económicas e Orçamentais 2022-
2026, e que a análise à POE/2022 vem reforçar. Assim, entre os riscos descendentes
sobre o saldo destacam-se: (i) a incerteza sobre a duração e a escalada do conflito
militar entre a Rússia e a Ucrânia, cujas consequências poderão implicar um impacto de
magnitude superior ao previsto pelo Governo nas medidas de mitigação que pretende
implementar em 2022 ou determinar a adoção de medidas adicionais; (ii) surgimento de
novas variantes da COVID-19 que, não obstante os progressos na vacinação e controlo
da doença, poderão retardar a redução e eliminação das medidas relacionadas com a
pandemia, penalizando a recuperação do equilíbrio orçamental; (iii) ativação das
garantias do Estado concedidas no âmbito de algumas das medidas de resposta à crise
pandémica e ao choque geopolítico, nomeadamente linhas de crédito a empresas; (iv)
sobrestimação das poupanças e ganhos de eficiência a obter no âmbito do exercício de
revisão de despesa; (v) as responsabilidades relacionadas com pedidos de reposição do
equilíbrio financeiro e ações arbitrais submetidas por concessionárias e
subconcessionárias no âmbito de projetos de Parcerias Público-Privadas (PPP) que
impliquem uma despesa superior à considerada na POE/2022; (vi) transferências
adicionais para o Novo Banco ao abrigo do Acordo de Capitalização Contingente, e (vii) a
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eventualidade de a TAP poder necessitar de apoios financeiros superiores aos
considerados pelo MF na POE/2022 em contas nacionais.
No sentido ascendente, uma elasticidade da receita fiscal e contributiva face às
respetivas bases de incidência mais elevada do que o assumido na POE/2022
contribuiria para uma evolução do saldo melhor do que o aí previsto.
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1. INTRODUÇÃO
Nos termos do artigo 7.º dos Estatutos do Conselho das Finanças Públicas (CFP), o
presente relatório procede à análise da Proposta de Orçamento do Estado para 2022
(POE/2022). Este Relatório foi antecedido pelo Parecer do CFP sobre as previsões
macroeconómicas subjacentes ao Orçamento do Estado, elaborado nos termos
conjugados do artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11
de setembro, na sua redação atual),1 da alínea a) do artigo 6.º dos Estatutos do CFP,
aprovados pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de
31 de dezembro, do n.º 4 do artigo 4.º e da alínea f) do n.º 3 do artigo 6.º, ambos do
Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio
de 2013.
A análise realizada neste relatório tem por base a informação constante na Proposta de
Lei n.º 4/XV/1.ª que aprova o Orçamento do Estado para 2022, doravante POE/2022,
apresentada na Assembleia da República no passado dia 13 de abril, no Projeto de Plano
Orçamental para 2022 enviado à Comissão Europeia (CE) no dia 19 de abril e na
informação adicional fornecida pelo MF ao CFP nos dias 14 e 19 do mesmo mês. O CFP
agradece aos serviços do Ministério das Finanças o seu envio.
Os agregados orçamentais das administrações públicas não foram ajustados do efeito
de medidas pontuais e temporárias e de outros fatores especiais. No entanto, esse
ajustamento é devidamente assinalado quando relevante para uma melhor avaliação do
esforço de consolidação orçamental.
O presente relatório encontra-se estruturado do seguinte modo: i) o Capítulo 2 avalia as
previsões orçamentais, designadamente a sua coerência; ii) o Capítulo 3 debruça-se
sobre a orientação da política orçamental; e iii) no Capítulo 4 analisa-se a dívida pública.
1 A Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, foi alterada pelas leis 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto e 41/2020, de 18 de agosto.
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2. ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS
Neste capítulo apresentam-se as medidas de política integrantes da proposta de Orçamento do
Estado para 2022 (POE/2022) e o respetivo impacto previsto pelo MF. Com base no cenário
macroeconómico subjacente à POE/2022 e no impacto orçamental das medidas discricionárias
de política que abrangem o efeito desfasado de medidas adotadas em anos anteriores (efeitos de
carry-over) e aquelas que o Governo se propõe adotar em 2022, procede-se à análise da
coerência da previsão orçamental. Este exercício analisa a compatibilidade dos desenvolvimentos
orçamentais previstos com a evolução das bases macroeconómicas que lhes estão subjacentes e
o efeito das referidas medidas. No que se refere às medidas temporárias e não recorrentes (one-
off) consideradas pelo CFP, a definição da sua natureza resulta de uma classificação própria, a
qual é coincidente com a utilizada pelo MF para os anos de 2021 e 2022 (ver Capítulo 3). Ainda
no âmbito da avaliação da previsão orçamental para 2022, o CFP procede adicionalmente a um
exercício de projeção incorporando o cenário macroeconómico e as medidas de política do MF
previstas na POE/2022, de forma a aferir se a previsão para o saldo e dívida pública em rácio do
PIB é plausível.
2.1Medidas de política subjacentes à POE/2022
Medidas de política aprovadas em anos anteriores com impacto em 2022
Receita
O impacto na receita das medidas de política aprovadas em anos anteriores deverá ser
ligeiramente positivo. As medidas de política anteriormente legisladas deverão
beneficiar o conjunto da receita pública e consequentemente o saldo em 0,1% do PIB
(169 M€) no ano de 2022 (Quadro 1). A explicar este impacto estarão as medidas
relativas ao aumento das despesas com pessoal das AP que beneficiarão os impostos
diretos em 57 M€ (0,03% do PIB) e as contribuições sociais em 132 M€ (0,06% do PIB),
bem como a contribuição sobre as embalagens de utilização única em refeições prontas
(10 M€) e a taxa de carbono sobre as viagens aéreas e marítimas (15 M€), que elevarão a
receita dos impostos indiretos em 25 M€ (0,01% do PIB). Em sentido oposto, e na
sequência da aprovação da legislação que estabeleceu a redução das portagens ao
abrigo da Portaria n.º 138-D/2021, de 30 de junho, espera-se uma redução de 44 M€
(-0,02% do PIB) nas vendas de bens e serviços.
Despesa
As pressões orçamentais sobre a despesa pública em 2022, decorrentes de medidas de
política aprovadas em anos anteriores, totalizam 2180 M€ (1,0% do PIB), dos quais 1716
M€ na despesa corrente primária. As prestações sociais são a rubrica de despesa mais
pressionada por esse efeito (+755 M€) destacando-se, por um lado, o efeito composição
na despesa com pensões da Segurança Social e da CGA (457 M€), determinado pelo
aumento da pensão média das novas entradas de pensionistas face às saídas e pelo
saldo líquido do número de pensionistas e, por outro lado, o impacto decorrente da
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atualização regular das pensões (148 M€).2 As pressões sobre as despesas com pessoal
ascendem a 489 M€, dos quais mais de metade estão relacionadas com as progressões e
promoções (251 M€). Tanto estas despesas decorrentes da evolução das carreiras como
as relativas às pensões possuem uma natureza rígida, devendo em conjunto implicar
face a 2021 um aumento de 856 M€ (equivalente a 0,4% do PIB). Deve, no entanto,
referir-se que tecnicamente não se trata de um verdadeiro efeito de carry-over de
medidas, mas antes de um acréscimo de despesas que decorre do normal
funcionamento das regras definidas no Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho
da Administração Pública (SIADAP) e das atualizações das pensões da Segurança Social
que são realizadas anualmente com base na legislação em vigor. O CFP optou por
manter esta classificação adotada pelo MF de modo que a análise e montantes de
medidas de política fosse comparável com o publicado pelo MF no Relatório da
POE/2022. No consumo intermédio, as medidas aprovadas em anos anteriores deverão
justificar um aumento de 450 M€ no corrente ano, devido a compromissos das AP
relacionados com a Saúde e aos gastos operacionais das diversas entidades.
No âmbito da despesa de capital, a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) deverá
aumentar 614 M€ em 2022 devido ao efeito de medidas aprovadas em anos anteriores.
Estão sobretudo em causa investimentos plurianuais estruturantes na administração
central, em contratação ou em execução, que em contas nacionais representarão um
aumento de 561 M€ face a 2021, sobretudo nas áreas dos transportes, saúde e
educação.
Na despesa com juros é esperada uma poupança face a 2021. No cenário base de
políticas invariantes, encontra-se prevista uma poupança de 150 M€ face a 2021, no
âmbito dos juros da dívida pública e dos custos financeiros da dívida financeira das
empresas públicas reclassificadas.
2 Nos termos da Portaria n.º 301/2021, de 15 de dezembro, a atualização regular das pensões foi de 1% para as pensões de valor até 886,40€/mês; de 0,49% para as pensões entre 886,40€ e 2659,20€; e de 0,24% para as pensões acima de 2659,20€.
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Quadro 1 – Impacto das medidas de política orçamental aprovadas em anos anteriores a 2022
(variação face a 2021)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: Sinal (+) pressão orçamental /sinal (-) poupança orçamental; relativamente ao
impacto positivo na receita decorrente do aumento das despesas com pessoal, foi considerado o valor indicado pelo
MF em resposta a um pedido do CFP (188 M€). O presente quadro identifica como medidas de política “Progressões
e Promoções”, “Aumentos das prestações sociais”, “Pensões | Ef composição” e “Atualização regular das pensões”,
embora estas tecnicamente não o sejam. O acréscimo dessas despesas decorre do normal funcionamento das regras
definidas no Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública (SIADAP) e das atualizações
das pensões e de outras prestações da Segurança Social que são realizadas anualmente com base na legislação em
vigor. O CFP optou por mantê-las no presente quadro de modo que a análise e montantes de medidas de política
fosse comparável com o publicado pelo MF; o quadro não inclui medidas one-off.
M€ % do PIB
Total da Receita 169 0,1
Impostos diretos 57 0,0
IRS - Efeito dec orrente do aumento das despesas c om pessoal 57 0,0
Impostos indiretos 25 0,0
Taxa de c arbono sobre as viagens aéreas e marít imas 15 0,0
Contribuiç ão sobre as embalagens de utilizaç ão únic a em refeiç ões prontas 10 0,0
Contribuições sociais 132 0,1
Efeito dec orrente do aumento das despesas c om pessoal 132 0,1
Vendas -44 0,0
Reduç ão das Portagens - 44 0,0
Total da Despesa 2 180 1,0
Despesas com pessoal 489 0,2
Progressões e Promoç ões 251 0,1
Professores e outras c arreiras espec iais 51 0,0
Contrataç ões em c urso + Hospital de Vila Franc a de Xira 87 0,0
Aumento dos assistentes operac ionais 22 0,0
Outras despesas e meio tempo de remununeraç ão Presidentes Junta Freguesia (PJF) 79 0,0
Consumo Intermédio 450 0,2
Consumos Intermédios 450 0,2
Prestações Sociais 755 0,3
Aumento das prestaç ões soc iais - atualizaç ão do IAS 13 0,0
Gratuitidade das c rec hes (impac to inc remental no ano letivo 2021/2022) 8 0,0
Gratuitidade dos passes soc iais (Antigos Combatentes) 10 0,0
Pensões | ef. Composiç ão = Aumento pensão Média + (entradas vs saída de pensionistas) 457 0,2
Atualizaç ão regular pensões 148 0,1
Estatuto do c uidador informal (alargamento) 20 0,0
Outras transferênc ias e prestaç ões soc iais 99 0,0
Outra despesa corrente 22 0,0
Transferênc ia para o Orç amento da União Europeia 22 0,0
FBCF 614 0,3
Investimentos estruturantes 561 0,2
Entrega material militar 2 navios patrulha (adic ional) 53 0,0
Juros -150 -0,1
Juros devidos pelas APs - 150 - 0,1
Impacto no saldo -2 011 -0,9
Com pone nte /m e didaPOE/2022
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Principais medidas de política orçamental
As medidas de política que o governo se propõe implementar em 2022 deverão ter um
impacto total positivo na receita das AP, não obstante o efeito negativo das medidas a
adotar na resposta à subida de preços dos bens energéticos. De acordo com o MF, o
efeito positivo das medidas de política orçamental previstas para 2022 deverá ascender
a 2498 M€ (1,1% do PIB), alicerçado, fundamentalmente, nas transferências previstas ao
abrigo do PRR. O valor total destas transferências deverá ascender a 3035 M€ (1,3% do
PIB), repartindo-se em transferências correntes (1133 M€; 0,5% do PIB) e transferências
de capital (1902 M€; 0,8% do PIB). Excluindo o efeito destes recebimentos, o impacto
na receita das principais medidas de política situar-se-ia em -537 M€, em resultado,
maioritariamente, do contributo negativo de medidas transitórias destinadas à
mitigação dos efeitos da subida dos preços dos bens energéticos. Estas medidas
consistem genericamente na suspensão do aumento da taxa de carbono (-360 M€; -
0,2% do PIB), na redução do ISP equivalente à descida do IVA para 13% (-170 M€; -0,1%
do PIB)3 e na devolução da receita adicional de IVA via ISP (-117 M€; -0,1% do PIB). No
mesmo sentido, mas em menor escala, estarão os impactos negativos previstos para o
Pacote IRS (-210 M€), para o desagravamento das tributações autónomas do IRC (-5 M€)
e para a eliminação do pagamento especial por conta (-10 M€), que deverão penalizar a
receita dos impostos diretos ao longo do ano. A atenuar estes impactos negativos,
registam-se os efeitos positivos a obter na tributação direta (38 M€) e nas contribuições
sociais (87 M€) resultantes da medida de política prevista pelo governo para 2022, já em
parte implementada, relativa ao aumento da massa salarial dos funcionários públicos
previsto para este ano.
3 Os 170 M€ previstos para esta medida sinalizam que a mesma se deverá manter em vigor durante um período de aproximadamente dois meses, de acordo com cálculos realizados pelo CFP. Note-se, no entanto, que o prolongamento desta medida por um período mais alargado devido à manutenção do atual choque geopolítico, poderá fazer aumentar o seu impacto na receita líquida de ISP.
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Quadro 2 – Impacto das principais medidas de política orçamental em 2022
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: o impacto positivo na receita decorrente do aumento das despesas com pessoal
é o indicado pelo MF (125 M€); o quadro não inclui medidas one-off; PRR – Plano de Recuperação e Resiliência.
Quanto às principais medidas do lado da despesa (excluindo one-offs), deverão implicar
um aumento líquido da despesa de 4222 M€ (1,9% do PIB) face a 2021. Três quartos
deste valor correspondem a despesas a realizar ao abrigo do PRR: 3203 M€ ou 1,4% do
PIB, dos quais 2070 M€ relativos a despesas de capital. Destaque para a despesa com
FBCF (1194 M€, dos quais 1026 M€ financiados por subvenções e 168 M€ através de
empréstimos), relacionada com projetos de investimento nas áreas da Saúde, Educação
T r ansitór ias
com
PRR
sem
PRR
com
PRR
sem
PRR
Total da Receita 3 035 -100 -437 2 498 -537 1,1 -0,2
Impostos diretos -187 -187 -187 -0,1 -0,1
Rec eita dec orrente do aumento das despesas c om pessoal 38 38 38 0,0 0,0
Pac ote IRS - 210 - 210 - 210 - 0,1 - 0,1
Desagravamento das tributaç ões autónomas de IRC - 5 - 5 - 5 0,0 0,0
Eliminaç ão do pagamento espec ial por c onta - 10 - 10 - 10 0,0 0,0
Impostos indiretos -647 -647 -647 -0,3 -0,3
Suspensão do Aumento da Taxa de c arbono - 360 - 360 - 360 - 0,2 - 0,2
Reduç ão do ISP equivalente a desc ida do IVA para 13% - 170 - 170 - 170 - 0,1 - 0,1
Devoluç ão da rec eita adic ional de IVA via ISP - 117 - 117 - 117 - 0,1 - 0,1
Contribuições sociais 87 87 87 0,0 0,0
Rec eita dec orrente do aumento das despesas c om pessoal 87 87 87 0,04 0,04
Outra receita corrente 1 133 210 1 343 210 0,6 0,1
PRR - subvenç ões 1133 1 133 0 0,5 0,0
Rec eita de Fundos Europeus 210 210 210 0,1 0,1
Outra receita de capital 1 902 1 902 0 0,8 0,0
PRR - subvenç ões 1 902 1 902 0 0,8 0,0
Total da Despesa 3 203 331 688 4 222 1 019 1,9 0,4
Despesas com pessoal 5 310 315 310 0,1 0,1
Massa Salarial das Administraç ões Públicas 310 310 310 0,1 0,1
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por subvenç ões) 5 5 0 0,0 0,0
Consumo Intermédio 682 -237 445 -237 0,2 -0,1
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por subvenç ões) 682 682 0 0,3 0,0
Exerc íc io de revisão da despesa - 237 - 237 - 237 - 0,1 - 0,1
Prestações Sociais 258 105 363 363 0,2 0,2
Atualizaç ão extraordinária de pensões 197 197 197 0,1 0,1
Garantia para a infânc ia (efeito em 2022) 45 45 45 0,0 0,0
Gratuitidade progressiva das c rec hes 16 16 16 0,0 0,0
Apoio aos refugiados 50 50 50 0,0 0,0
Famílias mais c arenc iadas 55 55 55 0,0 0,0
Subsídios 79 450 530 450 0,2 0,2
Subsídio às empresas pela subida c ustos do gás 160 160 160 0,1 0,1
Reduç ão das tarifas de ac esso às redes na eletric idade 150 150 150 0,1 0,1
Apoio ao transporte de passageiros e merc adorias 75 75 75 0,0 0,0
Agricultura e pesc as 65 65 65 0,0 0,0
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por subvenç ões) 79 79 0 0,0 0,0
Outra Despesa Corrente 366 133 499 133 0,2 0,1
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por subvenç ões) 366 366 0 0,2 0,0
AUTOvouc her 133 133 133 0,1 0,1
FBCF 1 194 1 194 0 0,5 0,0
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por subvenç ões) 1 026 1 026 0 0,5 0,0
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por empréstimos) 168 168 0 0,1 0,0
Outra despesa de Capital 876 876 0 0,4 0,0
Despesas no âmbito do PRR (financ iadas por subvenç ões) 876 876 0 0,4 0,0
Impacto no saldo -168 -431 -1 125 -1 724 -1 556 -0,8 -0,7
Com pone nte /m e dida
Im pac to totalPe r m ane nte s
PRRN ov as
M e didas
Choque
ge opol ít ic o
M € % do PIB
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Página 233
e Ambiente.4 As iniciativas associadas ao PRR também terão impacto na despesa
corrente primária (1133 M€), sobretudo no consumo intermédio (682 M€, com enfoque
nos projetos associados à transição digital nos sectores da Saúde e da Educação) e nas
transferências para outros sectores que não AP (366 M€). As restantes medidas
permanentes deverão ter um impacto líquido global na despesa de 331 M€ ou 0,1% do
PIB, dado que os impactos decorrentes do aumento da massa salarial das AP (310 M€),
da atualização extraordinária das pensões mais baixas, com efeitos retroativos a janeiro
de 2022 (197 M€) e da garantia para a infância e gratuitidade progressiva das creches
(61 M€) deverão ser atenuados por uma poupança de 237 M€ a obter no âmbito do
exercício de revisão da despesa.
As medidas de mitigação do choque geopolítico implicam uma despesa de 688 M€
(0,3% do PIB) no corrente ano. O impacto dos apoios concedidos aos sectores da
economia mais afetados pela crise geopolítica incidirá exclusivamente na despesa
corrente primária. Nos subsídios, o custo previsto destes apoios é de 450 M€, dos quais
160 M€ destinados às empresas para mitigar a subida dos custos do gás e 150 M€
decorrentes da redução das tarifas de acesso às redes na eletricidade. Nas prestações
sociais, o impacto deverá totalizar 105 M€, dos quais 55 M€ para apoiar as famílias mais
carenciadas e 50 M€ para apoio aos refugiados. Acresce ainda o impacto de 133 M€ na
rubrica “outra despesa corrente”, relacionado com o programa AUTOvoucher.5
Caixa 1 – Impacto fiscal da revisão dos escalões do IRS subjacente na POE/2022: simulação na
interface EUROMOD-JRC
O CFP simulou o impacto na receita fiscal da revisão dos escalões do IRS de acordo com as
alterações apresentadas na Proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022),
utilizando a interface do modelo EUROMOD, bem como os microdados e o sistema de impostos
e benefícios sociais relativo a Portugal disponíveis neste modelo.
A interface EUROMOD-JRC é uma plataforma na web que oferece um acesso fácil e rápido ao
modelo de microssimulação EUROMOD. Esta plataforma permite a simulação da
implementação de reformas simples sobre os sistemas de tributação dos Estados Membros da
União Europeia, particularmente sobre o Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
(IRS) e sobre as Contribuições à Segurança Social (CSS), e desta forma obter os correspondentes
impactos fiscais e redistributivos das reformas simuladas.
A versão atual da interface corre a versão I3.0+ do EUROMOD e simula os sistemas de impostos
e benefícios sociais em vigor em 2020 em Portugal, utilizando dados da base de microdados EU
Statistics on Income and Living Conditions survey (EU-SILC) do EUROSTAT referentes a 2018.
Assumiu-se assim como cenário base o sistema de 2020 já definido no EUROMOD, sabendo que
os escalões de IRS não se alteraram de 2020 para 2021. Este exercício foca-se, ceteris paribus, no
impacto na receita fiscal da alteração dos escalões de IRS. Apesar da POE/2022 incluir medidas
que afetam outras características do IRS, essas não foram incluídas na simulação realizada, uma
4 Apenas a parcela financiada através de empréstimos (168 M€) terá impacto no saldo orçamental (os restantes 3035 M€ financiados por subvenções terão um impacto nulo no saldo, em conformidade com o princípio da neutralidade dos fundos comunitários).
5 O programa AUTOvoucher consistiu inicialmente num benefício de 5€ mensais. Com o aumento súbito do preço dos combustíveis em consequência do conflito na Ucrânia, esse benefício foi aumentado para 20€ durante os meses de março e abril de 2022.
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vez que implicam, também, alterações na definição de condições de elegibilidade dos indivíduos
abrangidos por essas reformas e na definição de outros parâmetros e funções do modelo cuja
transposição não pode ser atualmente implementada no EUROMOD através da interface.
Desta forma, foram apenas simuladas as alterações nos escalões e taxas marginais de IRS
incluídas na POE/2022. Após simular estas alterações na interface EUROMOD-JRC foram
obtidos os seguintes resultados para o impacto da medida na receita fiscal:
Quadro 3 – Impacto da proposta de desdobramento dos escalões na receita de IRS com
referência a 2018 (em M€)
Fontes: cálculos do CFP utilizando o EUROMOD através da interface EUROMOD-JRC. Para mais informação
visitar https://euromod-web.jrc.ec.europa.eu/ . | Notas: Esta interface utiliza todas as regras relativas a
impostos e contribuições sociais inscritas no EUROMOD, mas apenas permite ao utilizador simular
reformas não-complexas do IRS e CSS. A interface EUROMOD-JRC não permite similar reformas sobre
benefícios fiscais e/ou sociais. Os microdados e o valor base da receita dizem respeito a 2018, último ano
disponível.
Utilizando o modelo EUROMOD, o CFP estima que a revisão dos escalões do IRS proposta para
2022 (introduzida no cenário da “Medida”) implica uma redução de cerca de 135 milhões de
euros nas receitas totais de IRS face ao sistema atualmente em vigor (cenário “Base”), o que
implica uma redução no mesmo montante nas receitas totais do Estado e no saldo orçamental,
ceteris paribus. Este impacto corresponde a uma redução estimada de -1,0% nas receitas totais
do IRS face ao cenário base. Contudo, é importante salientar que os valores totais das receitas
de IRS apresentados, quer no cenário base, quer no cenário da medida, correspondem a valores
simulados com base no modelo e nos microdados da EU-SILC com referência a 2018, e não
exatamente aos valores apurados em contabilidade pública, ainda que exista uma elevada
proximidade entre eles. Deste modo, e tendo em consideração que o valor estimado de receita
do IRS em contabilidade pública para 2022 é de 15 203 M€, e que, tal como estimado através do
EUROMOD, o impacto da medida sobre a receita de IRS será de aproximadamente 1%, então o
valor central do seu impacto, este ano, variaria ceteris paribus entre151 M€ e 167 M€ com um
valor central de aproximadamente 159 M€, sensivelmente em linha com o previsto pelo MF na
POE/2022.
Base Medida
Impacto
da Medida
(% Base)
Limite inferior Limite superior
IRS 12 919,8 12 784,6 -135,2 -142,3 -128,1 -1,0
T otal
Impacto da Medida
(M€)
T otal T otal T otalinterv alo de confiança 95%
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Quadro 4 – Impacto da proposta de desdobramento dos escalões na receita de IRS no total
anual de impostos sobre o rendimento e de contribuições para a Segurança Social pagos, por
decis, com referência a 2018 (em €)
Fontes: cálculos do CFP utilizando o EUROMOD através da interface EUROMOD-JRC. Para mais informação
visitar https://euromod-web.jrc.ec.europa.eu/ . | Notas: Este quadro mostra a distribuição das receitas
totais do Estado (montante total de impostos pagos mais o total das contribuições para a Segurança
Social) em euros, distribuídos por decis. Estes decis são definidos como grupos de indivíduos com igual
dimensão populacional classificados de acordo com os níveis de rendimento disponível equivalente no
cenário base. Estes rendimentos disponíveis equivalentes são calculados através da divisão dos
rendimentos dos agregados familiares pela escala equivalente modificada da OCDE, que por sua vez é
obtida ao somar 1 (à cabeça do agregado familiar), mais 0,5 para cada pessoa desse agregado com mais de
14 anos e mais 0,3 para cada criança com idade inferior a 14 anos.
Os resultados apresentados no Quadro 4 mostram que o EUROMOD estima que as alterações
propostas nos escalões do IRS conduzirão a perdas anuais de receita fiscal que aumentam à
medida que a escala dos decis aumenta, quer em termos absolutos, quer em termos relativos,
em percentagem dos valores do cenário base. Isto implica que a revisão dos escalões do IRS irá
beneficiar sobretudo os decis superiores da população que possuem rendimento disponível
mais elevado, uma vez que é estimado que a receita fiscal deverá apenas cair até 0,1% face ao
cenário base até ao quarto decil, e irá no máximo diminuir cerca de 0,9% comparativamente ao
cenário base no oitavo e nono decis. A única exceção nesta trajetória descendente da receita
fiscal é a antecipação de uma queda menos acentuada de 0,6% comparativamente ao cenário
base no último decil.
Em termos orçamentais, o impacto intertemporal deste tipo de medidas depende,
exclusivamente, da reconfiguração das tabelas de retenção na fonte. Com efeito, e tomando
como exemplo a alteração de escalões de IRS realizada em 2018, verifica-se que, de acordo com
o referido no PE/2018-2022, o impacto dessa medida se materializou em dois anos distintos,
com a maior parte do seu efeito a penalizar a execução orçamental de 2018 (-230 M€), devido à
alteração das tabelas de retenção na fonte a vigorar nesse ano e, a menor, a penalizar a receita
de 2019 (-155 M€), em resultado do aumento dos reembolsos a pagar aos sujeitos passivos
nesse ano. Para os rendimentos de pensões e de trabalho dependente a auferir em 2022 já
ocorreram três alterações às tabelas de retenção na fonte que visam a aproximação das taxas
de retenção à nova realidade do imposto. Não obstante, importa notar que todos os anos é
apurado um volume substancial de reembolsos a pagar pelo Estado em sede de IRS (2923 M€
em 2021. Ainda que nem todo este montante de reembolsos se refira a acertos de
rendimentos decorrentes de trabalho dependente e de pensões, existe um grande potencial de
reconfiguração das tabelas de retenção na fonte conducente à diminuição do montante dos
acertos anuais de IRS por via dos reembolsos a pagar, o que, em termos intertemporais, teria
um impacto nulo na receita líquida de IRS, mas alisaria o rendimento dos contribuintes ao longo
do ano, na medida em que reduziria o montante de imposto retido pelo Estado mensalmente.
Base Medida
Impacto da
Medida
(% Base)
Limite inferior Limite superior
1 150 552 625 150 538 866 -13 759 -39 430 11 911 0,0
2 255 628 147 255 625 376 -2 771 -4 390 -1 152 0,0
3 402 823 193 402 475 272 -347 921 -588 256 -107 586 -0,1
4 595 120 765 594 343 938 -776 827 -1 133 101 -420 553 -0,1
5 791 493 060 789 725 967 -1 767 093 -2 351 510 -1 182 675 -0,2
6 1 217 464 703 1 211 612 120 -5 852 582 -6 971 416 -4 733 749 -0,5
7 1 658 197 279 1 647 811 094 -10 386 185 -11 922 537 -8 849 832 -0,6
8 2 389 712 299 2 367 849 666 -21 862 633 -24 268 897 -19 456 368 -0,9
9 3 939 299 957 3 904 614 697 -34 685 261 -37 863 651 -31 506 870 -0,9
10 9 857 660 178 9 798 112 434 -59 547 744 -65 174 558 -53 920 929 -0,6
T otal 21 257 952 205 21 122 709 430 - 135 242 775 - 142 338 220 - 128 147 330 - 0,6
V al orDecil T otal T otal T otalinterv alo de confiança 95%
Impacto da Medida
(EUR)
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Impacto orçamental das Medidas COVID-19
A evolução prevista para o saldo orçamental das AP está fortemente influenciada pelo
pressuposto de que a maior parte das medidas COVID-19 será eliminada em 2022. Com
efeito, o impacto desfavorável dessas medidas no saldo previsto para 2022 (1713 M€) é
bastante inferior ao verificado no ano passado (4838 M€), o que por si só contribuirá
para melhorar o saldo em 3125 M€, como se observa no Quadro 5.
Num contexto sanitário mais favorável, é esperado um financiamento proveniente do
fundo europeu REACT-EU para financiar as medidas COVID-19 substancialmente
inferior ao registado no ano anterior. Esse financiamento comunitário destinado às
medidas associadas com a pandemia de COVID-19 deverá reduzir-se de modo
acentuado em 2022, após ter atingido 1828 M€ no ano transato. Com efeito, de acordo
com o Relatório da POE/2022, o REACT-EU em 2022 deverá apenas financiar o
Programa Apoiar. Estas transferências deverão situar-se em 230 M€ e beneficiarão a
“outra receita corrente”.
Quadro 5 – Impacto orçamental das medidas COVID-19 (em M€)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: as medidas de emprego incluem o lay-off simplificado, o apoio à retoma
progressiva, entre outras; tendo em conta que o Quadro 3.5. do relatório da POE/2022 inclui uma parcela
remanescente de medidas com um impacto global de 856 M€ em 2021, sem identificar o tipo de medida e a sua
classificação em contas nacionais, o CFP considerou esse impacto nas seguintes rubricas, tendo por base a execução
de 2021: 220 M€ em despesas com pessoal, 133 M€ em consumo intermédio, 251 M€ em prestações sociais e 251 M€
em “outra despesa corrente”.
Com pone nte /m e dida 2021 2022 V ar iaç ão
Total da Receita 1 828 230 -1 598
Outra receita corrente 1 674 230 -1 444
REACT- EU 1 674 230 - 1 444
Outra receita de capital 154 -154
REACT- EU 154 - 154
Total da Despesa 6 667 1 943 -4 724
Despesas com pessoal 597 67 -530
Rec ursos humanos - Saúde e Educ aç ão 377 67 - 310
Outras medidas COVID- 19 220 - 220
Consumo Intermédio 899 261 -638
Aquisiç ão de vac inas e medic amentos 354 220 - 134
Equipamentos de proteç ão inividual e outros 412 41 - 371
Outras medidas COVID- 19 133 - 133
Prestações Sociais 786 474 -312
Isolamento profilátic o e subsídio de doenç a 217 247 30
Testes de diagnóstic o 318 227 - 91
Outras medidas COVID- 19 251 - 251
Subsídios 3 179 541 -2 638
Programa Apoiar 1 085 230 - 855
Medidas de emprego 1 386 183 - 1 203
Refoç o de emergênc ia do PART 142 50 - 92
Programa Adaptar 12 - 12
Programa Garantir Cultura 15 - 15
Apoios às famílias 539 78 - 461
Outra Despesa Corrente 290 -290
IVAauc her 38 - 38
Outras medidas COVID- 19 251 - 251
FBCF 154 -154
Universalizaç ão da Esc ola digital 154 - 154
Outra despesa de Capital 761 600 -161
Apoio extraodinário à TAP 641 600 - 41
Apoio extraodinário à SATA 120 - 120
Impacto no saldo -4 838 -1 713 3 125
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No lado da despesa, a descontinuidade de medidas COVID-19 deverá implicar uma
redução de 4724 M€ face a 2021, sobretudo na despesa corrente primária. A POE/2022
aponta para que no corrente ano o impacto na despesa decorrente de medidas COVID-
19 ascenda a 1943 M€ ou 0,9% do PIB, um valor bastante inferior aos 6667 M€ ou 3,2%
do PIB registados em 2021. Na despesa corrente primária, a diminuição das despesas
com a pandemia atingirá 4409 M€. Cerca de 60% dessa diminuição ocorrerá nos
subsídios: -2638 M€, dos quais uma redução de 1203 M€ nas medidas de emprego
(como o lay-off simplificado e o apoio à retoma progressiva) e uma diminuição de 855
M€ no Programa Apoiar.6 No consumo intermédio é esperada uma diminuição de 638
M€, dos quais 505 M€ relativos a equipamentos de proteção social, aquisição de vacinas
e medicamentos. As despesas com pessoal deverão diminuir 530 M€, sendo 310 M€ por
via da descontinuidade de medidas adotadas na área dos recursos humanos nos
sectores da Saúde (horas extraordinárias e outros abonos) e da Educação (apoio à
consolidação de aprendizagens). No âmbito das rubricas de prestações sociais e “outra
despesa corrente” o menor impacto de medidas COVID-19 deverá implicar reduções de
312 M€ e de 290 M€, respetivamente.
Na despesa de capital, o custo de medidas COVID-19 deverá diminuir 315 M€ face a
2021, dos quais 154 M€ na FBCF e 161 M€ na “outra despesa de capital”. No caso da
FBCF, está em causa o efeito de base decorrente da despesa com a universalização da
escola digital, que ascendeu a 154 M€ em 2021. Na rubrica “outra despesa de capital”, o
impacto em contas nacionais decorrente do apoio financeiro à TAP ascenderá a 600 M€,
menos 41 M€ do que em 2021, montante que em 2022 poderá não se ficar a dever na
totalidade a medidas COVID-19. Em relação à SATA, após o apoio de 120 M€ concedido
em 2021, não se encontra previsto qualquer apoio adicional a esta companhia aérea no
corrente ano.
2.2Da execução de 2021 à previsão orçamental para 2022
A Proposta de Orçamento do Estado (POE/2022) prevê para 2022 um défice de 1,9% do
PIB, um objetivo que prossegue a redução do défice face ao limite de referência
estabelecido no Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE).7 Depois de, em
2021, o défice se ter fixado em 2,8% do PIB, melhor do que o previsto pelo governo na
POE/2021 (4,3% do PIB) e inferior ao limite de 3% estabelecido no TFUE, a previsão
orçamental para 2022 dá continuidade à trajetória de redução do desequilíbrio
orçamental. Este compromisso reforça a recuperação do saldo orçamental, que
permitirá corrigir até 2022 cerca de dois terços do agravamento que este indicador
registou no ano de eclosão da crise pandémica. Esta melhoria prevista para a posição
orçamental ampliará, assim, a distância face ao limite de 3% do PIB para o défice, sendo,
no entanto, o resultado da melhor posição cíclica da economia (ver secção 3.1).
6 O Programa APOIAR consiste num apoio de tesouraria, sob a forma de subsídio a fundo perdido, para apoio a empresas dos setores particularmente afetados pelas medidas excecionais aprovadas no contexto da pandemia de COVID-19.
7 Salvo menção em contrário, no presente relatório o PIB é o avaliado em termos nominais e o valorconsiderado para o ano de 2022 ascende a 227 086,0 M€.
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Para atingir o objetivo de redução previsto para o défice, a previsão orçamental do MF
para 2022 assenta num aumento nominal da receita superior ao esperado para a
despesa. A melhoria do saldo orçamental prevista para 2022 (1576 M€) dependerá
integralmente do comportamento da receita que deverá, segundo o MF, aumentar
5725 M€. A receita fiscal e contributiva será responsável por quatro quintos do
incremento (4727 M€) previsto para a receita total, refletindo a retoma progressiva e a
resiliência do mercado de trabalho. A despesa pública deverá, de acordo com a
POE/2022, elevar-se em 4149 M€ impulsionada sobretudo pela despesa de capital,
designadamente pelo investimento e pelas transferências para sectores da economia
no âmbito da implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). A despesa
corrente primária dará um menor contributo (1215 M€) para o aumento da despesa
pública, uma vez que grande parte das suas rúbricas beneficiarão da redução da
despesa com as medidas de resposta à crise pandémica.
2.2.1 Análise da coerência da previsão orçamental
Os desenvolvimentos orçamentais previstos para a receita e despesa podem ser
decompostos por um conjunto de fatores explicativos para aferir a coerência da
previsão orçamental. A decomposição desses fatores mostra-se relevante para explicar
a evolução prevista dos agregados orçamentais e suas componentes, a qual traduz os
impactos resultantes da:
i. Evolução macroeconómica, aproximada por via de um cálculo realizado
pelo CFP que se baseia na utilização de valores prudentes para a elasticidade entre as
variáveis orçamentais e as correspondentes bases macroeconómicas;8
ii. Medidas aprovadas em anos anteriores, em que os seus impactos
afetam a previsão orçamental do ano seguinte (carry-over de medidas) e os seus efeitos
são tidos em conta no cenário de políticas invariantes;
iii. Medidas discricionárias de natureza permanente (novas medidas de
política e o PRR), introduzidas no cenário com medidas de política;
iv. Medidas transitórias que se integram igualmente no âmbito das novas
medidas de política, ainda que de natureza não permanente, compreendendo os
impactos previstos com as medidas de resposta à crise pandémica e ao choque
geopolítico;
v. Medidas pontuais e medidas temporárias (doravante one-off) previstas
para 2022;
8 Os cálculos do CFP assumem uma elasticidade unitária para a evolução das variáveis orçamentais, face às bases macroeconómicas que lhe estão associadas: (i) impostos indiretos face ao consumo privado nominal; (ii) IRS face às remunerações; (iii) IRC face ao PIB; (iv) Contribuições sociais face às remunerações (v) “Outra receita corrente”, Receita de capital, Subsídios, “Outra despesa” e FBCF face ao PIB, apenas na componente assegurada por financiamento nacional; (vi) vendas e consumo intermédio face ao IPC. A previsão do MF pode ter subjacente um valor mais elevado ou mais baixo do que o aqui considerado, o que neste exercício tem reflexo na estimativa de “outros efeitos”.
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
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vi. Uma componente residual, obtida por diferença, designada por “outros
efeitos”, que reflete os efeitos de segunda ordem induzidos pelas novas medidas de
política via interação com as variáveis macroeconómicas e ainda outros efeitos não
identificados que não se enquadram nas categorias anteriormente elencadas.
Com base na informação fornecida pelo MF, o Quadro 6 quantifica a decomposição
pelos fatores que explicam a evolução orçamental prevista para a conta das AP em 2022
Quadro 6 – Da execução de 2021 à previsão da POE para 2022 - medidas de política com impacto
orçamental (M€)
Fontes: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: * Impacto do cenário macro estimado pelo CFP – o
cálculo destes efeitos, assume a utilização de elasticidades prudentes (unitárias) das variáveis orçamentais
em relação às respetivas bases de incidência macroeconómica, conforme explicitado na nota de rodapé n.º 8.
Para detalhe dos vários efeitos ver o Quadro 20 (receita) e o Quadro 21 (despesa) em anexo. As medidas one-
off consideradas seguem a classificação própria do CFP, identificadas no Capítulo 3, sendo coincidentes com
as do MF. Os totais podem não corresponder necessariamente à soma das parcelas devido a
arredondamentos.
2.2.1.1Saldo orçamental
No contexto de recuperação da atividade económica, o impacto do cenário
macroeconómico previsto pelo MF é o principal fator explicativo para a redução do
défice orçamental previsto para 2022, mais do que compensando a totalidade do efeito
negativo das medidas discricionárias de natureza permanente e de resposta ao choque
geopolítico explicitadas pelo Governo na POE/2022. O contributo deste fator (saldo da
coluna 9 do quadro acima) sustenta-se na evolução positiva das principais bases
macroeconómicas explicativas da previsão orçamental das componentes da receita e da
despesa. De acordo com cálculos do CFP, baseados em elasticidades prudentes, o
impacto do cenário macroeconómico (3689 M€) é mais do dobro da melhoria prevista
para o saldo orçamental em 2022 pelo MF (1576 M€). Este forte contributo da
conjuntura económica mostra-se suficiente para acomodar não apenas o efeito
negativo no saldo das medidas discricionárias de natureza permanente explicitadas na
POE/2022 (2610 M€), como também as medidas de resposta ao choque geopolítico,
cujo impacto no saldo é negativo em 1125 M€. O impacto do cenário macroeconómico
reflete-se sobretudo na receita (5414 M€), principalmente nos impostos e
Estim.
M F
One-
offsEstim.
Ajustada
Carry-
ov erPRR
Nov as
medidas (permanentes)
V ariação
M edidas
COV ID- 19
GeopolíticoCenário
M acro
Outros
Efeitos
Estim.
Ajustada
One-
offs
Prev isão
M F
(1) (2) (3)=(1)-(2) (4) (5) (6) (7) (8) (9)(10)= (11) -
[(3)+...+(9)]
(11)=(13)-(12)
(11)=(3)+...+(10)(12) (13)
Receita total 95 750 1 177 94 573 169 3 035 - 100 - 1 598 - 437 5 414 419 101 475 0 101 475
Receita Fiscal e Contributiv a 79 983 0 79 983 213 - 100 0 - 647 4 639 622 84 710 0 84 710
Impostos Indiretos 32 283 32 283 25 0 0 -647 2 542 281 34 485 34 485
Impostos Diretos 20 551 20 551 57 -187 0 0 1 094 312 21 825 21 825
Contrib. para Seg. Social 27 149 27 149 132 87 1 003 29 28 400 28 400
Rec. não Fisc. e não Contrib. 15 768 1 177 14 591 - 44 3 035 0 - 1 598 210 775 - 203 16 765 0 16 765
V endas 6 734 6 734 -44 0 272 71 7 033 7 033
Outra Rec. Corrente 6 613 6 613 0 1 133 0 -1 444 210 495 249 7 256 7 256
Receita de Capital 2 420 1 177 1 243 0 1 902 0 -154 0 8 -523 2 476 0 2 476
Despesa total 101 727 429 101 298 2 180 3 203 331 - 4 724 688 1 725 752 105 454 423 105 877
Despesa Primária 96 559 429 96 130 2 330 3 203 331 - 4 724 688 1 725 771 100 454 423 100 877
Consumo Intermédio 12 230 12 230 450 682 -237 -638 0 494 -293 12 688 12 688
Despesas com Pessoal 24 882 24 882 489 5 310 -530 0 626 25 782 25 782
Prestações Sociais 41 435 41 435 755 0 258 -312 105 0 764 43 004 43 004
Subsídios 4 220 4 220 0 79 0 -2 638 450 316 -440 1 987 1 987
FBCF 5 297 5 297 614 1 194 0 -154 0 311 54 7 317 7 317
Outra Despesa 8 496 429 8 067 22 1 242 0 -450 133 604 60 9 677 423 10 100
Outra Desp. Corrente 5 781 5 781 22 366 0 -290 133 433 -144 6 301 6 301
Outra Desp. de Capital 2 715 429 2 286 0 876 0 -161 0 171 204 3 376 423 3 799
Juros 5 169 0 5 169 - 150 0 0 - 19 5 000 0 5 000
Saldo - 5 977 748 - 6 725 - 2 011 - 168 - 431 3 125 - 1 125 3 689 - 333 - 3 978 - 423 - 4 401
Ano 2021 Fatores Explicativos da coerência orçamental Ano 2022
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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contribuições, a justificarem em conjunto mais de quatro quintos do aumento previsto
para aquele agregado, cuja evolução depende das suas bases macroeconómicas (coluna
9 do Quadro 6). Na despesa, a dimensão do efeito macro totaliza 1725 M€, o qual toma
por referência o cálculo de elasticidades unitárias assumidas pelo CFP para as bases
macroeconómicas associadas ao consumo intermédio, subsídios, “outra despesa
corrente”, “outra despesa de capital” e FBCF.9 A estimativa do efeito macroeconómico
realizada pelo CFP para a despesa tem por finalidade indiciar a dimensão que os “outros
efeitos” podem assumir para justificar a previsão orçamental.
A redução da despesa com as medidas de emergência temporárias adotadas na
resposta à crise pandémica contribui igualmente para a melhoria do saldo orçamental
mais do que compensando a variação negativa do impacto das medidas one-off. Esta
variação de -1171 M€ (-0,5 p.p. do PIB) é determinada sobretudo pela receita
extraordinária relativa ao reembolso da margem pré-paga ao Fundo Europeu de
Estabilização Financeira (FEEF) obtida em 2021. A redução de grande parte dos apoios
extraordinários atribuídos no âmbito da COVID-19, cujo impacto em termos variação do
saldo o MF prevê que possa ascender a 3125 M€ (1,5 p.p. do PIB) mostra-se mais do que
suficiente para anular a variação negativa do impacto provocado pelas medidas one-off
que correspondem a pouco mais de um terço deste montante (37%). Os restantes
quase dois terços (63%, ou seja, 1954 M€) contribuirão para eliminar o impacto negativo
no saldo dos “outros efeitos” e, assim, sustentar a melhoria do saldo orçamental que o
governo prevê para atingir o objetivo de défice de 1,9% em 2022.
O impacto dos “outros efeitos” traduzem um contributo negativo 333 de M€ para a
redução do défice orçamental, não estando assim a melhoria do saldo dependente
destes outros fatores não identificados. Este contributo desfavorável para a evolução
do saldo que figura na coluna 10 capta os impactos de segunda ordem induzidos pelas
medidas de política explicitadas na POE/2022 via interação com as variáveis
macroeconómicas, mas também o comportamento das variáveis orçamentais que
divergem da evolução do seu indexante macroeconómico e das medidas explicitadas.
No que se refere à receita, o impacto dos “outros efeitos” ascende a 419 M€,
determinado pela receita fiscal e contributiva, em que algumas das suas componentes
refletem uma evolução ligeiramente superior à sua base macroeconómica, como se
desenvolve no ponto seguinte no âmbito de análise às elasticidades implícitas na
evolução dos impostos e das contribuições. Contudo, o impacto na despesa tem o
mesmo sinal, apresentando a despesa um crescimento acima do que resulta do impacto
macroeconómico e de medidas de política. Com efeito, os “outros efeitos” totalizam
752 M€, determinados principalmente pelas despesas com pessoal e pelas prestações
sociais. Parte do montante desses efeitos poderá ser explicado por diferentes fatores,
entre os quais uma insuficiente especificação de medidas, objeto de análise na secção
dedicada aos desenvolvimentos orçamentais previstos para a despesa.
9 Para as despesas com pessoal e prestações sociais, CFP não procedeu ao cálculo do efeito macroeconómico pelo facto da previsão orçamental destas duas rúbricas sugerirem já a incorporação do efeito macroeconómico na quantificação dos impactos das medidas de política do Governo em 2022.
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
240
Página 241
2.2.1.2Desenvolvimentos orçamentais na receita e na despesa
Receita
De acordo com o previsto pelo MF, o peso da receita das AP no PIB deverá diminuir em
2022, em resultado, maioritariamente, do decréscimo da carga fiscal e não obstante um
acréscimo de receita proveniente do PRR (1,3% do PIB). Em 2022, traduzindo uma
expetativa de forte crescimento do PIB nominal (7,5%) superior à do conjunto da
receita das AP (6,0%), o rácio da receita pública sobre o PIB deverá situar-se em 44,7%
do produto nominal, decrescendo 0,6 p.p. do PIB face ao registado no ano anterior
(Quadro 10 e Quadro 20). Para este desempenho contribuirá, em grande medida, o
decréscimo da carga fiscal para 35,1% do PIB em 2022, uma queda de 0,4 p.p. do PIB
face ao verificado em 2021, ano em que aquele indicador atingiu o valor mais elevado
dos últimos 27 anos (35,6% do PIB). Esta evolução ficará a dever-se quer ao
comportamento do rácio da receita fiscal sobre o produto nominal (-0,2 p.p. do PIB),
quer à redução do peso das contribuições sociais efetivas (-0,2 p.p. do PIB). Em termos
nominais, a receita das AP deverá ascender a 101 475 M€, mais 5725 M€ do que o
observado no ano anterior, devendo-se este aumento ao contributo positivo previsto
para todas as rubricas da receita. Excluindo o impacto do PRR, o peso da receita pública
no PIB previsto para 2022 totalizaria 43,3%, traduzindo uma redução de 1,4 p.p. do PIB
face a 2021, mais do dobro, do que quando incluído o impacto do PRR na previsão de
receita do MF para 2022.
Quadro 7 – Evolução da carga fiscal
Fontes: INE (2020 e 2021) e Ministério das Finanças (2022). Cálculos do CFP. | Notas: O peso dos impostos de capital é residual ao longo do período. Os totais não correspondem necessariamente à soma das parcelas em % do PIB devido a arredondamentos. TVH significa taxa de variação homóloga.
O crescimento nominal da receita pública em 2022 dependerá, essencialmente, da
evolução esperada pelo MF para a atividade económica. Tendo por base a informação
presente na POE/2022 e posteriores cálculos elaborados pelo CFP recorrendo a uma
elasticidade prudente, verifica-se que a variação esperada para o conjunto da receita
das AP se ficará a dever, fundamentalmente, ao contributo positivo decorrente do
cenário macroeconómico subjacente à POE/2022 (5414 M€). Este desempenho,
juntamente com o impacto positivo proveniente das medidas de política permanentes
(3104 M€), onde se inclui o PRR, mais do que compensará o efeito negativo relacionado
com as medidas de política transitórias a adotar (-2035 M€), bem como a total
dissipação de medidas one-off, cujo elevado impacto na receita de 2021 (1177 M€) não
2020/21 2021/22 2020/21 2021/22 2020/21 2021/22
35,1 35,6 35,1 0,5 - 0,4 70 209 75 202 79 815 4 992 4 614 7,1 6,1
Receita fiscal 24,6 25,0 24,8 0,4 -0,2 49 295 52 834 56 310 3 539 3 476 7,2 6,6
Impostos diretos 10,1 9,7 9,6 -0,3 -0,1 20 110 20 551 21 825 441 1 275 2,2 6,2
IRS 7,0 7,0 6,9 0,0 -0,1 14 009 14 816 15 604 808 788 5,8 5,3
IRC 2,8 2,4 2,5 -0,3 0,0 5 540 5 146 5 613 -394 467 -7,1 9,1
Outros impostos diretos 0,3 0,3 0,3 0,0 0,0 561 588 608 27 19 4,8 3,3
Impostos indiretos 14,6 15,3 15,2 0,7 -0,1 29 185 32 283 34 485 3 098 2 201 10,6 6,8
IVA 8,4 9,0 9,0 0,6 0,0 16 803 19 056 20 484 2 253 1 427 13,4 7,5
IEC 2,5 2,5 2,3 0,0 -0,2 5 015 5 306 5 140 290 -165 5,8 -3,1
Outros impostos indiretos 3,7 3,7 3,9 0,1 0,2 7 366 7 921 8 861 555 939 7,5 11,9
Impostos de capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 -0,1 0,0 - -
Contribuições sociais efetivas 10,5 10,6 10,4 0,1 -0,2 20 914 22 368 23 505 1 453 1 138 6,9 5,1
Por memória:
PIB nominal - - - - - 200 088 211 278 227 086 11 190 15 808 5,6 7,5
T V H
(%)
Carga Fiscal
M€% PIB
V ariação V ariação2020 2021 2022 2020 2021 2022
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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voltará a repetir-se no corrente ano (a recuperação da margem pré-paga de um
empréstimo concedido durante o PAEF ascendeu a 1114 M€ em 2021).
Quadro 8 – Fatores explicativos da variação da receita pública na POE/2022 (M€)
Fontes: MF e Cálculos do CFP. | Nota: o impacto do cenário macroeconómico admitido na variação da receita resulta de cálculos próprios do CFP.
A cobrança de receita tributária resultante da evolução macroeconómica prevista na
POE/2022 compensará largamente o impacto negativo das medidas de política a
adotar. De acordo com a POE/2022 e com os cálculos do CFP, constata-se que o efeito
positivo decorrente da evolução macroeconómica prevista pelo MF explicará todo o
crescimento esperado para a receita fiscal (3476 M€) e será suficiente para acomodar o
impacto negativo das medidas de política previsto para este ano (-753 M€)10.
Relativamente aos impostos indiretos, e apesar de apresentarem uma elasticidade face
ao consumo privado nominal ligeiramente acima da unidade (1,05), verifica-se que o
crescimento previsto para o IVA e para os IEC se encontra abaixo da dinâmica projetada
para a sua base macroeconómica, podendo, deste modo, compensar a aparente
sobrestimação dos outros impostos indiretos (elasticidade de 2,1). No que respeita à
tributação direta, verifica-se que o IRS, imposto mais relevante desta rubrica, apresenta
uma elasticidade face às remunerações de 1,1, podendo esta eventual sobrestimação
ser explicada pela não atualização dos escalões do imposto pelo valor previsto da
inflação, o que teria um efeito positivo sobre a sua receita ao longo do ano. Quanto ao
IRC, e após dois anos de queda expressiva, uma elasticidade face ao produto nominal
ligeiramente acima da unidade (1,2), poder-se-á coadunar com um contexto de início de
recuperação da receita do imposto. Assim, e tendo em consideração o cenário
macroeconómico subjacente à POE/2022, a estimativa para o crescimento da receita
fiscal afigura-se como globalmente plausível.
As contribuições sociais crescerão sensivelmente em linha com a evolução esperada
para as remunerações na POE/2022. Segundo os cálculos do CFP tendo por base a
informação divulgada pelo MF, o crescimento das contribuições para a segurança social
este ano (1251 M€) será explicado, fundamentalmente, pelo efeito positivo
proveniente da dinâmica esperada para as remunerações no cenário apresentado pelo
MF (1032 M€) e, numa escala substancialmente inferior, pelas medidas de política
10 As medidas referidas encontram-se detalhadas no Quadro 2.
Carry-over PRRNovas
medidas∆ COVID-19
Choque
Geopolítico
∑ (1) a (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Receita total 5 725 169 3 035 -100 -1 598 -437 -1 177 5 833
Receita Fiscal e Contributiv a 4 727 213 0 -100 0 -647 0 5 261
Impostos Indiretos 2 201 25 0 0 0 -647 0 2 823
IV A 1 427 0 0 0 0 0 0 1 427
IECS -165 0 0 0 0 -287 0 122
Outros impostos indiretos 939 25 0 0 0 -360 0 1 274
Impostos diretos 1 275 57 0 -187 0 0 0 1 405
IRS 788 57 0 -172 0 0 0 904
IRC 467 0 0 -15 0 0 0 482
Contribuições para Segurança Social 1 251 132 0 87 0 0 0 1 032
Contribuições sociais efetivas 1 138 69 0 45 0 0 0 1 024
Receita não Fiscal e não Contributiv a 998 -44 3 035 0 -1 598 210 -1 177 572
V endas 299 -44 0 0 0 0 0 343
Outra Rec. Corrente 643 0 1 133 0 -1 444 210 0 744
Receita de Capital 56 0 1 902 0 -154 0 -1 177 -515
Cenário
M acro e
outros
efeitos
V ariação
2021/2022
M edidas Permanentes M edidas T ransitórias∆ Medidas
oneoff
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permanentes (219 M€) referidas no Quadro 1 e Quadro 2. Mais detalhadamente,
verifica-se que esta evolução decorre, no essencial, do aumento esperado para as
contribuições sociais efetivas (1138 M€), que, com uma elasticidade face ao total das
remunerações ligeiramente superior à unidade (1,1), mantém um padrão de evolução
semelhante ao apresentado nos últimos anos, nos quais se observou um crescimento
desta rubrica acima da sua base macroeconómica. Deste modo, a previsão para o
crescimento do conjunto das contribuições afigura-se igualmente plausível face à
evolução das remunerações perspetivada pelo MF na POE/2022.
A previsão da receita não fiscal e não contributiva do MF aponta para uma
subestimação justificada pelo facto de não refletir integralmente o impacto das
medidas de política previstas para a receita de capital. Tendo por base a informação
relativa ao impacto das medidas permanentes (2991 M€), transitórias (-1388 M€) e one-
off (-1177 M€), bem como o contributo estimado do cenário macroeconómico do MF
(775 M€), verifica-se que o conjunto da receita não fiscal e não contributiva aparenta
estar subestimado em 203 M€. A evolução prevista pelo MF para a receita de capital
justifica esta perceção, patente no facto do impacto do cenário macro e outros efeitos
ser negativo em 515 M€. Admitindo-se um impacto residual positivo do cenário
macroeconómico (8 M€), relacionado unicamente com a componente de transferências
que não são provenientes da União Europeia, a restante parcela negativa de 523 M€ fica
a dever-se a “outros efeitos”, não identificados, que não decorrem do impacto das
medidas de política. Observa-se deste modo, que com base nas medidas explicitadas na
POE/2022, a previsão do MF para a receita de capital parece não justificar em pelo
menos 500 M€ o impacto integral das referidas medidas subestimando assim o impacto
desta rubrica.11 Em contraste, a previsão para as vendas traduz, genericamente, o
conjunto das medidas previstas e o contributo do cenário macroeconómico calculado
pelo CFP com base nos elementos atrás referidos, contrariamente à “outra receita
corrente” que parece sugerir uma evolução além das medidas de política constantes na
POE/2022 e da base macroeconómica subjacente.
Caixa 2 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2022
De acordo com os dados em contabilidade pública presentes na POE/2022, a despesa fiscal do
Estado deverá situar-se em 12 268M€, refletindo um crescimento de 401 M€ (3,4%) face a
2021. Analisando o período compreendido entre 2019 e 2022, último ano não influenciado
pelos efeitos da pandemia de COVID-19, verifica-se que o MF projeta, para este ano, uma
despesa fiscal do Estado ainda 1057 M€ (7,9%) abaixo da apurada no período pré pandémico.
Assim, e segundo o MF, o decréscimo da despesa fiscal do Estado no período 2019-2022 será
explicado, maioritariamente, pela redução da despesa estimada em sede de IVA (1167 M€;
13,0%). Esta redução será motivada em grande medida pela queda da despesa fiscal resultante
das taxas preferenciais deste imposto durante o período pandémico, no qual se registaram
11 A previsão da receita de capital deve ser igualmente analisada em conjunto com a Formação Bruta de Capital Fixa (FBCF), na medida em que parte da evolução desta última variável está diretamente relacionada com previsão de fundos comunitários a receber, no âmbito da implementação do PRR. No entendimento de que a execução deve garantir a neutralidade dos fundos comunitários, de modo a não influenciar o saldo orçamental, o mesmo deverá ser observado no exercício de previsão. A este respeito a previsão da receita de capital indicia um impacto apenas parcial das medidas de política (na sua quase totalidade fundos a receber ao abrigo do PRR), contrariamente à previsão do MF para a FBCF, o que sugere que a referida neutralidade de fundos comunitários não estará a ser assegurada na previsão orçamental.
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condicionamentos substanciais ao consumo dos particulares. Para 2022, é já esperado um
aumento da despesa fiscal em sede de IVA de 5,1% (377 M€), valor abaixo do perspetivado
para o crescimento do consumo privado nominal (7,9%), sugerindo que a recuperação no
consumo se sustentará, maioritariamente, em bens tributados à taxa normal
Quadro 9 – Despesa fiscal do Estado, por imposto
Fonte: Ministério das Finanças (POE/2022) e cálculos do CFP.
A despesa fiscal em sede de IRS deverá aumentar 130 M€ (8,9%) entre 2019 e 2022. Tal como
em anos anteriores, o crescimento da despesa fiscal em sede deste imposto deverá traduzir,
essencialmente, o incremento da despesa relacionada com os contribuintes beneficiários do
regime de tributação destinado aos residentes não habituais, bem como do aumento do valor
de despesa relativa aos cidadãos com deficiência. Também neste período, mas em sentido
contrário, é esperada uma redução da despesa fiscal em sede de IRC de 78 M€ (-7,3%) devido,
em grande medida, à redução do benefício relacionado com a majoração à criação de emprego
e da transmissibilidade de prejuízos fiscais.
No que se refere à despesa fiscal relativa aos restantes impostos, verifica-se que o contributo
para o crescimento projetado de 58 M€ (3,2%) entre 2019 e 2022 se deve, essencialmente, ao
aumento da despesa fiscal em sede de IS (229 M€; 22,9%), que reflete, em parte, o aumento da
despesa fiscal com transmissões gratuitas.
2019 2020 2021 2022
13 325 12 478 11 867 12 268 100,0 100,0 100,0 100,0
Impostos sobre o rendimento 2 531 2 484 2 591 2 583 19,0 19,9 21,8 21,1
IRS 1 461 1 465 1 529 1 591 11,0 11,7 12,9 13,0
IRC 1 070 1 019 1 062 992 8,0 8,2 8,9 8,1
Impostos sobre a produção e importação 10 794 9 994 9 276 9 685 81,0 80,1 78,2 78,9
IVA 8 992 8 264 7 448 7 825 67,5 66,2 62,8 63,8
ISP 403 414 258 269 3,0 3,3 2,2 2,2
ISV 341 281 282 293 2,6 2,3 2,4 2,4
IT 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0
IABA 43 93 54 57 0,3 0,7 0,5 0,5
IS 1 001 928 1 219 1 230 7,5 7,4 10,3 10,0
IUC 14 15 14 11 0,1 0,1 0,1 0,1
Em percentagem do total (%)
Despesa fiscal do Estado
2019 2020 20222021
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Quadro 10 – Conta das Administrações Públicas na POE/2022
Fontes: INE (2019 e 2020) e Ministério das Finanças (2021 e 2022). Cálculos do CFP. “P” denota previsão.
Despesa
O MF aponta para que o rácio da despesa pública no PIB baixe de 48,1% em 2021 para
46,6% em 2022. Esta redução de 1,5 p.p. do PIB (mais acentuada do que a de 1,2 p.p.
registada em 2021) beneficia do efeito do denominador, uma vez que o crescimento do
produto nominal (7,5%) é superior ao da despesa pública (4,1%) em 2022. Salienta-se a
diminuição da despesa corrente primária (-2,4 p.p. do PIB, dos quais 1,1, p.p. nos
subsídios, rubrica onde será mais visível o efeito da descontinuidade das medidas
adotadas no contexto da crise pandémica)12 e, em menor grau, a despesa com juros (-
0,2 p.p.). Em sentido contrário, o peso da despesa de capital impulsionada pela
12 Face a 2019, ano anterior à eclosão da crise pandémica, o rácio da despesa pública deverá aumentar4,2 p.p. do PIB, na sequência de acréscimos de 2,9 p.p. do PIB na despesa corrente primária (para o qual contribuirão as medidas COVID-19 ainda em vigor, as despesas no âmbito do PRR e as medidas de mitigação do choque geopolítico) e de 2,1 p.p. do PIB na despesa de capital (influenciada pelas iniciativas associadas ao PRR e pelo apoio financeiro à TAP) e, em sentido contrário, uma redução de 0,7 p.p. do PIB na despesa com juros.
Receita T otal 91 251 87 041 95 750 101 475 42,6 43,5 45,3 44,7
Receita corrente 90 437 86 356 93 330 98 999 42,2 43,2 44,2 43,6
Receita fiscal 53 000 49 295 52 834 56 310 24,7 24,6 25,0 24,8
Impostos indiretos 32 116 29 185 32 283 34 485 15,0 14,6 15,3 15,2
Impostos diretos 20 884 20 110 20 551 21 825 9,7 10,1 9,7 9,6
Contribuições sociais 25 360 25 606 27 149 28 400 11,8 12,8 12,8 12,5
Das quais: efetivas 20 602 20 914 22 368 23 505 9,6 10,5 10,6 10,4
Vendas e outras receitas correntes 12 077 11 456 13 347 14 289 5,6 5,7 6,3 6,3
Vendas de bens e serviços 7 262 6 630 6 734 7 033 3,4 3,3 3,2 3,1
Outra receita corrente 4 815 4 826 6 613 7 256 2,2 2,4 3,1 3,2
Receitas de capital 814 685 2 420 2 476 0,4 0,3 1,1 1,1
Despesa T otal 91 004 98 725 101 727 105 877 42,5 49,3 48,1 46,6
Despesa primária 84 680 92 933 96 559 100 877 39,5 46,4 45,7 44,4
Despesa corrente primária 78 587 84 191 88 547 89 761 36,7 42,1 41,9 39,5
Consumo intermédio 11 026 11 315 12 230 12 688 5,1 5,7 5,8 5,6
Despesas com pessoal 23 147 23 925 24 882 25 782 10,8 12,0 11,8 11,4
Prestações sociais 38 826 40 317 41 435 43 004 18,1 20,1 19,6 18,9
que não em espécie 34 658 36 097 37 186 38 456 16,2 18,0 17,6 16,9
em espécie 4 168 4 220 4 249 4 548 1,9 2,1 2,0 2,0
Subsídios 919 3 664 4 220 1 987 0,4 1,8 2,0 0,9
Outra despesa corrente 4 670 4 969 5 781 6 301 2,2 2,5 2,7 2,8
Despesas de capital 6 093 8 743 8 012 11 115 2,8 4,4 3,8 4,9
FBCF 3 904 4 452 5 297 7 317 1,8 2,2 2,5 3,2
Outras despesas de capital 2 189 4 291 2 715 3 799 1,0 2,1 1,3 1,7
Juros 6 324 5 791 5 169 5 000 3,0 2,9 2,4 2,2
Sal do g l obal 247 - 11 684 - 5 977 - 4 401 0,1 - 5,8 - 2,8 - 1,9
Sal do primário 6 571 -5 893 -808 598 3,1 -2,9 -0,4 0,3
Receita fiscal e contributiva 78 360 74 900 79 983 84 710 36,6 37,4 37,9 37,3
Receita não fiscal e não contributiva 12 891 12 140 15 768 16 765 6,0 6,1 7,5 7,4
Despesa Corrente 84 911 89 982 93 716 94 761 39,6 45,0 44,4 41,7
PIB nominal 214 375 200 088 211 278 227 086 - - - -
2021 2022 P2020 2021 2022 P 2020
M€
2019
% do PIB
2019
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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implementação do PRR deverá aumentar 1,1 p.p., dos quais 0,7 p.p. na FBCF, como se
observa no Quadro 10. Excluindo o efeito do PRR, o peso da despesa pública no PIB
reduzir-se-ia 2,9 p.p. do PIB (ver o Quadro 24 em anexo).
Em termos relativos, o crescimento da despesa deverá acelerar de 3,0% em 2021 para
4,1% em 2022. O MF prevê que a despesa pública atinja 105 877 M€ no corrente ano,
mais 4149 M€ do que em 2021. Este aumento resulta de acréscimos na despesa de
capital (de 3104 M€, em grande medida ancorado na previsão de execução do PRR) e na
despesa corrente primária (de 1215 M€, não obstante estar prevista neste agregado
uma redução de 4409 M€ do impacto de despesas COVID-19 face ao registado em
2021) bem como um menor montante de encargos com juros (-169 M€).
Quadro 11 – Fatores explicativos da variação da despesa pública prevista na POE/2022 (em M€)
Fontes: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: o impacto do cenário macroeconómico admitido na variação da despesa resulta de cálculos próprios do CFP.
As despesas de capital deverão contribuir com 3,1 p.p. para o crescimento da despesa
pública previsto para 2022, dos quais 2,0 p.p. relativos à FBCF. As despesas de capital
deverão registar um acréscimo de 3104 M€ face a 2021, dos quais 2020 M€ (ou 38,1%)
na FBCF. Caso a previsão para a FBCF se concretize, esta registará o aumento mais
expressivo desde 2010 (painel esquerdo do Gráfico 1),13 para o qual contribuirão as
medidas de política identificadas na Secção 2.1. (que implicam um acréscimo de 1654
M€), destacando-se os investimentos públicos ao abrigo do PRR. Os restantes 366 M€
que completam a variação absoluta da rubrica para explicar a previsão do MF para 2022
não encontram justificação nas medidas explicitadas na POE/2022, podendo resultar da
evolução da respetiva base macroeconómica (PIB) subjacente ao investimento
assegurado por financiamento nacional.
13 Recorde-se que no ano de 2010 o aumento da FBCF (2273 M€) foi influenciado por fatores especiais que nesse ano ascenderam a um valor global de 2182 M€, decorrentes do registo da entrega de dois submarinos, da reclassificação de alguns investimentos de PPP e do registo de dívida do Governo Regional da Madeira.
Carry-over PRRNovas
medidas∆ COVID-19
Choque
Geopolítico
∑ (1) a (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Despesa total 4 149 2 180 3 203 331 - 4 724 688 - 6 2 477
Despesa Primária 4 318 2 330 3 203 331 - 4 724 688 - 6 2 496
Consumo Intermédio 458 450 682 - 237 - 638 201
Despesas com Pessoal 900 489 5 310 - 530 626
Prestações Sociais 1 569 755 258 - 312 105 764
Subsídios - 2 233 79 - 2 638 450 - 124
FBCF 2 020 614 1 194 - 154 366
Outra Despesa 1 604 22 1 242 - 450 133 - 6 664
Outra Desp. Corrente 520 22 366 - 290 133 289
Outra Desp. de Capital 1 084 876 - 161 - 6 375
Juros - 169 - 150 - 19
Ce nár io
M ac r o e
outr os
e f e itos
V ar iaç ão
2021/2022
M e didas Pe r m ane nte sM e didas
T r ansitór ias ∆ Me dida sone off
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Gráfico 1 – Evolução das despesas de capital (em M€)
Variação anual da FBCF Evolução da “outra despesa de capital”
Fontes: INE e MF. Cálculos do CFP. Nota: os valores não estão expurgados de medidas one-off e de fatores especiais; as barras sem preenchimento correspondem às variações anuais implícitas na POE/2022. Tal como referido na nota de rodapé 13, o valor registado no ano de 2010 encontra-se influenciado por vários fatores especiais, sendo que a variação ajustada desses efeitos seria de 123 M€.
Quanto à rubrica “outra despesa de capital”, a POE/2022 aponta para que registe um
aumento de 1084 M€, após uma redução de 1576 M€ em 2021 (painel direito do
Gráfico 1). Esta evolução justifica em larga medida a já referida aceleração da despesa
pública em 2022. O crescimento previsto nesta rubrica estará suportado sobretudo em
transferências para outros sectores que não as AP ao abrigo do PRR (876 M€). Em
sentido contrário, o impacto em contas nacionais decorrente de medidas de apoio
financeiro a companhias aéreas no contexto da crise pandémica deverá diminuir 161 M€
face a 2021 (Quadro 5) e o efeito de medidas one-off será inferior em 6 M€.14 O
conjunto de medidas acima referidas justifica um aumento de 709 M€, não tendo os
restantes 375 M€ justificação nas medidas explicitadas na POE/2022. Admitindo-se que
171 M€ possam resultar da evolução da respetiva base macroeconómica (PIB), os
restantes 204 M€ poderão estar relacionados com uma insuficiente especificação de
medidas por parte do MF ou com uma eventual sobrestimação da “outra despesa de
capital”.15
As despesas com pessoal e com prestações sociais correspondem a cerca de dois terços
da despesa pública prevista na POE/2022. A despesa com prestações sociais deverá
atingir 43 004 M€, mais 1569 M€ ou 3,8% do que em 2021. Trata-se de um acréscimo
superior ao registado no ano passado (1088 M€ ou 2,8%), mas praticamente em linha
com o crescimento médio registado entre 2018 e 2020 (de 1435 M€), como se observa
no painel esquerdo do Gráfico 2. Por sua vez, as despesas com pessoal deverão totalizar
25 782 M€ e registar um aumento de 900 M€ (3,6%), que apesar de ser inferior ao
14 Em 2022, o efeito de medidas one-off ascenderá a 423 M€ (dos quais 285 M€ decorrentes dedecisões judiciais e 138 M€ respeitantes a despesa com ativos por impostos diferidos), enquanto no ano de 2021 totalizou 429 M€, decorrentes do pagamento ao Novo Banco (na POE/2022 não está previsto qualquer desembolso para aquela instituição bancária).
15 Refira-se que esses 204 M€ são em grande parte compensados pelo facto de a previsão da “outra despesa corrente” – já considerando o impacto de medidas de política e a evolução da respetiva base macroeconómica - parecer sobrestimada em 144 M€ (a não ser que em contas nacionais tenha sido imputada nesta rubrica uma parte da dotação provisional para 2022, informação que não foi fornecida pelo MF).
2 273
-3 339
-1 981
-457 -255
599
-1 170
621294 114
547845
2 020
-4000
-3000
-2000
-1000
0
1000
2000
3000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
2 102
-1 576
1 084
4 291
2 715
3 799
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
2020 2021 2022
Variação Execução
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verificado em 2021 (956 M€ ou 4%), é ligeiramente superior na componente
respeitante a ordenados e salários (painel direito do Gráfico 2).
Gráfico 2 – Evolução das despesas com pessoal e com prestações sociais (em M€)
Variação da despesa com prestações sociais Variação das despesas com pessoal
Fontes: INE e MF. Cálculos do CFP.
Contudo, os fatores explicativos do crescimento das prestações sociais e das despesas
com pessoal especificados pelo MF justificam apenas uma parte da variação anual
prevista. A parcela explicada pelas medidas identificadas na POE/2022 e detalhadas na
Secção 2.1 é de 805 M€ no caso das prestações sociais, dos quais 755 M€ decorrentes
de medidas aprovadas em anos anteriores e das regras de atualização das pensões,
salientando-se o já referido impacto de 457 M€ relativo ao efeito composição nas
pensões da Segurança Social e da CGA. Nas despesas com pessoal a parcela explicada é
de 274 M€, sendo que o impacto de 805 M€ previsto com medidas permanentes (dos
quais 251 M€ na sequência de progressões e promoções e 225 M€ por via da
atualização das remunerações dos trabalhadores das AP em 0,9%) deverá ser atenuado
por uma redução de 530 M€ do custo de medidas adotadas no contexto da pandemia.
Deste modo, permanecem por explicar os acréscimos de 764 M€ no caso da variação
das prestações sociais e de 626 M€ nas despesas com pessoal (Quadro 11).16 A elevada
dimensão destes valores que não encontram tradução nas medidas explicitadas na
POE/2022 sugere que eventualmente tanto possa resultar de uma subestimação dos
efeitos de carry-over e/ou do impacto de novas medidas, como poder vir a traduzir-se
numa evolução mais favorável da despesa do que o previsto (ou seja, num montante de
despesa inferior ao apresentado).
Mesmo excluindo o efeito de one-off, PRR e medidas de emergência, as despesas com
pessoal e as prestações sociais deverão aumentar 1,1 p.p. do PIB face a 2019, ano
anterior à pandemia. Em termos não ajustados, a despesa primária prevista para 2022 é
superior em 4,9 p.p. do PIB face à registada em 2019, ano anterior à pandemia, dos
quais 1,4 p.p. do PIB relativos às despesas com pessoal e prestações sociais. Contudo,
estas variações estão influenciadas pelo impacto de medidas COVID-19, de medidas de
16 Note-se que o montante de despesas com pessoal previsto para 2022 é o mesmo que foi apresentado em outubro passado na POE/2022 que foi rejeitada pela Assembleia da República, apesar de o valor registado em 2021 ter ficado 121 M€ abaixo da estimativa para 2021 incluída naquela POE.
9841 205
1 440
1 0881 270
250 373 51 30 299
1 235
1 5781 491
1 118
1 569
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2017/18 2018/19 2019/20 2020/21 2021/22
Prestações sociais que não em espécie Prestações sociais em espécie
Total prestações sociais
915728 712 739
26
-58
90 113176
109154
48
1 117
779
956900
-200
0
200
400
600
800
1 000
1 200
2018/19 2019/20 2020/21 2021/22
Ordenados e salários Contribuições sociais imputadas
Contribuições sociais efetivas Despesas com pessoal
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mitigação do choque geopolítico, de medidas one-off e de despesas ao abrigo do PRR. O
CFP efetuou um exercício em que, excluindo o efeito desses impactos, compara a
despesa primária prevista para 2022 com a do ano anterior à pandemia (Caixa 3).
Conclui-se que, mesmo removendo os referidos efeitos, a despesa primária assim
ajustada deverá aumentar 2,8 p.p. do PIB face a 2019, dos quais 1,1 p.p. nestas duas
rubricas com elevado grau de rigidez.
O consumo intermédio deverá registar um crescimento de 3,7% em 2022. O MF prevê
que o consumo intermédio atinja 12 688 M€ em 2022, mais 458 M€ do que em 2021.
Por um lado, a despesa prevista no âmbito do PRR (682 M€) deverá ser quase
totalmente compensada por um menor impacto de medidas COVID-19 face ao ano
precedente (-638 M€). Por outro lado, o efeito de carry-over de 450 M€ resultante de
compromissos das AP relacionados com a Saúde e de gastos operacionais de diversas
entidades, deverá ser atenuado por uma poupança de 237 M€ a obter no âmbito do
exercício de revisão da despesa. O efeito de todas as medidas acima referidas explica
um aumento global de 257 M€. Os restantes 201 M€ que completam a variação
absoluta da rubrica para explicar a previsão do MF para 2022 (Quadro 11) dependeriam
da uma base macroeconómica cuja evolução seria inferior à perspetivada pelo MF para
o PIB ou o IPC. Admitindo-se que a evolução da respetiva base macroeconómica (IPC)
possa implicar um aumento de 494 M€ nesta rubrica, outros efeitos não especificados
deverão justificar uma redução de 293 M€, que poderá eventualmente estar
relacionada com a utilização condicionada das dotações orçamentais.
Os subsídios constituem a única rubrica da despesa primária onde está prevista uma
redução face a 2021. De acordo com a POE/2022, a despesa com subsídios passará de
4220 M€ em 2021 para 1987 M€ em 2022. Esta diminuição de 2333 M€ mostra-se
genericamente coerente com o impacto decorrente das medidas especificadas na
POE/2022. Desde logo, a eliminação da maior parte das medidas COVID-19 no corrente
ano deverá implicar uma redução de 2638 M€ face a 2021, destacando-se o menor
custo com medidas de emprego, entre outras medidas detalhadas no Quadro 5. Essa
redução será atenuada pela despesa prevista com a mitigação do choque geopolítico
(450 M€) e pela despesa a realizar ao abrigo do PRR com impacto nesta rubrica (79 M€).
Os encargos com juros deverão diminuir pelo oitavo ano consecutivo. De acordo com o
MF, a despesa com juros deverá totalizar 5000 M€ em 2022, menos 169 M€ face ao ano
precedente. Esta redução é explicada sobretudo pelo facto de, no cenário base de
políticas invariantes, se encontrar prevista uma poupança de 150 M€ face a 2021, no
âmbito dos juros da dívida pública e dos custos financeiros da dívida financeira das
empresas públicas reclassificadas. Caso a redução prevista de 169 M€ se concretize,
será o oitavo ano consecutivo em que esta despesa diminuirá, tanto em termos
absolutos (a redução acumulada entre 2015 e 2022 será de 3,4 mil M€), como em
percentagem do PIB (o rácio deverá baixar 0,3 p.p. em 2022, atingindo 2,2% do PIB, o
valor mais baixo da série estatística do INE).
O valor total das dotações de despesa centralizadas no Ministério das Finanças deverá
diminuir face a 2021, na sequência da descontinuidade do programa IVAucher. De
acordo com a POE/2022, as dotações centralizadas no MF que têm impacto no saldo em
contas nacionais totalizam 1419 M€, um valor equivalente a 0,6% do PIB. Como se
observa no quadro abaixo, esse montante representa uma redução de 191 M€ face ao
total aprovado no ano precedente, justificada pela descontinuidade do programa
IVAucher. Excluindo esse efeito, o valor global das restantes dotações centralizadas
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mantém-se praticamente igual ao aprovado no OE/2021 porque a diminuição da
dotação para fazer face a despesas imprevistas da pandemia (-100 M€) será
compensada pelos aumentos da dotação provisional (+64 M€) e da reserva orçamental
(+40 M€).17
Quadro 12 – Dotações centralizadas no MF com impacto no saldo em contas nacionais
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: * o quadro não inclui a dotação destinada à regularização de
passivos (170 M€, tanto no OE/2021 como na POE/2022) porque não tem impacto no saldo em
contabilidade nacional; também não se inclui a dotação destinada à aplicação de ativos (520 M€
no OE/2021 e na POE/2022) porque constitui despesa não efetiva, ou seja, não tem impacto no
saldo orçamental.
A previsão da despesa pública para 2022 em contabilidade nacional encerra riscos não
negligenciáveis, salientando-se os seguintes:
i) O risco de que os desenvolvimentos do conflito militar entre a Rússia e a Ucrânia
possam fazer com que as medidas de mitigação das consequências económicas
daquele conflito venham a ter um impacto orçamental superior ao incorporado na
POE/2022 ou que venham a implicar a adoção de medidas adicionais;
ii) Não obstante os progressos positivos relativamente à situação pandémica, não
pode ser descartada a possibilidade de poderem surgir novas variantes, o que poderia
levar à reintrodução de algum tipo de medidas de mitigação da crise e que
condicionariam a atividade económica. Essa hipótese é admitida na própria Proposta
de Lei do OE/2022 (n.º 22 do artigo 8.º), que autoriza o Governo a “proceder a
alterações orçamentais resultantes de operações não previstas no orçamento inicial
destinadas ao financiamento de medidas excecionais adotadas pela República Portuguesa
decorrentes da situação da pandemia da doença COVID-19 entre os diversos programas
orçamentais, como ainda financiadas pela dotação centralizada no Ministério das
Finanças para despesas relacionadas com as consequências da pandemia da doença
COVID-19”;
iii) O risco de que o apoio financeiro à TAP possa vir a ser superior ao previsto na
POE/2022 em contas nacionais, nomeadamente se o recente aumento do preço dos
combustíveis persistir nos próximos meses;
iv) O risco de que seja necessário proceder a transferências adicionais para o Novo
Banco ao abrigo do Acordo de Capitalização Contingente, para além dos 3405 M€
pagos até à presente data. A POE/2022 não considera qualquer transferência
17 De acordo com a Circular da DGO n.º 1404, de 2 de agosto de 2021, a reserva orçamental para 2022 corresponde genericamente a uma dotação equivalente a 2,5% do orçamento de cada uma das entidades da administração central, estando excecionadas da aplicação dessa reserva as instituições pertencentes ao SNS e ao Ensino Superior, bem como as EPR abrangidas pelo regime simplificado.
Designação OE/2021 POE/2022 V ariação
Dotação provisional 500 564 64
Reserva orçamental 360 400 40
Contrapartida pública nacional global 50 50 0
Despesas imprevistas da pandemia 500 400 -100
IV Aucher 200 -200
Orçamento participativo 5 5
Total 1 610 1 419 - 191
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adicional, mas atendendo que o limite máximo autorizado no âmbito do referido
Acordo é de 3890 M€, o Novo Banco poderá ainda solicitar um montante até 485 M€;
v) O risco de que as poupanças e ganhos de eficiência a obter no âmbito do exercício
de revisão de despesa não atinjam o valor previsto de 237 M€;
vi) O risco de que pedidos de reposição do equilíbrio financeiro e ações arbitrais
submetidas pelos parceiros privados no âmbito de projetos de PPP impliquem uma
despesa superior à considerada na POE/2022;
vii) O risco de que as despesas a efetuar ao abrigo do PRR não se concretizem de
acordo com os montantes previstos na POE/2022, o que tenderia a não ter impacto no
saldo, pese embora o mecanismo de desembolso deste programa depender da
concretização de objetivos pré-definidos e não diretamente do grau de execução
financeira;
viii) O risco decorrente da ativação das garantias do Estado concedidas no âmbito de
algumas das medidas de resposta à crise pandémica e ao choque geopolítico,
nomeadamente linhas de crédito a empresas.
Caixa 3 – Comparação da previsão da despesa primária com o executado antes da pandemia
Com o objetivo de melhor avaliar a evolução prevista para a despesa, apresenta-se nesta Caixa
uma comparação da previsão para 2022 da despesa primária (sem a despesa com juros, que no
curto prazo não é diretamente controlável pelo Governo) com o executado no ano pré-
pandemia (2019). De modo a tornar comparáveis esses dois referenciais, foi expurgado em
2019 o impacto decorrente de medidas one-off e foram excluídos em 2022 os impactos
previstos com medidas de emergência COVID-19 (incluído o apoio financeiro à TAP), com
medidas de mitigação do choque geopolítico, com despesas ao abrigo do PRR e com medidas
one-off.
Ajustada dos efeitos acima referidos, a despesa primária das AP deverá passar de 83 312 M€
em 2019 para 94 620 M€ em 2022, o que corresponde a um aumento de 11 308 M€ (+13,6%)
em três anos. Cerca de 70% desse acréscimo deverá ser justificado pela despesa corrente
primária (+8010 M€), particularmente pelas despesas com elevado grau de rigidez, como é o
caso das prestações sociais (+3599 M€) e das despesas com pessoal (+2563 M€). Esta tendência
implica um aumento das pressões orçamentais sobre a despesa nos próximos anos.
Quanto à despesa de capital (ajustada dos referidos efeitos), deverá registar um acréscimo de
3298 M€ entre 2019 e 2022, dos quais 2218 M€ na FBCF.
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Quadro 13 – Despesa primária das AP ajustada de one-off, PRR e medidas de emergência *
Fontes: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: * excluindo no ano de 2019 o impacto de medidas one-off (1368 M€) e
excluindo no ano de 2022: o impacto previsto com medidas de emergência COVID-19 (1943 M€, dos quais 600 M€
relativos ao apoio financeiro à TAP), com medidas de mitigação do choque geopolítico (688 M€), com despesas ao
abrigo do PRR (3203 M€) e com medidas one-off (423 M€); “2022 P” denota a Previsão do MF para 2022.
Em percentagem do PIB, o peso da despesa primária ajustada daqueles efeitos deverá passar
de 38,9% em 2019 para 41,7% em 2022. Trata-se de um aumento de 2,8 p.p. do PIB, dos quais
1,5 p.p. na despesa corrente primária e 1,3 p.p. na despesa de capital. No âmbito da despesa
corrente primária destacam-se novamente as rubricas de despesas com pessoal e de
prestações sociais, cujo peso conjunto no PIB deverá aumentar 1,1 p.p. do PIB. O incremento
do peso desta despesa rígida ocorre no contexto em que se prevê para o final de 2022 um PIB
em volume 0,7% acima do nível de 2019 (e um PIB a preços correntes 5,9% mais elevado do
que antes da pandemia).
2.2.2Projeção do CFP incorporando o cenário macroeconómico e as medidas de
política do MF
O presente exercício projeta a evolução dos agregados orçamentais e das suas componentes
incorporando o cenário macroeconómico subjacente à POE/2022 e as medidas de política
explicitadas naquele documento de programação orçamental no dispositivo de projeção utilizado
pelo CFP. No que se refere à projeção do rácio da dívida pública, o CFP utilizou a informação mais
recente sobre as taxas de juro de mercado secundário18, assumindo os pressupostos do MF para a
variação de depósitos em 2022 e restantes componentes do ajustamento défice-dívida. O
resultado deste exercício pretende mostrar se a evolução projetada para as variáveis orçamentais
em rácio do PIB se afigura plausível quanto à previsão do Governo para o saldo e dívida pública a
atingir em 2022.
Com base nas premissas da POE/2022 a projeção do CFP aponta para que em 2022 o
défice orçamental se fixe em 2,0% do PIB, praticamente em linha com o previsto na
18 Dados de fecho de mercado de 14 de abril, para as diferentes maturidades de OT.
2019 2022 P
M€ % p.p. PIB
Despesa primária 83 312 94 620 11 308 13,6 2,8
Despesa corrente primária 78 587 86 597 8 010 10,2 1,5
Consumo intermédio 11 026 11 745 719 6,5 0,0
Despesas com pessoal 23 147 25 709 2 563 11,1 0,5
Prestações sociais 38 826 42 425 3 599 9,3 0,6
Subsídios 919 916 -3 -0,3 0,0
Outras despesas correntes 4 670 5 802 1 132 24,2 0,4
Despesas de capital 4 725 8 023 3 298 69,8 1,3
FBCF 3 904 6 123 2 218 56,8 0,9
Outras despesas de capital 821 1 900 1 080 131,6 0,5
Por memória:
PIB nominal 214 375 227 123 12 749 5,9
PIB em vol ume 203 855 205 316 1 461 0,7
Defl ator impl ícito do PIB 1,0516 1,1062 5,2
M€
V ariação 2022/2019
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POE/2022. Esta projeção aponta para um saldo primário positivo para 2022 na mesma
dimensão do que o antecipado pelo MF (0,3% do PIB), retomando a trajetória de
excedentes primários interrompida nos dois anos anteriores. Com uma dimensão
diferente, a projeção do CFP aponta para que o peso dos juros no PIB ascenda a 2,3%,
um valor superior em 0,1 p.p. ao previsto pelo MF na POE/2022. A maior expressão
destes encargos projetados pelo CFP reflete a recente evolução do nível dos preços nos
Estados membros da área do euro e a consequente resposta da política monetária, bem
como a incerteza associada ao conflito Rússia-Ucrânia, que poderão acentuar o
agravamento das taxas de juro das obrigações europeias, elevando por essa razão o
custo de financiamento.
Quadro 14 – Projeção do CFP para os agregados orçamentais e sua comparação com previsão
orçamental do MF para 2022 (% do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: (1) Projeção do CFP. Ministério das Finanças; (2) Previsão
orçamental do MF constante do relatório da POE/2022.
Para o conjunto da receita, a projeção do CPF aponta para que o peso deste agregado
se reduza para 44,7% do PIB em 2022, em linha com o previsto pelo MF, não obstante a
projeção de algumas das suas componentes apresentarem diferenças face ao esperado
pelo MF. A maior diferença incide sobre a receita de capital. A projeção do CFP para esta
variável aponta para que em 2022 atinja 1,3% do PIB, mais 0,2 p.p. do PIB do que o
esperado pelo MF. Esta diferença sugere uma subestimação da receita de capital na
previsão orçamental do MF ao não refletir o impacto completo da medida de política
relativa ao PRR, já atrás assinalado, contrariamente ao que sugere resultar da previsão
do MF para a FBCF em que a incorporação integral do efeito da medida PRR justifica o
alinhamento daquela variável orçamental com a projeção do CFP (Quadro 8). A
compensar esta diferença encontram-se as contribuições sociais e a “outra receita
corrente” para as quais a projeção do CFP aponta respetivamente para um peso no PIB
CFP (1)
M F (2)
Dif.
(1)- (2)
Receita Total 44,7 44,7 0,0
Receita corrente 43,4 43,6 - 0,2
Receita fiscal 24,8 24,8 0,0
Impostos indiretos 15,2 15,2 0,0
Impostos directos 9,6 9,6 0,0
Contribuições Sociais 12,5 12,5 -0,1
V endas de bens e serviços 3,1 3,1 0,0
Outra receita corrente 3,1 3,2 -0,1
Receitas de capital 1,3 1,1 0,2
Despesa Total 46,8 46,6 0,1
Despesa Primária 44,4 44,4 0,0
Despesa Corrente Primária 39,6 39,5 0,1
Consumo intermédio 5,8 5,6 0,2
Despesas com pessoal 11,3 11,4 0,0
Prestações sociais 18,8 18,9 -0,1
Subsídios 0,9 0,9 0,0
Outra despesa corrente 2,8 2,8 0,0
Despesas de capital 4,8 4,9 - 0,1
FBCF 3,2 3,2 0,0
Outras despesas de capital 1,6 1,7 0,0
Juros 2,3 2,2 0,1
Saldo global - 2,0 - 1,9 - 0,1
Saldo Primário 0,3 0,3 0,0
Dív ida Pública 120,8 120,7 0,1
2022
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destas variáveis, 12,5% e 3,1%, inferiores em 0,1 p.p. ao previsto pelo MF para cada uma
delas. Ao nível das contribuições sociais, a diferença de 0,1 p.p. do PIB deste
componente é explicada inteiramente pelas contribuições imputadas,19 uma vez que a
projeção do CFP para as contribuições sociais efetivas tem implícita a utilização de uma
elasticidade ligeiramente superior à unidade (1,1) em linha com o assumido pelo MF na
POE/2022, dado o padrão de evolução desta variável nos últimos anos observar um
crescimento acima da sua base macroeconómica (remunerações em contas nacionais,
tal como mensuradas pelo INE). Na “outra receita corrente”, o CFP aponta para uma
projeção desta variável inferior ao esperado pelo MF para 2022, uma explicação que
poderá ter a ver com o facto de a previsão da “outra receita corrente” constante do
relatório da POE/2022 ter implícito um crescimento desta variável orçamental, acima da
evolução da sua base macroeconómica (PIB), situação já igualmente assinalada também
na análise sobre a coerência aos desenvolvimentos orçamentais previstos para a receita.
O peso da despesa pública sem juros no PIB projeta-se que atinja 44,4%,
acompanhando a previsão apresentada pelo MF. Esta projeção aponta, no entanto, para
um maior peso no PIB da despesa corrente primária (+0,1 p.p.) face ao previsto pelo MF
compensada pela despesa de capital que, segundo a projeção do CFP, será inferior em
0,1 p.p. ao esperado pelo MF. O consumo intermédio é determinante para explicação
do maior peso da despesa corrente primária. A projeção do CFP para aquela variável
orçamental, além de incorporar as medidas política explicitadas pelo Governo na
POE/2022, depende também da evolução da base macroeconómica que lhe está
associada, situação que, neste último caso, sugere não se fazer refletir
apropriadamente na previsão de consumo intermédio do MF.20 Na despesa de capital, o
CFP projeta um rácio em percentagem do PIB de 4,8% inferior em 0,1 p.p. ao previsto
pelo MF. A “outra despesa de capital” é responsável por esta diferença, uma vez que a
previsão orçamental do MF para esta variável (1,7% do PIB) sugere uma evolução além
das medidas de política constantes na POE/2022 e da base macroeconómica
subjacente. Em ambas as situações, a evolução da variável e a sua coerência com a
previsão orçamental aponta para as observações já assinaladas no âmbito dos
desenvolvimentos da despesa relativos ao consumo intermédio e à “outra despesa de
capital”.
A projeção do CFP para o rácio da dívida pública em 2022 aponta para que este
indicador atinja 120,8% do PIB, prosseguindo assim a trajetória descendente retomada
em 2021. A previsão do MF de 120,7% do PIB para este indicador mostra-se plausível e
praticamente em linha com a projeção do CFP. A diferença de 0,1 p.p. do PIB deve-se ao
efeito dinâmico ou também designado de bola de neve, que decorre da relação entre o
efeito crescimento dado pelo PIB e o efeito juros. Pela razão de que o efeito juros na
projeção do CFP (2,3%) é superior em 0,1 p.p. do PIB ao previsto pelo MF, resulta, na
mesma dimensão, um menor contributo do efeito dinâmico (0,1 p.p. do PIB) para
redução do rácio da dívida pública.
19 Uma das razões poderá estar relacionada com o número de saídas de subscritores da CGA previstos para 2022.
20 Descontando o efeito das medidas explicitadas na POE/2022 com impacto no consumo intermédio para se assegurar a previsão orçamental do MF para aquela variável orçamental, esta teria que registar um crescimento (de 1,9%) abaixo do previsto pelo MF para o PIB ou para o IPC.
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O exercício de projeção produziria um resultado muito semelhante, caso se tivesse
realizado este exercício com base no cenário macroeconómico do CFP para 2022,
apresentado em março. Considerando o impacto das medidas de política explicitadas na
POE/2022, o saldo seria de -2,0% do PIB penalizado pelo peso dos juros no PIB de 2,3%.
O saldo excluindo juros ascenderia a 0,4 p.p. do PIB mais 0,1 p.p. do que o previsto pelo
MF resultante de um peso da receita no PIB de 44,8% e de um peso da despesa sem
juros de 44,4%. O rácio da dívida pública atingiria 120,7% do PIB em linha com o
previsto pelo MF, em resultado de um maior contributo do saldo primário para a
redução da dívida, compensado, no entanto, por um menor contributo do efeito
dinâmico, decorrente de um efeito dos juros mais elevado.
No entanto, este exercício encontra-se sujeito aos riscos identificados no Relatório do
CFP Perspetivas Económicas e Orçamentais 2022-2026, e sublinhados no ponto anterior
deste relatório.
Importa ainda assim assinalar a incerteza sobre a duração e escalada do conflito militar
entre a Ucrânia e a Rússia. Um risco de difícil avaliação que continua a persistir e que
poderá agravar e prolongar as pressões inflacionistas face ao previsto pelo MF e ao
refletido no exercício de projeção do CFP, implicando, por essa razão, alterações na
trajetória de evolução de algumas variáveis orçamentais. Esse efeito poderá, no curto
prazo, beneficiar a receita fiscal, em particular nos impostos que incidem sobre o
consumo dos agentes económicos, que poderão não ajustar no imediato as suas
decisões de consumo e investimento. No lado da despesa poderão beneficiar em alguns
casos algumas variáveis orçamentais como as despesas com pessoal, onde as
atualizações salariais não acompanham a taxa de inflação prevista, como também o
consumo intermédio, em que boa parte dos contratos de fornecimento de bens
permanece indexados à taxa de inflação do ano anterior ou mesmo com um preço fixo.
Em sentido oposto, os desenvolvimentos adversos provocados pelo encarecimento dos
custos de matérias-primas e da energia que contribuem para alimentar o processo
inflacionista poderão obrigar à aprovação de medidas adicionais de política económica,
(redução de receita e/ou aumento de despesa), assim como a um efeito adverso no
consumo intermédio, com impacto orçamental direto desfavorável.
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3. ANÁLISE DA ORIENTAÇÃO DA POLÍTICAORÇAMENTAL
Para a análise apresentada no presente capítulo deve ter-se em conta que o saldo estrutural
calculado assenta na classificação das medidas one-off segundo os critérios de análise do
Conselho das Finanças Públicas21, podendo diferir das consideradas pelo MF e pela Comissão
Europeia (CE) nalguns anos. Relativamente ao cálculo das componentes cíclicas, o CFP utiliza as
semi-elasticidades adotadas pela CE, sendo o hiato do produto, o subjacente à previsão
macroeconómica do Governo, o qual foi recalculado com base na metodologia comum da CE
(utilização do programa CONV mais recente aplicado às projeções constantes na POE/2022).
Assim, neste relatório, as conclusões sobre a avaliação do saldo estrutural e do respetivo
ajustamento estrutural, bem como da postura da política orçamental apresentada pelo MF na
Proposta do Orçamento do Estado para 2022, poderão ser distintas das apresentadas naquele
documento de programação orçamental.
3.1Saldos orçamentais
A POE/2022 prossegue a estratégia de consolidação orçamental assente na redução da
despesa em percentagem do PIB, essencialmente explicada pela reversão de grande
parte das medidas de resposta orçamental à crise pandémica, e pela melhoria das
condições económicas. O MF prevê uma diminuição do défice orçamental em 2022,
devendo atingir 1,9% do PIB, o que representa uma redução de 0,9 p.p. do PIB face ao
ano anterior. Esta redução reflete as diminuições esperadas para a despesa em 1,5 p.p.
do PIB e para a receita total em 0,6 p.p. do PIB.
Apesar do atual contexto geopolítico e das exigências resultantes da recuperação da
crise pandémica, em 2022, a redução esperada para o défice orçamental permite
ampliar a distância face ao limiar de 3% do PIB previsto no Tratado de Funcionamento
da União Europeia (TFUE)22 . Após a obtenção de um défice orçamental de 2,8% do PIB
em 2021, a concretização da diminuição do défice subjacente à POE/2022 para o ano de
2022 (-1,9% do PIB) confirmaria o cumprimento da regra do saldo orçamental antes da
possível desativação da cláusula de salvaguarda que deverá ocorrer em 2023. Recorde-
se que a 20 de julho de 2020 o Conselho da União Europeia recomendou a ativação da
cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)23.
21 A classificação de medidas one-off do CFP baseia-se nos princípios básicos enunciados na publicação da Comissão Europeia “Guiding Principles for the Classification of One-Off Measures”, Report on Public Finances in EMU 2015, Institutional Paper 14, 2015, Parte II, Capítulo 3, pp. 52-65.
22 De acordo com o estipulado no artigo 126.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia e respetivo Protocolo n.º 12 sobre o procedimento relativo aos défices excessivos.
23 A recomendação do Conselho é feita após a Comunicação da Comissão a 20 de março de 2020. Deacordo com a opinião da Comissão a grave crise económica desencadeada pelo surto de COVID-19 justifica a ativação da cláusula de derrogação. A cláusula de derrogação de âmbito geral foi introduzida como parte da reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2011 (“Six-Pack"). A cláusula é estabelecida no artigo 5.º, n.º 1, no artigo 6.º, n.º 3, no artigo 9.º, n.º 1, e no artigo 10.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97, bem como no artigo 3.º, n.º 5, e no artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento
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Esta permite que em períodos de recessão económica grave, que afete a área do euro
ou toda a União, os Estados-Membros possam ser autorizados a desviarem-se
temporariamente da trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo
(OMP), desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo.
Desta forma, os Estados-Membros puderam desviar-se temporariamente das
obrigações normais estabelecidas no quadro orçamental europeu, permitindo uma
resposta mais eficaz e rápida à pandemia.
Quadro 15 – Indicadores orçamentais
Fontes: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: *em percentagem do produto potencial. Os desenvolvimentos
cíclicos são estimados de acordo com a metodologia comum acordada na UE, parametrizada no programa
CONV, disponibilizado juntamente com as previsões de primavera de 2021 da Comissão Europeia. As
variações não correspondem necessariamente às diferenças dos valores em percentagem do PIB devido a
arredondamentos. O saldo estrutural é obtido pela diferença entre o saldo orçamental ajustado de medidas
one-off e da componente cíclica.
A redução do défice orçamental prevista na POE/2022, excluindo o efeito de medidas
one-off, é explicada principalmente pela evolução económica favorável. O saldo
orçamental ajustado destas medidas deverá apresentar uma melhoria de 1,4 p.p. do
PIB. Para este resultado contribui a evolução positiva esperada na componente cíclica
resultante do ciclo económico (1,6 p.p. do PIB) e em menor grau a redução em 0,2 p.p.
dos encargos com juros previstos pelo MF. Por definição, as medidas one-off24 não
apresentam efeitos permanentes que afetem o saldo orçamental, sendo determinantes
para o cálculo do esforço de consolidação orçamental em termos estruturais. O quadro
seguinte identifica as medidas one-off consideradas pelo CFP, sendo coincidentes com
as apresentadas na previsão orçamental implícita à POE/2022 para 2021 e 2022.
(CE) n.º 1467/97, facilita a coordenação das políticas orçamentais em períodos de grave recessão económica.
24 O código de conduta na implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento define medidas one-off como sendo aquelas cujo efeito orçamental é transitório, não conduzindo a uma alteração sustentada da posição orçamental intertemporal.
2021 2022 2021 2022
Saldo Primário -2,9 -0,4 0,3 2,6 0,6
Saldo orçamental -5,8 -2,8 -1,9 3,0 0,9
Ajustado de medidas one-off -5,2 -3,2 -1,8 2,0 1,4
Ajustado do cicl o -2,6 -1,3 -2,0 1,3 -0,7
Saldo estrutural -1,9 -1,6 -1,8 0,3 -0,2
Primário estrutural 0,9 0,8 0,4 -0,1 -0,4
por memória
medidas one-off -0,7 0,4 -0,2 1,0 -0,5
hiato do produto* -6,0 -2,9 0,1 3,1 3,0
componente cícl ica -3,2 -1,5 0,1 1,7 1,6
juros 2,9 2,4 2,2 -0,4 -0,2
POE/2022
Em % do PIB
2020
Variação (p.p. PIB)
POE/2022
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Quadro 16 – Impacto das medidas one-off no saldo orçamental
Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Cálculos e classificação da responsabilidade do CFP.
Os totais não correspondem necessariamente à soma das parcelas em percentagem do PIB devido
a arredondamentos.
As medidas com impacto do lado da receita verificam-se apenas em 2021 e totalizam o
montante de 1177 M€. Concretamente referem-se: (i) a recuperação do remanescente
da garantia prestada pelo Estado ao Banco Privado Português (BPP) e cuja classificação
como one-off assenta no facto da receita extraordinária a obter resultar da reversão de
uma operação de apoio ao sistema financeiro que em 2010 afetou negativamente o
saldo das AP; e (ii) a devolução da comissão paga num dos dois empréstimos concedidos
pelo Fundo Europeu de Estabilização Financeira, denominada como pre-paid margin. No
que respeita à despesa foram consideradas as seguintes medidas: (i) aumento de capital
no Novo Banco (recapitalização)25 com impacto apenas em 2021; e, em 2022, os valores
relativos (ii) aos ativos por impostos diferidos; e (iii) o pagamento extraordinário por
decisões judiciais.
O CFP optou por manter na atual análise a decisão adotada pela Comissão Europeia na
avaliação dos Programas de Estabilidade e Convergência de 2020, não classificando
como medidas one-off as medidas tomadas em resposta à pandemia de COVID-19,
dadas as circunstâncias específicas de que resultam e a incerteza em torno de sua
possível persistência. Portanto, estas medidas não são excluídas da previsão do saldo
estrutural. O CFP poderá rever a classificação das medidas caso haja informação
adicional que coloque em causa a presente avaliação.
De acordo com as previsões do MF, em 2022 o saldo estrutural recalculado26 subjacente
à POE/2022 deverá apresentar uma ligeira deterioração, afastando-se de uma posição
orçamental compatível com a convergência ao objetivo de médio prazo (OMP) de um
saldo estrutural equilibrado. Os cálculos efetuados pelo CFP apontam para que o saldo
estrutural se situe em -1,8% do PIB em 2022, o que representa um agravamento de 0,2
25 O aumento de capital no Novo Banco por ativação do mecanismo de capital contingente foi acordado no âmbito do processo de alienação daquela instituição financeira. Em 2021, o montante de 429 M€ reflete o apoio financeiro realizado pelas AP naquela instituição. Para 2022 não é identificado nenhum montante relativo às necessidades de financiamento do Fundo de Resolução.
26 O saldo estrutural corresponde ao saldo orçamental expurgado dos efeitos do ciclo económico pelo CFP e das medidas one-off e temporárias segundo a classificação própria do CFP. Para a estimativa dos efeitos do ciclo seguiu-se a metodologia comum acordada na UE, tendo o CFP recalculado o valor do hiato do produto com base nessa metodologia e na previsão macroeconómica da POE/2022.
2021 2022 2021 2022
Medidas one-off 748 -423 0,4 -0,2
Receita 1 177 0,6
Recuperação de garantia do BPP 63 0,0
Pre-paid Margins 1 114 0,5
Despesa 429 423 0,2 0,2
Recapital ização do Novo Banco 429 0,2
Ativos por impostos diferidos 138 0,1
Pagamentos extraor. por decisões judiciais 285 0,1
Em milhões de euros Em % do PIB
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p.p. do PIB face ao ano de 2021 (Quadro 15). Salienta-se, no entanto, que a estimativa
para o saldo estrutural, bem como a sua variação ao longo do período de análise, é
sensível ao cálculo do hiato do produto.27 Desta forma, com base na estimativa
constante da POE/2022 verifica-se uma melhoria de 0,2 p.p. do PIB do saldo estrutural
em 2022, que contrasta com a deterioração obtida recalculando o hiato do produto
seguindo a metodologia comum.28 A ativação da cláusula de derrogação de âmbito
geral do PEC suspende a regra de convergência para o OMP, pressupondo, no entanto,
que a sustentabilidade orçamental não seja colocada em causa, uma vez que se trata de
permitir apenas desvios temporários dos requisitos orçamentais.
3.2Postura da política orçamental
A postura da política orçamental deverá ser expansionista procíclica em 2022, enquanto
em 2021 revelou ser neutral. A postura orçamental é determinada pela variação do
saldo primário estrutural, a qual permite aferir a natureza discricionária restritiva ou
expansionista da política orçamental, em conjugação com a variação do hiato do
produto (evolução da conjuntura económica). Em 2021, a postura orçamental neutral
reflete: (i) o contexto de recuperação da conjuntura económica (variação positiva do
hiato do produto em 3,1 p.p. do PIB potencial); e (ii) uma variação ligeiramente negativa
do saldo primário estrutural (-0,1 p.p. do PIB potencial), explicada pelo prolongamento
das medidas de apoio excecional à economia e ao emprego e de combate e prevenção à
evolução da pandemia. Para 2022, de acordo com a previsão macroeconómica
subjacente à POE/2022, é esperada a continuação da melhoria da conjuntura económica
(variação de 3 p.p. do PIB potencial do hiato do produto), o que conjugado com uma
deterioração do saldo primário estrutural (-0,4 p.p. do PIB) indicia uma alteração da
postura da política orçamental para expansionista procíclica.
27 A este respeito, as mais recentes projeções do FMI publicadas emabril de 2022 apontam para que o saldo estrutural em 2021 e 2022 seja negativo respetivamente em 0,5 e 0,6% do PIB potencial. Esta projeção apesar de apontar igualmente para uma deterioração daquele indicador em 2022, ainda que de menor dimensão ao recalculado pelo CFP, mostra que o défice estrutural estimado pelo FMI é inferior para cada uma daqueles dois anos respetivamente em 0,5 e 0,4 p.p. do PIB. Esta diferença coloca, uma vez mais, em evidência as peculiares condições económicas atuais e as dificuldades que daí resultam para se obter a uma estimativa robusta do hiato do produto, necessária para calcular o saldo estrutural e minorar as suas revisões, por vezes significativas.
28 Usando os valores publicados no Projeto de Plano Orçamental subjacente à POE/2022, a trajetória para o saldo estrutural seria diferente apresentando uma evolução do saldo estrutural de -1,4% do PIB em 2021 para -1,2% em 2022, o que corresponde a uma melhoria de 0,2 p.p. do PIB e que compara com a deterioração de 0,2 p.p. calculada pelo CFP. Esta diferença de 0,3 p.p. é explicada pela componente cíclica que afeta os dois anos da previsão, cujo cálculo resulta de um hiato do produto menor do que o recalculado pelo CFP com base na metodologia comum da CE (aplicando o programa CONV às projeções económicas da POE/2022). Este recálculo afeta a componente cíclica do saldo orçamental, o que implica uma componente cíclica do MF “mais negativa” e consequentemente um saldo estrutural maior (ou seja, um défice estrutural menor) do que o obtido pelo CFP para estes dois anos.
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Gráfico 3 – Política orçamental e posição cíclica [2014 – 2022]
Fontes: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: (i) A natureza da política orçamental é avaliada pela variação do
saldo primário estrutural; (ii) A posição cíclica da economia é aferida pela variação do hiato do produto, que
traduz a diferença entre as taxas de crescimento do PIB e do PIB potencial; iii) O CFP considera que a
orientação da política orçamental é restritiva se o rácio do saldo primário estrutural registar uma melhoria
anual de, pelo menos, 0,25% do PIB potencial e é expansionista se essa proporção se deteriorar em pelo
menos 0,25%. Caso a variação esteja entre -0,25% e +0,25% a política orçamental é considerada neutra. P –
Previsão. Os pontos 2021 (excl.PRR) e 2022 (P-excl.PRR) referem-se ao exercício de anulação na receita da
entrada de fundos correspondentes ao mecanismo MRR, ilustrando o impacto sobre o saldo primário
estrutural caso os montantes previstos para o investimento fossem financiados pelo Orçamento do Estado.
O PRR confere um impulso orçamental expansionista sobre a atividade económica
superior à deterioração do saldo primário estrutural. Tal como previamente referido
pelo CFP e, posteriormente, confirmado pela Comissão Europeia, na Comunicação
COM(2021) 105, “as despesas financiadas por subvenções do MRR representam um
estímulo orçamental que não se traduzirá num aumento do défice ou da dívida.” Não
sendo essa despesa adicional financiada por impostos ou outra receita gerada no
território económico, mas por transferências do exterior refletidas na receita das AP, a
variação do saldo primário estrutural subestima o estímulo dado à economia.
Consequentemente, a leitura da variação do saldo primário estrutural enquanto
indicador da orientação da política orçamental discricionária é assim também afetada.
Anulando na receita a entrada de fundos correspondentes a este mecanismo, a variação
do saldo primário estrutural em 2022 passaria a apresentar uma deterioração de 1,7
p.p. do PIB em vez de uma deterioração de 0,4 p.p. do PIB (representado a verde no
gráfico). Assim, conclui-se, em 2022, o funcionamento do MRR permite imprimir à
economia um estímulo direto superior a 1% do PIB que não se reflete no agravamento
do défice.
2014
20152016
20172018
20192020
2021 (excl.PRR)
2022 (P - excl.PRR)
2022 (P)
2021
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
-11,0 -9,0 -7,0 -5,0 -3,0 -1,0 1,0 3,0 5,0 7,0 9,0 11,0
Va
ria
ção
do
sa
ldo
pri
má
rio
est
rutu
ral
(s.p
.e.)
variação do hiato do produto
Política restritiva procíclica: Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental
Política restritiva contracíclica:
Melhoria da conjuntura;Consolidação Orçamental
Política expansionista procíclica: Melhoria da conjuntura; Deterioração do s.p.e.
Política expansionista contracíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.
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3.3Quadro plurianual das despesas públicas (QPDP)
O quadro plurianual das despesas públicas (QPDP), introduzido pela Lei n.º 151/2015, de 11 de
setembro, na sua redação atual (Lei de Enquadramento Orçamental – LEO), veio, a partir de abril
de 2020, substituir o anterior quadro plurianual de programação orçamental (QPPO). O QPDP
estabelece um limite da despesa total, e por missão de base orgânica, para o ano em curso e os
quatro anos seguintes, para a Administração Central (AC) e Segurança Social (SS). Os limites são
vinculativos para o orçamento do ano económico seguinte e indicativos para o período de
programação que coincida com o resto da legislatura. O QPDP inclui também projeções de
receitas para o mesmo período de programação, por fonte de financiamento.29
O QPDP integra a lei das Grandes Opções em matéria de planeamento (GOP), cuja apresentação,
nos termos da LEO, corresponde à primeira fase do processo orçamental, antes da elaboração da
proposta de Lei do OE, encontrando-se o limite da despesa total subordinado à compatibilidade
com os objetivos do Programa de Estabilidade. Neste enquadramento, a Lei n.º 75-C/2020, de 31
de dezembro, aprovou um primeiro QPDP relativo ao período 2020-2024.
A Lei das GOP que se referiria ao período móvel seguinte (2021-2025) não chegou a ser aprovada
na legislatura anterior à que se iniciou no final de março de 2022.30. Por outro lado, até à
submissão da POE/2022 em 13 de abril à Assembleia da República (A.R.), não foi apresentada
qualquer proposta de lei das GOP para o período de 2022 a 2026 (que, a ocorrer, vincularia, em
termos de limites de despesas, o Orçamento do Estado para 2023) ainda que um projeto de
atualização do QPDP para estes anos conste do Relatório da POE/2022.31
O limite de despesa para 2022 considerado no projeto de atualização do QPDP
constante no Relatório que acompanha a POE/2022 mostra-se coerente com o objetivo
do saldo em contas nacionais (--1,9% do PIB). Ainda que esta coerência possa ser aferida
a partir de um exercício bottom-up realizado pelo CFP (Quadro 17), esta não é
explicitada, como se imporia, no Relatório que acompanha a POE. O QPDP é definido na
ótica da contabilidade pública, correspondendo os limites estabelecidos para 2022
(283,0 mil M€) e anos seguintes à soma da despesa total, não consolidada, dos
subsectores da Administração Central (AC) e da Segurança Social (SS). Estes montantes
integram quer a despesa dita efetiva na ótica da contabilidade pública, como a prevista
realizar com ativos e passivos financeiros.32 Este limite integra ainda despesa de fluxos
entre entidades da AC como também entre a AC e SS. Para 2022, retirando os fluxos
intra-sectoriais (75,4 mil M€), obtém-se a despesa consolidada na ótica de cada
subsector. Excluindo deste subtotal a despesa com ativos e passivos financeiros
29 Refira-se que o regime do artigo 35.º da LEO quanto ao QPDP tem a sua aplicação suspensa até 2025 aplicando-se o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto, que procedeu à terceira alteração da LEO. Este regime transitório, similar ao da LEO, difere quanto à possibilidade de alteração dos limites vinculativos pela A.R., prevendo ainda a apresentação a título indicativo do saldo estrutural.
30 A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2, de 15 de abril de 2021, relativa às GOP para 2021-2025, com um QPDP para aqueles anos (e que correspondia ao projeto de atualização deste quadro plurianual constante do Programa de Estabilidade para 2021-25) não chegou a ser aprovada, tendo esta iniciativa legislativa caducado em 28 de março de 2022, devido ao término da XIV legislatura.
31 Sendo que em 11 de abril de 2022 deu entrada na A.R. a Proposta de Lei 2/XV/1, a qual tem porobjeto a alteração da LEO, nomeadamente no que respeita à apresentação da Lei das GOP, prevendo a possibilidade desta ocorrer no prazo de 90 dias após a tomada de posse do Governo.
32 Conforme Glossário do CFP, «O conceito de despesa efetiva, utilizado na ótica da contabilidade pública, corresponde às despesas que alteram definitivamente o património financeiro líquido, ou seja à soma dos agrupamentos da classificação económica de despesa orçamental, de natureza corrente e de capital, com exclusão dos “ativos financeiros” e “passivos financeiros”.(…)».
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(consolidados, 97,3 mil M€) é possível obter a despesa efetiva de cada um dos dois
subsectores, cuja soma ascende a 110,3 mil M€. Retirando a esta soma os fluxos
intersectoriais entre AC e SS, obtém-se a despesa efetiva consolidada da AC e SS
(98,5 mil M€). A diferença para a receita efetiva consolidada da AC e SS determina o
saldo agregado destes dois subsectores, que corresponde a um défice de 5163 M€. A
soma deste último valor com o saldo previsto para as Administrações Regional e Local (-
18 M€) resulta no saldo das AP em 2022 na ótica da contabilidade pública (-5181 M€).
Ao se observar o impacto previsto dos ajustamentos de passagem desta ótica para a da
contabilidade nacional, que beneficia o saldo em 779 M€, apura-se um défice de
4401 M€ para as AP em contas nacionais, correspondente a -1,9% do PIB.
Quadro 17 – Do limite de despesa no QPDP para 2022 ao saldo estrutural
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: A aferição da compatibilidade entre o saldo em contas nacionais e o saldo estrutural
apresentado neste quadro é efetuada tendo em conta os elementos informativos e complementares à POE/2022. O
hiato do produto do MF utilizado para o cálculo das componentes cíclicas necessário à determinação do saldo estrutural
difere do considerado no Quadro 15.
No projeto de atualização do QPDP consta a indicação do valor do saldo estrutural
considerado pelo MF para 2022, ainda que não seja explicitada a ligação deste com o
limite de despesa anual. Na sequência do exercício anterior, é possível demonstrar
aritmeticamente esta relação, se forem considerados os pressupostos adotados pelo
(milhões de euros)
1. Limite de despesa da Administração Central+Segurança Social (QPDP) 282 980
1.1 Limite de despesa da Administração Central (Administração Central) 224 538
1.2 Limite de despesa da Segurança Social (Segurança Social) 58 442
2. Despesa objeto de consolidação intrasector (fluxos entre entidades do mesmo sector) 75 362
2.1 Consolidação fluxos entre entidades do subsector da Administração Central 75 362
3. Subtotal despesa consolidada Administração Central e Segurança Social [(1)-(2)] 207 618
3.1 Despesa total consolidada da Administração Central 149 176
3.2 Despesa total consolidada da Segurança Social 58 442
4. Despesa de ativos e passivos financeiros consolidados 97 315
4.1 Despesa de ativos e passivos financeiros consolidados da Administração Central 69 886
4.2 Despesa de ativos e passivos financeiros consolidados da Segurança Social 27 429
5. Diferenças de consolidação Administração Central (imputadas à despesa efetiva) 3
6. Subtotal despesa efetiva consolidada Administração Central e Segurança Social [(3)-(4)+(5)] 110 305
6.1 Despesa efetiva consolidada da Administração Central 79 292
6.2 Despesa efetiva consolidada da Segurança Social 31 013
7. Fluxos intersectoriais entre Administração Central e Segurança Social 11 802
8. Despesa efetiva consolidada Administração Central+Segurança Social [(6)-(7)] 98 503
9. Receita efetiva consolidada Administração Central+Segurança Social 93 340
9.1 Receita Fiscal 49 467
9.2 Outra Receita Corrente 40 201
9.3 Receita de Capital 3 672
10. Saldo da Administração Central e Segurança Social [(9)-(8)] -5 163
11. Saldo das Administrações Regional e Local -18
12. Saldo das Administrações Públicas (ótica Contab. Pública ) [(10)+(11)] -5 181
13. Ajustamentos de passagem à Contabilidade Nacional 779
14. Saldo das Administrações Públicas (ótica Contab. Nacional) [(12) + (13)] -4 401
14.1 Medidas one-off do Ministério das Finanças -423
15. Saldo ajustado do Ministério das Finanças [(14) - (14.1)] -3 978
(Em % do PIB)
14. Saldo das Administrações Públicas (ótica Contab. Nacional) [(12) + (13)] -1,9
14.1 Medidas one-off do Ministério das Finanças (MF) -0,2
15. Saldo ajustado do Ministério das Finanças [(14) - (14.1)] -1,8
15.1 Hiato do produto do Ministério das Finanças -1,0
15.2 Componente cíclica (em % do PIB potencial) -0,6
16. Saldo estrutural do Ministério das Finanças [(15) - (15.2)] -1,2
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MF quanto a medidas one-off e à componente cíclica apurada para o saldo ajustado
daquelas medidas.33 De acordo com o MF, as medidas one-off prejudicam o saldo em
2022, ao contrário do impacto positivo em 2021, obtendo-se assim um saldo ajustado
de -1,8% do PIB. A passagem para o défice estrutural de 1,2% do PIB apontado pelo MF
para 2022 consiste, simplificadamente, em retirar a componente decorrente do ciclo
económico, que o MF prevê ser negativa em 2022 (-0,6% do PIB potencial).34
O limite de despesa da Administração Central e Segurança Social previsto para 2022
supera em 11,4 mil M€ o limite de 2021 constante do QPDP aprovado para esse ano,
contribuindo para este aumento, em quase três quartos, os programas da área social.35
O limite da despesa total da AC e SS para 2022 é superior em cerca de 11,4 mil M€ ao
limite para 2021 constante do QPDP aprovado pela Lei n.º 75-C/2020. Para esta
diferença contribui o acréscimo na área social em 8,5 mil M€ (painel esquerdo do
Gráfico 4), dos quais 5,3 mil M€ na Segurança Social e 2,3 mil M€ na Saúde. O aumento
na Segurança Social decorre da maior despesa com ativos financeiros (relacionada com
operações do Fundo de Estabilização da Segurança Social), dado que se prevê uma
diminuição em 2022 da despesa efetiva do subsector na ótica da contabilidade pública.
À exceção do programa “Gestão da Dívida Pública” (-5,1 mil M€) e “Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social”,36 todos os programas da AC apresentam um
aumento em 2022 face ao limite de 2021.
A despesa da AC, excluindo o programa “Gestão da Dívida Pública”, aumenta
11,2 mil M€, registando-se os maiores acréscimos nos Programas Economia e Mar,
Saúde e Finanças (cerca de 2,3 mil M€ em cada um) e no do Ambiente e Ação Climática
(1,0 mil M€). Para a variação do programa “Economia e Mar”37 contribui a despesa com
ativos financeiros decorrente de instrumentos de apoio ao financiamento das empresas
(mormente com o Fundo de Capitalização e Resiliência), a que acrescem apoios não
reembolsáveis concedidos através do IAPMEI, financiados pelo PRR e fundos europeus.
Na Saúde destaca-se o aumento das transferências para o SNS e no programa
“Finanças” o aumento da despesa com ativos financeiros, onde se integra a dotação de
capital de 1,8 mil M€ para a CP. No Ambiente contribuem as transferências correntes,
sobretudo do Fundo Ambiental, bem como o investimento na remodelação e expansão
das redes de metro e aquisição de material circulante.
33 Cf. Tabela 6 do ponto 3.2. dos elementos informativos e complementares à POE/2022 (p. 29).
34 Neste sentido, o saldo é agravado pela posição quanto ao ciclo económico, pelo que o saldo estrutural será mais favorável do que o saldo orçamental previsto para as AP.
35 Nos termos da LEO, na sua redação atual, «(…) todas as referências ao conceito de missão de base orgânica devem, com as devidas adaptações, ser consideradas efetuadas para o conceito de programa orçamental da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na sua redação atual».
36 De acordo com o Relatório da POE/2022, a redução neste programa da AC, do qual grande parte corresponde a transferências deste subsector para o da Segurança Social, está associada à previsão de um montante menos significativo em 2022 de encargos com medidas COVID.
37 Para o efeito considerou-se no limite para 2021 o limite de despesa dos Programas “Economia” e “Mar”, pese embora parte deste último programa tenha sido incluído no novo programa “Agricultura e Alimentação”.
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Gráfico 4 – Limites da despesa sujeita ao QPDP (M€, exceto quando indicado)
Limite para 2022 face a 2021, por agrupamento
de programas orçamentais (AC e SS)
Evolução prevista entre 2022 e 2026
Fonte: MF. Cálculos CFP. | Notas: “Δ” designa a variação prevista face ao ano anterior. AC – Administração Central, SS –
Segurança Social. Embora os limites por agrupamento de programas do QPPO tenham deixado de existir no QPDP,
considerou-se útil considerar estes grupos na análise, incluindo-se a SS na área “Social”. No painel direito do gráfico indica-
se entre [ ] a taxa de variação anual do limite de despesa total. Embora com diferenças no número e conteúdo das
missões de base orgânica (programas) face ao QPDP da Lei n.º 75-C/2021, de 31 de dezembro, e que reflete as diferentes
orgânicas do XXII e XXIII Governos constitucionais, o limite total e por área são globalmente comparáveis.
O QPDP constante do Relatório da POE/2022 considera, a partir de 2022, e até 2025,
sucessivos aumentos da despesa total da Administração Central e Segurança Social,
com maior expressão em 2022. O aumento de 11,4 mil M€ em 2022 (+4,2%) compara
com crescimentos a uma taxa menor nos restantes anos (de 0,4% em 2023 a 1,4% em
2026) – painel direito do Gráfico 4. Não considerando a “Gestão da Dívida Pública”, este
aumento ocorreria a uma taxa superior em 2022 (9,4%) e anos seguintes (de 0,7% em
2023 a 2,3% em 2026). Esta evolução resulta dos restantes programas da AC registarem
sempre aumentos anuais ao longo do horizonte temporal do QPDP. Na Segurança
Social perspetiva-se uma diminuição da despesa em 2023, aumentando nos anos
seguintes, sobretudo em 2026, ano em que supera o previsto para 2022. Recorde-se
que a despesa inscrita no QPDP se refere à despesa total, incluindo operações com
ativos e passivos financeiros. A apresentação complementar destes limites numa
perspetiva consolidada contribuiria para a sua melhor leitura e, deste modo, para uma
maior transparência orçamental.38
Nos termos do projeto de atualização do QPDP subjacente à POE/2022, mais de três
quintos da despesa deverá ser financiada por receitas de impostos. As projeções da
receita do QPDP referem-se à receita total, não consolidada, da AC e da Segurança
Social, em consonância com a ótica de apresentação quanto à despesa.39 Para além da
receita fiscal, as receitas projetadas incluem a categoria de “outras receitas”, com um
38 A título de exemplo, a despesa efetiva consolidada do programa Saúde, onde se incluem as transferências para o SNS, é, de acordo com o Quadro 5.52. do Relatório da POE/2022, de 13,6 mil M€. Este montante compara com os 34,6 mil M€ inscritos no QPDP para este programa em 2022.
39 Por exemplo, as receitas de impostos que o Estado transfere para a Segurança Social ao abrigo da respetiva lei de financiamento é contabilizada quer na receita da AC quer na da SS.
271 561
282 980
1 106198
8 504
1 611
264 000
266 000
268 000
270 000
272 000
274 000
276 000
278 000
280 000
282 000
284 000
2021Lei n.º 75-
C/2020
Soberania Segurança Social Económica 2022RelatórioPOE/2022
+11 419 M€
282 980
294 703
1 056
3 054
3 468
4 145
276 000
278 000
280 000
282 000
284 000
286 000
288 000
290 000
292 000
294 000
296 000
2022 ∆ 2023 ∆ 2024 ∆ 2025 ∆ 2026 2026
+11 723 M€
[+1,1%]
[+0,4%]
[+1,2%]
[+1,4%]
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peso superior a um terço do total de 2022 a 2026 incluindo quer receitas efetivas (e.g.
venda de bens e serviços), quer não efetivas (venda de ativos ou recurso a passivos
financeiros, por exemplo, empréstimos). O QPDP considera ainda que o peso do
financiamento por fundos europeus será de 3,3% em 2022 (9,4 mil M€), aumentando
para 3,5% nos dois anos seguintes (10 e 10,1 mil M€, respetivamente), diminuindo
progressivamente nos dois últimos em 0,1 p.p. ao ano, atingindo 3,3% em 2026
(9,9 mil M€).
O QPDP proposto continua a referir-se apenas a limites de despesa não consolidada,
incluindo despesa não efetiva, o que prejudica a transparência orçamental. Esta
situação reflete a implementação parcial da LEO, marcada por vários atrasos,
mantendo-se, ainda que com adaptações, muitos dos processos que resultam do
enquadramento contabilístico anterior. Torna-se assim relevante que conste do QPDP
de forma mais explícita a ligação com os objetivos orçamentais que venham a constar
do Programa de Estabilidade, pesem embora as dificuldades decorrentes da expressão
destes documentos em óticas contabilísticas distintas. Este tipo de informação poderia,
nomeadamente, melhorar a perceção quanto a (eventuais) alterações da estrutura da
despesa pública no médio prazo.
A circunstância de não ter sido apresentada, previamente à POE/2022, uma Lei das GOP
que integrasse um QPDP, acentua a perspetiva de prevalência da lógica orçamental
anual em detrimento da perspetiva de médio e longo prazo. Recorde-se que a POE/22
inicial, apresentada em outubro último, já não foi objeto de qualquer enquadramento
prévio pelo QPDP, uma vez que a Lei das Grandes Opções em matéria de planeamento,
onde ele se insere, foi sendo sucessivamente adiada ao longo do ano e acabou por não
ser aprovada. Desejavelmente, ainda que isso não resultasse explícito da LEO, deveria a
aprovação desta Lei ter agora precedido a apresentação desta nova POE/2022. Assim
não tendo sido feito, resulta a impossibilidade de efetuar qualquer apreciação da
compatibilidade dos limites de despesa previstos pelo QPDP para além do ano a que
respeita a POE, uma vez que o QPDP não inclui qualquer previsão do saldo orçamental
para todo o período a que respeita, que permita sustentar a compatibilidade com os
limites de despesa projetados para os anos de 2023 a 2026. De resto, a aplicação do
anterior QPPO mostrou ineficácia quanto à responsabilização orçamental no médio e
longo prazo.40 Não é demais sublinhar que a utilidade de instrumentos de programação
orçamental plurianual como suporte da formulação e execução das políticas públicas
assenta em larga medida no respeito pelos tetos de despesa estabelecidos, ainda que
atendendo a situações reconhecidamente excecionais, sob pena de se tornarem meros
exercícios formais, inteiramente subordinados à lógica orçamental anual.
40 Tribunal de Contas (2021), Auditoria à implementação do Quadro Plurianual de Programa Orçamental. O Tribunal de Contas concluiu que, para o período de 2016 a 2019, «(…) o QPPO cumpre apenas a missão formal de identificar valores de referência para a despesa da administração central no nédio prazo (…). A sua implementação consiste em revisões anuais aos valores fixados no início do processo, em função das previsões em sede do Orçamento do Estado o que, na prática, implica a respetiva subordinação ao tradicional ciclo anual, contrariamente à finalidade de uma regra de limitação da despesa num horizonte plurianual, sem ligação clara aos objetivos orçamentais e às prioridades de política pública.»
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4. EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA
4.1Dinâmica da dívida
O Ministério das Finanças prevê que o rácio da dívida pública prossiga a trajetória de
redução retomada em 2021. A POE/2022 antecipa uma descida de 6,7 p.p. do rácio da
dívida, sustentada fundamentalmente pelo crescimento nominal do PIB. Este
decréscimo de 127,4% do PIB em 2021 para 120,7% do PIB em 2022 é inteiramente
explicado pelo efeito dinâmico (-6,7 p.p. do PIB), que se encontra fortemente
influenciado pela evolução favorável do efeito PIB (-8,9 p.p. do PIB) (Gráfico 5, painel
direito). No mesmo sentido, mas em menor grau, o saldo primário contribui para a
diminuição da dívida (-0,3 p.p. do PIB). Estes contributos favoráveis anulam o impacto
desfavorável do efeito juros (+2,2 p.p.) e do ajustamento défice-dívida (+0,2 p.p. do PIB).
Quanto a este último não foi possível obter junto do MF uma clarificação sobre os
fatores que sustentam o seu comportamento neste ano.
A previsão do Ministério das Finanças para o rácio da dívida enquadra-se nas projeções
de outras instituições divulgadas após o início do conflito Rússia-Ucrânia. O rácio mais
elevado antecipado pelo FMI face à previsão do MF deve-se à projeção menos favorável
da instituição internacional, tanto para a dívida nominal como para o crescimento
nominal. Face à projeção do CFP, o maior volume de dívida nominal previsto pelo MF
determina um rácio superior em 0,5 p.p. (Gráfico 5, painel esquerdo).
Gráfico 5 – Evolução da dívida pública (% e p.p. do PIB)
Enquadramento da previsão Decomposição da variação na POE/2022
Fontes: MF e FMI. Cálculos do CFP.
127,5
120,2
121,5
116,6
135,2
127,4
120,7
127,5
121,6
115
120
125
130
135
140
2018 2019 2020 2021 2022
CFP (mar) MF (abr) FMI (abr)
127,4
120,7
-8,9-0,3 0,2
2,2
100
110
120
130
Efeitodinâmico
Efeito saldoprimário
ADD
2021 . 2022
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4.2Necessidades e fontes de financiamento
O MF antecipa que, em 2022, a redução das necessidades brutas de financiamento do
Estado seja inferior à redução prevista para as necessidades líquidas. O aumento das
amortizações e anulações de dívida fundada em 0,7 mil M€ justificam esta diferença,
para o qual muito contribui o maior volume de amortizações de dívida de curto prazo
em euros (em 5,6 mil M€), mais do que suficiente para anular o menor volume de
amortizações das restantes categorias (-4,9 mil M€ no total). A diminuição de 2,7 mil M€
prevista para o défice, bem como o decréscimo previsto para a aquisição líquida de
ativos financeiros (em 0,8 mil M€) explicam uma previsão de necessidades líquidas de
financiamento para 2022 inferiores em 3,6 mil M€ ao apurado provisoriamente em
2021.
Quadro 18 – Necessidades de financiamento do Estado em 2021 – 2022 (M€)
Fontes: MF. Cálculos do CFP. | Nota: CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro.
Em termos da despesa líquida com ativos financeiros, o reembolso de empréstimos de
médio e longo-prazo por parte dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) contraria o
impacto desfavorável da despesa com ativos financeiros. O reembolso por parte dos
SFA (3 mil M€) contribui de forma decisiva para o incremento da receita com ativos
financeiros em 2022, contrariando o aumento da despesa, e traduzindo, assim, uma
aquisição líquida de ativos financeiros inferior à verificada em 2021. O aumento de
despesa com ativos financeiros previsto para 2022 pelo MF justifica-se
fundamentalmente pelo maior montante de empréstimos de médio e longo-prazo,
destacando-se i) o valor de 2,4 mil M€ reservado a entidades públicas; ii) o empréstimo
de 1,5 mil M€ destinado à Metro do Porto, S.A., e iii) o montante de 0,9 mil M€
reservado ao Fundo de Resolução Europeu (Gráfico 6, painel esquerdo).
O montante mais elevado de amortizações de dívida fundada deve-se maioritariamente
à amortização de CEDICs prevista para este ano, um instrumento de gestão da
tesouraria das APs, sem impacto no financiamento em mercado. O aumento expressivo
de emissões de dívida de curto prazo em euros em 2021 foi justificado pelo
financiamento através de CEDICs41 (17,5 mil M€). Os CEDIC são instrumentos de dívida,
41 Certificados Especiais de Dívida de Curto-Prazo:
https://www.igcp.pt/fotos/editor2/2009/Legislacao/RCM_111_2009.pdf
V al orPeso
(% )V al or
Peso
(% )V al or %
1. 13 892 25 10 308 19 - 3 584 - 26
a) Défice Orçamental 9 591 17 6 849 13 -2 742 -29
b) Aquisição Líq. ativos financ. (exceto privatizações) 4 301 8 3 459 7 -842 -20
c) Receitas de privatização 0 0 0 0 0 0
2. 42 122 75 42 842 81 720 2
d) CA + CT 4 959 9 4 735 9 -224 -5
e) Dívida de curto prazo em euros 18 914 34 24 530 46 5 616 30
f) Dívida de ml p em euros 16 662 30 13 316 25 -3 346 -20
g) Dívida em moeda não euro 1 387 2 283 1 -1 104 -80
h) Fl uxos de capital swaps (Líq.) 200 0 -23 0 -223 -112
3. 56 014 100 53 150 100 - 2 864 - 5
V ar. 2022/21
Necess idades l íquidas de financiamento (a) + (b) - (c )
A mortizações e anul ações [d ív ida fundada] (d) + (e) + (f) + (g ) + (h)
Necess idades Brutas de Financiamento (1) + (2)
Necess idades de Financiamento
2021 2022
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sob a forma de aplicações de curto-prazo, dos excedentes de tesouraria das entidades
do sector público administrativo, das entidades públicas empresariais ou quaisquer
outras entidades sujeitas, por lei, ao princípio da unidade de tesouraria. Têm como
finalidade o aumento da eficiência da gestão financeira global do sector público,
promovendo a otimização da gestão da dívida pública. Este tipo de dívida caracteriza-se
por ter uma maturidade geralmente inferior a 12 meses, resultando assim num
aumento das respetivas amortizações no ano seguinte. Assim, da totalidade dos
pagamentos de dívida de curto-prazo em euros previstos para 2022 (26,2 mil M€),
destacam-se os reembolsos de CEDICs (17,5 mil M€) e, de forma menos significativa, os
Bilhetes do Tesouro (6,5 mil M€) (Gráfico 6, painel direito).
Gráfico 6 – Necessidades de financiamento do Estado em 2022 (M€)
Despesa com ativos financeiros Amortizações de dívida
Fontes: DGO e MF. | Notas: Os dados de 2021 referem-se à execução provisória publicada pela DGO na Síntese de
Execução Orçamental. Outra dívida = CEDIM, Outra dívida de curto prazo, Outra dívida de longo prazo, Dívida não
euro e Fluxos de capital de swaps (líq.); OTRV = Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável; BT = Bilhetes do
Tesouro e OT = Obrigações do Tesouro; CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro; PAEF = Programa
de Assistência Económica e Financeira.
As Obrigações de Tesouro representam 73% do financiamento líquido do Estado
previsto para 2022, quando em 2021 eram responsáveis por menos de dois terços
(63%). O MF espera um aumento de 10 p.p. na representatividade das Obrigações do
Tesouro no total de emissões líquidas do Estado, face a 2021 (8,6 mil M€, face a 6,8 mil
M€ em 2021) (Gráfico 7, painel direito). Entre as demais fontes de financiamento do
Estado para 2022 encontram-se os Bilhetes do Tesouro (3,4 mil M€) e, em menor
volume, os empréstimos europeus no âmbito do SURE (0,5 mil M€)42 e do PRR (0,7 mil
42 Montante adiado de 2021 para 2022.
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2021 POE/2022
Outros activos financeiros Acções e outras participações
Emprestimos MLP Emprestimos CP
4945
10010
CA + CT
BT
CEDIC
OT
PAEF
Outra dívida
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
20 000
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
268
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M€)43. Na rubrica da “outra dívida”, destaque para o financiamento por CEDIC (3 mil
M€), que, como referido acima, corresponde a aplicações de entidades das AP. Em
sentido inverso, e à semelhança do ano anterior, destaca-se a diminuição do saldo vivo
de OTRV (-3,5 mil M€), através da amortização de 3 linhas que atingem a maturidade em
2022 e ainda o pagamento previsto ao MEEF (0,5 mil M€)44. É expectável que os
produtos de aforro contribuam de forma marginal (0,1 mil M€) para o financiamento
neste ano.
Gráfico 7 – Fontes de financiamento do Estado
Custo da dívida (%) Instrumentos de dívida (mil M€)
Fontes: MF, IGCP e Bloomberg. | Notas: Custo da dívida emitida pelo Estado divulgado pelo IGCP na publicação do Boletim Mensal, correspondendo ao custo médio das novas emissões de BT, OT, OTRV e Medium Term Notes, ponderado pelo montante e maturidade correspondentes. Outra dívida = CEDIC, CEDIM, Outra dívida de curto prazo, Outra dívida de longo prazo, Dívida não euro e Fluxos de capital de swaps (líq.); OTRV = Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável; BT = Bilhetes do Tesouro e OT = Obrigações do Tesouro; CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro; PAEF = Programa de Assistência Económica e Financeira; PRR = Plano de Recuperação e Resiliência.
A alteração da política monetária e a incerteza nos mercados financeiros representam
um risco desfavorável para o custo de financiamento do país. De acordo com a
POE/2022, os juros em 2022 ascenderão a 5 mil M€, o equivalente a 2,2% do PIB. Esta
previsão reflete-se numa nova diminuição da taxa de juro implícita da dívida (de 1,9%
para 1,8% do stock médio da dívida), implicando um custo de financiamento que, no
decorrer de 2022, permita reduzir o custo do stock de dívida existente (Quadro 19).
Assim, tendo presente o atual contexto de aumento da inflação em Portugal e outros
Estados membros, que possivelmente conduzirá às já anunciadas medidas de política
monetária mais restritivas, como seja a redução das compras líquidas de ativos pelo
43 O valor de 0,7 mil M€ corresponde ao empréstimo PRR no valor de 0,8 mil M€ previsto para 2022,retirando 13% devido ao pré-financiamento recebido em 2021 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_4025).
44 Montantes ao valor de encaixe, que equivale ao valor nominal, excluindo os juros.
2,6
1,8
1,1
0,50,6
1,1
3,0
1,8
0,8
0,4 0,3
1,0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Custo da dívida emitidaTaxa de juro de mercado das OT 10 anos
0,1
3,4
8,6
- 3,5
0,5
- 0,5
0,7
2,5
0,5
- 5,0
6,8
- 3,5
2,4
0,8
0,4
8,4
- 10,0 - 5,0 0,0 5,0 10,0
CA + CT
BT
OT
OTRV
SURE
PAEF
PRR
Outra dívida
2021 2022
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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Eurosistema, e considerando adicionalmente, a incerteza gerada pela guerra na Ucrânia,
será expectável a dissipação das condições historicamente favoráveis proporcionadas
essencialmente pelas medidas de política monetária nos últimos anos.
Mesmo admitindo-se uma subida das taxas ao longo de toda a curva de rendimentos, o
impacto no custo da dívida seria inicialmente reduzido. Este facto é explicado pela
reduzida proporção de dívida a refinanciar anualmente. No entanto, não será
negligenciável a inversão das condições historicamente favoráveis observadas nos
últimos anos nos mercados de dívida. Com efeito, até ao final de fevereiro, o custo
médio da nova dívida emitida pelo Estado45 fixou-se em 1,1%, subindo
significativamente face ao custo da dívida emitida em 2021 (0,6%). Este aumento
incorpora, por um lado, a emissão sindicada de uma OT com maturidade a 20 anos e,
como tal, a uma taxa naturalmente superior a maturidades mais curtas. Por outro lado,
reflete o aumento dos custos de financiamento da OT OUT2031 (1% em fevereiro, face
a 0,3% em novembro 2021), bem como da OT OUT2028 (0,6% em fevereiro, face a -
0,2% em setembro 2021). Em março e abril, continuou a assistir-se ao agravamento das
taxas de juro ao longo da curva de rendimentos, destacando-se a maturidade a 10 anos,
que passou de 0,3%, em média, em 2021, para 1%, em média, em 2022 (até meados de
abril) (Gráfico 7, painel esquerdo).
Quadro 19 – Contributos para a variação dos juros
Fontes: MF. Cálculos do CFP. Fórmulas: Ano corrente = t e ano anterior = t-1; DP = dívida pública; (1)=DP/PIB;
(2)=[(1)t-(1)t-1)/2]; (3)=Juros / PIB; (4)=(3)t /(2)t); (5)=(3)t-(3)t-1 ; (6) = (4)t-1*((2)t-(2)t-1); (7)=(2)t-1*((4)t-(4)t-1); (8)=
((2)t-(2)t-1)*((4)t-(4)t-1).
* Nota: a taxa de juro implícita aqui apresentada difere da POE/2022 na medida em que é calculada através
do stock médio de dívida no ano corrente e ano precedente (coluna (2)), enquanto a segunda se baseia
unicamente no stock de dívida do ano precedente.
45 Dívida emitida pelo Estado composta pelo custo médio de BT, OT, OTRV e Medium Term Notes,ponderado pelo montante e maturidade correspondentes.
Efeito
s to ck
Efeito
preço
Efeito
cruzado
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
2017 126,1 128,8 3,8 2,9 -0,37 -0,08 -0,30 0,01
2018 121,5 123,8 3,4 2,7 -0,41 -0,15 -0,28 0,01
2019 116,6 119,0 3,0 2,5 -0,41 -0,13 -0,30 0,01
2020 135,2 125,9 2,9 2,3 -0,06 0,17 -0,21 -0,01
2021 127,4 131,3 2,4 1,9 -0,45 0,12 -0,55 -0,02
2022 120,7 124,1 2,2 1,8 -0,24 -0,13 -0,12 0,01
Contributos para a v ariação dos
juros
S to ck de
d ív ida
públ ica
(% do PIB)
S to ck médio
de d ív ida
públ ica
(% do PIB)
Juros (% do
PIB)
T axa de
juro
impl ícita
(%)*
V ariação do
peso dos
juros no PIB
(p.p.)
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270
Página 271
5. ANEXOS
5.1Quadros estatísticos
Quadro 20 – Decomposição da variação da receita prevista para 2022 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: o impacto do cenário macroeconómico admitido na variação
da receita resulta de cálculos próprios do CFP; os totais podem não corresponder necessariamente à soma das
parcelas devido a arredondamentos.
Carry-over PRR Novas medidas ∆ COVID-19Choque
Geopolítico
∑ (1) a (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Receita total 5 725 169 3 035 - 100 - 1 598 - 437 - 1 177 5 833
Receita Fiscal e Contributiv a 4 727 213 - 100 0 - 647 0 5 261
Receita Fiscal 3 476 82 - 187 0 - 647 0 4 229
Impostos Indiretos 2 202 25 0 0 - 647 0 2 824
IVA 1 427 0 0 0 0 0 1 427
IECS - 165 0 0 0 - 287 0 122
Redução do ISP equivalente a descida do IVA para 13% -170
Devolução da receita adicional de IVA via ISP -117
Outros impostos indiretos 940 25 0 0 - 360 0 1 275
Suspensão do aumento da taxa de carbono -360
Taxa de carbono sobre as viagens aéreas e marítimas 15
Contribuição sobre as embalagens de utilização única em refeições prontas 10
Impostos diretos 1 275 57 - 187 0 0 0 1 405
IRS 788 57 - 172 0 0 0 904
Receita decorrente do aumento das despesas com pessoal 57 38
Pacote IRS -210
IRC 467 0 - 15 0 0 0 482
Desagravamento das tributações autónomas de IRC -5
Eliminação do pagamento especial por conta -10
Contribuições para Segurança Social 1 251 132 87 0 0 0 1 032
Contribuições sociais efetivas 1 138 69 45 0 0 0 1 024
Contribuições sociais imputadas 63 42
Receita decorrente do aumento das despesas com pessoal 132 87
Receita não Fiscal e não Contributiv a 998 - 44 3 035 0 - 1 598 210 - 1 177 572
Vendas 299 - 44 0 0 0 0 0 343
Outra Rec. Corrente 643 0 1 133 0 - 1 444 210 0 744
PRR - subvenções 1 133 0
Receita de Fundos Europeus 210
REACT-EU - 1 444
Receita de Capital 56 0 1 902 0 - 154 0 - 1 177 - 515
PRR - subvenções 1 902 0
REACT-EU -154
Margem pré-paga ao FEEF -1 177
V ar iaç ão
2021/2022
M e didas T r ansitór ias∆ Me dida s
one off
Ce nár io M ac r o e
outr os e f e itos
M e didas Pe r m ane nte s
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
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Quadro 21 – Decomposição da variação da despesa prevista para 2022 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: o impacto do cenário macroeconómico admitido na variação
da despesa resulta de cálculos próprios do CFP; os totais podem não corresponder necessariamente à soma das
parcelas devido a arredondamentos.
Carry-over PRRNovas
medidas∆ COVID-19
Choque
Geopolítico
∑ (1) a (6) (1) (2) (3) (4) (5) (6)
Despesa total 4 149 2 180 3 198 336 - 4 724 688 - 6 2 477
Despesa Primária 4 318 2 330 3 198 336 - 4 724 688 - 6 2 496
Consumo Intermédio 458 450 682 - 237 - 638 201
Consumos Intermédios 450
Aquisição de vacinas e medicamentos - 134
Equipamentos de proteção inividual e outros - 371
Outras medidas COVID-19 - 133
Consumos Intermédios no âmbito do PRR (financiado por subvenções) 682
Exercício de revisão da despesa - 237
Despesas com Pessoal 900 489 315 - 530 626
Progressões e Promoções 251
Professores e outras carreiras especiais 51
Contratações em curso + Hospital de Vil a Franca de Xira 87
Aumento dos assistentes operacionais 22
Outras despesas e meio tempo de remununeração PJF 79
Massa Sal arial das Administrações Públ icas 310
Recursos humanos: Saúde e Educação - 310
Outras medidas COVID-19 - 220
Despesas com pessoal no âmbito do PRR (financiado por subvenções) 5
Prestações Sociais 1 569 755 258 - 312 105 764
Aumento das prestações sociais - atual ização do IAS 13
Gratuitidade das creches (impacto incremental no ano l etivo 2021/2022) 8
Gratuitidade dos passes sociais (Antigos Combatentes) 10
Pensões | ef. Composição 457
Atual ização regul ar pensões 148
Estatuto do cuidador informal (al argamento) 20
Outras transferências e prestações sociais 99
Atual ização extraordinária de pensões 197
Garantia para a infância (efeito em 2022) 45
Gratuitidade progressiva das creches 16
Apoio aos refugiados 50
Famíl ias mais carenciadas 55
Isol amento profil ático e subsídio de doença 30
T estes de diagnóstico - 91
Outras medidas COVID-19 - 251
Subsídios - 2 233 79 - 2 638 450 - 124
Programa Apoiar - 855
Programa Adaptar - 12
Programa Garantir Cul tura - 15
Lay-off, apoio à retoma progressiva e outras medidas de emprego - 1 203
Refoço de emergência do PART - 92
Apoios às famíl ias - 461
Subsídio às empresas pel a subida custos do gás 160
Redução das tarifas de acesso às redes na el etricidade 150
Apoio ao transporte de passageiros e mercadorias 75
Agricul tura e pescas 65
Subsídios no âmbito do PRR (financiado por subvenções) 79
FBCF 2 020 614 1 194 - 154 366
Investimentos estruturantes 561
Entrega material mil itar 2 navios patrul ha (adicional ) 53
Investimento públ ico no âmbito do PRR (financiado por subvenções) 1026
Investimento públ ico no âmbito do PRR (financiado por empréstimos ) 168
Universal ização da Escol a digital - 154
Outra Despesa 1 604 22 1 242 - 450 133 - 6 664
Outra Despesa Corrente 520 22 366 - 290 133 289
T ransferência para o Orçamento da União Europeia 22
T ransf. correntes no âmbito do PRR (financiado por subvenções) 366
IVAaucher - 38
Outras medidas COVID-19 - 251
AUT Ovoucher 133
Outra Despesa de Capital 1 084 876 - 161 - 6 375
T ransf. capital no âmbito do PRR (financiado por subvenções) 876
Apoio extraodinário à SAT A - 120
Apoio extraodinário à T AP - 41
Recapital ização do Novo Banco - 429
DT A - Ativos por impostos diferidos 138
Decisões judiciais 285
Juros - 169 - 150 - 19
Juros devidos pel as AP - 150
V ar iaç ão
2021/2022
M e didas Pe r m ane nte s M e didas T r ansitór ias∆ Me dida s
one off
Ce nár io
M ac r o e
outr os
e f e itos
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
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Quadro 22 – Conta das Administrações Públicas, em contabilidade nacional
Fontes: INE (2019, 2020, 2021) e Ministério das Finanças (2022). Cálculos do CFP. “P” denota previsão.
Quadro 23 – Conta das Administrações Públicas ajustada de one-offs, em contabilidade nacional
Fontes: INE (2019, 2020 e 2021) e Ministério das Finanças (2022). Cálculos do CFP. “P” denota previsão. | Nota: o
detalhe sobre os ajustamentos efetuados pode ser consultado no Quadro 16.
2019/20 2020/21 2021/22 2019/20 2020/21 2021/22 2019/20 2020/21 2021/22
Receita T otal 91 251 87 041 95 750 101 475 - 4 211 8 709 5 725 - 4,6 10,0 6,0 42,6 43,5 45,3 44,7 0,9 1,8 - 0,6
Receita corrente 90 437 86 356 93 330 98 999 - 4 081 6 974 5 669 - 4,5 8,1 6,1 42,2 43,2 44,2 43,6 1,0 1,0 - 0,6
Receita fiscal 53 000 49 295 52 834 56 310 -3 706 3 539 3 476 -7,0 7,2 6,6 24,7 24,6 25,0 24,8 -0,1 0,4 -0,2
Impostos indiretos 32 116 29 185 32 283 34 485 -2 931 3 098 2 201 -9,1 10,6 6,8 15,0 14,6 15,3 15,2 -0,4 0,7 -0,1
Impostos diretos 20 884 20 110 20 551 21 825 -774 441 1 275 -3,7 2,2 6,2 9,7 10,1 9,7 9,6 0,3 -0,3 -0,1
Contribuições sociais 25 360 25 606 27 149 28 400 246 1 543 1 251 1,0 6,0 4,6 11,8 12,8 12,8 12,5 1,0 0,1 -0,3
Das quais: efetivas 20 602 20 914 22 368 23 505 312 1 453 1 138 1,5 6,9 5,1 9,6 10,5 10,6 10,4 0,8 0,1 -0,2
Vendas e outras receitas correntes 12 077 11 456 13 347 14 289 -621 1 891 942 -5,1 16,5 7,1 5,6 5,7 6,3 6,3 0,1 0,6 0,0
Vendas de bens e serviços 7 262 6 630 6 734 7 033 -632 104 299 -8,7 1,6 4,4 3,4 3,3 3,2 3,1 -0,1 -0,1 -0,1
Outra receita corrente 4 815 4 826 6 613 7 256 11 1 787 643 0,2 37,0 9,7 2,2 2,4 3,1 3,2 0,2 0,7 0,1
Receitas de capital 814 685 2 420 2 476 - 130 1 736 56 - 15,9 253,6 2,3 0,4 0,3 1,1 1,1 0,0 0,8 - 0,1
Despesa T otal 91 004 98 725 101 727 105 877 7 721 3 002 4 149 8,5 3,0 4,1 42,5 49,3 48,1 46,6 6,9 - 1,2 - 1,5
Despesa primária 84 680 92 933 96 559 100 877 8 253 3 625 4 318 9,7 3,9 4,5 39,5 46,4 45,7 44,4 6,9 - 0,7 - 1,3
Despesa corrente primária 78 587 84 191 88 547 89 761 5 604 4 356 1 215 7,1 5,2 1,4 36,7 42,1 41,9 39,5 5,4 - 0,2 - 2,4
Consumo intermédio 11 026 11 315 12 230 12 688 290 915 458 2,6 8,1 3,7 5,1 5,7 5,8 5,6 0,5 0,1 -0,2
Despesas com pessoal 23 147 23 925 24 882 25 782 779 956 900 3,4 4,0 3,6 10,8 12,0 11,8 11,4 1,2 -0,2 -0,4
Prestações sociais 38 826 40 317 41 435 43 004 1 491 1 118 1 569 3,8 2,8 3,8 18,1 20,1 19,6 18,9 2,0 -0,5 -0,7
que não em espécie 34 658 36 097 37 186 38 456 1 440 1 088 1 270 4,2 3,0 3,4 16,2 18,0 17,6 16,9 1,9 -0,4 -0,7
em espécie 4 168 4 220 4 249 4 548 51 30 299 1,2 0,7 7,0 1,9 2,1 2,0 2,0 0,2 -0,1 0,0
Subsídios 919 3 664 4 220 1 987 2 745 556 -2 233 298,6 15,2 -52,9 0,4 1,8 2,0 0,9 1,4 0,2 -1,1
Outra despesa corrente 4 670 4 969 5 781 6 301 300 811 520 6,4 16,3 9,0 2,2 2,5 2,7 2,8 0,3 0,3 0,0
Despesas de capital 6 093 8 743 8 012 11 115 2 650 - 731 3 104 43,5 - 8,4 38,7 2,8 4,4 3,8 4,9 1,5 - 0,6 1,1
FBCF 3 904 4 452 5 297 7 317 547 845 2 020 14,0 19,0 38,1 1,8 2,2 2,5 3,2 0,4 0,3 0,7
Outras despesas de capital 2 189 4 291 2 715 3 799 2 102 -1 576 1 084 96,1 -36,7 39,9 1,0 2,1 1,3 1,7 1,1 -0,9 0,4
Juros 6 324 5 791 5 169 5 000 - 533 - 623 - 169 - 8,4 - 10,8 - 3,3 3,0 2,9 2,4 2,2 - 0,1 - 0,4 - 0,2
Sal do g l obal 247 - 11 684 - 5 977 - 4 401 - 11 931 5 707 1 576 - - - 0,1 - 5,8 - 2,8 - 1,9 - 6,0 3,0 0,9
Sal do primário 6 571 -5 893 -808 598 -12 464 5 084 1 406 - - - 3,1 -2,9 -0,4 0,3 -6,0 2,6 0,6
Receita fiscal e contributiva 78 360 74 900 79 983 84 710 -3 460 5 082 4 727 -4,4 6,8 5,9 36,6 37,4 37,9 37,3 0,9 0,4 -0,6
Receita não fiscal e não contributiva 12 891 12 140 15 768 16 765 -751 3 627 998 -5,8 29,9 6,3 6,0 6,1 7,5 7,4 0,1 1,4 -0,1
Despesa Corrente 84 911 89 982 93 716 94 761 5 071 3 733 1 045 6,0 4,1 1,1 39,6 45,0 44,4 41,7 5,4 -0,6 -2,6
PIB nominal 214 375 200 088 211 278 227 086 -14 287 11 190 15 808 -6,7 5,6 7,5 - - - - - - -
2020 2021 2022 P 2020 2021 2022 P
V ariação
p.p. do PIB
M€
2019M€ %
V ariação
2019
% do PIB
2019/20 2020/21 2021/22 2019/20 2020/21 2021/22 2019/20 2020/21 2021/22
Receita T otal 91 197 87 004 94 573 101 475 - 4 192 7 569 6 902 - 4,6 8,7 7,3 42,5 43,5 44,8 44,7 0,9 1,3 - 0,1
Receita corrente 90 437 86 356 93 330 98 999 - 4 081 6 974 5 669 - 4,5 8,1 6,1 42,2 43,2 44,2 43,6 1,0 1,0 - 0,6
Receita fiscal 53 000 49 295 52 834 56 310 -3 706 3 539 3 476 -7,0 7,2 6,6 24,7 24,6 25,0 24,8 -0,1 0,4 -0,2
Impostos indiretos 32 116 29 185 32 283 34 485 -2 931 3 098 2 201 -9,1 10,6 6,8 15,0 14,6 15,3 15,2 -0,4 0,7 -0,1
Impostos diretos 20 884 20 110 20 551 21 825 -774 441 1 275 -3,7 2,2 6,2 9,7 10,1 9,7 9,6 0,3 -0,3 -0,1
Contribuições sociais 25 360 25 606 27 149 28 400 246 1 543 1 251 1,0 6,0 4,6 11,8 12,8 12,8 12,5 1,0 0,1 -0,3
Das quais: efetivas 20 602 20 914 22 368 23 505 312 1 453 1 138 1,5 6,9 5,1 9,6 10,5 10,6 10,4 0,8 0,1 -0,2
Vendas e outras receitas correntes 12 077 11 456 13 347 14 289 -621 1 891 942 -5,1 16,5 7,1 5,6 5,7 6,3 6,3 0,1 0,6 0,0
Vendas de bens e serviços 7 262 6 630 6 734 7 033 -632 104 299 -8,7 1,6 4,4 3,4 3,3 3,2 3,1 -0,1 -0,1 -0,1
Outra receita corrente 4 815 4 826 6 613 7 256 11 1 787 643 0,2 37,0 9,7 2,2 2,4 3,1 3,2 0,2 0,7 0,1
Receitas de capital 759 648 1 243 2 476 - 111 595 1 233 - 14,6 91,8 99,2 0,4 0,3 0,6 1,1 0,0 0,3 0,5
Despesa T otal 89 636 97 351 101 298 105 454 7 715 3 947 4 155 8,6 4,1 4,1 41,8 48,7 47,9 46,4 6,8 - 0,7 - 1,5
Despesa primária 83 312 91 560 96 130 100 454 8 248 4 570 4 324 9,9 5,0 4,5 38,9 45,8 45,5 44,2 6,9 - 0,3 - 1,3
Despesa corrente primária 78 587 84 191 88 547 89 761 5 604 4 356 1 215 7,1 5,2 1,4 36,7 42,1 41,9 39,5 5,4 - 0,2 - 2,4
Consumo intermédio 11 026 11 315 12 230 12 688 290 915 458 2,6 8,1 3,7 5,1 5,7 5,8 5,6 0,5 0,1 -0,2
Despesas com pessoal 23 147 23 925 24 882 25 782 779 956 900 3,4 4,0 3,6 10,8 12,0 11,8 11,4 1,2 -0,2 -0,4
Prestações sociais 38 826 40 317 41 435 43 004 1 491 1 118 1 569 3,8 2,8 3,8 18,1 20,1 19,6 18,9 2,0 -0,5 -0,7
que não em espécie 34 658 36 097 37 186 38 456 1 440 1 088 1 270 4,2 3,0 3,4 16,2 18,0 17,6 16,9 1,9 -0,4 -0,7
em espécie 4 168 4 220 4 249 4 548 51 30 299 1,2 0,7 7,0 1,9 2,1 2,0 2,0 0,2 -0,1 0,0
Subsídios 919 3 664 4 220 1 987 2 745 556 -2 233 298,6 15,2 -52,9 0,4 1,8 2,0 0,9 1,4 0,2 -1,1
Outra despesa corrente 4 670 4 969 5 781 6 301 300 811 520 6,4 16,3 9,0 2,2 2,5 2,7 2,8 0,3 0,3 0,0
Despesas de capital 4 725 7 369 7 583 10 692 2 644 214 3 110 56,0 2,9 41,0 2,2 3,7 3,6 4,7 1,5 - 0,1 1,1
FBCF 3 904 4 452 5 297 7 317 547 845 2 020 14,0 19,0 38,1 1,8 2,2 2,5 3,2 0,4 0,3 0,7
Outras despesas de capital 821 2 917 2 286 3 376 2 097 -631 1 090 255,5 -21,6 47,7 0,4 1,5 1,1 1,5 1,1 -0,4 0,4
Juros 6 324 5 791 5 169 5 000 - 533 - 623 - 169 - 8,4 - 10,8 - 3,3 3,0 2,9 2,4 2,2 - 0,1 - 0,4 - 0,2
Sal do g l obal 1 560 - 10 347 - 6 725 - 3 978 - 11 907 3 622 2 747 - - - 0,7 - 5,2 - 3,2 - 1,8 - 5,9 2,0 1,4
Sal do primário 7 885 -4 555 -1 556 1 021 -12 440 2 999 2 577 - - - 3,7 -2,3 -0,7 0,4 -6,0 1,5 1,2
Receita fiscal e contributiva 78 360 74 900 79 983 84 710 -3 460 5 082 4 727 -4,4 6,8 5,9 36,6 37,4 37,9 37,3 0,9 0,4 -0,6
Receita não fiscal e não contributiva 12 837 12 104 14 591 16 765 -733 2 487 2 175 -5,7 20,5 14,9 6,0 6,0 6,9 7,4 0,1 0,9 0,5
Despesa corrente 84 911 89 982 93 716 94 761 5 071 3 733 1 045 6,0 4,1 1,1 39,6 45,0 44,4 41,7 5,4 -0,6 -2,6
PIB nominal 214 375 200 088 211 278 227 086 -14 287 11 190 15 808 -6,7 5,6 7,5 - - - - - - -
2020 2021 E 2022 P
M€
2019
V ariação
M€
% do PIB
2019%
2020 2021 2022 P
V ariação
p.p. do PIB
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
273
Página 274
Quadro 24 – Conta das Administrações Públicas e impacto do PRR (% do PIB)
Fontes: INE (2019, 2021) e Ministério das Finanças (2022). Cálculos do CFP. | Nota: A execução orçamental em 2021
do Plano de Recuperação e Resiliência ascendeu a 90 M€. Em rácio do PIB a expressão desse valor não é percetível à
casa decimal.
com PRR sem PRR com PRR sem PRR 2021 2022
Receita Total 42,6 45,3 45,3 44,7 43,3 0,0 1,3
Receita corrente 42,2 44,2 44,1 43,6 43,1 0,0 0,5
Receita fiscal 24,7 25,0 25,0 24,8 24,8 0,0 0,0
Impostos indiretos 15,0 15,3 15,3 15,2 15,2 0,0 0,0
Impostos diretos 9,7 9,7 9,7 9,6 9,6 0,0 0,0
Contribuições sociais 11,8 12,8 12,8 12,5 12,5 0,0 0,0
Das quais: efetivas 9,6 10,6 10,6 10,4 10,4 0,0 0,0
V endas e outras receitas correntes 5,6 6,3 6,3 6,3 5,8 0,0 0,5
V endas de bens e serviços 3,4 3,2 3,2 3,1 3,1 0,0 0,0
Outra receita corrente 2,2 3,1 3,1 3,2 2,7 0,0 0,5
Receitas de capital 0,4 1,1 1,1 1,1 0,3 0,0 0,8
Despesa Total 42,5 48,1 48,1 46,6 45,2 0,0 1,4
Despesa primária 39,5 45,7 45,7 44,4 43,0 0,0 1,4
Despesa corrente primária 36,7 41,9 41,9 39,5 39,0 0,0 0,5
Consumo intermédio 5,1 5,8 5,8 5,6 5,3 0,0 0,3
Despesas com pessoal 10,8 11,8 11,8 11,4 11,4 0,0 0,0
Prestações sociais 18,1 19,6 19,6 18,9 18,9 0,0 0,0
que não em espécie 16,2 17,6 17,6 16,9 16,9 0,0 0,0
em espécie 1,9 2,0 2,0 2,0 2,0 0,0 0,0
Subsídios 0,4 2,0 2,0 0,9 0,8 0,0 0,0
Outra despesa corrente 2,2 2,7 2,7 2,8 2,6 0,0 0,2
Despesas de capital 2,8 3,8 3,8 4,9 4,0 0,0 0,9
FBCF 1,8 2,5 2,5 3,2 2,7 0,0 0,5
Outras despesas de capital 1,0 1,3 1,3 1,7 1,3 0,0 0,4
Juros 3,0 2,4 2,4 2,2 2,2 0,0 0,0
Saldo global 0,1 - 2,8 - 2,8 - 1,9 - 1,9 0,0 - 0,1
Saldo primário 3,1 -0,4 -0,4 0,3 0,3 0,0 -0,1
Receita fiscal e contributiva 36,6 37,9 37,9 37,3 37,3 0,0 0,0
Receita não fiscal e não contributiva 6,0 7,5 7,4 7,4 6,0 0,0 1,3
Despesa Corrente 39,6 44,4 44,4 41,7 41,2 0,0 0,5
2022 P PRR20212019
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
274
Página 275
Quadro 25 – Conta das Administrações Públicas ajustada de one-offs e impacto do PRR (% do PIB)
Fontes: INE (2019, 2021) e Ministério das Finanças (2022). Cálculos do CFP. | Nota: A execução orçamental em 2021
do Plano de Recuperação e Resiliência ascendeu a 90 M€. Em rácio do PIB a expressão desse valor não é percetível à
casa decimal.
com PRR sem PRR com PRR sem PRR 2021 2022
Receita Total 42,5 44,8 44,7 44,7 43,3 0,0 1,3
Receita corrente 42,2 44,2 44,1 43,6 43,1 0,0 0,5
Receita fiscal 24,7 25,0 25,0 24,8 24,8 0,0 0,0
Impostos indiretos 15,0 15,3 15,3 15,2 15,2 0,0 0,0
Impostos diretos 9,7 9,7 9,7 9,6 9,6 0,0 0,0
Contribuições sociais 11,8 12,8 12,8 12,5 12,5 0,0 0,0
Das quais: efetivas 9,6 10,6 10,6 10,4 10,4 0,0 0,0
V endas e outras receitas correntes 5,6 6,3 6,3 6,3 5,8 0,0 0,5
V endas de bens e serviços 3,4 3,2 3,2 3,1 3,1 0,0 0,0
Outra receita corrente 2,2 3,1 3,1 3,2 2,7 0,0 0,5
Receitas de capital 0,4 0,6 0,6 1,1 0,3 0,0 0,8
Despesa Total 41,8 47,9 47,9 46,4 45,0 0,0 1,4
Despesa primária 38,9 45,5 45,5 44,2 42,8 0,0 1,4
Despesa corrente primária 36,7 41,9 41,9 39,5 39,0 0,0 0,5
Consumo intermédio 5,1 5,8 5,8 5,6 5,3 0,0 0,3
Despesas com pessoal 10,8 11,8 11,8 11,4 11,4 0,0 0,0
Prestações sociais 18,1 19,6 19,6 18,9 18,9 0,0 0,0
que não em espécie 16,2 17,6 17,6 16,9 16,9 0,0 0,0
em espécie 1,9 2,0 2,0 2,0 2,0 0,0 0,0
Subsídios 0,4 2,0 2,0 0,9 0,8 0,0 0,0
Outra despesa corrente 2,2 2,7 2,7 2,8 2,6 0,0 0,2
Despesas de capital 2,2 3,6 3,6 4,7 3,8 0,0 0,9
FBCF 1,8 2,5 2,5 3,2 2,7 0,0 0,5
Outras despesas de capital 0,4 1,1 1,1 1,5 1,1 0,0 0,4
Juros 3,0 2,4 2,4 2,2 2,2 0,0 0,0
Saldo global 0,7 - 3,2 - 3,2 - 1,8 - 1,7 0,0 - 0,1
Saldo primário 3,7 -0,7 -0,7 0,4 0,5 0,0 -0,1
Receita fiscal e contributiva 36,6 37,9 37,9 37,3 37,3 0,0 0,0
Receita não fiscal e não contributiva 6,0 6,9 6,9 7,4 6,0 0,0 1,3
Despesa Corrente 39,6 44,4 44,4 41,7 41,2 0,0 0,5
2021 2022 P PRR2019
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
275
Página 276
5.2Lista de abreviaturas
Abreviaturas Significado
AC Administração Central AP Administrações Públicas ARL Administração Regional e Local BCE Banco Central Europeu BPP Banco Privado Português BT Bilhetes do Tesouro CA Certificados de Aforro
CE Comissão Europeia CEDIC Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
CEDIM Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo
CFP Conselho das Finanças Públicas CGA Caixa Geral de Aposentações CP Comboios de Portugal CT Certificados do Tesouro DGO Direção-Geral do Orçamento EPR Entidades Públicas Reclassificadas FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira FMI Fundo Monetário Internacional FR Fundo de Resolução FRE Fundo de Resolução Europeu GOP Grandes Opções do Plano IAPMEI Agência para a Competitividade e Inovação IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública INE Instituto Nacional de Estatística IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares IS Imposto de Selo ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos e Energéticos IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado LEO Lei de Enquadramento Orçamental M€ Milhões de Euros MF Ministério das Finanças MTN Medium Term Note OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico OE Orçamento do Estado OT Obrigações do Tesouro OTRV Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável PE Programa de Estabilidade PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento PEC Pagamento Especial por Conta PIB Produto Interno Bruto POE Proposta de Orçamento do Estado p.p. Pontos percentuais PPP Parcerias Público Privadas PRR Plano de Recuperação e Resiliência QPDP Quadro Plurianual das Despesas Públicas QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental REACT-EU Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa SNS Serviço Nacional de Saúde SS Segurança Social TFUE Tratado de Funcionamento da União Europeia TVH Taxa de variação homóloga UE União Europeia
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
276
Página 277
5.3Índice de Gráficos
Gráfico 1 – Evolução das despesas de capital (em M€)
Gráfico 2 – Evolução das despesas com pessoal e com prestações sociais (em M€)
Gráfico 3 – Política orçamental e posição cíclica [2014 – 2022]
Gráfico 4 – Limites da despesa sujeita ao QPDP (M€, exceto quando indicado)
Gráfico 5– Evolução da dívida pública (% e p.p. do PIB)
Gráfico 6 – Necessidades de financiamento do Estado em 2022 (M€)
Gráfico 7 – Fontes de financiamento do Estado (M€)
5.4Índice de Quadros
Quadro 1 – Impacto das medidas de política orçamental aprovadas em anos anteriores a
2022 (variação face a 2021)
Quadro 2 – Impacto das principais medidas de política orçamental em 2022
Quadro 3 – Impacto da proposta de desdobramento dos escalões na receita de IRS com
referência a 2018 (em M€)
Quadro 4 – Impacto da proposta de desdobramento dos escalões na receita de IRS no
total anual de impostos sobre o rendimento e de contribuições para a Segurança Social
pagos, por decis, com referência a 2018 (em €)
Quadro 5 – Impacto orçamental das medidas COVID-19 (em M€)
Quadro 6 – Da execução de 2021 à previsão da POE para 2022 - medidas de política com
impacto orçamental (M€)
Quadro 7 – Evolução da carga fiscal
Quadro 8 – Fatores explicativos da variação da receita pública na POE/2022 (M€)
Quadro 9 – Despesa fiscal do Estado, por imposto
Quadro 10 – Conta das Administrações Públicas na POE/2022
Quadro 11 – Fatores explicativos da variação da despesa pública prevista na POE/2022
(em M€)
Quadro 12 – Dotações centralizadas no MF com impacto no saldo em contas nacionais
Quadro 13 – Despesa primária das AP ajustada de one-off, PRR e medidas de
emergência *
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
277
Página 278
Quadro 14 – Projeção do CFP para os agregados orçamentais e sua comparação com
previsão orçamental do MF para 2022 (% do PIB)
Quadro 15 – Indicadores orçamentais
Quadro 16 – Impacto das medidas one-off no saldo orçamental
Quadro 17 – Do limite de despesa no QPDP para 2022 ao saldo estrutural
Quadro 18 – Necessidades de financiamento do Estado em 2021 – 2022 (M€)
Quadro 19 – Contributos para a variação dos juros
Quadro 20 – Decomposição da variação da receita prevista para 2022 (M€)
Quadro 21 – Decomposição da variação da despesa prevista para 2022 (M€)
Quadro 22 – Conta das Administrações Públicas, em contabilidade nacional
Quadro 23 – Conta das Administrações Públicas ajustada de one-offs, em contabilidade
nacional
Quadro 24 – Conta das Administrações Públicas e impacto do PRR (% do PIB)
Quadro 25 – Conta das Administrações Públicas ajustada de one-offs e impacto do PRR
(% do PIB)
5.5Índice de Caixas
Caixa 1 – Impacto fiscal da revisão dos escalões do IRS subjacente na POE/2022:
simulação na interface EUROMOD-JRC
Caixa 2 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2022
Caixa 3 – Comparação da previsão da despesa primária com o executado antes da
pandemia
———
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
278
Página 279
Parecer sobre a
Proposta de Orçamento do Estado para 2022
Aprovado no Plenário de 10/05/2022
Relator: Conselheiro Miguel Morais Leitão
Lisboa 2022
4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________
279
Página 280
ÍNDICE
1. Considerações Preliminares
2. Cenário Macroeconómico e Perspetivas Orçamentais
3. Política Fiscal, Proteção Social, Segurança Social e Investimento.
4. Síntese Conclusiva
5. Declarações de Voto
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________
280
Página 281
1. Considerações Preliminares
O Conselho Económico e Social (CES) elaborou o presente Parecer sobre a
Proposta de Orçamento do Estado (POE) para 2022 (Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª
(GOV)), por solicitação da Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças,
cujo pedido e envio ao CES da respetiva Proposta de Lei teve lugar no dia 13
de abril de 2022. Esta POE sucede à proposta apresentada em outubro de 2021
e que não teve aprovação parlamentar.
A presente POE é apresentada no âmbito da nova Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO)que introduziu modificações que tiveram em vista: proceder
à aproximação ao calendário do Semestre Europeu, adequar o processo
orçamental às novas regras orçamentais europeias, flexibilizar o processo
orçamental, aumentar a responsabilidade orçamental dos ministérios setoriais e,
por último, implementar a orçamentação por programas.
O CES sublinha que a atual LEO sofreu, até ao momento, três alterações (Lei n.º
2/2018, de 29/01; Lei 37/2018, de 07/08 e Lei n.º 41/2020, de 18/08) que entre
várias modificações, suspenderam a aplicação do regime instituído no artigo
35º - Quadro plurianual das despesas públicas, até 2025, e recalendarizaram
para 2023/2024 a adoção do modelo de programas orçamentais para o OE
desde que se verificassem uma série de condições que continuam a ser
adiadas.
O CES, tal como o Tribunal de Contas e o Conselho de Finanças Públicas (CFP),
destaca que a orçamentação por programas envolve a criação de um ciclo
plurianual de planeamento, programação, orçamentação, controlo e
avaliação do desempenho da atuação do Estado, permitindo melhorar a
priorização da despesa pública, assegurando a eficácia e a eficiência dos
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serviços e entidades existentes. Os sucessivos adiamentos da orçamentação por
programas não permitem reduzir a opacidade e complexidade da análise dos
diversos instrumentos de planeamento financeiro do Estado Português e
prejudicam a integração da perspetiva de género. Recorde-se que são vários
os documentos que versam sobre o processo, política e programação
orçamental, nomeadamente:
a) Programa de Estabilidade, atualizado para os quatro anos seguintes, até
ao dia 15 de abril de cada ano.
b) Programa Nacional de Reformas, até ao dia 30 de abril.
c) Proposta de Lei das Grandes Opções em Matéria de Planeamento e da
Programação Orçamental Plurianual, até ao dia 15 de abril.
d) Proposta de Lei do Orçamento de Estado, até ao dia 10 de outubro de
cada ano, para o ano económico seguinte.
e) Decreto-Lei de Execução Orçamental (DLEO), aprovado até ao décimo
quinto dia após a entrada em vigor da lei do Orçamento de Estado.
f) Conta Geral do Estado, até ao dia 15 de maio do ano seguinte.
De referir que, neste momento, a apreciação da POE para 2022 apenas pode
ser enquadrada pelo Programa de Estabilidade (PE) para o período de 2022 a
2026, cujo âmbito é eminentemente centrado em projeções quantitativas, o
que impede o CES de dispor de um atualizado enquadramento estratégico na
apreciação desta POE.
Relativamente ao Decreto-Lei de Execução Orçamental, destaca-se que o
último publicado é o n.º 84/2019, contrariando o estabelecido na Lei de
Enquadramento Orçamental: “em cada ano, o Governo estabelece, por
Decreto-Lei, as normas de execução do Orçamento de Estado.” Esta situação
torna-se ainda mais estranha se considerarmos que, desde 2002, foi publicado
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um novo DLEO todos os anos e que, neste momento, já se contam 2 anos sem
DLEO (2020 e 2021). O CES recorda que, por definição, o Orçamento do Estado
tem caráter anual e o DLEO é específico, estabelecendo expressamente as
disposições necessárias à execução de cada Orçamento. O CES destaca ainda
que o DLEO deve incluir medidas que permitam simplificar e flexibilizar
procedimentos de natureza administrativa e financeira em alguns setores da
Administração Pública, nomeadamente as Instituições Científicas e de Ensino
Superior.
É de saudar o anúncio de uma nova publicação do “Guia para o Cidadão”,
com a síntese do OE 2022 numa linguagem acessível, de modo a informar o/a
cidadão/cidadã sobre as prioridades da política económica e orçamental e
esclarecendo o respetivo impacto no seu dia a dia. O CES aconselha que, em
próximos anos, seja dada visibilidade ao impacto desse mesmo orçamento na
realização da Tarefa Fundamental do Estado de promoção da igualdade entre
homens e mulheres (artigo 9, alínea d) CRP), em coerência com a
orçamentação com perspetiva de género, em vigor em Portugal desde a Lei
do Orçamento do Estado n.º 114/2017.
O CES congratula-se por verificar que a Proposta de Lei nº 4/XV/1ª inclui no artigo
14º o orçamento com perspetiva de género e que a avaliação prévia do
impacto de género que a acompanha refere explicitamente que, tendo em
vista a integração da perspetiva de género nas políticas públicas materializadas
no Orçamento do Estado, e à semelhança do iniciado no Orçamento do Estado
para 2021, integra-se no relatório anexo a esta Proposta de Lei um conjunto de
indicadores em matéria de igualdade entre mulheres e homens, agora
atualizados e alargados a outras áreas e medidas de política pública a executar
em 2022, conforme o documento constante dos Elementos Informativos e
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Complementares — Orçamento com Perspetiva de Género. Este instrumento
alicerça um processo de avaliação gradual dos progressos no âmbito da
igualdade entre mulheres e homens, através do acompanhamento e da
consolidação destes indicadores ao longo do tempo, revelando impactos,
assim como a necessidade de intervenção nas políticas públicas.
O presente Parecer não se irá debruçar sobre todos os pontos constantes dos
documentos que acompanham a POE, mas procurará realçar as principais
questões colocadas pelas entidades que constituem o CES e prestar, assim, o
contributo que julga ser útil, face à solicitação do Parlamento, através da
Comissão Parlamentar do Orçamento e Finanças.
2. Cenário Macroeconómico e Perspetivas Orçamentais
O cenário macroeconómico subjacente à POE indica que após a queda
histórica do PIB de 8,4% em 2020, o crescimento em 2021 foi de 4,9%, somando
assim dois anos de divergência face à média da Área Euro (-6,4% em 2020 e
5,3% em 2021). Para 2022, a POE estima a manutenção do crescimento em 4,9%
do PIB, acima da média da Área Euro (de 3,7%).
Apesar da POE destacar a “dinâmica de crescimento que decorre do efeito
intra-anual em 2021, que implica um crescimento de 3,7% mesmo num cenário
mais conservador, que admita que o PIB se mantém constante no nível
observado no quarto trimestre de 2021”, o CES sublinha, face ao contexto de
incerteza em que estamos mergulhados, que as mais recentes previsões do
Fundo Monetário Internacional vêm moderar a estimativa de crescimento ao
indicar um crescimento do PIB de apenas 4% para 2022. A situação económica
mundial resultante, nomeadamente, da guerra na Ucrânia, reforça o caráter
de
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incerteza e a necessidade de prudência para todas as previsões relativas à
evolução económica de 2022.
Ainda de acordo com o Fundo Monetário Internacional, Portugal poderá
registar, a partir do próximo ano, uma forte desaceleração do crescimento do
PIB, culminando com uma projeção de apenas 1,9% de aumento em 2027. Se
estes números se confirmarem e tiverem continuidade nos últimos anos da
década teremos um crescimento anual em 10 anos que se situaria abaixo dos
2%, valor que consideramos manifestamente insatisfatório após duas décadas
de uma quase estagnação. O nosso processo de convergência com a média
comunitária não só progrediria muito pouco, como seríamos seguramente
ultrapassados no ranking do nível de desenvolvimento dos países da UE por mais
alguns dos países que ainda registam indicadores do PIB per capita inferiores ao
nosso.
Acresce que esta evolução do PIB implica que Portugal retomará, em 2022, os
níveis pré-pandemia, enquanto a Área Euro recuperou os níveis pré-crise ainda
em 2021. Portugal será assim dos últimos países europeus a recuperar para os
níveis económicos pré-pandemia. Recorde-se que nos últimos 10 anos Portugal
convergiu com a Área Euro em 4 anos, sendo a média de crescimento anual de
0,51%.
O crescimento antecipado deverá resultar de um contributo positivo, embora
decrescente, da procura interna (5,1% em 2021 e 4,3% em 2022) e de uma forte
recuperação do contributo das exportações líquidas (−0,2% em 2021 e 0,6% em
2022). Para o crescimento da procura interna contribui o crescimento do
consumo privado (4,5% em 2021 e 3,8% em 2022) e um relevante impulso do
investimento (6,4% e 7,9% respetivamente em 2021 e 2022). Apesar da situação
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de guerra na Ucrânia, a recuperação da crise pandémica permite à POE
projetar um crescimento da procura externa dirigida a Portugal, com destaque
para o crescimento das importações dos principais parceiros comerciais de
Portugal, como por exemplo, Espanha – cuja previsão de crescimento das
importações para 2022 é de 8,5%. O aumento previsto para as exportações de
bens e serviços portugueses de 13,1% pressupõe ainda a recuperação do setor
do turismo, um dos mais penalizados pela pandemia. Apesar desta evolução, o
CES chama a atenção que a POE continua a estimar um saldo negativo da
balança de bens e serviços de −3,4% para 2022, o que perfaz o 3º ano sucessivo
de saldo negativo desta balança.
O desemprego desceu para 6,6% em 2021 e estima-se que volte a descer para
6% em 2022, com um aumento do emprego para ambos os anos (2,1% em 2021
e 1,3% em 2022). Destaca-se o elevado ponto de partida do desemprego de
longa duração, que foi em 2021 de 43,6% (isto é, aproximadamente metade da
população desempregada estava nesta condição há 12 ou mais meses).
Destaca-se também o desemprego jovem (16 a 24 anos de idade), que foi em
2021 de 23,4% da população ativa nesse intervalo de idades, afetando mais as
mulheres jovens do que os homens jovens (26,4% e 21% respetivamente).
Finalmente, soma-se a estes dados o problema da população desencorajada
(população inativa disponível, mas que não procura emprego), que foi em 2021
de162,4 mil pessoas e do subemprego de trabalhadores/as a tempo parcial,
que atingiu cerca de 141,9 mil trabalhadores/as no mesmo ano, sendo a sua
maioria mulheres. O CES destaca o risco desta estimativa para o desemprego
no atual cenário de incerteza sobre a evolução económica. O CES chama a
atenção para a necessidade de melhoria da proteção no desemprego que,
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pese embora melhorias recentes que se manterão em 2022, está ainda aquém
das necessidades das e dos desempregados.
A inflação (IHPC, taxa de variação homóloga) foi de 0,9% em 2021 e as
perspetivas para 2022 são de 4%, apesar da evolução do IPC de 7,2% em abril
de 2022 (o maior valor nos últimos 29 anos – março de 1993). Esta previsão para
2022 pressupõe que as pressões de aumento dos preços, em especial da
energia, tenham uma natureza temporária, reduzindo-se no segundo semestre
do ano, o que não é uma assunção que mereça consenso das instituições e
analistas.
A POE apresenta uma análise sobre os riscos macroeconómicos e sobre a
sensibilidade de um conjunto de pressupostos, nomeadamente as variações do
PIB tendo em conta as variações da procura interna e da procura externa
(impacto de –0,3% no PIB). De acordo com estas análises de sensibilidade a
variação das taxas de juro de curto prazo (2%) e do preço do petróleo (20%)
têm um impacto marginal sobre o PIB de 2022, realçando o CES que estas
variações têm também impacto sobre outras variáveis, que não é apresentada
uma análise para anos vindouros e que não é incluída uma simulação do
impacto de alterações simultâneas destas variáveis.
Para este cenário macroeconómico, o CES identifica como principais riscos a
pressão inflacionista sobre os custos de produção e de transporte derivada do
aumento dos preços das matérias-primas (energéticas e não energéticas), as
disrupções nas cadeias de fornecimento globais, a dependência do
crescimento previsto do nível de execução do PRR, uma quebra na procura
interna se os salários e pensões perderem poder de compra e o desajustamento
entre a oferta e a procura em certos setores do mercado de trabalho.
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O CES considera que é preciso um OE ambicioso para enfrentar um conjunto de
riscos, económicos, sociais e ambientais. Apesar do OE ir nessa direção em
aspetos específicos, está muito longe de responder a essas necessidades, uma
vez que, apesar da suspensão das regras orçamentais no âmbito do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, as perspetivas orçamentais da POE não aproveitam
totalmente a correspondente flexibilidade aberta para esta fase de
recuperação da atividade económica. Assim, a política orçamental de 2022
tem em atenção que os limites ao défice, dívida e despesa previstos no Pacto
de Estabilidade e Crescimento poderão ser repostos, mesmo que num formato
revisto, em 2023. Esta estratégia está também associada ao elevado rácio da
dívida pública no PIB em Portugal.
O valor do défice em 2021 foi de 2,8% do PIB. Para atingir este objetivo
contribuem diferentes fatores, de que destacamos pela sua natureza
extraordinária: do lado da despesa, as despesas Covid, que agravam o défice
em 0,4% do PIB; e, do lado da receita, os Fundos Europeus de emergência, que
contribuem para a melhoria do défice em 0.8% do PIB e as medidas one-off,
como a devolução da margem pré-paga do Fundo Europeu de Estabilização
Financeira, que contribuem com 1% do PIB.
O défice de 2022 desce para 1,9% do PIB, com um saldo primário positivo de 598
milhões de euros, o que revela uma ambição quanto ao objetivo do reequilíbrio
das finanças públicas significativamente superior ao que constava no Programa
de Estabilidade para 2021/2025 e na proposta de Orçamento do Estado
rejeitada em outubro. Embora reconhecendo a importância da
sustentabilidade das finanças públicas e os riscos que a expectável alteração
da política monetária encerra, o CES questiona a opção de fazer reverter
totalmente a margem de manobra permitida pela execução orçamental de
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2021 para a prossecução deste objetivo, em detrimento de um maior esforço
orçamental na mitigação do impacto recessivo e dos efeitos da inflação
resultante da atual crise geopolítica e no estímulo ao crescimento.
Para esta redução do défice de 2022 é decisivo o forte crescimento económico
que permite um aumento da receita em 6%, destacando-se o aumento da
receita fiscal que cresce 6,6% e as contribuições sociais efetivas que crescem
5,1%, embora o peso da receita fiscal e contribuições sociais no PIB baixe de
35,6% em 2021 para 35,1% em 2022. O CES alerta para os riscos de
sustentabilidade económica e social do processo de redução do défice uma
vez ultrapassada esta fase de recuperação pós-pandemia e tendo em
consideração a possibilidade de prolongamento dos efeitos da crise
geopolítica, assim como os riscos já acima apontados para o cenário
macroeconómico.
A despesa total primária, sem medidas de emergência e one-off, irá crescer
cerca de 14 mil milhões de euros em 2022 face a 2019, o que, mesmo
considerando o efeito do PRR, é uma evolução muito elevada. As despesas com
pessoal, entre 2019 e 2022, registam um crescimento de 11,4% (2,6 mil milhões
de euros), num quadro de responsabilidades acrescidas do Estado, o que
implicou a contratação de mais trabalhadores e trabalhadoras para dar
resposta aos problemas com que o país se defronta e que foram agravados
durante a pandemia. O CES chama a atenção que a Despesa Total ultrapassou,
pela primeira vez, em 2021, os 100 mil milhões de euros, atingindo em 2022 cerca
de 106 mil milhões de euros, o que corresponde a 46,6% do PIB.
O CES realça ainda as declarações do Governador do Banco de Portugal,
aquando da apresentação do Boletim Económico de outubro de 2021: “Temos
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um peso da despesa - retirando todos os efeitos das medidas Covid, one-offs, e
tudo o que é financiado por fundos europeus - um rácio da despesa primária
corrente no PIB que será, no final deste ano, 1,8 pontos percentuais superior ao
de 2019”. Efetivamente, analisando a evolução da despesa primária entre 2019
e 2022, o aumento ascende a cerca de 16 mil milhões de euros, para um
crescimento da receita de pouco mais de 10 mil milhões.
A POE prevê um crescimento salarial das e dos trabalhadores em funções
públicas de 0,9%, o que não repõe o poder de compra. O Governo justifica esta
opção com a necessidade de evitar uma espiral inflacionista. No entanto, as
despesas totais com pessoal crescem 3,6% em resultado principalmente dos
mecanismos de progressão. O CES considera que a valorização dos salários e
carreiras é um dos fatores relevantes para a melhoria dos serviços públicos,
porque aumenta a motivação dos e das trabalhadoras e permite atrair e reter
profissionais qualificados/as necessários/as à modernização dos serviços.
Ainda na Administração Pública, é preciso dar resposta ao problema da
renovação do quadro de pessoal. Este aspeto é crucial atendendo a que perto
de 1/3 dos/as trabalhadores/as tem 55 ou mais anos, ao aumento progressivo
dos/as trabalhadores/as que se aproximam da idade de reforma (este escalão
etário era na ordem dos 16% em 2011) e à existência de setores e de categorias
profissionais onde o Estado tem dificuldade em reter ou recrutar
trabalhadores/as, incluindo os/as mais qualificados/as. Este problema é
transversal a toda a Administração Pública, mas mais agudo nalguns setores
como na saúde e na educação.
O Relatório da POE identifica um conjunto de medidas de natureza permanente
decididas em anos anteriores e que têm um impacto de 2 mil milhões de euros
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nas contas de 2022 e a que se somam 599 milhões de euros de novas medidas
da POE 2022. O CES destaca o peso crescente das medidas com impacto nos
orçamentos vindouros e logo a pressão sobre a despesa corrente, que origina
uma redução da capacidade de manobra orçamental para enfrentar períodos
de crise económica.
Na POE estão previstas algumas medidas de mitigação do choque geopolítico
nas áreas da energia, da agricultura, do apoio às famílias carenciadas e
refugiados, no valor total de 1,3 mil milhões de euros. A estas medidas acrescem
um conjunto de linhas de crédito dirigidas às atividades económicas no valor de
459 milhões de euros. O CES sublinha que estes apoios totalizam um valor que é
inferior a metade das poupanças derivadas da redução das medidas Covid.
Caso a atual situação geopolítica se venha a manter, com impacto no
crescimento e no reforço das tensões inflacionistas, o CES alerta para a redução
do poder de compra das famílias e para as ameaças à sobrevivência de muitas
empresas, que podem exigir o reforço dos apoios públicos, nomeadamente
para a manutenção de postos de trabalho.
Para 2022 volta a estar previsto um exercício de revisão da despesa, que se
estima irá alcançar poupanças de 237 milhões de euros e que responde a
sucessivas recomendações da Comissão Europeia, bem como às melhores
práticas de outros países europeus. O CES alerta para a falta de informação
sobre os resultados reais dos exercícios de revisão da despesa dos anos
anteriores, impedindo uma avaliação da viabilidade da poupança estimada
bem como a análise crítica das prioridades definidas para este exercício. A título
de exemplo, a Estrutura de Missão para a Sustentabilidade do Programa
Orçamental da Saúde cessou funções no dia 30 de setembro de 2021, sem
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publicação de qualquer relatório ou indicação de cumprimento do seu
mandato.
A dívida pública retoma a sua trajetória descendente de 127,4% do PIB em 2021
para 120,7% em 2022, sendo que é do lado do PIB que vem a quase totalidade
do contributo para a redução do peso da dívida. A previsível redução da taxa
de crescimento nominal do PIB irá exigir a manutenção de excedentes primários
para que se prossiga a necessária trajetória descendente da dívida. O CES
destaca que, apesar da boa gestão da dívida pública, esta subiu nesta crise
10.8pp em apenas dois anos, agravando o problema do excessivo
endividamento público.
Fruto da situação extraordinária das taxas de juro, a República vai registar uma
nova poupança de 169 milhões de euros no valor dos juros pagos em 2022. Em
2022 prevê-se que Portugal pague menos 1,4 mil milhões de euros de juros do
que em 2019, apesar do aumento do valor da dívida pública para 290 mil
milhões de euros. Segundo declarações do Ministro de Estado e das Finanças
de setembro de 2021, as baixas taxas de juro permitiram uma poupança nos
juros da dívida pública na ordem dos 3 mil milhões de euros anuais, comparando
com 2015. Tendo em consideração a alteração, em curso, para um ciclo de
subida de taxas de juro, o CES alerta que a consolidação, na parte em que tem
vindo a ser efetuada pela redução dos juros, está em vias de terminar.
O CES destaca a evolução dos pagamentos em atraso, mais uma vez
concentrados no setor da saúde, que atingiram em dezembro de 2021 o valor
de 152,5 milhões de euros (versus 201,2 no final de 2020) . No entanto, mantém-
se a prática recorrente de acumulação de défices correntes, seguida de
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transferências extraordinárias, em especial no final do ano, para colmatar a
suborçamentação do SNS.
O CES considera que é essencial que sejam liquidados aos Municípios os
montantes em dívida relativos ao Fundo Social Municipal, que ascendem a 104
milhões de euros, assim como os montantes relativos às despesas com o
combate à pandemia que ascendem a 156 milhões de euros. O CES considera
que, face à manifesta alteração das circunstâncias que ocorreram desde a
definição do modelo para a transferência de competências para os Municípios,
designadamente com a pandemia, com a guerra que eclodiu na Ucrânia e
com a subida da inflação de forma acentuada, deveriam ser atualizados os
montantes financeiros e revistos os critérios para que o processo de transferência
de competências se concretize sem prejuízo para os Municípios.
O valor das garantias concedidas às empresas públicas é de 7,3 mil milhões de
euros e o valor dos financiamentos a essas empresas atingiu em dezembro de
2021 15,21 mil milhões de euros, a que acrescem 1,6 mil milhões de euros de
garantias à exportação. Destaca-se ainda o reforço em 2022 do expressivo
apoio financeiro à TAP. Tendo em consideração os financiamentos, garantias e
reforços de capital das empresas públicas, o CES alerta para o elevado
envolvimento orçamental com estas entidades.
3. Política Fiscal, Proteção Social, Segurança Social e Investimento
A avaliação do CES sobre as principais propostas fiscais da POE 2022 são as
seguintes:
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- aumento do número de escalões para 9, o que torna Portugal num dos países
europeus com maior número de escalões em sede de IRS. O CES realça o efeito
positivo de desagravamento fiscal, mas o aumento do número de escalões,
todos eles de reduzida dimensão, irá tornar a aplicação do IRS ainda de mais
difícil perceção. Acresce que o aumento do número de escalões previsto deixa
de fora a maioria das e dos contribuintes e não tem impacto para os e as
trabalhadoras e pensionistas que recebam até 1000 euros brutos mensais. A
opção de aumento dos limites dos atuais escalões poderia ser uma opção
estruturalmente mais correta. Face ao argumento apresentado de reforço da
progressividade, importa recordar que o IRS é, já hoje, um imposto altamente
progressivo em que 16% das e dos contribuintes suportam 65% do imposto e em
que 44% das famílias não pagam qualquer IRS, pelos baixos rendimentos
auferidos.
- O CES saúda o aumento das deduções de IRS pelo/a segundo/a filho/a até
aos 6 anos para 750 euros em 2022 e 900 euros em 2023, bem como o reforço
do IRS Jovem, que são contributos positivos para o apoio às famílias com filhos
e filhas, à natalidade e ao emprego jovem.
- O CES saúda o aumento do valor do mínimo de existência em 200 euros
embora com caráter extraordinário e temporário derivado do período
pandémico.
- englobamento das mais valias mobiliárias para títulos detidos por menos de 12
meses, com taxas de tributação que podem atingir os 53% e que é obrigatório
para o último escalão de IRS. O CES considera que esta nova medida em sede
de IRS pode ser contraditória com o propósito anunciado pelo Governo de
reforço do mercado de capitais e da capitalização das empresas.
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- O CES saúda a criação do Incentivo Fiscal à Recuperação, que segue o
Crédito Fiscal de 2021 e 2013 e que visa promover o investimento das empresas
no 2º semestre de 2022, cujas condições de atribuição envolvem a manutenção
dos postos de trabalho nas empresas beneficiárias e a não distribuição de
dividendos por um período de três anos. O CES recorda que Portugal continuará
a ser o país da União Europeia com a mais elevada taxa agregada máxima de
IRC.
- O CES salienta ainda o agravamento das obrigações fiscais para as empresas,
com o estabelecimento de prazos mais curtos e insuficientes para o
cumprimento de obrigações como as do prazo de comunicação de faturas.
- O CES alerta que o aumento em 50% das taxas do Imposto de Selo aplicável
às operações de crédito a consumidores e consumidoras, já anteriormente
contratadas e em execução, agrava a situação financeira dos e das cidadãs
que já irão enfrentar um aumento das taxas de juro.
- O CES assinala ainda a falta de disposições fiscais dirigidas especificamente ao
setor cooperativo e social, continuando por cumprir o disposto no artigo 11.º da
Lei de Bases da Economia Social.
No seu conjunto o Pacote IRS implica um esforço financeiro limitado a 210
milhões de euros, o que representa cerca de 1,4% da receita de IRS, que
recorde-se irá subir 2,0 mil milhões de euros – um crescimento de 15,4%, entre
2019 e 2022. O CES considera que as alterações em sede de IRS previstas neste
OE são claramente insuficientes para travar a redução de rendimentos dos e
das trabalhadoras, por via de um aumento abrupto dos preços dos bens e
serviços.
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As taxas de vários impostos indiretos irão ser atualizadas em 1%, o que parece
não acontecer com os escalões de IRS. A receita dos impostos indiretos irá
aumentar 8,3% em 2022 (+2,1 mil milhões de euros) . Mais de metade da receita
do Estado (57%) tem como origem a tributação indireta, que trata por igual as
contribuintes e os contribuintes com rendimentos muito diferentes.
Por outro lado, a tributação direta – que é apoiada num princípio de
progressividade do imposto – tem vindo a perder peso. Nos impostos diretos,
assistimos a uma subida muito significativa do peso do IRS (de 66,3% em 2019
para os 72,7% em 2022) e a uma descida significativa do peso do IRC (de 31,8%
em 2019 para 24,9% em 2022) .
O CES alerta para a falta de evolução do processo de revisão dos benefícios
fiscais que está em curso há vários anos, nomeadamente na área da formação
profissional. Apesar de amplamente reconhecida a relevância da educação e
da formação profissional, quer para o e a trabalhadora, quer para a economia
em geral, continuam a não existir verdadeiros mecanismos fiscais que
incentivem adequadamente essa formação.
Apesar da publicação periódica do “Relatório de Atividades Desenvolvidas de
Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras”, o CES lamenta a falta de
informação da POE sobre os resultados do combate à fraude, evasão fiscal e
utilização abusiva de offshores. O combate à fraude e evasão fiscais podem ser
um instrumento importante para o equilíbrio das finanças públicas e a
divulgação dos seus resultados é fundamental para a perceção pública sobre
a justiça e equidade fiscal.
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O combate à fraude e evasão fiscal não deverá traduzir-se, apenas, no
aumento das receitas fiscais, mas também como contributo para uma maior
justiça e equilíbrio do sistema fiscal. As distorções e injustiças geradas no sistema
fiscal condicionam a cobrança de receitas que, ficando aquém do potencial,
limitam a evolução das despesas e investimentos públicos e, por conseguinte, o
bem-estar das pessoas e o desenvolvimento do país. Importa assegurar o
alargamento da base tributária, trazendo para o sistema contribuintes que se
têm mantido afastados/as, permitindo assim reduzir a carga fiscal que incide
desajustadamente sobre algumas e alguns contribuintes.
As principais medidas na área da Proteção Social são as seguintes:
- aumento dos abonos de família do 1º e 2º Escalão para 600 euros anuais dos
3 aos 6 anos e 492 euros a partir dos 6 anos em 2022 e para 600 euros em 2023
para ambos os intervalos de idade.
- criação de um novo complemento ao abono de família para crianças em
risco de pobreza extrema que assegura um montante anual global de 840
euros em 2022 e 1200 euros em 2023. A pobreza infantil decorre da pobreza
das famílias, a qual tem múltiplas causas, de onde se destacam o
desemprego, a instabilidade, a precariedade do emprego e os baixos
salários.
- criação de um novo Complemento Garantia para a Infância que assegura
que os/as titulares de abono de família, acima do 2º escalão, recebem um
mínimo de 600 euros considerando o valor do abono e os descontos à coleta
do IRS.
- aumento extraordinário de 10 euros das pensões até 1108 euros com efeitos
a partir de janeiro de 2022.
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O CES saúda a criação destas novas medidas apelando para que a sua
implementação seja feita de uma forma simples e eficaz, assegurando que estes
apoios chegam a quem deles precisa.
Relativamente ao orçamento da Segurança Social para 2022 importa destacar:
- a melhoria do Saldo que se prevê em cerca de 2,6 mil milhões de euros.
- que as Contribuições e Quotizações ultrapassam pela primeira vez os 20 mil
milhões de euros, com um crescimento de 6,1%.
- que as Pensões sobem 619 milhões de euros (3,4%), dos quais 173 milhões de
euros resultam da atualização extraordinária. O CES regista o alargamento do
aumento extraordinário a mais pensionistas e ao conjunto do ano, mas alerta
para o facto da política global de atualização das pensões continuar a
penalizar os e as pensionistas com maiores valores, geralmente os e as que
têm maior carreira contributiva.
- que as Transferências do OE para cumprimento da LBSS diminuem 115 milhões
de euros e as transferências do OE relativas a medidas Covid diminuem 1,3
mil milhões de euros.
- que o Subsídio por Doença sobe 47 milhões de euros (+6,3%), o que é um forte
aumento num ano em que a prestação não sofreu alterações.
- que a Prestação Social para a Inclusão e Complemento, de apoio à
Deficiência, cai 73 milhões de euros (−14%), devido a um processo
operacional contabilístico ocorrido em 2021, pelo que o crescimento efetivo
é de cerca de 5%.
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- que as despesas de Administração sobem 77,4 milhões de euros (+24% no
total, +20% se excluirmos as despesas do PRR), o que é um forte aumento, pelo
que o CES questiona a razão ou razões que justificam tal aumento.
Refira-se que o Relatório do OE relativo à Segurança Social não é coerente com
o cenário macroeconómico, porque fundamenta a variação das contribuições
no crescimento do PIB real de 5,6% (em vez de 4,9%) , do emprego de 1,8% (em
vez de 1,3%) e da taxa de desemprego de 6,3% (em vez de 6%) .
Note-se ainda a queda muito acentuada e sem explicação do indicador
harmonizado de sustentabilidade das finanças públicas face às alterações
demográficas a médio prazo – de 4,8 pp para 1,6 pp – entre o relatório que
acompanhava a anterior proposta de orçamento para 2022 e o atual.
No que concerne às medidas Covid, está previsto o financiamento pelo OE de
200 milhões de euros em 2022. ficando por clarificar se este valor é suficiente
para o financiamento de todas estas medidas, já que se admite no Relatório da
POE um custo superior.
Existe ainda o problema grave de falta de financiamento integral relativo a 2021,
não se cumprindo o que expressamente determina a LOE desse ano,
considerando o CES que a Segurança Social não pode ser penalizada. Deve ser
salientado que a despesa executada em 2021 foi de mais de 1,9 mil milhões de
euros face a uma transferência do OE de apenas 1,4 mil milhões de euros. De
notar em 2021 a reafectação ao orçamento da Segurança Social de receitas
fiscais que estavam originalmente consignadas ao Fundo de Estabilização da
Segurança Social e também a perda de receitas com isenções contributivas no
valor de 221 milhões de euros.
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A crise teve também impactos na cobrança de dívida, a qual caiu fortemente
em 2020 (−29,4%) , e no agravamento da dívida bruta, cujo valor (13,3 mil
milhões de euros) representou 6,6% do PIB. Embora fosse de esperar a
deterioração destes indicadores num ano como o de 2020, o certo é que se não
registaram melhorias significativas entre 2015 e 2019, tratando-se para mais de
um período com crescimento económico significativo em comparação com os
anos anteriores. O CES defende que a resposta a este problema deve ser uma
prioridade.
O Relatório sobre Sustentabilidade da Segurança Social melhora ligeiramente
as suas estimativas prevendo que o primeiro saldo negativo do sistema
previdencial ocorra no início da década de 30 (versus final da década de 20 no
OE2021) , podendo representar até 1% do PIB em meados da década de 40. O
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, que no final de 2022
deverá atingir os 24,6 mil milhões de euros, deverá esgotar-se no início da
década de 50 (versus a segunda metade da década de 40 no OE21) . O CES
sublinha que as projeções efetuadas dependem naturalmente dos cenários
demográficos e económicos considerados e espera que sejam desenvolvidas
políticas públicas que conduzam à sua não materialização, particularmente a
redução da população de 13,6% entre 2020 e 2060 e o crescimento de médio
e longo prazo do PIB na ordem de apenas 1,2%. O CES salienta a importância
de assegurar a sustentabilidade deste sistema tendo em consideração os
desafios demográficos e reforça a necessidade de diversificação das fontes de
financiamento.
Refira-se que o Relatório sobre Sustentabilidade da Segurança Social não inclui
cenários de risco com análise de sensibilidade à variação das hipóteses em que
se baseiam as respetivas projeções.
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No caso da Saúde, há dificuldade de apreciação das matérias previstas na
POE, sendo que, embora os princípios programáticos sejam corretos, não há
informação sobre a forma como se consubstanciam em termos orçamentais.
Ao contrário da Segurança Social não há qualquer mapa orçamental que
permita identificar as fontes de receita e as linhas de despesa do SNS, em termos
de classificação económica ou funcional. Do mesmo modo, a POE apenas faz
uma consideração entre o plafond do SNS para 2022 face à verba inicial para
2021, mas não tem qualquer referência à execução orçamental desse ano, o
que seria particularmente relevante face às injeções extraordinárias efetuadas
em agosto e dezembro.
O Investimento é anunciado como uma das principais apostas deste
Orçamento. Com efeito a POE 2022 prevê um crescimento de 7,9% do
Investimento (FBCF) em termos de cenário macro e um crescimento do
Investimento Público de 38% (2 mil milhões de euros) .
O CES considera positivo que o investimento público atinja 3,2% do PIB, o que
seria o valor mais alto desde 2011. O investimento público médio entre 2016 e
2020 em Portugal foi de 1,84% o que contrasta com uma média da Área Euro de
2,77%.
Ao longo do Relatório da POE são por diversas vezes referidas, as oportunidades
de Investimento proporcionadas pelo Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020,
que está a terminar, pelo QFP 2021-2027, que lhe sucederá, e pelo PRR-
Programa de Recuperação e Resiliência, que teve início em 2021 e termina em
2026.
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O CES recorda que o Regulamento do Mecanismo de Recuperação e
Resiliência enfatiza que as mulheres foram particularmente afetadas pela crise
da COVID-19. O Mecanismo prevê especificamente que a igualdade de
género e a igualdade de oportunidades e a integração desses objetivos
deverão ser tidos em consideração e promovidas ao longo da preparação e
da execução dos planos de recuperação e resiliência. O CES enfatiza,
portanto, a importância de tornar evidente de que forma estas prioridades são
implementadas, monitorizadas e comunicadas à população, designadamente
na sua expressão orçamental no site Recuperar Portugal.
O CES alerta para a importância do Orçamento passar a ser um instrumento de
agregação, interpretação e simplificação de toda a informação relativa a estas
diferentes formas de financiamento do investimento público. Com a introdução
do PRR as contas públicas relativas ao Investimento aumentaram a sua
complexidade, tornando-se opacas, pouco transparentes e logo dificilmente
escrutináveis. Desde logo, é difícil aferir até que ponto o acréscimo previsto para
o investimento público será financiado através da receita proveniente do
Mecanismo de Recuperação e Resiliência ou advirá de um maior esforço
orçamental. O CES saúda a entrada em funcionamento do Centro de
Competências de Planeamento e de Prospetiva da Administração Pública
(PlanAPP), que será responsável pelas Grandes Opções e pelo Programa
Nacional de Reformas e que poderá constituir uma grande ajuda na
conciliação e simplificação dos diferentes instrumentos de planeamento
público.
Como Investimentos Estruturantes é apresentada uma longa lista de
investimentos que totalizam em 2022 – 2,0 mil milhões de euros e que para o total
dos projetos atingem o valor de 10.6 mil milhões de euros. Em 2022 estes
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Investimentos repartem-se pelas Infraestruturas Ferroviárias e Rodoviárias – 49,4%,
Educação – 29%, Defesa – 13%, Saúde – 5,8% e Ambiente e Agricultura – 2,8%.
Uma parte substancial destes investimentos são plurianuais e o seu valor anual
mais do que triplica entre 2020 e 2022. Nos últimos anos têm-se vindo a repetir
orçamentos de investimento ambiciosos e que depois acabam por resultar em
execuções muito modestas. De 2016 a 2021 não foram executados cerca de 4,4
mil milhões euros dos valores orçamentados como investimento público. Tendo
em consideração este histórico de execução o CES alerta para o elevado risco
de execução do plano de investimentos do próximo ano e para a ausência de
medidas que promovam este nível de execução de investimentos públicos, o
que é particularmente sensível quando se conhecem os constrangimentos da
contratação pública e as revisões de preços que derivam do aumento
internacional dos custos dos fatores de produção.
A presente POE não inclui a Nota Metodológica sobre a Quantificação dos
impactos macro do PRR no Crescimento e no Emprego constante da proposta
apresentada em outubro. O CES destaca a importância de serem calculadas e
divulgadas as estimativas destes impactos macro bem como uma análise ex-
post sobre os reais impactos de cada um destes investimentos estruturantes
assegurando assim a transparência das decisões de seleção e o escrutínio dos
resultados alcançados.
Relativamente aos Fundos Europeus está previsto que Portugal irá receber 7,5
mil milhões de euros (−5,6% versus 2021). Para este resultado contribuem as
subvenções do Next Generation EU, que inclui o PRR, com 2,95 mil milhões de
euros e os Fundos do Portugal 2020 com 3.9 mil milhões de euros. O CES sublinha
a queda do total a receber face ao previsto na POE de outubro de 2022 – 9 mil
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milhões de euros. Os Fundos do PT 2030 têm uma expressão ainda reduzida aos
pré-financiamentos visto que estão na sua fase inicial e ainda está em processo
de aprovação o respetivo Acordo de Parceria.
O PRR tem três dimensões estruturais: a Resiliência (social, económica e
territorial) a Transição Climática e a Transição Digital. Para a primeira dimensão
estão reservados 2/3 dos recursos do PRR e as restantes duas dimensões
absorverão 1/3 do investimento do PRR. O PRR deverá ao mesmo tempo
respeitar os limites do Regulamento Europeu nomeadamente que pelo menos
37% dos valores terão que ser afetos ao combate às alterações climáticas e pelo
menos 20% afetos a investimentos e reformas no âmbito da transição digital.
As 37 Reformas e 83 Investimentos em que se desdobra o PRR irão ser financiados
na condição de serem cumpridos um conjunto de indicadores e metas
acordados entre Portugal e a Comissão Europeia. O CES destaca as vantagens
da publicitação regular da evolução destes indicadores e metas dos quais
depende o desembolso dos financiamentos do PRR que somam 13,9 mil milhões
de euros de subvenções (valor final em revisão) e 2,7 mil milhões de empréstimos
até 2026. O CES defende que é fundamental que as verbas disponibilizadas no
quadro do PRR sejam executadas, concretizando ações de transformação
estrutural da economia e da sociedade portuguesas, promovendo a igualdade
entre homens e mulheres de forma transversal. O funcionamento dos quatro
níveis de coordenação no modelo de governação do PRR – 1) estratégico, 2)
acompanhamento, 3) monitorização e 4) auditoria e controlo –bem como da
Estrutura de Missão Recuperar Portugal, incluindo a divulgação de informação
sobre os investimentos durante toda a fase de execução, são, neste contexto,
essenciais.
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O CES saúda o anúncio feito pelo Governo da sua intenção de recorrer ao
montante adicional de empréstimos disponíveis no PRR, no valor de 2,3 mil
milhões de euros, e da intenção de promover o Banco de Fomento. O CES
destaca o elevado número e valor das candidaturas já apresentadas pelas
empresas privadas que excedem em muito os fundos disponíveis.
O PRR deverá permitir efetuar investimentos na Administração Pública que há
muito têm vindo a ser adiados. A POE destaca investimentos nas áreas da:
Saúde, Habitação, Respostas Sociais, Florestas, Mobilidade, Escola Digital e
Modernização da Administração Pública.
A POE sublinha também os investimentos na Inovação empresarial que são
fundamentais para garantir um crescimento económico mais forte com mais e
melhor emprego. A POE indica, na dimensão financeira, incentivos às empresas
no âmbito do PRR, no montante de 900 milhões de euros em 2022, nas áreas de
inovação, de digitalização, de descarbonização da indústria e de
qualificações. No que se refere às agendas mobilizadoras, face à dotação total
disponível de 930 milhões de euros (em todo o horizonte temporal do PRR), o CES
sinaliza a elevada manifestação de interesse e o investimento associado aos 64
consórcios selecionados para a fase de proposta final, superior a 8.300 milhões
de euros.
4. SÍNTESE CONCLUSIVA
a) O CES sublinha os sucessivos adiamentos da Lei de Enquadramento
Orçamental e a importância da implementação da orçamentação por
programas que envolve a criação de um ciclo plurianual de
planeamento, programação, orçamentação, controlo e avaliação do
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desempenho da atuação do Estado, sendo esta orçamentação por
programas um mecanismo fundamental para a plena ancoragem da
orçamentação com perspetiva de género. O CES destaca também a
situação anómala de estarmos há mais de dois anos sem Decreto-Lei de
Execução Orçamental.
b) O CES realça o novo cenário geopolítico e económico mundial, com o
forte reforço das tensões inflacionistas que reduzem o poder de compra
das famílias e desafiam a sobrevivência de muitas empresas, podendo
colocar em causa os objetivos de crescimento económico e exigir o
reforço dos apoios públicos.
c) O CES reafirma que, no momento que estamos a viver, o OE para 2022
tem que ser um instrumento de política de sustentabilidade económica,
social e ambiental, assumindo um claro conteúdo impulsionador do
crescimento, que prosseguindo o objetivo da consolidação orçamental,
contribua para reforçar o investimento, em especial aquele com
conteúdo inovador, contrarie a perda de rendimentos das famílias,
resultante da subida da inflação e obste a que muitas pequenas e
médias empresas viáveis se confrontem, na sequência da crise, com a
necessidade de encerrar a sua atividade.
d) O CES salienta a evolução favorável em 2022 do défice público, que
prossegue a tendência de consolidação das finanças públicas
portuguesas. Embora reconhecendo a importância da sustentabilidade
das finanças públicas e os riscos que a expectável alteração da política
monetária encerra, o CES questiona a opção de fazer reverter totalmente
a margem de manobra permitida pela execução orçamental de 2021
em benefício deste objetivo.
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e) O CES alerta para o forte aumento da despesa total primária sem
medidas de emergência e one-off, para o peso crescente das medidas
com impacto nos orçamentos vindouros e para a pressão sobre a
Despesa Corrente que prejudicam a capacidade de manobra
orçamental em períodos de crise económica.
f) O CES salienta as medidas de Política Fiscal, nomeadamente o Pacote
IRS e o Incentivo Fiscal à Recuperação, que são medidas positivas,
embora de alcance limitado, para o desagravamento fiscal, para o
apoio à natalidade e para a retoma do investimento privado.
g) O CES avalia positivamente as medidas de Proteção Social
nomeadamente: o aumento dos abonos de família; a criação de um
novo complemento ao abono de família para crianças em risco de
pobreza extrema; bem como o novo Complemento Garantia para a
Infância.
h) O CES destaca no orçamento da Segurança Social para 2022 a melhoria
do Saldo em resultado do aumento das Contribuições, a queda das
transferências do OE para o orçamento da Segurança Social e a melhoria
registada no Relatório da Sustentabilidade da Segurança Social.
i) O CES considera positivo que a estimativa de investimento público venha
a atingir 3,2% do PIB, o que seria o valor mais alto desde 2011, embora
realce que este aumento resulta fundamentalmente dos Fundos
Europeus e que tendo em conta o fraco histórico de concretização do
investimento orçamentado, seja de alertar para o elevado risco de
execução deste plano de investimentos.
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5. DECLARAÇÕES DE VOTO
PARECER DO CES SOBRE O ORÇAMENTO DO ESTADO DE 2022
DECLARAÇÃO DE VOTO DO MDM – MOVIMENTO DEMOCRÁTICO DE MULHERES
A proposta de OE de 2022 deveria ir mais longe quanto à defesa do SNS, valorização dos salários e das reformas, promoção da natalidade, combate à pobreza, às desigualdades entre mulheres e homens e todas as formas de violência, promoção do investimento público designadamente na educação, saúde, habitação e no crescimento económico.
Assim, parece-nos que o Parecer do CES deveria nas suas recomendações e na síntese conclusiva ser um pouco mais contundente quanto se trata da análise do suporte orçamental para o desenvolvimento das políticas económicas, de rendimentos e sociais.
Para o MDM sem melhoria das condições de vida e de trabalho e de combate à pobreza não há inversão de rumo na persistência de desigualdades entre mulheres e homens, designadamente no mercado de trabalho e no progresso do país.
O Parecer do CES não dá o destaque necessário ao facto de, mais uma vez, o investimento público previsto não permitir um reforço robusto quer na saúde, na educação, na protecção social e na habitação.
Para o MDM é imprescindível garantir maior sustentabilidade do SNS, para assegurar igualdade e equidade no acesso à saúde, com uma política que:
- Permita uma maior promoção da saúde pública, na melhoria do acesso e na expansão das redes decuidados de saúde primários e continuados, e no aumento e renovação da rede hospitalar.
- Garanta na saúde sexual e reprodutiva, o acesso a serviços de qualidade em matéria de planeamentofamiliar, ginecologia, obstetrícia, cuidados materno-infantis e pediatria, e nos tratamentos da PMA;
- A contratação adequada e atempada de trabalhadores com vínculo permanente, valorização dascarreiras e remunerações dos vários profissionais de saúde.
No domínio da Segurança Social/Protecção Social uma política que:
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- Consagre o pagamento a 100% da remuneração de referência do gozo da licença de maternidade epaternidade, até aos 180 dias, partilhada ou em simultâneo por opção do casal, salvaguardando o reforçodo período obrigatório da mãe.
–Garanta a universalidade de acesso ao abono pré-natal enquanto direito de todas as mulheres grávidasa uma especial protecção.
- Amplie a cobertura pública das infraestruturas de apoio às crianças, sobretudo à primeira infância;
- Aumente a cobertura pública das infraestruturas de apoio à família, a pessoas em situação dedependência e a pessoas idosas, contrariando as assimetrias regionais.
É ainda importante que o OE reflicta :
- Uma aposta em políticas públicas transversais para prevenção e combate às violências contra asmulheres;- Um maior investimento nos serviços e estruturas de atendimento, combatendo a precarização dassuas/seus trabalhadoras/es, de forma a melhorar o apoio às mulheres vítimas de violência e o cabalcumprimento da legislação em vigor.
Neste quadro, e considerando que a proposta de Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2022, não assinala com clareza algumas das fragilidades ou erradas medidas constantes na proposta do Governo para o OE de 2022, o MDM assumiu o voto da abstenção na referida proposta de Parecer do CES.
10 de Maio de 2022
A representante do MDM Fátima Amaral
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Declaração de voto da CGTP-IN ao Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2022
A CGTP-IN começa por alertar para a forma como decorreram os trabalhos, tendo-se realizado apenas
uma reunião do Grupo de Trabalho, situação que por si só seria já um condicionamento para o
apuramento de consensos, mas que, num contexto de reuniões à distância, se revelou ainda mais
limitativo ao aprofundamento do debate.
Ao longo da discussão do Parecer registaram-se algumas evoluções na apreciação que a CGTP-IN valoriza.
Destacamos as chamadas de atenção do CES relativamente à necessidade de melhoria da protecção social no desemprego; ao risco de quebra na procura interna em caso de perda de poder de compra dos salários e pensões, com efeitos na não materialização do cenário macroeconómico; à necessidade de dar resposta ao problema da renovação do quadro de pessoal na Administração Pública, considerando que a valorização dos salários e carreiras é um dos factores relevantes para a melhoria dos serviços públicos, porque aumenta a motivação dos e das trabalhadoras e permite atrair e reter profissionais qualificados necessários à modernização dos serviços.
O CES alerta para a ligação entre pobreza infantil e pobreza das famílias, que tem como causas o desemprego, a instabilidade e a precariedade do emprego e os baixos salários, entre outras.
O CES pronuncia-se sobre o problema grave de falta de financiamento integral das medidas Covid relativo
a 2021, não se cumprindo o determinado pelo Orçamento do Estado, considerando que a Segurança
Social não pode ser penalizada e chama a atenção para a possível insuficiência da verba inscrita para
2022.
Ainda na segurança social, o CES sublinha a importância de assegurar a sustentabilidade deste sistema
tendo em consideração os desafios demográficos e reforça a necessidade de diversificação das fontes de
financiamento.
No entanto, há matérias que a CGTP-IN não acompanha e estão plasmadas no Parecer do CES. Desde
logo a forma pouco enfática com que se faz a crítica à prioridade dada à redução do défice orçamental,
apesar de se alertar para o elevado risco de execução dos investimentos tendo em conta o histórico de
concretização do investimento público orçamentado, que tem servido de variável de ajustamento e
sacrificado em nome dos saldos orçamentais.
Na mesma linha, a perda de poder de compra não é contraposta com uma formulação que aponte no
sentido da necessária valorização do mesmo, através dos salários que aumentem o poder aquisitivo dos
trabalhadores, permitindo assim fazer face a necessidades, algumas delas básicas, que hoje continuam a
ser negadas.
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No plano da fiscalidade, é avançada uma proposta de reformulação do IRS que não foi discutida ou
aprofundada, ao mesmo tempo que é negligenciado que ao nível dos rendimentos de capital o imposto
carece da progressividade que é aplicada, e bem, aos rendimentos do trabalho.
Neste plano, a CGTP-IN não acompanha a crítica feita à previsão de englobamento de rendimentos de
capital no Parecer. Aliás, a crítica que na nossa opinião se justifica em relação a esta medida, é o seu
carácter limitado, que apenas atenua e não erradica a injustiça presente no diferente tratamento aos
rendimentos consoante estes tenham origem no trabalho ou no capital.
Ainda no quadro da fiscalidade, rejeitamos a proposta de que sejam usados benefícios fiscais para promover as obrigações, do Estado e das empresas, no que concerne à formação profissional, ou de que o poder de compra dos trabalhadores seja assegurado por medidas fiscais em sede de IRS e não pormedidas que impliquem o aumento geral dos salários.
No plano do IRC, é referida a taxa agregada máxima, mas optou-se por negligenciar a taxa efectiva do imposto e a perda em termos absolutos das verbas arrecadadas ao longo dos últimos anos, bem como a perda relativa do IRC face ao IRS.
Este é um Parecer que, sendo muito desenvolvido em algumas matérias, e nem sempre num sentido correcto, desvaloriza algumas medidas positivas, não trata a despesa parasitária associada às parcerias público-privadas nem os elevados montantes despendidos com os juros da dívida que continuam a ser drenados do Orçamento do Estado ou os significativos benefícios fiscais em sede de IRC atribuídos às grandes empresas, deixando de ser aplicados em mais investimento e melhores serviços públicos, entre outros aspectos.
Por todas estas razões, a CGTP-IN vota conta o Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2022.
Lisboa, 10 de maio de 2022
Os Representantes da CGTP-IN
———
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S R
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL
SECRETARIA REGIONAL DAS FINANÇAS GABINETE DO SECRETÁRIO
No âmbito do exercício do direito de audição, previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP), no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, nos
artigos 69.º e 89.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma Madeira (EPRAM),
encarrega-me sua Excelência o Secretário Regional das Finanças de transmitir o parecer do
Governo Regional sobre a Proposta de Lei n.º 4/XV/1 ª que aprova o Orçamento do Estado para
2022.
I. Finanças Regionais
1. Lei das Finanças das Regiões Autónomas -Artigo62. º
Não obstante os montantes previstos no artigo 62.º - Transferências orçamentais para as regiões autónomas da proposta de LOE 2022 respeitarem as fórmulas de apuramento das transferências, inscritas nos artigos 48.º e 49.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), o facto é que
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os mesmos representam uma inadmissível redução das transferências para a Região Autónoma da
Madeira (RAM), num montante superior a 15 M€.
Tal situação é ainda mais inadmissível, quando se verifica que a regiões autónomas portuguesas,
afetadas pela sua condição de ultraperiferia, caracterizadas por possuírem urna pequena e frágil
economia, bastante vulnerável aos impactos externos e severamente afetadas pelos efeitos
económicos da pandemia da Covid.19, não foram alvo de qualquer transferência a título
de solidariedade por parte do Estado Português, tal corno obrigaria a correta aplicação da LFRA.
Efetivamente, os últimos dados disponíveis apontam para que, em 2020, a RAM tenha tido um
impacto negativo no seu Produto Interno Bruto (PIB) superior a -14%, em resultado do grande
peso do sector do turismo na economia regional, com impactos diretos e indiretos em diversos
sectores da atividade económica na RAM.
Para fazer face ao impacto particularmente gravoso da pandemia nas regiões autónomas, em
incumprimento do n.º 5 do artigo 8. 0 da LFRA, a única solução financeira disponibilizada pelo
Estado português, por aplicação do princípio da solidariedade, foi a de permitir/obrigar a que a
RAM, em 2020, tivesse de recorrer a um endividamento adicional na ordem dos 458 M€, para
poder apoiar a sua economia e evitar uma catástrofe económica e social nesta região autónoma.
De facto, em 2022, num momento em que a RAM irá necessitar de meios financeiros avultados
para apoiar à recuperação da economia dos efeitos profundamente nefastos provocados pela
pandemia da COVID.19, agora agravados pelo conflito no leste da Europa entre a Rússia e
a Ucrânia, o Orçamento do Estado (OE), numa clara indiferença às condições das regiões
insulares, reduz as transferências para as regiões autónomas, gerando uma poupança para o
Estado superior aos 35 M€, valor que seria essencial para este período de recuperação e
incertezas no pós-pandemia, em particular, para a Região Autónoma da Madeira.
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Por outro lado, será de realçar que a promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território
nacional, tendo em conta, designadamente, o carater ultraperiférico dos Açores e da Madeira, é
uma das tarefas fundamentais do Estado, sendo através do regime autonómico insular que o Estado
promove o desenvolvimento económico e social integrado bem como o reforço da unidade
nacional e da solidariedade entre os portugueses residentes nas ilhas e no espaço continental.
Os meios financeiros necessários à prossecução, entre outros objetivos, da convergência
económica e social das regiões insulares com o restante território continental, têm sido
estabelecidos através da Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Contudo, os resultados da
aplicação das regras previstas na Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro - têm conduzido
frequentemente a um desequilíbrio nas transferências entre as duas regiões autónomas, conforme
bem explícito no Artigo 62.º sob a epígrafe "Transferências orçamentais para as regiões
autónomas", da proposta de LOE 2022.
Ambas as regiões autónomas são afetadas por condicionalismos estruturais semelhantes que estão
explicitamente reconhecidos no artigo 349.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia,
designadamente os originados pelo seu grande afastamento ao continente europeu, a insularidade,
a pequena superfície, o relevo e clima difíceis e a dependência económica em relação a um
pequeno número de produtos, fatores esses que, conjugados, prejudicam agravemente o
desenvolvimento destas regiões.
A Região Autónoma da Madeira reconhece e aceita que exista um tratamento diferenciado em
favor da Região Autónoma dos Açores, pois compreende perfeitamente os constrangimentos da
insularidade, certamente com maior impacto no arquipélago dos Açores, atendendo à realidade
arquipelágica daquela Região, constituída por nove ilhas habitadas.
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Contudo, o Estado não pode ignorar outros fatores associados à ultraperiferia que afetam
particularmente a RAM. Entre estes fatores, são exemplo os problemas e constrangimentos
criados pela orografia e pela exíguidade do território da ilha da Madeira, a escassez de água na
ilha do Porto Santo e na costa sul da ilha da Madeira, os problemas relacionados com a
acessibilidade, agravados com a deficiente operacionalidade do aeroporto da Madeira ou, ainda,
os sobrecustos relacionados com a gestão dos recursos naturais escassos para a produção de
energia.
Todas as condicionantes acima referidas, obrigam a um volume substancialmente elevado de
investimentos na consolidação de escarpas e taludes, na rede viária da Região, na gestão dos
recursos hídricos, na produção de energia, acrescidos das condicionantes no desenvolvimento da
agricultura e da pecuária, que prejudicam, de forma particular e específica, a RAM.
Sendo as Regiões autónomas portuguesas afetadas por condicionalismos semelhantes associados
às características da ultraperifería, é obrigação do Estado salvaguardar que o nível de
transferências para a Região Autónoma da Madeira não origine um tratamento discriminatório das
populações insulares. Essas transferências deverão compensar devidamente os sobrecustos
associados a ultraperiferia, alguns deles, como já foi referido, com particular impacto na RAM.
Recordamos que a primeira Lei de Finanças das Regiões Autónomas n.º 13/98, de 24 de fevereiro,
foi aprovada por unanimidade na Assembleia da República, tendo sido o primeiro diploma a
consagrar autonomamente o regime das finanças regionais. Tal lei manteve-se em vigor até ao
ano de 2006, após o qual foi abruptamente revista, criando uma lei injusta, discriminatória entre
os portugueses que residem nas ilhas e colocando em causa toda a estabilidade nas relações
financeiras que existia entre o Estado e as suas regiões autónomas.
Urge assim encontrar no OE mecanismos de equilíbrio das transferências para as regiões
autónomas e, simultaneamente, proceder-se a indispensável revisão da LFRA por forma a que o
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Orçamento Geral do Estado, não continue a discriminar financeiramente as regiões autónomas,
colocando em causa o princípio da autonomia financeira e da estabilidade orçamental necessários
à prossecução dos objetivos de convergência económica e social, em particular da Região
Autónoma da Madeira, com o restante território continental.
Regista-se como positivo o previsto no artigo 64º "Suspensão dos artigos 16. º e 40. º da Lei
Orgânica n. 0 2/2013, de 2 de setembro" que suspende em 2022, a aplicação do disposto nos artigos
16.º e 40. º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual.
Contudo, mesmo para aferição do grau de cumprimento dos artigos 40. º e 16.º da LFRA,
realçamos que a Região tem pugnado pela clarificação de conceitos, regras e critérios, inerentes à
determinação do grau de cumprimento das regras de endividamento e de equilíbrio orçamental,
pelo que seria importante em sede de LOE prever a criação de Grupo de Trabalho conjunto entre
representantes do Governo da República e dos Governo Regionais para a clarificação das regras
previstas nestes dois artigos da LFRA.
11. Necessidades de Financiamento e Limites às Garantias do Estado aos Empréstimos
da Região Autónoma da Madeira -Artigo 63. º
O Artigo 63.º "Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas" mantém a possibilidade
de endividamento de 75 ME para regularização de dívida comercial, excluindo o factoring sem
recurso, conjirming ou outro instrumento similar.
Apesar da RAM estimar que, para 2022, não venha a ser necessário utilizar esta prorrogativa, em
resultado do excelente processo de redução de dívida iniciado em 2012 e que até ao final de 2019
( antes da pandemia) representava uma redução superior a 1,5 mil milhões de euros, não vemos
qualquer vantagem na exclusão da possibilidade de regularização da dívida que se encontre em
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"factoring sem recurso, confirming ou outro instrumento similar", conforme expresso na norma
da proposta de LOE 2022.
Efetivamente, dívida descontada em bancos já é classificada pelo Instituto Nacional de Estatística
(INE) para efeitos de apuramento da dívida pública ou dívida Maastricht, pelo que a regularização
destes valores através da sua transformação em dívida financeira das regiões, não tem implicações
no aumento do nível de endividamento global já apurado pelo INE.
Regista-se como positivo a proposta de LOE 2022 prever o montante de financiamento necessário
para que a RAM possa dispor dos meios financeiros indispensáveis para a sua quota parte da obra
do novo Hospital Central da Madeira, considerando que o Estado deverá assumir - não poderemos
esperar de outro modo - os restantes 50% de comparticipação, atendendo aos compromissos
publicamente assumidos por Sua Excelência o Primeiro-Ministro.
No que se refere ao previsto no n.º 8 do artigo 123. º "Limites máximos para a concessão de
garantias", importa referir que a Lei do OE para 2021 introduziu uma inovação legislativa com
uma nova fórmula/ novo conceito de apuramento do limite de garantias a conceder pelo Estado às
operações financeiras a realizar pela RAM. Efetivamente, o n.º 8 do art.º 173.º da Lei do OE para
2021 determina que o limite máximo de garantias a conceder pelo Estado a operações de
refinanciamento a realizar pela Região ascenderia a uma percentagem do total de dívida da
Região, impondo assim um limite quantitativo cada vez menor às operações de refinanciamento,
considerando o processo de redução de dívida prosseguido pela RAM.
Consideramos que esta inovação legislativa não deveria ter sido replicada em futuros OE, como
já tivemos oportunidade de expressar junto dos serviços competentes do Ministério das Finanças,
sob pena de não ser possível obter garantia do Estado para a totalidade do valor a refinanciar em
cada ano, com fortes consequências negativas, não só ao nível do aumento do custo do
financiamento da RAM, mas também pelo sério risco da Região não conseguir o financiamento
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necessário para garantir o rollover da sua dívida financeira, situação limite com impacto negativo
também sobre a dívida da República Portuguesa.
Com efeito, apesar do previsto no n.º 8 do artigo 123.º da proposta de LOE 2022 ter aumentado
esse limite para 10%, considerando os valores de dívida a refinanciar pela RAM nos próximos
anos, o valor limite indicado será manifestamente insuficiente para garantir o refinanciamento da
dívida prevista pela RAM em cada ano, o que constitui um sinal contraditório que o Estado
português dá aos sinais financeiros internacionais, face ao processo de consolidação que tem sido
prosseguido por esta Região Autónoma.
Efetivamente, além da concessão de garantia do Estado ter efeito direto (i) na diminuição de
encargos (juros) por via da taxa de juro obtida e a aplicar aos empréstimos com garantia, na dívida
das Regiões; (íi) ter um efeito positivo nas receitas do Estado, decorrente do pagamento com a
comissão de garantia, a qual compensa a diminuição de encargos com pagamento de juros; (iii) a
garantia do Estado sinaliza positivamente o apoio do Estado às regiões autónomas sempre
enaltecido e apreciado pelas agências de notação nos relatórios de rating.
Assim, parece-nos de crucial importância que a proposta de LOE 2022 deveria responder a estes
desafios, com a inclusão de uma disposição legal que possibilite ao Estado a concessão de
garantias pessoais, aos empréstimos que venham a ser contraídos pelas regiões autónomas, no
cumprimento dos limites de endividamento fixados anualmente para as regiões autónomas na Lei
do OE e dos respetivos planos de amortização desses empréstimos.
É nosso entendimento, que o montante da garantia para a operação de refinanciamento da RAM
previsto para 2022 deveria ser explicitamente quantificado neste artigo, como tem vindo a ser nas
LOE de anos transatos ( com exceção do ano de 2021), contemplado que esta e as demais operações
de financiamento a contrair pelas regiões autónomas em 2022, possam beneficiar da garantia do
Estado.
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II. Novo Hospital Central da Madeira - Artigo 68.º
Desde a aprovação do novo Hospital Central da Madeira (HCM) como Projeto de Interesse
Comum (PIC), através da Resolução de Conselho de Ministros (RCM) n.º 132/2018, de 1 O de
outubro, alterada pela RCM n.º 160/2018 de 3 de dezembro, que as declarações e os compromissos
públicos assumidos pelo Governo da República com a população residente nesta região autónoma,
não se encontram em consonância com o quadro legal vigente.
Ao contrário do que seria a nossa legítima expectativa, mais uma vez, a proposta de LOE 2022,
não clarificou a questão da comparticipação do Estado na obra que, recordamos, tratar-se de um
Projeto de Interesse Comum e não de um projeto do exclusivo interesse da população residente
na RAM.
Efetivamente, as RCM n.º 132/2018 e n.º 160/2018, continuam a não fazer cumpnr os
compromissos públicos assumidos pelo Governo da República, pois mantêm a dedução de metade
do valor da avaliação dos Hospitais Nélio Mendonça e dos Marmeleiros ao valor do apoio do
Estado, situação que infelizmente continua a não ser clarificada pela redação constante do artigo
68.º da proposta de LOE 2022.
Com efeito, o artigo 68. 0 da proposta de LOE 2022 não afirma expressamente o compromisso da
comparticipação do Estado de 50% do valor construção, fiscalização da empreitada e aquisição
de equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da Madeira, mantendo esse
compromisso, numa redação vaga e sem a devida concretização, associado à programação
financeira estimada apresentada na candidatura à PIC a qual se encontra desatualizada face a
programação financeira atual da obra, com é normal numa obra desta complexidade e
envergadura.
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III. Fiscalidade
A presente proposta de lei, através do artigo 226.º, introduz uma alteração ao 18.º do Código do
Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA), que vem reconhecer que as Assembleias
Legislativas das regiões autónomas, nos termos previstos na Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de
setembro, têm competência para fixar taxas diminuídas de IV A para as transmissões de bens e
serviços prestados efetuados nas respetivas regiões e às importações cujo desembaraço
alfandegário nelas tenha lugar.
Com esta nova redação dada ao artigo 18. 0 do CIV A, deixa de ser necessária à aprovação das
referidas taxas pela Assembleia da República, o que se considera uma medida positiva que dá
consagração à LFRA.
Não obstante, esta medida é insuficiente e nesta matéria, o projeto de lei em apreço, mais uma
vez, não dá consagração às revindicações do Governo Regional.
No que diz respeito ao IV A, dada a natureza deste imposto, a RAM tem defendido que o seu
apuramento seja feito pelo método da capitação simples, o que será possível, apenas, após a
aprovação de uma nova LFRA.
Com efeito, com as regras atualmente em vigor, os encargos com a ultraperiferia, nomeadamente
os custos adicionais com o transporte de bens e mercadorias, estão a ser indevidamente suportados
pelas próprias populações insulares. Efetivamente, o que se verifica atualmente é que são as
próprias regiões autónomas que através da perda da receita de IV A associada à redução das taxas
de IV A em vigor nas regiões autónomas que suportam, injustamente, os custos inerentes à sua
insularidade, quando esses custos, atendendo aos princípios constitucionais, devem ser suportados
pelo Estado.
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Acresce, o caráter insular e periférico da RAM e o facto de ter um tecido empresarial
essencialmente composto por microempresas e uma economia fortemente dependente do setor do
turismo, tomam esta Região particularmente vulnerável à crise provocada pelo COVID-19.
Consequentemente, importa a definição e implementação de medidas estratégicas e estruturantes,
capazes de conduzir à captação e manutenção do investimento na região, por forma a minimizar
os impactos da crise e evitar um cenário mais gravoso da crise económico-social.
Em particular, a RAM precisa e defende a adoção de um pacote de medidas fiscais, capaz de a
tomar numa região capaz de atrair investimento - designadamente para diversificar e solidificar o
tecido económico regional (para reduzir a dependência extrema do setor do turismo) pessoas e
agentes económicos, acreditando-se que uma hipotética perda de receita fiscal no presente,
representa um investimento no futuro e no desenvolvimento sustentado da Região.
A definição e implementação destas medidas deverá merecer a melhor atenção do Governo da
República, devendo este desencadear o processo em sede de OE, definindo designadamente:
a) Compromisso temporal para alteração e clarificação dos limites de atuação previstos
no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira;
b) Autorização para ajustamentos de natureza fiscal que facilitem a implementação na
RAM de:
i. Medidas para minimizar o flagelo económico resultante da pandemia provocada pelo
COVID.19, designadamente através da adaptação do Sistema Fiscal às especificidades do
tecido empresarial e da economia da RAM.
ii. Medidas para potenciar a atração de investimento e agentes económicos para a Região,
por necessidade de diversificar e solidificar o tecido económico regional através da
captação 1-QE (reduzir a dependência extrema do setor do turismo).
iii. Medidas para solidificar a presença dos agentes económicos na RAM, que permitam
reforçar os indicadores de segurança e estabilidade da economia regional.
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Só assim, a RAM poderá fornecer a ajuda necessária aos agentes económicos para que possam
sobreviver ao atual contexto de crise, e incentivar o investimento e a manutenção do emprego,
num exercício capaz de contrabalançar os efeitos negativos da pandemia e inverter a tendência de
depressão económica vivida na região.
Por outro lado, esta proposta de lei deveria ir mais longe, contemplando, nomeadamente, o
seguinte:
a) A fundamental prorrogação do prazo de licenciamento a novas entidades para operar no
âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, mediante a alteração do artigo 36.º-
A do Estatutos dos Benefícios Legais.
A este propósito, relembre-se que a dilação do período de aplicação das normas relativas aos
auxílios estatais, ao abrigo das quais foi negociado o regime aplicável às entidades licenciadas
para operar na Zona Franca da Madeira, confere ao Estado Português a faculdade de
prorrogação do regime jurídico previsto no artigo 36.º-A do Estatuto dos Beneficias Fiscais,
igualmente, até 31 de dezembro de 2023.
O uso da faculdade conferida é determinante para a economia da Região Autónoma da Madeira e
para amenizar os efeitos originados pela pandemia da doença Co vid.19, pelo que, urge
acautelar no direito interno, através da alteração do aludido artigo 36.º-A.
b) A alteração ao artigo 78. º "Taxas na Região Autónoma da Madeira" do Código dos
Impostos Especiais de Consumo, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n. º 73/2010, de 21 de
junho, na sua redação atual, no sentido de fixar a taxa do imposto especial sobre o consumo
de álcool inferior à taxa plena do imposto aplicável ao álcool.fixada nos termos do artigo 3. º
da Diretiva 92/84/CEE ao rum e aos licores produzidos e consumidos na Região Autónoma da
Madeira, respetivamente, em 40% da taxa prevista no n.º 2 do artigo 76.º: relativamente ao rum que possua a denominação geográfica «Rum da Madeira», e em 28% no que concerne aos
licores e os «creme de» produzidos a partir de frutos ou plantas regionais. Esta alteração é
fundamental para conformar a legislação nacional com o direito comunitário.
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Com efeito a não aprovação da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3 ª (GOV), Orçamento do Estado
para 2022, que já contemplava esta alteração, levou a um incumprimento do Estado Português
nesta matéria, situação esta que urge regularizar.
e) Que o artigo 41. º -B do Estatuto dos Benefícios fiscais, abranja não só as micro, pequenas
e médias empresas, que exerçam diretamente e a título principal, uma atividade económica de
natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços em territórios do interior,
mas também aquelas que se deslocalizarem para as Áreas de Localização Empresarial e para
os parques empresariais criados e regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2001/M,
de 28 de agosto, na sua redação atual;
d) A recuperação das isenções previstas no artigo 69.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais,
para o ano de 2022, para as empresas que se vierem a instalar nas Áreas de Localização
Empresarial e nos parques criados e regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º
28/2001/M, de 28 de agosto, através da inclusão de um artigo no Capítulo dos "Beneficios
Fiscais" - Estatuto dos Beneficias Fiscais", que altere o nº 6 do artigo 69.º do EBF;
e) Criação de incentivos fiscais ao arrendamento para habitação social, como medida no
sentido atrair mais fogos disponíveis no mercado para solução de problemas habitacionais de
famílias desfavorecidas;
f) Alteração ao artigo 227. º "Aditamento à lista I anexa ao Código do Imposto sobre o
Valor Acrescentado" no sentido de incluir a alteração ao ponto 2.10 da Lista I do Código do
IVA . No Ponto 2.10 da Lista I do Código do IV A, está previsto que "Utensílios e outros
equipamentos exclusiva ou principalmente destinados a operações de socorro e salvamento
adquiridos por associações humanitárias e corporações de bombeiros, bem como pelo Instituto
de Socorros a Náufragos, pelo SANAS - Corpo Voluntário de Salvadores Náuticos e pelo
Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P." beneficiem da taxa reduzida (6% no
Continente, 5% na RAM) para " ... bens e prestações de serviços constantes da lista I anexa a
este diploma";
g) Uma vez que faz parte da missão do Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM
"Apoiar técnica e financeiramente as associações humanitárias de bombeiros e outras
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instituições que mantenham corpos de intervenção operacional na área do socorro e
emergência, devidamente homologados e que, nos termos da lei, sejam considerados agentes
de proteção civil ou a estes equiparados", implicando que muitos dos bens adquiridos
destinam-se à corporações de bombeiros, consideramos que este Serviço, e em consonância
com as atribuições e missão inerentes, deverá beneficiar da redução de IV A à semelhança do
que já acontece a nível nacional com o Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P;
h) Delimitação negativa de incidência do IRS prevista no artigo 12.º do código do IRS,
que na proposta de OE 2022 não é novamente atualizado nem referenciado, especificamente
no que respeita ao seu n.º 7, o qual possui atualmente a seguinte redação: "7- O IRS não incide
sobre as compensações e subsídios, referentes à atividade voluntária, postos à disposição dos
bombeiros pela Autoridade Nacional de Proteção Civil, municípios e comunidades
intermunicipais e pagos pelas respetivas entidades detentoras de corpos de bombeiros, no
âmbito do dispositivo especial de combate a incêndios florestais e do dispositivo conjunto de
proteção e socorro na Serra da Estrela, nos termos do respetivo enquadramento legal.
Logo, o artigo 218.º "Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas
Singulares" da Proposta de Lei que aprova o OE 2022, deve contemplar também uma
alteração ao artigo 12.º do CIRS, no sentido do seu n.º 7 passar a fazer expressa referência ao
Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM, entidade que, na RAM, integra as atribuições
da Autoridade Nacional de Proteção Civil.
IV. Segurança Social e Emprego
1. Verbas destinadas à política de emprego e formação e dotações para o sistema de
segurança social
A estrutura do Orçamento da Segurança Social 2022, parte integrante do OE, incluindo
informação constante no relatório que acompanha esta proposta de lei, tal como em anos
anteriores, não permite identificar as dotações 2022 que serão afetas a cada uma das instituições
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de segurança social, incluindo as instituições de segurança social das regiões autónomas, com
exceção da dotação a que se refere o n. º 2 do artigo 108 º da proposta de LOE para 2022. Com
efeito, nos termos do mencionado n. º 2 do artigo 108. º da proposta de LOE para 2022,
constitui receita própria da RAM o montante de 12.510.134,00€ destinado à política de emprego
e formação profissional, valor este superior em 2,68% relativamente à dotação 2021
(12.184.365,00€).
Este valor supostamente foi determinado nos termos do n. º 3 do artigo 52.º da Lei nº 110/2009,
de 16 de setembro, na sua redação vigente ( código dos Regimes Contributivos do Sistema de
Segurança Social).
Entende-se que a revindicação de um montante superior desta transferência para o ORAM passa
para uma melhor clarificação do determinado no mencionado no n. º 3 do artigo 52. º da Lei nº
110/2009, de 16 de setembro.
Não obstante, independentemente desta clarificação, é imperioso que o Orçamento da
Segurança Social assegure, no que respeita à instituição de segurança social da Madeira, sob
pena de esta não poder prosseguir os fins sociais que constituem a sua missão, e bem assim
garantir a política de emprego e inclusão social do Estado e da região, contemple:
• A dotação que o ISSM, IP-RAM indicou ao IGFSS, IP, em sede da sua proposta de
orçamento para 2022, um montante de 17 .115.004,00€.
• Nas dotações 2022 do sistema de segurança social no âmbito do subsistema de ação
social e de administração (encargos gerais), contemple os montantes indicados pelo
ISSM, IP-RAM respetivamente, 97.066.154,00€ e 14.379.000,00€, valores estes
superiores à dotação então prevista para 2021 em respetivamente ( +) 45% e ( +) 11,5%;
e que justificam no contexto excecional que vivemos de pandemia da doença
Covid-19.
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Consideramos ainda que as necessidades de proteção da infância e juventude não estão
comtempladas. Note-se que se aguarda a Portaria que regulamentará a medida de acolhimento
residencial, estando prevista a adaptação das casas de acolhimento ao novo enquadramento
legal, o que exigirá a disponibilização de verbas para o efeito (ver artigos 32.º e 34.º do Decreto-
Lei n.º 164/2019, de 25 de outubro).
No que diz respeito ao n.º 6 do artigo 98.º da proposta de lei, propõe-se a inclusão do ISSM, IP-
RAM, com o intuito de celebrar, durante o ano de 2022, protocolos para o financiamento de
projetos inovadores ou específicos no âmbito da ENIPSSA 2017-2023, nomeadamente no que
respeita a respostas sociais Housing First e apartamentos partilhados.
11. Interconexão de dados e consulta direta em processo executivo" - Artigos 217.º e
113.º
O cruzamento de dados entre entidades, serviços e organismos públicos ou outras instituições
públicas e outras entidades para os fins evocados é concretizado a nível nacional através da
celebração de protocolos e homologação pelos membros do Governo responsáveis pelas
respetivas áreas setoriais, ficando definido quais os dados objeto da interconexão, bem como
os elementos e as condições de acesso, comunicação e tratamento dos dados por parte das
entidades envolvidas.
Tais medidas que são essências para que os serviços possam exercer e desenvolver as suas
atribuições de forma eficaz eficiente e económica, são igualmente imprescindíveis para os
serviços da administração pública regional que prosseguem iguais atribuições.
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Assim, é urgente concretizar o Protocolo de Interconexão de Dados entre o Instituto
de Informática, IP; o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM; e o Instituto
de
Emprego da Madeira, que se encontra pendente há anos.
A inexistência de um protocolo de interconexão de dados na Região Autónoma da Madeira
(RAM) é um entrave diário ao funcionamento dos serviços, comprometendo-os em termos de
eficiência e de eficácia. Há dados que não podem ser fornecidos pelo ISSM, IP-RAM ao IEM,
IP-RAM e outros que na comunicação entre ambos os Institutos leva a um desfasamento de
informação que dificulta e prejudica a resolução de situações (muitas vezes problemáticas)
em tempo útil.
Os constrangimentos causados têm implicações aos mais variados níveis, nomeadamente:
• Nas solicitações diárias junto do Centro de Emprego do IEM, IP-RAM relativamente
às prestações de desemprego no ISSM, IP-RAM;
•No tratamento de incumprimentos, nas faltas a convocatórias por parte dos
desempregados;
• No acompanhamento e controle das obrigações decorrentes das medidas e incentivos
à contratação;
•E, mais recentemente, no contexto da pandemia da covid-19, a impossibilidade de
tratamento e cruzamento de dados entre os dois serviços para a operacionalização das
medidas extraordinárias e temporárias dos apoios complementares a trabalhadores e
empresas, promovidas pelo Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM não tendo sido
possível agilizar e desburocratizar procedimentos para o pagamento dos apoios aos
trabalhadores e empresas, de forma mais célere.
Nesta matéria, tem especial relevo, o acompanhamento e controle das obrigações decorrentes
da contratação. No território continental, a verificação do volume de emprego é efetuada de
forma oficiosa com base na informação prestada pelo ISS, I. P., à AT ou ao organismo
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competente para a atribuição de apoios públicos. Na Região Autónoma da Madeira, essa
verificação está dependente da entrega das evidências por parte das entidades apoiadas junto
do IEM, IP-RAM, o que, nas situações em que a informação é recebida com atraso ou, no
limite, nem é recebida, culmina com atuações tardias que compromete e pode mesmo chegar
a inviabilizar a recuperação de verbas do Estado.
É, assim, evidente que o acesso, a comunicação e o tratamento de dados entre o IEM, IP-
RAM e o ISSM, IP-RAM é muito relevante para a prossecução das suas finalidades e diversos
fins, nomeadamente no que respeita aos dados relativos à atribuição de apoios públicos, dos
incentivos ao emprego e das prestações de cobertura da eventualidade de desemprego no
âmbito da segurança social, garantindo uma maior eficácia, rigor e controle, bem como uma
maior agilização de soluções.
Neste sentido, o artigo 217.º Interconexão de dados", da proposta de lei em apreço, deve ser
alterado no sentido de incluir um normativo com o seguinte teor: É ainda estabelecida a
interconexão de dados entre o Instituto de Informática, IP, o Instituto de Segurança Social da
Madeira, IP-RAM e entidades, serviços e organismos públicos ou outras instituições públicas
da Administração Regional da Madeira, com vista nomeadamente a garantir uma maior
eficácia, rigor e controle dos apoios públicos, desburocratização e agilização de procedimentos
e racionalização de recursos.
Refira-se que, na norma em análise ( artigo 217 :º ), é estabelecida uma nova interconexão de
dados para as entidades participantes na Estratégia Nacional para a integração de pessoas em
situação de sem-Abrigo 2017-2023 (ENIPSSA 2017-2023), ignorando-se contudo, as reiteradas
propostas que a Região tem vindo a reclamar neste âmbito.
Na mesma linha, o Governo Regional considera que o artigo 113. º "Consulta direta em processo
executivo" deve ser alterado, no sentido de permitir que o ISSM, IP-RAM, à semelhança do
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que acontece com o IGFSS, I. P., o ISS, I. P., na execução das suas atribuições de cobrança de
dívidas à segurança social, possa também obter informações referentes à identificação do
executado, do devedor ou do cabeça de casal, quando aplicável, e à localização dos seus bens
penhoráveis, através da consulta direta às bases de dados da administração tributária, da
segurança social, do registo predial, do registo comercial, do registo automóvel e do registo
civil e de outros registos ou arquivos.
111. Isenções e reduções de contribuições a cargo das entidades empregadoras nas
medidas ativas de emprego geridas pelo IEFP
Sempre que existam programas a nível nacional geridos pelo IEFP, IP que tenham incluído
a isenção/redução de taxas contributivas para Segurança Social, por parte das entidades
empregadoras, o Estado/Governo da República deve permitir que, também, que a RAM possa
ser contemplada por essas medidas de isenção ou redução, de modo a garantir a justa
equidade de beneficias às entidades empregadoras, sempre que esteja em causa pagamentos
à Segurança Social, que é única no país.
V. MAR
O Programa Orçamental Mar define o mar, como "espaço de união, de coesão nacional e, dada
a posição central que Portugal ocupa no Atlântico, de intervenção portuguesa num mundo em
mudança, onde a adaptação à mudança climática e a transição energética serão determinantes"
(página 338 do Relatório OE 2022).
Ora, é também indelével a importância geoestratégica dos arquipélagos da Madeira e dos
Açores, os quais concedem grande dimensão maritima a Portugal e justificam a proposta
portuguesa para a extensão dos limites da sua Plataforma Continental.
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Cumpre, assim, realçar algumas lacunas na proposta de LOE 2022, relativas às regiões
autónomas e, em particular, à Região Autónoma da Madeira.
Desde logo, importa assegurar a participação nacional e das regiões autónomas nas
organizações intergovernamentais International Council for the Exploration o f the Sea,
European Organisation for the Exploitation o f Meteorological Satellites (EUMETSAT), no
European Center for Medium-Range Weather Forecasts e European Monitoring and
Evaluation Programme e, por outro lado, ampliar a participação nacional e das Regiões
Autónomas no Programa COPERNICUS em linha com a prioridade da modelação e adaptação
à mudança climática.
Realça-se também a importância de incluir as regiões autónomas na promoção da educação,
formação, cultura e literacia do oceano, assim como, de incrementar a biodiversidade e áreas
marinhas protegidas, através da implementação das Estratégias Marinhas e do Plano de
Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional. De ig u al modo, no domínio da
transformação digital do mar, através da utilização do Balcão Eletrónico do Mar (BMar) e do
Sistema Nacional de Embarcações Marítimas (SNEM), ampliando a desmaterialização de
procedimentos no acesso às atividades no mar, as regiões autónomas não podem ser afastadas
do todo nacional, não obstante se pretender a salvaguarda das especificidades regionais.
Acresce que a RAM, pela sua posição, constitui um importante referencial para a posição
geoestratégica de Portugal devendo as ações previstas a nível nacional, contemplar a Região, o
que, não parece constituir prioridade na proposta de LOE 2022.
No âmbito da Lei Orgânica n. º 2/2013, de 2 de setembro, designadamente no nº 1 do artigo 50º ,
é referido que "a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos
financeiros de apoio ao sector produtivo é assegurada pelo Orçamento do Estado ou pelos
orçamentos das entidades que tutelam as respetivas áreas, independentemente da sua natureza
nacional ou regional".
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Seria, assim, importante incluir no OE 2022 uma verba destinada à comparticipação regional
nos projetos apresentados ao abrigo daqueles programas, reivindicação já feita aquando
da preparação do OE2021, sendo de referir que existe uma programação plurianual para este
efeito, sendo 1.064.525,30€ o valor previsto para o Orçamento Regional de 2022.
Por outro lado, tendo em conta que a renovação da frota pesqueira madeirense, em particular
da fileira do peixe espada-preto, e os seus pescadores foram excluídos do FEAMP A 2021-2027,
urge que seja o OE a garantir o financiamento da componente europeia em prol da renovação
da frota pesqueira regional, através de uma dotação específica a incluir em sede de OE, que se
estima em cerca de 5 milhões de euros, de modo a que os nossos pescadores e armadores sejam
efetivamente apoiados em percentagens semelhantes ao que deveria ser assumido pelo
FEAMPA.
Com efeito, o mar nacional, contempla toda a ZEE, incluindo, naturalmente, a ZEE da RAM,
pelo que o orçamento deverá refletir investimentos em ações também nesta zona do Atlântico.
VI. Outras situações ou disposições com impacto na RAM que necessitam ser
revistas, clarificadas ou introduzidas
i. Leilão 5G
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 7-A/2020, de 7 de fevereiro, veio estabelecer a
estratégia e as finalidades nacionais relativamente à disponibilização em Portugal das novas
redes móveis em 5G, competindo à ANACOM a definição dos termos do procedimento de
atribuição de direitos de uso do espectro radioelétrico disponível. Nesta resolução, entre outros
pressupostos, foram definidos os objetivos da implementação da rede 5G, tendo sido igualmente
determinado o destino das receitas obtidas com o leilão 5G.
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É do conhecimento público, que a receita previsível do leilão 5G irá resultar num encaixe
financeiro para o Estado Português na ordem dos 566,8 milhões de euros. Esta receita
resultará da atribuição de direitos de uso do espetro radioelétrico de todo o espaço nacional
(incluindo as Regiões Autónomas) às operadoras de telecomunicações, para a disponibilização
e distribuição da quinta geração de comunicações móveis. Contudo, contrariamente à intenção
aludida na suprarreferida Resolução, o Governo da República, através da Resolução do
Conselho de Ministros n. º 46-A/2021, de 3 de maio, decidiu afetar parte das receitas arrecadadas
com o leilão SG, para o financiamento de um conjunto de obras rodoviárias no valor de
143M€, com circunscrição exclusiva ao território de Portugal Continental.
Considerando que o leilão SG, incluiu também a prestação desse serviço no território das
regiões autónomas, consubstanciando assim um acréscimo de receita para o Estado, julgamos
que fica conferida à Região inteira legitimidade para reivindicar o acesso a uma parcela destas
receitas. Relembramos que a Região Autónoma da Madeira é a única região do país que não
viu serem contemplados no Plano de Recuperação e Resiliência, qualquer investimento em
projetos rodoviários, como aqueles que, no território continental português, irão agora
beneficiar do financiamento das receitas provenientes do leilão SG.
Assim, atendendo à dificuldade em se apurar de forma exata a receita efetiva arrecadada pelo
Estado Português com o leilão 5 G no território da Região Autónoma da Madeira, propõe-se
que através do Orçamento do Estado seja utilizado o critério da capitação sobre o montante
global dos 566,8 milhões de euros, que o Estado espera vir a receber, garantindo-se a
transferência para a Região Autónoma da Madeira do referido montante.
ii. Fundo Ambiental
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Tendo em conta que o Fundo Ambiental, criado pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de
agosto, tem, na sua génese e na sua razão de ser, a aplicabilidade dos seus apoios a todo o
território do Estado português e que, muitas vezes, o âmbito geográfico dos avisos para
apresentação de candidaturas a esses apoios é limitado apenas ao território continental,
excluindo, portanto, as Regiões Autónomas, considera-se crucial alterar essa situação,
assegurando que os referidos avisos passam a ter um âmbito nacional. Por outro lado, pretende-
se que as Regiões Autónomas assumam um papel mais participativo na fase de elaboração do
plano anual de atribuição de apoios, dado que o mesmo tem uma aplicação que é extensível às
referidas Regiões Autónomas.
Nesse sentido, por forma a salvaguardar os propósitos acima mencionados através da presente
proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2012, deve sere o Decreto-Lei n.º 42-
A/2016, de 12 de agosto, cria o Fundo Ambiental introduzindo-se uma nova redação ao artigo
7.º do citado diploma que garanta a emissão de avisos de âmbito nacional e a audição da
Região Autónoma da Madeira relativamente à proposta de atribuição de apoios e utilização das
receitas do Fundo Ambiental.
111. Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde- Artigo 182.º
No que concerne a esta norma, e a exemplo da posição assumida relativamente à Lei que aprova
os Orçamentos do Estado de 2020 e de 2021, bem como, em coerência com a reivindicação que
tem vindo a ser feita relativamente à transferência de competências do SNS para o SRS, no que
aos subsistemas públicos de saúde se referem, incluindo os encargos com as comparticipações dos
medicamentos dispensados em farmácias da Região Autónoma da Madeira a beneficiários dos
subsistemas dos SAD da GNR e da PSP e da ADM, dispensados nas farmácias comunitárias da
RAM.
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Considerando que a opção pela regionalização dos encargos com as prestações de Saúde,
realizadas por estabelecimentos e serviços do SNS ou SRS, ou por prestadores de cuidados de
saúde por estes contratados ou convencionados, aos beneficiários suprarreferidos, deve ser
concretizada em cumprimento do disposto nos artigos 10.º e 53.º da Lei das Finanças Regionais
(Lei Orgânica n. º 2/2013, de 2 de setembro), com a correspondente transferência de meios
financeiros para as regiões autónomas.
Assim, pelo que antecede, em nosso entender, a norma contida nos n. os 1 e 2 do artigo 182. º só
poderá ser aceite, desde que sejam assegurados os meios financeiros, nos termos do previsto na
Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
1v. Artigo 151.º "Reforço dos meio de combate a incêndios e de apoio
às populações na Região Autónoma da Madeira"
Comparativamente com o artigo 213. º do OE 2021, a redação atual, verifica-se que neste
normativo da Proposta de Lei em apreço foi eliminada a norma que estabelecia que os encargos
decorrentes da utilização dos meios aéreos de combate a incêndios e de apoio às populações na
RAM, durante todo o período de vigência do Plano Operacional de Combate aos Incêndios
Florestais, são assumidos pelo OE.
Apesar do Governo da República nunca ter disponibilizado os meios financeiros para o efeito,
desde a Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, mas precisamente através do seu artigo 159.º, que
já impendia sobre o Governo a responsabilidade com os encargos financeiros decorrentes da
utilização dos meios aéreos na RAM, e em sede de OE para 2019 (artigo 146.º).
Impõe-se, assim, voltar a reforçar que a responsabilidade pelos encargos decorrentes da utilização
dos meios aéreos na RAM, deve ser assegurada pelo Governo da República no âmbito das funções
gerais de soberania, a qual deve ser garantida igualitariamente a todos os cidadãos portugueses.
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Nesta conformidade, entendemos que deveria ser aditado um n.º 2 ao artigo 151.º do OE 2022 com
a seguinte redação:
"2. Os encargos decorrentes da utilização dos meios aéreos de combate a incêndios e
de apoio às populações na Região Autónoma da Madeira, durante todo o período de
vigência do Plano Operacional de Combate aos Incêndios Florestais, são assumidos
pelo Orçamento do Estado."
Em linha com o referido, deve igualmente o mapa de alterações e transferências orçamentais,
anexo à proposta de LOE 2022, contemplar averba a transferir para a RAM neste âmbito.
v.Artigo 215.º "Fiscalização Prévia do Tribunal de Contas"
O Plano Operacional de Combate aos Incêndios Florestais na RAM (POCIF), deve estar
expressamente previsto no artigo 215.º do OE 2022. Consideramos de toda a plausibilidade que o
POCIF, implementado anualmente pelo SRPC, IP-RAM, conste da previsão da norma contida no
artigo 215.º, n.º 3, da proposta de LOE 2022, que passe a estatuir o seguinte:
"3- Estão isentos da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, prevista nos artigos 46. º
e seguintes da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, os procedimentos
de contratação pública respeitantes à aquisição de bens ou serviços relativos ao
dispositivo de combate aos incêndios e da prevenção estrutural, os que se enquadrem no
âmbito do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do Plano Operacional
de Combate aos Incêndios Florestais da Região Autónoma da Madeira, os contratos ou
acordos celebrados com entidades internacionais que tenham por objeto a sustentação
logística das forças nacionais destacadas em teatros de operações e, bem assim, os
procedimentos de contratação pública respeitantes à locação ou à aquisição de bens e
serviços relativos à « Medida 1: Programa de Digitalização para as Escolas», do « Pilar
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J» do Plano de Ação para a Transição Digital, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n. º 30/2020, de 21 de abril."
L Disposições relativas aos traba1J1adores da administração pública e do setor
empresarial
• Artigo 48.º "Trabalhadores do ensino superior nas Regiões Autónoma"
Através do artigo 48.º da Proposta Lei em análise, o Governo da República mantém em vigor o
artigo 63.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de janeiro, que estabelece o direito dos trabalhadores do
ensino superior nas regiões autónomas, auferirem o subsídio de insularidade atribuídos nessas
regiões.
Consideramos que esta disposição deve ser substituída por um normativo que estabeleça o direito
de todos os trabalhadores em funções públicas a exercer funções na Região Autónoma da Madeira,
que pertencem a organismos da administração central do Estado, auferirem o subsídio de
insularidade previsto no artigo 59.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de
dezembro, nas condições previstas nos seus n.os 3 a 1 0.
Na verdade, por razões de justiça e igualdade, a atribuição do subsídio de insularidade a todos os
trabalhadores do Estado que exercem funções na RAM, impõe-se. O Estado deve reconhecer de
forma transversal, geral e abstrata, esse direito a todos os seus trabalhadores, das diversas entidades
da administração central com representação nos territórios insulares, sejam eles trabalhadores do
ensino superior, ou funcionários judiciais, do SEF, do SIS, da PJ, PSP, Polícia Marítima, GNR,
guardas prisionais, serviços de reinserção social.
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• Aplicação do regime especial de aposentação previsto no Decreto-Lei n.º 4/2017, de 6
de janeiro, na atual redação, ao pessoal integrado na carreira especial dos trabalhadores afetos
ao Corpo de Polícia Florestal e ao Corpo de Vigilantes da Natureza da RAM
Da análise do OE para 2022, constata-se uma vez mais, a não inclusão de uma norma respeitante
à aposentação e reforma do pessoal integrado na carreira especial dos trabalhadores afetos ao
Corpo de Polícia Florestal da RAM, que reduza a idade de aposentação destes relativamente ao
regime geral.
Com efeito, o Decreto-Lei n. º 247/2015, de 23 de outubro, que procedeu à alteração da
denominação da carreira florestal, do quadro de pessoal civil da GNR, em funções no SEPNA, que
passou a se designar carreira de guarda-florestal e aprovou o seu estatuto, alterado pelo Decreto-
Lei n.º 114/2018, de 18 de dezembro, prevê no seu artigo 46.º, relativamente à aposentação e
reforma, que ao pessoal da carreira de guarda-florestal aplica-se o regime previsto no Decreto-Lei
n.º 4/2017, de 6 de janeiro, com exceção do artigo 3. 0 daquele diploma.
Na Região Autónoma da Madeira as funções de guarda florestal previstas nos diplomas atrás
referidos (incluindo o exercício de funções em matérias que a lei atribui a qualidade de órgãos de
polícia criminal aos trabalhadores integrados no Corpo de Polícia Florestal da Região Autónoma
da Madeira) são exercidas pelos trabalhadores afetos ao Corpo de Polícia Florestal da Região
Autónoma da Madeira, nos termos do Decreto Legislativo Regional n.º 29/2013/M, de 22 de
agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n. 0 2/2018/M, de 9 de janeiro.
O mesmo se verifica e em relação aos trabalhadores integrados na carreira especial de vigilante da
natureza da Região Autónoma da Madeira, atualmente previstas no Decreto Legislativo Regional
n.º 5/2021/M, de 11 de março.
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As características específicas da atividade dos trabalhadores integrados no Corpo de Polícia
Florestal da Região Autónoma da Madeira justificam, em paridade com o que acontece com os
trabalhadores integrados na carreira de Guarda Florestal da GNR, o reconhecimento de um regime
de exceção ao regime geral da aposentação da Administração Pública no que diz respeito aos
trabalhadores afetos ao Corpo de Polícia Florestal da RAM.
Face ao exposto a presente proposta de lei deve contemplar normativos que estabeleçam a
aplicação do regime de aposentação previsto no Decreto-Lei n.º 4/2017, de 6 de janeiro, alterado
pelo Decreto-Lei n.º 5/2020, de 14 de fevereiro, com exceção do disposto no artigo 3. 0 daquele
diploma, aos trabalhadores integrados nas carreiras especiais de Corpo de Polícia Florestal e de
Corpo de Vigilantes da Natureza de RAM.
• Alargamento da inscrição na ADSE ao pessoal em regime de contrato individual de
trabalho de direito privado, que integra os quadros das empresas públicas
O alargamento da inscrição a trabalhadores com contrato individual de trabalho de direito privado,
introduzido Decreto-Lei n. º 4/2021, de 8 de janeiro, que alterou o Decreto-Lei n. º 118/83, de 25
de fevereiro, não contemplou os trabalhadores das empresas públicas do setor empresarial do
Estado, regional e local.
Ora, o alagamento da possibilidade da inscrição na ADSE aos trabalhadores do setor empresarial
com contrato individual de trabalho, é de justiça, sendo, em especial no que respeita às empresas
públicas integradas nas administrações públicas em contas nacionais, uma mais-valia na
assistência na doença, por um lado e por outro um motivo de retenção de trabalhadores ao serviço
das empresas públicas, que não conseguem acompanhar o setor privado em termos seguros de
saúde.
Neste sentido a proposta de lei em apreço deve conter um normativo que proceda à alteração ao
Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, corrigindo esta situação.
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VII. Mobilidade - cooperação do Estado no âmbito de investimento
A Região Autónoma da Madeira é uma Região Ultraperiférica - RUP - da União Europeia, parte
do território nacional português, pelo que deve ser considerada e tratada como tal, "tendo em conta
as características e os condicionalismos especiais das regiões ultraperiféricas" conforme
expresso no Tratado de Funcionamento da União Europeia, em especial, no seu artigo 349.º.
De facto, a esta Região devem ser salvaguardados e acautelados os seus direitos específicos, que
derivam do seu caso concreto: grande afastamento do continente europeu, insularidade, pequena
superfície, relevo e clima difíceis e dependência económica em relação a um grande número de
produtos.
Neste sentido, considera-se que, acautelar os direitos de mobilidade de e para esta Região é
inevitável, uma vez que não se podem comparar as condições de acessibilidade dentro do território
continental, com as condições de acessibilidade de um território insular de localização oceânica,
como são as ilhas da Madeira.
De igual forma relevante é zelar pela manutenção da (pequena) economia deste Arquipélago, que
depende, como referido na exposição de motivos relativamente à proposta de "Apoio financeiro
ao relançamento do setor do turismo da Região Autónoma da Madeira", largamente do turismo
como motor económico.
Ora, nem a mobilidade de pessoas, nem a vitalidade do sector do turismo poderão funcionar em
pleno sem que sejam acauteladas e salvaguardadas as devidas necessidades, o que apenas pode
ocorrer através da sua inclusão no OE para o ano vindouro.
1. Redução de taxas aeroportuárias
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Reforçamos que a "Redução de taxas aeroportuárias nos aeroportos da Madeira e do Porto Santo"
é necessária, por forma a aumentar a competitividade dos aeroportos desta Região e não penalizar
a livre circulação dos seus residentes - que vêm refletido no valor do seu preço final taxas
altíssimas, derivado das taxas aeroportuárias e não da tarifa de voo, elevando significativamente
aquele que é o preço real da tarifa praticada pela transportadora aérea -, afastamento também o
passageiro turista, que procurará destinos com preço de voo inferior.
11. Aquisição e instalação de equipamentos de deteção de condições de turbulência e
de windshear
Reiteramos a necessidade impreterível de "Aquisição e instalação de equipamentos de deteção de
condições de turbulência e de windshear no Aeroporto da Região Autónoma da Madeira", uma
vez que, apenas com o recurso a estes novos sistemas, o Aeroporto Internacional da Madeira -
Cristiano Ronaldo poderá assegurar uma maior operacionalização em situações
meteorologicamente mais desfavoráveis, conforme foi aliás concluído pelo Grupo de Trabalho
responsável pelo estudo dos ventos ( coordenado pelo próprio Ministério das Infraestruturas e da
Habitação). Apenas assim é possível atenuar os constrangimentos que se têm vindo a verificar ao
longo dos últimos anos e que penalizam passageiros, transportadoras aéreas, hoteleiros e todos os
profissionais do sector do turismo, que se deparam com a emergência de ativar planos de
contingência, para responder ao distúrbio causado aos passageiros retidos e aos passageiros que
são divergidos (seja para outro aeroporto ou para o seu aeroporto de origem).
iii. Atribtuição de faixas horárias no Aeroporto de Lisboa para as ligações com a Região
Autónoma da Madeira
Imprescindível é também a "Atribuição de faixas horárias no Aeroporto de Lisboa para as ligações
com a Região Autónoma da Madeira", uma vez que, sendo o Arquipélago da Madeira um destino
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turístico mundialmente conhecido, a procura por estas ilhas é significativa. Consequentemente, a
oferta de voos, deverá poder ser capaz de responder à procura registada, o que encontra um
embargo quando se verifica que o Aeroporto de Lisboa -Humberto Delgado não dispões de slots
horários que possam 'abarcar' um aumento de ligações para a RAM.
Esta carência gera variadas consequências: impossibilita a entrada de novas transportadoras aéreas
(acentuando as deficiências de concorrência de um mercado oligopolista) e impossibilita o
aumento de frequências das transportadoras existentes.
A impossibilidade de aumento de frequências gera reiterados overbookings, uma vez que Lisboa
é um hub aeroportuário, permitindo a conexão desta Região com inúmeros aeroportos com os
quais não tem ligações diretas. A existência de overbookings, motivada pela forte procura
constante, permite que os preços praticados subam até um patamar de preço excessivo, i.e. sem
correspondência económica com a prestação fornecida. Este efeito 'bola de neve' prejudica, em
última ratio, o consumidor residente, a quem é 'empenada' a deslocação e, a economia regional,
através de um eventual desvio de passageiros visitantes para outros destinos mais acessíveis ao
nível da mobilidade aérea.
Apenas através destas orçamentações na LOE2022, será possível dispor de uma mobilidade justa
e que salvaguarda os direitos específicos desta Região, tomando todo o ecossistema regional
harmonioso, uma vez que sana deficiências que, até à data têm dificultado um funcionamento
fluído em termos de mobilidade de e para a RAM.
Sublinhamos que o transporte aéreo é a porta destas ilhas, pelo que, sanar as deficiências do
ecossistema da aviação é o predicado da continuidade territorial e o garante de um tratamento
equitativo com o território nacional.
iv. Transporte marítimo regular de passageiros entre a ilha da Madeira e o continente
:
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Nos termos da Constituição da República Portuguesa, conjugada com o Estatuto Político-
Administrativo da Região Autónoma da Madeira, incumbe ao Estado Português assegurar o
Princípio da Continuidade Territorial, o qual assenta na necessidade de corrigir as desigualdades
estruturais, originadas pelo afastamento e pela insularidade, e visa a plena consagração dos direitos
de cidadania da população Madeirense, vinculando, designadamente, o Estado ao seu
cumprimento, de acordo com as suas obrigações constitucionais.
Com efeito, a Constituição da República Portuguesa estabelece, no seu Artigo 9.º, que são tarefas
fundamentais do Estado "Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional,
tendo em conta, designadamente, o carácter ultraper!férico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira".
A competitividade, eficiência e disponibilidade do transporte marítimo de passageiros e
mercadorias entre a Região Autónoma da Madeira e o Continente Português é um dos fatores que
mais contribui para o Princípio da Continuidade Territorial.
Em 2018, e após vários anos de interrupção, reiniciou-se o serviço público de transporte marítimo
de pessoas e carga associada, através de navio ferry, entre a Madeira e o Continente Português e,
apesar de esta ser uma competência do Estado Português, o financiamento dos custos resultantes
deste novo serviço ferry, no montante de 6 milhões de euros durante o ano de 2018 e 2019, foi
exclusivamente suportado pela Região Autónoma da Madeira.
Os contactos desenvolvidos entre o Governo Regional da Madeira e o Governo Português,
mostraram recetividade do Governo Português em desenvolver as ações necessárias a concretizar
um serviço público de transporte marítimo regular, através de navio ferry, entre o Continente e a
Região Autónoma da Madeira, durante todo o ano, e em 2019 , foi publicamente assumido pelo
Governo da República/Primeiro Ministro que o Estado iria assegurar a ligação ferry entre a
Madeira e o Continente.
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Assim, nas Grandes Opções do Plano para 2019, o Governo estabeleceu que "É prioridade da área governativa do Mar concretizar um modelo financeiramente sustentável para garantir a continuidade territorial por via marítima entre o Continente e a Região Autónoma da Madeira"
e, nas Grandes Opções do Plano para 2020-2023, é referido que " ... a existência das autonomias
regionais não significa, por si só, a ausência, a abstenção ou o menor cuidado do Estado quanto
aos serviços que cumprem as suas próprias funções nas regiões autónomas ou quanto ao cumprimento, nesses territórios, de objetivos e fins do Estado".
Acresce que a Lei n.º 2/2020, de 31 de março (OE para 2020) no seu Artigo 95.º (Transporte
marítimo regular de passageiros entre a ilha da Madeira e o continente português) previu que
"Durante o ano de 2020, o Governo assegura a existência de uma linha marítima regular de
transporte de passageiros entre a ilha da Madeira e o continente português", o que não aconteceu.
Previu, ainda, a LOE 2020, no seu Artigo 96.0 (Avaliação da viabilidade do transporte marítimo
de mercadorias e passageiros entre a Região Autónoma da Madeira e o continente) que "Durante
o ano de 2020, o Governo cria um grupo de trabalho para avaliar a viabilidade de uma linha
regular marítima entre a Região Autónoma da Madeira e o continente", o que também não aconteceu.
Na página 325 do Relatório do PIDDAC do OE2022, é referido que "(. . .) em 2022, o Governo dará continuidade aos procedimentos destinados a garantir o apoio às regiões mais periféricas e ultraperiféricas, por forma a garantir o cumprimento dos princípios da continuidade territorial e
da coesão territorial". No entanto, verifica-se que o Governo omite totalmente este compromisso para com a população da Madeira na proposta de Lei do OE 2022.
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Importa, assim, na proposta de LOE 2022 fazer cumprir os compromissos assumidos pela Governo
da República, não deixando cair a necessidade já assumida de se criar condições para que a ligação
ferry entre a Madeira e o Continente Português possa ser realizada.
v. Novo modelo de subsídio de mobilidade
O Decreto-Lei n.º 134/2015, de 24 de julho, veio implementar um novo mecanismo de subsidiação,
regulando a atribuição de um subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, no âmbito
dos serviços aéreos entre o continente e a Região Autónoma da Madeira e entre esta e a Região
Autónoma dos Açores, prosseguindo objetivos de coesão social e territorial.
No entanto, existindo aspetos que importava melhorar relativamente ao funcionamento do subsídio
social de mobilidade (SSM) e outros que importava clarificar em favor dos cidadãos beneficiários,
bem como para aproximar este regime ao da Região Autónoma dos Açores.
Assim, a Lei n.º 105/2019, de 6 de setembro veio proceder à primeira alteração ao Decreto-Lei
n.º 134/2015, de 24 de julho, que regula a atribuição de um subsídio social de mobilidade aos
cidadãos beneficiários, no âmbito dos serviços aéreos e marítimos entre o continente e a Região
Autónoma da Madeira e entre esta e a Região Autónoma dos Açores, prosseguindo o princípio da
continuidade territorial e objetivos de coesão social e territorial, através de um novo modelo de
SSM
Porém, para dar execução ao novo modelo mobilidade é imprescindível que o Governo da
República proceda à sua regulamentação e assegure os necessários meios financeiro
correspondente à aplicação desse novo modelo.
Ora, apesar da lei que institui o novo modelo de subsidio de mobilidade datar de 2019 e dos
orçamentos do Estado para os anos de 2020 e 2021 conterem uma disposição legal que determinava
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que o Governo assegurava, respetivamente nos anos de 2020 e de 2021, os necessários meios
financeiros correspondentes à aplicação dos termos da Lei n. º 105/2019, de 6 de setembro, que
regula a atribuição de um subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, no âmbito dos
serviços aéreos e marítimos entre o continente e a Região Autónoma da Madeira e entre esta e a
Região Autónoma dos Açores, nada aconteceu.
Em 2022, em razão de concretizar e redefinir, por forma a permitir a aplicação plena do novo
regime resultante da revisão efetuada em 2019, houve lugar à criação de um regime transitório que
vigora até 31 dezembro de 2022, para atribuição do SSM, no âmbito dos serviços aéreos e
marítimos entre o continente e a RAM e entre esta e a RAA, o Decreto-Lei n.º 28/2022, de 24 de
março.
Logo, em 2023, o novo regime de mobilidade irá vigorar em pleno, sendo como tal necessário
proceder, o mais breve possível, à sua regulamentação.
Porém, a proposta de OE para 2022, é omissa em relação a esta matéria, pelo que se reafirma,
assim, a necessidade de serem desencadeadas todas as diligências para concretizar o novo modelo
de atribuição do subsídio social de mobilidade no âmbito do transporte regular entre Região
Autónoma da Madeira e o continente português, introduzido pela Lei n.º 105/2019, de 6 de
setembro, que alterou o Decreto-Lei n.º 134/2015, de 24 de julho
A concretização deste modelo é fundamental para promover a deslocação igualitária em território
português, cumprindo o desiderato da prossecução do interesse público e salvaguardando,
devidamente, o princípio da continuidade territorial
vi. Passe social sub23@superior.tp
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Todas as instituições de ensino superior em Portugal são tuteladas e financiadas pelo Governo da
República - incluindo a da Região Autónoma da Madeira - através do ministro da tutela, nos termos
da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que estabeleceu o Regime Jurídico das Instituições de
Ensino Superior.
A Lei n.0 37/2003, de 22 de agosto, estabeleceu as bases do financiamento do ensino superior. No
seu artigo 2.º estabelecem-se os objetivos de financiamento do ensino superior, entre os quais se
incluem, na alínea e) promover o direito à igualdade de oportunidades de acesso, frequência e
sucesso escolar, pela superação de desigualdades económicas, sociais e culturais.
No artigo 18. º da referida Lei estabelece-se que o Estado, na sua relação com os estudantes,
compromete-se a garantir a existência de um sistema de ação social que permita o acesso ao ensino
superior e a frequência das suas instituições a todos os estudantes.
No artigo 169.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro que aprovou o OE para 2018, ficou
estipulado que o Passe «sub23@superior.tp passaria a ser aplicável aos serviços de transporte
coletivo de passageiros autorizados ou concessionados pelos organismos da administração
regional. No entanto, não ficou previsto a afetação de qualquer verba para este projeto.
Ainda assim, e nesse seguimento a Região Autónoma da Madeira implementou aquele título de
transporte, reg u lamentando-o através da Portaria n. º 145/2018, de 26 de abril, alterada pela Portaria
n.º 704/2019, de 17 de dezembro, tendo assumindo antecipadamente essa despesa na expetativa
de vir a ser ressarcida pelo Governo da República do montante aplicado.
Só no OE de 2020, e depois no de 2021, veio o Governo prever no seu Anexo I - Mapa de
Alterações e Transferências Orçamentais a transferência de uma verba no montante de 500 000 €
para a Região Autónoma da Madeira relativa ao apoio ao transporte e ao passe sub23@superior.tp
previsto no Decreto-Lei n.º 203/2009, de 31 de agosto."
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Ao abrigo daquela disposição legal, a Região Autónoma da Madeira efetuou vários pedidos de
reembolso do valor da despesa que efetivamente executou ao implementar o passe
sub23@superior.tp, no entanto, nunca chegou a receber qualquer tipo de resposta do Governo da
República, que incumpriu com o previsto na LOE 2020 e na LOE 2021.
Ora, na LOE de 2022 o Governo omite totalmente este compromisso para com a os alunos do
ensino superior da Região Autónoma da Madeira.
Importa, assim, na proposta de LOE 2022 fazer cumprir os compromissos assumidos pela Governo
da República, bem como dar cumprimento às suas competências no que diz respeito ao disposto
na Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, e na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, prevendo, não só as
verbas a transferir para a região nesse âmbito, bem como garantir que essa transferência seja
efetivada.
vii. Passe Social Antigo Combatente
Após a entrada em vigor do Estatuto do Antigo Combatente, estabelecido na Lei n. º 46/2020 de
20 de agosto, têm vindo a ser adotadas as medidas de natureza técnica e administrativa que
permitem o pleno acesso aos direitos nele consagrados.
Em abril de 2021, entrou em vigor a isenção das taxas moderadoras na saúde para todos os antigos
combatentes e viúvas/viúvos de antigos combatentes, no âmbito do Serviço Nacional de Saúde
(SNS).
Também em abril de 2021, entrou em vigor a entrada gratuita nos museus e monumentos nacionais
para antigos combatentes e viúvas/viúvos de antigos combatentes. -...
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Depois de ter sido regulamentado o direito ao passe intermodal gratuito, através de um conjunto
de medidas, de natureza técnica e administrativa, que envolveram várias áreas governativas -
medida de relativa complexidade, atendendo à diversidade de operadores, serviços de transporte e
sistemas tarifários existentes nas diferentes áreas geográficas -, o direito conferido pelo artigo
17° do Estatuto do Antigo Combatente estará em funcionamento, consolidando a expressão de um
dever de reconhecimento do Estado português perante os antigos combatentes, que combateram
ao serviço da Nação, e configurando um instrumento de apoio sobretudo para aqueles que padecem
de dificuldades físicas e de carências económicas e financeiras, para os quais a autonomia e a
mobilidade são condições indissociáveis para a qualidade de vida e o envelhecimento bem-
sucedido e digno.
Tendo em consideração que a Região Autónoma da Madeira deu cumprimento ao estipulado na
Lei n.º 46/2020 de 20 de agosto, que aprovou o Estatuto do Antigo Combatente e que na Proposta
de lei em apreço, o Governo omite totalmente este compromisso para com os antigos combatentes
da Região Autónoma da Madeira, importa, impõe-se que, por forma a garantir o cumprimento
dos compromissos assumidos pela Governo da República, seja introduzido um normativo que
determine que o Governo assegura o pagamento das verbas referentes à implementação do Passe
Social Antigo Combatente, desde o início da sua criação, na Região Autónoma da Madeira.
É neste sentido que reforçamos e reiteramos que a Lei do OE para 2022, deve contemplar
normativos que assegurem:
i.A Redução de taxas aeroportuárias nos aeroportos da Madeira e do Porto Santo;
ii.A Aquisição e instalação de equipamentos de deteção de condições de
turbulência e de windshear no Aeroporto da Região Autónoma da Madeira;iii. A Atribuição de faixas horárias no Aeroporto de Lisboa para as ligações com a
Região Autónoma da Madeira
iv. Uma linha marítima regular de transporte de passageiros entre a ilha da Madeira
e o continente português
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v. Todas as diligências para concretizar o modelo de atribuição do subsídio social
de mobilidade no âmbito do transporte regular entre Região Autónoma da
Madeira e o continente português.
VI. O pagamento das verbas referentes ao Passe social sub23@superior.tp.
VII. As verbas refentes à implementação do passe social antigo combatente -
Conclusão
O Governo Regional considera que a proposta de lei em apreço, apesar de, numa primeira visão
ou numa leitura autónoma e isolada de cada um dos normativos, aparentemente conter alguns
aspetos positivos que vão de encontro às pretensões da Região - (possibilidade da Região contrair
empréstimo até 75 milhões de euros para regularização dos pagamentos em atraso, prevista no
artigo 73.º; a continuidade de suspensão dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões
Autónomas da Madeira contemplada no artigo 64.º; o financiamento do Hospital Central da
Madeira, através da previsão do montante de 12, 1 €, no mapa de transferências e alterações
orçamentais e a previsão da garantia do Estado no montante de 158, 7 M€, para o empréstimo
referente a este Hospital estabelecido no n.º 9 do artigo 124.º; alteração ao CIV A deixando de ser
necessário a aprovação pela Assembleia da República a alteração das taxas de IV A em vigor nas
regiões autónomas), numa leitura conjunta da proposta de diploma e conjugada dos normativos
que a integram, tais aspetos positivos poderão ser subvertidos ou ficar sem qualquer efeito útil,
pelas razões aduzidas anteriormente e que se voltam a destacar algumas delas, desta feita, de forma
sucinta:
1 . Transferências orçamentais para as regiões autónomas - n.os l e 2 do artigo 62.º
• Redução de 15 M€:
12 M€ em solidariedade e
3 M€ em Fundo de Coesão Nacional.
..
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11. Novo Hospital Central da Madeira - artigo 68.º "Limites máximos para a concessão
de garantias"
• Não obstante a autorização para financiamento do HCM até ao limite de
15 8, 7 M€, incluindo a garantia do Estado, não foi clarificada a redação do
OE no que à garantia do financiamento de 50% do HCM diz respeito, uma
vez que as RCM que abatem o valor das avaliações das atuais infraestruturas
hospitalares da RAM não foram corrigidas pela LOE.
111. Limites máximos para a concessão de garantias- n.º 8 do artigo 123.º
• Previsão do limite de 10% para a conceção de garantias ao refinanciamento
da dívida das regiões autónomas, não abrangendo a totalidade da dívida a
refinanciar pela RAM em 2022.
iv. Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde- Artigo 182.º
• Afetação aos SRS das regiões autónomas dos encargos com a prestação dos
cuidados de saúde da ADSE, SAD-PSP; SAD-GNR e ADM.
v. Interligações por cabo submarino- Artigo 70.º
• Existência de norma sem qualquer cobertura Orçamental, tudo indicando
que se irá protelar o incumprimento do Estado relativamente à obrigação
contida neste normativo.
v1. Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região
Autónoma da Madeira- Artigo 151. º
• Existência de norma sem qualquer cobertura Orçamental, tudo indicando
que se irá protelar o incumprimento do Estado nesta matéria.
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vii. Ausência de qualquer norma para a regulamentação do Subsídio social de
mobilidade e do Ferry.
• Evidenciado uma intenção do Estado/Governo da República de não regular
o novo modelo de subsídio de mobilidade, introduzido pela Lei n. 0 105/2019,
de 6 de setembro , que procedeu à alteração do Decreto-Lei n.0 134/2015, de
24 de julho, incumprido a obrigação que decorre daquela lei e do
compromisso publicamente assumido pelo Governo da Republica
relativamente à promessa de uma linha de transporte marítimo regular por
ferry.
viii. Ausência de qualquer norma relativa à redução de taxas aeroportuárias nos
aeroportos da Madeira e do Porto Santo.
ix. Ausência de qualquer norma relativa ao pagamento do passe Sub. 23 aos estudantes
do ensino universitário ou previsão, no mapa de alterações e transferências
orçamentais, de verbas a transferir para a região, nesse âmbito:
• Importa referir que nunca chegou a ser transferido o valor dos 500 mil euros
previsto no OE 2021, logo esta ausência de normativo e previsão de verbas
vem apenas confirmar a intenção do Governo da República continuar a não
cumprir as suas obrigações legais.
x. Ausência de qualquer norma para o pagamento das receitas fiscais em dívida de anos
anteriores:
• O valor em dívida ultrapassa os 31,4 M€.
xi. Ausência de qualquer norma para o pagamento das dívidas dos subsistemas de
saúde pelos serviços prestados pelo SESARAM, EPE:
• O valor em dívida ultrapassa já os 23,9 M€.
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xii. Ausência de qualquer norma acerca dos valores acerca dos adiantamentos feitos
pela RAM às farmácias dos medicamentos disponibilizados aos beneficiários do
SAD PSP/GNR e ADM e ADSE:
• O valor em dívida ultrapassa já os 9,4 M€ (dos quais 8,8 M€ referente aos
pagamentos dos cuidados de saúde do regime livre dos beneficiários da
ADSE, IP referente aos anos de 2016 e 2017).
xiii. Ausência de qualquer norma para o pagamento do apoio prometido referente aos
emigrantes regressados da Venezuela.
• Nunca foi transferido o valor dos 1 M€ apesar de terem estado previstos em
anteriores Orçamentos do Estado.
Considera, pois, o Governo Regional, que a proposta de lei em apreço fica muito aquém daquilo
que são as obrigações do Estado para com esta Região Autónoma e protela ou afasta o
cumprimento dos compromissos assumidos, quer por via legislativa, quer por comunicação
pública, conforme demonstrado, pelo que deverá o Governo da República honrar os seus
compromissos, diligenciando no sentido de serem aprovadas, em sede de especialidade, as
propostas de aditamento, alterações e substituições que mostram necessárias para o efeito e que
concretizem tais desideratos.
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PARECER da ANMP
1. Introdução
A nova Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2022 (doravante PLOE2022) foi
apresentada pelo Governo à Assembleia da República no passado dia 13 de abril.
O país e o mundo mudaram muito nos 6 meses decorridos desde a apresentação da 1.ª
versão de Orçamento para este ano (em 11 de outubro). Permaneceu a pandemia e os seus
ecos de crise económico-social, atravessámos uma crise política, repetimos processos
eleitorais, enfrentamos uma crise energética -- primeiro da eletricidade e gás, e agora também
dos combustíveis --, começou uma guerra na Europa, com tudo o que de trágico encerra,
acarreta e agrava, seja ao nível de uma inflação galopante, de carência de materiais e
produtos e do acolhimento de pessoas refugiadas.
São tempos difíceis e desafiantes, que exigem a intervenção e resposta pronta dos
Municípios na defesa e apoio a pessoas e agentes económicos e sociais. Num cenário de
tantos aumentos da despesa e de uma simultânea quebra de receitas, inclusive das
transferências do Orçamento do Estado, com o processo de descentralização de
competências em curso e a premência da execução dos fundos comunitários, já se fazem
sentir os impactos nos orçamentos e as amarras e emaranhados legais na intervenção.
Neste contexto, e sem prejuízo de outras e mais expeditas medidas e alterações legislativas,
é patente e imperativo que este Orçamento adote soluções que garantam a sustentabilidade
das finanças locais e, dessa forma, a própria continuidade da capacidade de resposta dos
Municípios à gravíssima conjuntura que vivemos, e, bem assim, que acautelem uma
intervenção devidamente enquadrada, mais rápida e eficiente.
Nesse pressuposto e com tais objetivos presentes, no passado dia 6 de abril, na sequência
da tomada de posse do (novo) Governo, esta Associação, atempada e oportunamente,
remeteu ao Governo as preocupações e propostas reputadas por mais importantes, num
documento titulado de Considerações Prévias da Associação Nacional de Municípios
Portugueses à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2022.
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Analisada e confrontada a PL apresentada, identificámos medidas e avanços importantes,
mas também um vasto e determinante conjunto de medidas, cruciais para o prosseguimento
da missão dos Municípios, que não se encontram devidamente, ou mesmo nada, acolhidas.
Elencamos, de seguida, tais matérias, agregando num primeiro grupo as principais medidas
positivas da PLOE2022; num segundo, aquelas que avaliamos como um avanço, mas ainda
claramente insuficientes para resolver os constrangimentos; e, num último, as grandes
omissões e medidas adotadas com impacto negativo.
2. As principais medidas positivas da PLOE2022
2.1. Desde logo, assinala-se com nota muito positiva que a PL admita a tão justa e
reivindicada possibilidade do IVA, suportado pelas Autarquias e entidades
intermunicipais no âmbito de projetos exclusivamente financiados pelo Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), ser compensado, tal como já acontece para as
entidades da Administração Central (Cfr. o artigo 8.º, n.º 21, b), ii)).
Sem prejuízo, deverá também incluir a Fundação para os Estudos e Formação nas
Autarquias Locais (Fundação FEFAL), organismo central de formação para a
Administração Local1 e, bem assim, Centro Qualifica AP, financiado pelo PRR.
2.2. Tal como na primeira versão da PLOE2022, é de realçar a observância da fórmula
de cálculo do Fundo Social Municipal (FSM), cumprindo-se assim, final e globalmente, a
Lei das Finanças Locais (LFL)2. De facto, após tantos anos de negação do Ministério das
Finanças, este Orçamento reconhece a razão que sempre assistiu à ANMP, aplicando os 2%
do montante referido na LFL.
Não obstante, conforme previsto, verifica-se uma redução das transferências, essencialmente
fruto do contexto pandémico, pois a Conta Geral do Estado confirmou para o ano de 2020
uma quebra acentuada da receita líquida de IVA (em menos 20%) e de IRC (em menos 8,4%)
1 Anota-se que o recebimento do IVA pelo Instituto Nacional de Administração, I. P. (INA, I. P.), enquanto beneficiário intermediário do investimento PRR, já se encontra acautelado pelo Decreto-Lei n.º 53-B/2021, de 23 de junho.
2 Aprovada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que a designa de Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais.
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(dois dos impostos de referência que servem de base ao cálculo às transferências do
Orçamento do Estado para os Municípios).
A par dessa quebra, concorre para aquela redução o facto de para o ano de 2022 já não estar
em vigor o período de convergência dos últimos 3 anos, previsto nos n.ºs 5 a 9 do seu artigo
5.º da LFL, que permitiu o aumento global das transferências naqueles anos, ao longo dos
quais foi distribuído o diferencial do valor que não foi distribuído em 2018 - entraram nos
cofres municipais, através dos Orçamentos do Estado de 2019, 2020 e 2021, 25% (62 M€),
mais 25% (62 M€), mais 50% (123 M€), respetivamente. Assim, o montante global de
transferências calculado para 2022 é o valor “puro” da “aplicação “normal” da LFL, não
incluindo aquele acréscimo excecional (cujo valor final foi liquidado com o OE de 2021).
2.3. Mantendo o anunciado na primeira versão da PLOE2022, aumenta, em quase 4 M€,
as transferências para entidades intermunicipais (superando a variação máxima de 10%)
(Cfr. o artigo 76.º e anexo II da PL).
2.4. (Ainda que não estabilize o quadro legislativo, alterando diretamente a LCPA) a PL
prossegue com a dispensa deaplicabilidade da Lei dos Compromissos e Pagamentos
em Atraso (para os Municípios cumpridores dos limites de endividamento e das obrigações
de reporte ao Tribunal de Contas e à DGAL), mais mantendo as regras de flexibilização das
regras de cálculo dos fundos disponíveis (Cfr. o artigo 78.º).
2.5. Mantém, no artigo 96.º, a clarificação da flexibilização daintegração do saldo de
gerência (parte não consignada), por recurso a uma revisão orçamental, antes da aprovação
dos documentos de prestação de contas, desde que a Câmara Municipal tenha já aprovado o
mapa dos “Fluxos de caixa” (ainda que não altere a própria LFL, conforme requerido).
2.6. Tal como no ano passado, acautela que nas situações de recurso à Linha BEI os
Municípios estão dispensados da consulta a 3 instituições autorizadas por lei a
conceder crédito (Cfr. o artigo 91.º).
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3. A resposta insuficiente da PLOE2022
3.1. É verdade que pela primeira vez (tal como na 1.ª versão), após 3 anos em que não
foram inscritas quaisquer verbas, são agora inseridos e discriminados os valores a
transferir no Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD), por Município e por área
de transferência de competências.
Também é verdade que, em relação à 1.ª versão da PLOE2022, esta PL evolui positivamente
ao preverque as verbas necessárias ao financiamento das competências
descentralizadas “podem ser atualizadas mediante despacho dos membros do Governo
responsáveis pela área das finanças, pela área cujas competências sejam descentralizadas e
pela área das autarquias locais”, desde que não ultrapassados os valores totais previstos (€
832 452 306,00). Para tais efeitos, o Governo pode proceder à reafetação dos montantes
entre Municípios ou, esgotada essa via, por contrapartida dos orçamentos dos vários
ministérios “contribuintes”, novamente por despacho (Cfr. os n.ºs 9 a 11 do artigo 82.º).
Porém, não só não nos é possível avaliar se estas atualizações serão suficientes para
garantir o real financiamento das competências neste ano de 2022, mas, acima de tudo,
as alterações propostas não asseguram a correção necessária ao modelo de
financiamento das competências descentralizadas, sobretudo tendo em conta o
impacto gravíssimo da inflação, do aumento de preços da energia, dos combustíveis e
das matérias-primas.
3.2. Ainda em matéria de descentralização de competências, mas agora no que concerne
ao recrutamento de trabalhadores pelos Municípios em situação de saneamento ou de
rutura, mais uma vez verificamos que a proposta de redação apresentada (Cfr. o artigo 46.º)
continua a ser insuficiente para resolver graves constrangimentos existentes.
Com efeito, a redação proposta somente permite o recrutamento de trabalhadores para o
exercício de atividades resultantes da descentralização na área da educação (n.º 6), pois, nas
outras áreas descentralizadas, como a saúde e a ação social, apenas permite o recrutamento
para a substituição de trabalhadores que já tenham sido transferidos.
É penalizador e poderá, no limite, ser impeditivo da boa concretização do processo de
descentralização de competências, na medida em que não permite o reforço de recursos
humanos na proporção das novas necessidades ditadas por este processo, exceto
quando o recrutamento visa a substituição de trabalhadores.
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Por conseguinte, a ANMP propõe a seguinte redação (similar à que já constou do artigo
90.º do DLEO2019)
“1 – Os Municípios que a 31 de dezembro de 2021, se encontrem na situação prevista
no n.º 1 do artigo 58.º, da Lei nº 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual,
estão impedidos de proceder à abertura de procedimentos concursais, à exceção do
recrutamento de trabalhadores no âmbito do processo de descentralização de
competências ao abrigo da lei-quadro da transferência de competências para as
autarquias locais e para as entidades intermunicipais, aprovada pela Lei n.º 50/2018,
de 16 de agosto, e respetivos diplomas setoriais.”
3.3. Sensível e indo ao encontro das incongruências identificadas por esta Associação, a
PLOE2022 apresenta duasimportantes alterações à Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto,
que aprovou o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais.
Altera, no sentido solicitadooartigo 55.º (a seguir explicitado) e também o artigo 66.º, este
último no sentido de salvaguardar que os casos de alienação obrigatória previstas, não se
aplicam às participações locais em sociedades comerciais no âmbito dos sistemas
multimunicipais de água ou saneamento e resíduos sólidos urbanos.
São propostas positivas, mas ainda insuficientes para resolver os maiores constrangimentos
identificados no sector empresarial local. Propomos as seguintes melhorias:
a) Antes de mais, no que respeita à alteração apresentada pela PL ao artigo 55.º (relativo
ao equilíbrio e controlo das entidades participadas), releva lembrar que o objetivo é esclarecer
que os empréstimos contraídos por empresas participadas, nas quais os Municípios não
exercem de forma direta ou indireta uma influência dominante no controlo de gestão,
não reportam ao endividamento municipal, e, bem assim, que não há lugar a qualquer
reposição financeira tendo em vista o reequilíbrio de contas das empresas, quando os
resultados forem negativos.
Com tal objetivo presente, a PL (Cfr. o artigo 262.º) acrescenta um n.º 5 ao artigo 55.º com a
seguinte redação
“O disposto no n.º 1 do artigo 41.º não se aplica às entidades públicas participantes no
âmbito dos sistemas multimunicipais de água ou saneamento quando detenham
participação inferior a 10 % do capital social” .
Todavia, a redação proposta não resulta suficiente para alcançar aqueles objetivos e, dessa
forma, resolver os problemas e injustiças existentes. Assim sucede porque a alteração
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proposta só abrange as participações inferiores a 10 % do capital social (quando deve
abranger todas aquelas em que os Municípios não exercem de forma direta ou indireta uma
influência dominante), não acautela a remissão para o artigo 40.º (relativo à reposição
financeira no caso de resultados não equilibrados) e também não inclui o sector dos
resíduos sólidos urbanos, pensamos que por lapso.
Justifica-se, por isso, o aperfeiçoamento da norma, pois, pese embora o n.º 4 do artigo
55.º só remeta para o artigo 41.º (referente aos empréstimos das empresas relevarem para o
endividamento) e não para o artigo 40.º (da reposição), a verdade é que, por se tratar de uma
participação local, tem sido defendida a aplicação da reposição do equilíbrio das contas das
empresas. Tal significa que os Municípios (enquanto sócios sem influência dominante) teriam
que promover o equilíbrio dos resultados do exercício, mediante a realização de uma
transferência financeira na proporção da respetiva participação social, o que equivale a um
“financiamento” dos sócios privados.
Em conformidade e com vista à clarificação legal e cabal esclarecimento, sugerimos a
seguinte redação:
“O disposto no artigo 40.º e no n.º 1 do artigo 41.º não se aplica às entidades públicas
participantes no âmbito dos sistemas multimunicipais de água ou saneamento e
resíduos sólidos urbanos, quando não exerçam de forma direta ou indireta uma
influência dominante”.
b) A Lei n.º 50/2012 mais deverá ser alterada no sentido de regular a possibilidade de os
Municípios adquirirem participações sociais que lhe confiram a titularidade da totalidade
do capital social de sociedades comerciais em que participem, tendo em vista a sua
posterior dissolução e consequente internalização dos respetivos serviços, nas situações em
que fique demonstrado o interesse público e claro benefício económico e social para os
cidadãos.
c) Relativamente às situações de internalização dos serviços de abastecimento de água
e de saneamento de águas residuais, na sequência do fim ou resgate da sua concessão,
deverá ser previsto um procedimento concursal especial que permita a contratação dos
trabalhadores cedidos, com a devida garantia da sua antiguidade, remuneração e outros
direitos.
d) Por último, deverá também ser alterado o artigo 56.º da Lei n.º 50/2012, que rege
os Requisitos e procedimentos para Outras participações em entidades não
societárias, como fundações, cooperativas e associações.
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De facto, passados 10 anos da Lei, resultado da intervenção da Troika, ainda menos se
justifica um regime tão espartilhado e restritivo que impede, inclusivamente, quaisquer apoios
e transferências a associações e fundações onde o Município participa sem qualquer posição
ou influência dominante. Estas entidades, tão importantes à dinamização dos territórios,
acabam por ser prejudicadas em relação a outras não participadas, que o Município pode
apoiar nos termos da lei geral.
Termos em que, visando, essencialmente, acabar com tão infundamentada e injusta
proibição, defendemos a aplicação de um regime mais agilizado, que permita,
nomeadamente, que os Municípios possam conceder subsídios a entidades não societárias
nas quais participem, mas sem qualquer influência dominante. Para tal propomos a
seguinte redação:
“Artigo 56.º
(…)
1– (…)
2– (…)
3 - Aos entes previstos nos números anteriores nos quais as entidades públicas
participantes possam exercer, de forma direta ou indireta, uma influência dominante
em razão da verificação dos requisitos constantes do n.º 1 do artigo 19.º, é aplicável,
com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 53.º a 55.º, sem prejuízo do
estabelecido no n.º 3 do artigo 59.º.
4- Aos entes previstos nos números anteriores nos quais as entidades públicas
participantes não exerçam uma influência dominante, em razão da verificação dos
requisitos constantes do n.º 1 do artigo 19.º, é aplicável, com as devidas adaptações, o
artigo 53.º, n.º 1”.
3.4. O artigo 95.º da PL mantém a reivindicada possibilidade de os Municípios celebrarem
em 2022 acordos de regularização das dívidas no sector do abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais (Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro), o que é, com
certeza, bastante positivo.
Contudo, existem Municípios que, desde 2019, celebraram importantes e determinantes
Acordos naquele âmbito, mas apenas porque reconheceram contabilisticamente a dívida
em momento anterior, não obstante todas as diligências e esforços, não têm
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enquadramento legal que lhes permita a obtenção do despacho conjunto do Governo3
necessário à ultrapassagem do limite da dívida total – o que pode causar a extinção retroativa
do benefício da redução de 30% dos juros vencidos e também a cessão de créditos,
implicando a própria redução do plano de pagamentos de (até) 25 para 5 anos, tornando-o
insustentável e impossível de cumprir.
Assim, é imperioso que, na mesma linha do já excecionalmente acautelado artigo 6.º da Lei
n.º 4-B/2020, de 6 de abril, o regime deste artigo 95.º da PL preveja, para tais situações, a
necessária habilitação legal à emissão do despacho a que alude o n.º 10 do mesmo artigo,
propondo-se que seja aditado um novo n.º 14 àquele artigo com o seguinte teor:
“Em 2022, o despacho a que alude o n.º 10 deste artigo pode abranger autarquias
locais que até 31 de dezembro de 2021 tenham reconhecidas nas suas contas as
dívidas objeto de acordos de regularização de dívidas celebrados até àquela data,
podendo ser excecionalmente autorizada a ultrapassagem ou o agravamento do
respetivo incumprimento do limite previsto no n.º 1 do artigo 52.º da Lei n.º 73/2013, de
3 de setembro, incluindo a dívida de serviços municipalizados ou intermunicipalizados
e de empresas municipais ou intermunicipais.”
4. A falta de resposta da PLOE2022 e medidas com impacto negativo
4.1. Desde logo, a PLOE2022 não regulariza a dívida de Fundo Social Municipal (FSM)
aos Municípios, relativa a cálculos errados do Governo nos anos 2019 (18 M€), 2020 (35
M€) e 2021 (51 M€) – e que ascende a um total de 104 M€!
Registe-se que esta regularização é agora ainda mais premente nestes tempos tão
complicados, de tantas despesas e desafios e simultânea redução das transferências do OE e
também das receitas municipais.
3 Artigo 95.º, n.º 10 – “Nos casos em que, no âmbito da celebração dos acordos de regularização referidos no presente artigo, as autarquias locais reconheçam contabilisticamente dívida que até 31 de dezembro de 2021 não era por elas reconhecida e não relevava para efeitos do limite previsto no n.º 1 do artigo 52.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, incluindo a dívida de serviços municipalizados ou intermunicipalizados e de empresas municipais ou intermunicipais, a ultrapassagem do limite ali previsto, ou o agravamento do respetivo incumprimento, pode ser excecionalmente autorizada mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do ambiente e da ação climática e das autarquias locais”.
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4.2. Também nãoinscreve qualquer verba para o ressarcimento das despesas Covid
dos Municípios, nomeadamente através do Adicional ao Fundo Social Municipal (FSM).
Tenhamos presente que dos 211,4 M€ validados (só em 2020) como despesa dos Municípios
com este combate, permanecem em dívida 156 M€.
Efetivamente, apesar do compromisso do Governo, o único ressarcimento verificado foram os
55 M€ do Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), com um limite individual de 150
mil€ por Município e reportados a despesas efetuadas até setembro de 2020. O que significa
que os Municípios não foram ainda ressarcidos de, pelo menos, 74% dos valores que se
viram obrigados a despender, para combater os efeitos da Covid e, em grande parte, para
acorrer às falhas e dificuldades no terreno dos Ministérios da Segurança Social e da Saúde.
4.3. Em matéria de limites de endividamento municipal, a PL não dá resposta a duas
situações prementes, a saber:
a) Não prorroga a dispensa de aplicabilidade da regra que estabelece que os
Municípios que cumprem o limite total da dívida só podem aumentar, em cada
exercício, o valor correspondente a 20% da margem disponível no início de cada
exercício (estatuída pela alínea b) do n.º 3 do artigo 52.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro).
É imprescindível a manutenção desta prerrogativa – que foi acautelada nos anos 2020 e 2021
pelo artigo 2.º da Lei n.º 35/2020, de 13 de agosto -- para enfrentar a conjuntura de crise, que
não só persiste como se encontra agravada pelos efeitos da guerra.
b) Não exceciona do limite da dívida total o valor dos empréstimos destinados a
financiamento de investimentos que contribuam para a eficiência energética e para a
redução de perdas de água na rede pública municipal, desde que devidamente
comprovado por estudos técnicos que os encargos financeiros do empréstimo são inferiores
aos ganhos potenciais desses investimentos.
Esta é uma importante medida do domínio da sustentabilidade ambiental, em parte
corroborada pelo facto de os fundos do Portugal 2020, destinados ao financiamento da
vertente em baixa, terem sido manifestamente insuficientes, muito inferiores à procura
manifestada por parte dos Municípios, o que evidencia que há ainda muitas necessidades não
satisfeitas.
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4.4. A PL não dá qualquer resposta aos gravíssimos constrangimentos trazidos às
Autarquias Locais pelo aumento da inflação e da escalada de preços, em particular nas
matérias-primas e no setor energético, nomeadamente não acolhendo as seguintes
sugestões desta Associação:
a) É fundamental voltar asuspender a regra de equilíbrio orçamental, tal como
aconteceu no âmbito da pandemia4. De facto, os aumentos, completamente fora do controlo
dos Municípios, contínuos e vertiginosos, em especial da despesa com energia -- a
eletricidade mais que quintuplicou e os preços do gás e dos combustíveis vão na mesma
espiral --, para além de insustentáveis nos orçamentos municipais, tornam praticamente
impossível o cumprimento da regra do equilíbrio orçamental estatuída pelon.º 2 do
artigo 40.º da LFL (“a receita corrente bruta cobrada deve ser pelo menos igual à despesa
corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos de médio e longo prazos”).
b) O IVA da energia (eletricidade e combustíveis) da Administração Local deverá ser
reduzido para a taxa mínima – em particular da iluminação pública, sendo imoral o Estado
Central continuar a “lucrar” com o IVA deste serviço público.
c) Entre outras atividades cruciais, o transporte público, o transporte escolar e a
recolha de resíduos urbanos têm de ser incluídos nas atividades com acesso ao
benefício do gasóleo colorido e marcado (vulgo verde ou agrícola), possibilitando aos
Municípios ou entidades concessionárias a sua aquisição com redução ou isenção total do
imposto especial de consumo.
d) Há que alterar o regime de revisão de preços, de modo a clarificar e viabilizar
outras fórmulas, devidamente delimitadas e fundamentadas, nomeadamente
reequilíbrios financeiros dos contratos, pretendendo garantir a normal execução das
empreitadas e dos fornecimentos (em especial de produtos alimentares e nas refeições
escolares), evitar o incumprimento das metas dos fundos europeus e a correspondente
devolução de verbas, e preservar a atividade económica, mantendo o investimento e o
emprego.
De facto, a alteração veloz e estrutural dos preços está a contribuir para o desequilíbrio dos
contratos em curso, por desadequação dos valores inicialmente propostos à realidade atual,
levando ao abandono de obras e/ ou concursos desertos, com consequências perversas a
vários níveis.
4 Com o artigo 7.º da Lei n.º 6/2020, de 10 de abril.
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e) É indispensável a criação de um mecanismo legal que possibilite aos Municípios
a adesão direta ao fornecimento de energia elétrica em Baixa Tensão Especial (BTE) ou
superior, através da comercializadora de eletricidade do mercado regulado, que
garante a prestação universal do fornecimento de eletricidade.
O mecanismo legal a criar deve ter por base os princípios orientadores da Portaria n.º
348/2017, de 14 de novembro,5 que veio permitir que os clientes finais de Baixa Tensão
Normal (BTN) -- pessoa singular ou coletiva que compra energia elétrica para consumo
próprio -- possam exercer do direito de opção pelo regime de tarifas e preços regulados, até
31 de dezembro de 2025.
4.5. A PL não contribui para a imprescindível agilização da contratação pública, a par
da defendida aposta no reforço da fiscalização. Vejamos.
a) Quase que uma afronta, mantém (no artigo 58.º da PL) a absurda limitação que,
desde os tempos da Troika, tem vindo a impedir os Municípios de aumentar o valor
gasto no ano anteriorcom contratos de aquisição de serviços no setor local. Esta
inadmissível ingerência é agora ainda mais insustentável e impraticável com o aumento de
preços verificado.
b) Não cria, incompreensivelmente, um regime excecional alargado6 de adjudicação
a propostas com o preço superior ao preço base, devidamente fundamentado e balizado,
imprescindível neste contexto de subida de preços - numa lógica de aproveitamento dos
procedimentos de contratação e de evitar a sua deserção, mais permitindo a prestação dos
serviços às populações, o avançar das obras e a premente execução dos fundos
comunitários.
4.6. Não resolve a situação referente à não distribuição e transferência da receita de
7,5% de IVA para os Municípios das Regiões Autónomas, conforme previsto na LFL.
5 Portaria n.º 6/2021, de 6 de janeiro.
6 A revisão de 2021 do Código dos Contratos Públicos, já admite, no n.º 6 do artigo 70.º, que “No caso de concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação em que todas as propostas tenham sido excluídas, o órgão competente para a decisão de contratar pode, excecionalmente e por motivos de interesse público devidamente fundamentados, adjudicar aquela que, de entre as propostas que apenas tenham sido excluídas com fundamento na alínea d) do n.º 2 e cujo preço não exceda em mais de 20 % o montante do preço base, seja ordenada em primeiro lugar, de acordo com o critério de adjudicação, desde que: a) Essa possibilidade se encontre prevista no programa do procedimento e a modalidade do critério de adjudicaçãoseja a referida na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º;b) O preço da proposta a adjudicar respeite os limites previstos no n.º 4 do artigo 47.º;c) A decisão de autorização da despesa já habilite ou seja revista no sentido de habilitar a adjudicação por esse preço”.
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4.7. A PL não altera o regime da Taxa de Gestão de Resíduos (TGR), cujos termos e
valores são completamente inaceitáveis e insuportáveis.
4.8. Não altera o regime de financiamento da proteção civil, de modo a garantir a
universalidade do financiamento dos corpos de bombeiros. Urge incluir o
financiamento dos corpos de bombeiros da Administração Local, excluídos do modelo
de financiamento criado em 2015, mas também reforçar o financiamento, deficitário, das
associações humanitárias de bombeiros, que ficou ainda mais evidente com o recentemente
divulgado relatório da Auditoria do Tribunal de Contas.
4.9. Quanto ao Programa de Apoio à Redução Tarifária nos transportes públicos –
PART (Cfr. o artigo 191.º da PL), constatamos que este não só não é reforçado, como ainda é
reduzido em 60 M€ o valor atribuído em 2021 (passa de 198,6 M€ para 138,6 M€). A
agravar, também reduz, desta feita em 30 M€, as verbas para assegurar os níveis de oferta
tendo em conta os efeitos da crise pandémica (passa de 130 M€ para 100 M€).
Por outro lado, nada dispõe sobre a definição de um novo regime de financiamento dos
transportes públicos, que garanta a sua necessária estabilidade e sustentabilidade. Os
transportes públicos não podem continuar a ficar dependentes e “pendurados” a cada
Orçamento do Estado.
4.10. No que respeita às refeições escolares, não só ignora a revisão dos valores base
pagos pelo Ministério da Educação por cada refeição (não obstante ser evidente o
desfasamento entre as verbas transferidos para os Municípios e o custo das refeições
efetivamente suportado, que atingem valores 50% superiores aos recebidos), como também
não procede à justificada e justa isenção de IVA, ou pelo menos a sua redução para a
taxa mínima de 6%, nas situações em que legitimamente o seu fornecimento não é
diretamente assegurado pela Autarquia.
4.11. Não diminui a carga fiscal que incide sobre as Autarquias. De facto, entre outros
aspetos supra aludidos, a PL, não obstante a sua pertinência e gravidade:
a) Nãoelimina a contribuição para o audiovisual para equipamentos e serviços
municipais (que é aplicável a situações tão absurdas como sejam: semáforos, cemitérios,
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iluminação pública, programadores de rega de jardins, furos de captação de água, painéis
informativos, instalações sanitárias públicas, fontes luminosas, estações elevatórias da água
e de esgotos).
b) Não dá seguimento à proposta da Comissão da Reforma da Fiscalidade Verde, no
sentido de clarificar que o conceito de “distribuição de água, constante da alínea b) do
número 3 do artigo 2.º do Código do IVA, engloba os serviços de saneamento de águas
residuais” – o que é essencial, considerando que os serviços de saneamento de águas
residuais e de abastecimento de água são cada vez mais indissociáveis, e indo ao encontro
da Diretiva de IVA (que prevê a harmonização das taxas de IVA dos serviços de
abastecimento de água, saneamento de águas residuais e resíduos urbanos).
4.12. Não tendo sido resolvido até ao momento, o que se requereu e justificou, deverá a PL
deveria proceder ao imprescindível ajustamento dos prazos a que reporta o artigo 199.º
do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RGIGT - aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio), relativos ao processo de integração das regras de
classificação e qualificação do solo nos planos municipais de ordenamento do território.
De facto, atendendo a que o prazo intercalar de 31 de março para a primeira reunião da
Comissão Consultiva ou para a realização da conferência procedimental se encontra já
ultrapassado, com sanções graves em matéria de financiamento público e comunitário para
os Municípios em situação de incumprimento, é redobrada a urgência nas alterações
legislativas que acomodem este processo. Conforme já antes transmitido pelo Conselho
Diretivo da ANMP, os prazos mais adequados à conclusão deste processo são:
O prazo intermédio de 31 de março de 2022 (ultrapassado) passaria para
31 de dezembro do presente ano; e
O prazo final para a conclusão do procedimento de 31 de dezembro de
2022, seria adiado para 31 de dezembro de 2023.
Para além do ajustamento dos prazos, nos termos acima, as alterações legislativas mais
deverão acautelar:
Os efeitos retroativos das alterações legislativas à data do termo dos prazos
já ultrapassados;
A previsão legal de um regime de exceção que possibilite afastar os efeitos
da caducidade a que reporta o artigo 76.º do RJIGT, a aplicar a procedimentos em
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vias de caducar ou já caducados, com os efeitos retroativos que se revelem
necessários.
4.13. A PL em nada contribui para o efetivo cumprimento da legislação em vigor em
matérias tão cruciais como:
a) O mecanismo de faseamento da retenção da transferência de receita fiscal,
previsto pelo artigo 19.º-A da LFL, continua a aguardar uma regulamentação
desnecessária e cumprimento. A AT procede à dedução, nas transferências de IMI para os
Municípios, da totalidade da devolução, com impactos muito gravosos nas suas contas e
orçamentos.
b) A autonomia dos poderes tributários dos Municípios, o seu envolvimento e diálogo
com os órgãos de soberania, a par da sua efetiva compensação pela perda de receita
associada às isenções automáticas de impostos municipais concedidas pelo Estado
Central (enunciada pelo artigo 16.º da LFL).
c) A concretização do princípio da não repercussão, sobre os consumidores finais,
do valor cobrado a título de taxas municipais de ocupação do domínio municipal (TOS),
que se arrasta desde o artigo 246.º da LOE2018 (tendo sido constituído, inclusivamente, um
grupo de trabalho para o efeito).
d) A partilha de informação entre a Administração Local e a Administração Central
do Estado, seja:
No acesso dos Municípios às bases de dados da administração tributária
(AT), relativamente a bens penhoráveis no âmbito de processos de execução fiscal
(identificação ou localização de bens penhoráveis do executado) à base de dados da
AT. O Código de Procedimento e de Processo Tributário já foi alterado há 4 anos,
mas, passado todo este tempo, o Governo não só não procedeu à necessária
regulamentação, como nos são relatados casos em que os serviços da AT negam o
acesso dependente de requerimento, alegando mecanismos de proteção de dados e/
ou de falta de regulamentação (!). A solução é simples, e prática, basta estender aos
Municípios a idêntica prerrogativa de consulta direta em processo executivo,
concedida aos institutos da segurança social (IGFSS e o ISS) pelo artigo 114.º da
PLOE2022. Enquanto o acesso à informação não for uma realidade, o mínimo que
se impõe é que, como efeito decorrente da pendência/ ausência de resposta da AT
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aos pedidos de informação dos Municípios, é que a LOE2022 estipule a suspensão
dos prazos dos processos de execução fiscal.
No reforço da “transparência fiscal” no sentido de reforçar e agilizar os
mecanismos para que os Municípios possam aceder à informação do Portal
das Finanças e, assim, controlar a receita fiscal (derrama, IVA, IMT, IMI) e efetuar o
correto e imprescindível planeamento de tesouraria.
4.14. Não contém quaisquer normas que concretizem questões basilares como sejam:
a) A sujeição da utilização de bens do domínio público municipal para o
estabelecimento ou passagem de infraestruturas ao pagamento de taxas municipais,
fixadas pelos respetivos Municípios.
b) A fixação pelos Municípios de uma remuneração adequada pela utilização de
infraestruturas municipais, desde logo aquelas que, de acordo com a lei e a licença ou
comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal.
4.15. Não procede à tão necessária atualização do regime doFundo de Apoio Municipal
(FAM).
a) Com efeito, e sem prejuízo da regulamentação do n.º 3 do artigo 61.º da LFL, sob
pena de muitos Municípios não poderem cumprir as suas competências, é preciso que sejam
flexibilizadas as limitações, manifestamente excessivas nos dias que correm, em
matéria de recrutamento e de despesas com pessoal.
b) É também necessário – devido a casos em que alguns processos judiciais que ainda
não transitaram em julgado, mas vão transitar em breve -- proceder à prorrogação do
prazo de utilização do empréstimo de assistência financeira (de 5 para 7 anos), para os
montantes previstos na listagem de passivos contingentes a que alude o artigo 46.º da
Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto, na sua redação atual.
Mais se aproveita o ensejo de alterar este artigo 46.º, para o corrigir, adequando-o ao período
de carência.
Para tal, propomos a seguinte redação:
“Artigo 46.º
(…)
1 - O prazo máximo de utilização do empréstimo é de dois anos.
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2 - A título excecional, o prazo referido no número anterior pode ser prorrogado até
sete anos, para os pagamentos decorrentes de ações judiciais identificadas no n.º 10
do artigo 23.º e condicionado à comprovação dos factos que lhe dão origem,
nomeadamente o trânsito em julgado de sentenças condenatórias. (…)”
c) É ainda importante para alguns Municípios que a PLOE20222, excecionalmente,
prevejao alargamento (no limite mínimo, em comparação com o regime regra do n.º 3 do
artigo 58.º da LFL) da possibilidade de aceder ao mecanismo de recuperação financeira,
propondo-se a seguinte redação:
“Em 2022, os municípios cuja dívida total prevista no artigo 52.º da Lei n.º 73/2013,
de 3 de setembro, na sua redação atual, se situe, a 31 de dezembro de 2021,
entre 2 e 3 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos 3 exercícios
anteriores beneficiam da possibilidade de adesão facultativa ao procedimento de
recuperação financeira junto do Fundo de Apoio Municipal, nos termos previstos na
Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto, na sua redação atual."
4.16. Em matéria de autorizações legislativas ao Governo:
a) Deverá a LOE prever a necessária autorização legislativa para a alteração do
Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação relativamente aos artigos 91.º (obras
coercivas), 107.º (posse administrativa) e 108.º-B (arrendamento forçado). O objetivo é,
sempre que em causa o recurso ao mecanismo do arrendamento forçado, conceder os
Municípios da possibilidade inequívoca e legítima de tomar posse administrativa do imóvel e
de realizar obras coercivas, na parte em que as mesmas visem o desempenho funcional dos
edifícios, dotando-os, designadamente, de condições de habitabilidade que possibilitem a sua
colocação no mercado de arrendamento (não restringindo a intervenções estritamente
relacionadas com questões de segurança, salubridade ou arranjo estético dos edifícios,
atualmente umbilicalmente ligadas ao dever ordinário de conservação do edificado previsto no
artigo 89.º do RJUE).
b) O âmbito da autorização legislativa prevista para a alteração da Lei Geral do
Trabalho em Funções Públicas – LTFP(artigo 164.º da PL) deverá ser alargado de modo:
A abranger a compatibilização e adaptação à realidade, estrutura,
competências e autonomia da Administração Local autónoma, incluindo do próprio
regime procedimento concursal, que há tanto se impõe.
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A permitir as necessárias alterações no sentido de corrigir uma antiga
injustiça e desigualdade perante os restantes trabalhadores, relativa,
essencialmente, a alguns técnicos superiores cujo exercício do conteúdo
funcional próprio da carreira se encontra dependente e condicionado à
titularidade e manutenção de título profissional emitido por ordem profissional
(sejam os engenheiros, psicólogos, etc.), com o acréscimo de custos que tal
acarreta. Com esse objetivo e sentido, deverá autorizar o Governo a alterar a LTFP
no seguinte sentido:
Quando o exercício do conteúdo funcional da carreira/ categoria se encontrar
dependente de título profissional emitido por ordem profissional e o trabalhador
exercer as suas funções públicas em regime de exclusividade, pode a entidade
empregadora pública assumir a despesa relativa ao pagamento da quota
profissional devida.
5. Conclusão
Resulta patente que a Associação Nacional de Municípios Portugueses só pode
emitir parecer desfavorável à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para
2022, nos termos em que é apresentada.
Manifesta, como sempre, a total disponibilidade para junto da Assembleia da
República, e do próprio Governo, em sede de negociação na especialidade,
poder explicitar e aprofundar o alcance dos seus contributos, de modo a
melhorar substancialmente a Lei do Orçamento do Estado para este ano e a
rever-se no seu conteúdo.
Conselho Diretivo da Associação Nacional de Municípios Portugueses,
Faro, 3 de maio de 2022
———
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ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS
Proposta de Lei n.º 4/XV/1.ª (GOV)
Aprova o Orçamento do Estado para 2022
PARECER
A ANAFRE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS apreciou a PROPOSTA DE LEI DO
ORÇAMENTO DE ESTADO PARA 2022, fazendo uma análise às normas que,
especialmente, visam a gestão e regulam os meios financeiros das freguesias. Vem a
ANAFRE, por esta forma, responder ao convite da Comissão de Orçamento e Finanças
da Assembleia da República para emissão de parecer sobre a proposta de Lei n.º
4/XV/1.ª (GOV) – “Aprova o Orçamento de Estado para 2022".
I – Disposições Gerais
1. Disposições Preliminares
Artigo 2º. – Valor Reforçado
Mantém-se a consagração do valor reforçado da Lei que aprova o Orçamento do Estado
para o ano de 2022, a qual prevalece sobre normas legais, gerais e especiais que
disponham em sentido contrário e obriga todas as entidades indicadas no artº. 2º. da
Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei 151/2015, de 11 de
setembro, no qual se incluem as autarquias locais.
Artigo 8.º - É importante referira possibilidade das autarquias locais …
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Artigo 10º. – Retenção de montantes nas dotações, transferências e reforço
orçamental
À semelhança das anteriores Leis orçamentais, mantém-se a possibilidade de retenção
das transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos
autónomos da administração central, das regiões autónomas e das autarquias locais
destinadas a satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, IP, do
Instituto de Proteção e Assistência na Doença (ADSE), do Serviço Nacional de Saúde
(SNS), da Segurança Social e da Direção Geral do Tesouro e Finanças.
A referida retenção pode ainda destinar-se ao pagamento de débitos vencidos em
matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da utilização indevida
de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).
No que respeita a débitos das autarquias locais, as referidas transferências,
salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser
retidas nos termos previstos na Lei 73/2013, de 3 de setembro, que estabelece o regime
financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais.
A norma prevê igualmente a possibilidade de retenção de verbas sempre que o reporte
de informação previsto na Lei de Enquadramento Orçamental e na que vier a ser
definida no Decreto-Lei de Execução Orçamental não seja feito atempadamente.
2. Disposições Relativas à Administração Pública
Artigo 15º. – Suprimento de necessidades permanentes dos serviços públicos e
combate à precariedade
Ultrapassada que fica a fase do Programa Extraordinário de Regularização dos Vínculos
Precários, mantem-se esta norma de 2021, que prevê, ainda que de modo vago, a
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adoção das medidas necessárias ao suprimento das necessidades permanentes nos
serviços públicos, com base no Sistema de Informação da Organização do Estado.
Recorde-se que o nº. 3 do artº. 21. da Lei do Orçamento do Estado em vigor contempla
já a coordenação governativa de um grupo de trabalho para a emissão de orientações
que visem avaliar as necessidades permanentes dos serviços e promover a constituição
de vínculos de emprego adequados.
O artº. 23º. do OE em vigor interliga-se e reforça os objetivos traçados neste âmbito, no
sentido de delinear e prever dotar a Administração Pública do número de trabalhadores
necessários, assegurando a constituição de uma bolsa de recrutamento de técnicos
superiores qualificados.
A carência de recursos humanos e, em especial, de recursos humanos qualificados nas
Freguesias, tem sido um problema recorrente, na maioria das vezes, devido à falta de
meios financeiros que possibilitem suportar os encargos da contratação de novos
trabalhadores e, em muitos casos, os custos decorrentes dos próprios procedimentos
concursais.
Artigo 16º. – Instalação de serviços no interior
Na sequência e em concretização da Portaria nº. 208/2017, de 13 de julho, esta norma
promove a identificação dos serviços públicos a transferir para a área geográfica
abrangida por aquele diploma, dando concretização à descentralização dos serviços
existentes, bem como dos que venham a ser criados no âmbito da Administração direta
e indireta do Estado.
Trata-se de medida já prevista no artº. 196º. do OE 2020, inerente ao Programa de
Coesão Territorial traçado pelo Governo e que prevê a deslocação de trabalhadores para
zonas do interior do país, já delineadas no anexo à Portaria 208/2017, de 13 de junho.
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Artigo 17º. – Duração da Mobilidade
Esta disposição corresponde, em tudo, ao que se encontra definido no artº. 20º. do OE
de 2021, com os devidos ajustes temporais por referência ao ano de 2022 e à data da
entrada em vigor do OE para este ano.
Tal como nos anos anteriores, as situações de mobilidade existentes à data da entrada
em vigor da Lei OE e cujo termo ocorra durante o ano de 2022, podem, por acordo entre
as partes e excecionalmente, ser prorrogadas até 31 de dezembro de 2022.
A indicada prorrogação é também aplicável às situações de mobilidade cujo termo
ocorra até à data de entrada em vigor do OE 2022.
No caso do acordo de cedência de interesse público a que se refere o artº. 243º. da LTFP,
a prorrogação da mobilidade depende, no caso das autarquias locais, de parecer
favorável do presidente do órgão executivo.
As intenções de cessação de mobilidade ou de cedências de interesse público devem ser
definidas e comunicadas aos respetivos serviços de origem previamente à preparação
da proposta de orçamento.
Artigo 18º. – Remuneração na Consolidação da Mobilidade Intercarreiras
Esta disposição mantém em tudo igual o regime consagrado no OE de 2021, ou seja, a
salvaguarda da aplicação das regras mínimas de posicionamento remuneratório nas
situações de consolidação da mobilidade intercarreiras (artº. 99º.-A da LTFP) na carreira
de técnico superior e na carreira especial de inspeção.
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Artigo 20º. – Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho
Este artigo encontra-se na linha do previsto no artº. 25º. da LOE 2021.
Prevê o acompanhamento da implementação do regime jurídico da promoção da
segurança e saúde no trabalho nos órgãos e serviços da Administração Central, através
de projetos e da partilha de boas práticas neste domínio.
Tal como já ocorria, tais objetivos deverão ser alcançados em articulação com as
estruturas representativas dos trabalhadores.
Sublinhe-se que esta matéria assume também relevância na administração local tendo
em conta que, no que concerne às Freguesias, verifica-se que muitas delas ainda não
têm condições financeiras para dar integral cumprimento ao regime legal da higiene,
saúde e segurança no trabalho.
Artigo 21.º Promoção da inovação e da digitalização na gestão pública
Este artigo encontra-se na linha do previsto em anteriores normas orçamentais, quanto
à criação de incentivos e outros mecanismos de estímulo à inovação e à eficiência na
gestão pública.
O nº. 1 da norma prevê a concretização da Estratégia de Modernização do Estado e da
Administração Pública 2020-2023, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros
nº. 55/2020, de 31 de julho e a transição digital, sempre com propósitos de maior
eficiência e melhoria na qualidade dos serviços públicos.
O nº. 2 volta a prever que podem ser criados por Portaria incentivos tendo por base os
objetivos referidos.
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Mantém-se a expressa referência à melhoria dos serviços públicos na resposta aos
desafios da transição digital – reforçada ao longo de toda a Proposta – da demografia,
das desigualdades e da ação climática.
No âmbito da modernização da Administração Pública e da prestação de serviços ao
público, volta a acentuar-se o princípio da administração eletrónica, desta vez através
da criação de um plano de ação que visa aprofundar o processo de transformação digital
da Administração Pública e o uso das novas tecnologias, prevendo-se igualmente a
monotorização das medidas a implementar.
O nº. 3 desta norma, à semelhança do que ocorria com outras normas orçamentais,
refere expressamente que os incentivos criados pelo Governo podem ser aplicados à
administração regional e local, mediante deliberação dos respetivos órgãos executivos,
o que se afigura positivo e desafiante para as autarquias locais, que se debatem ainda
com dificuldades de implementação de novos modelos e procedimentos, sobretudo, na
área do digital.
Artigo 23º. – Programa de Estágios na Administração Pública
Prevê a continuidade da implementação de um programa de estágios na Administração
Pública central e local, a regular por Portaria.
A criação deste tipo de Programas afigura-se positivo, como forma de aproximar os
jovens ao trabalho em funções públicas e, em simultâneo, possibilitar algum apoio aos
serviços, ainda que temporário, sobretudo, tendo em conta as carências existentes e a
morosidade dos procedimentos concursais.
Na administração local, com especial carência de recursos humanos e meios financeiros
para efetivar procedimentos concursais e contratações, estes Pogramas têm-se
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mostrado úteis pelas duas apontadas ordens de razão, sendo certo que o objetivo nunca
poderá ser o de criar e manter postos de trabalho precários.
3. Outras Disposições sobre Trabalhadores
Artigo 25º. – Programas Específicos de Mobilidade e outros instrumentos de gestão
Esta norma corresponde ao texto de anteriores normas orçamentais.
O mecanismo através do qual se determina que nos programas específicos de
mobilidade a mesma se opere por decisão do órgão ou serviço de destino, com dispensa
do acordo do órgão ou serviço de origem, desde que assegurada a aceitação do
trabalhador, encontra-se agora vertido no nº. 4 do artigo.
Acrescenta-se agora no nº. 5 que os órgãos ou serviços apresentam um planeamento da
valorização dos seus profissionais nos termos a definir no decreto-lei de execução
orçamental, salvaguardando-se no nº6 um regime específico para o setor empresarial
do Estado.
Artigo 26º. – Prémios de Desempenho
A norma permite a atribuição de prémios de desempenho até ao montante legalmente
estabelecido e equivalente a até uma remuneração base mensal do trabalhador dentro
da dotação inicial aprovada para o efeito, salvaguardando o previsto em IRCT e no
Decreto-Lei 56/2019, de 26 de abril que contém o sistema de recompensa do
desempenho dos trabalhadores do Departamento de Gestão da Dívida.
O regime fixado é, em tudo, igual ao constante da LOE de 2021, mantendo-se ainda o
regime específico para o setor empresarial do Estado.
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Tal como na LOE 2021, nenhuma referência é feita ao regime de valorização
remuneratória por opção gestionária, o que faz crer que o mesmo vigorará sem
quaisquer restrições.
Artigo 27º. – Exercício de Funções Públicas na Área da Cooperação
Este preceito prevê a possibilidade dos aposentados ou reformados com experiência
relevante em áreas que contribuam para a execução de projetos de cooperação para o
desenvolvimento, exercerem funções públicas na qualidade de agentes de cooperação,
mediante um processo de recrutamento.
Continua a não ser explicitado o que deva entender-se por projetos de cooperação para
o desenvolvimento, nem o que deva ser considerado como experiência relevante, sendo
certo que se trata de norma que exceciona a proibição do exercício de atividade por
parte dos reformados e aposentados.
Algumas Observações:
a) Mantém-se a inexistência de norma que fixe limitações à contratação de
trabalhadores nas autarquias locais. E, mais uma vez, defere -se o
desenvolvimento da disciplina jurídica relativa aos pressupostos da sua
admissibilidade para o Decreto – Lei de execução orçamental (Artº 44º, nº1);
b) O diploma não contém qualquer regra referente ao valor do subsídio de refeição,
pelo que se presume que se mantém o atual valor, que vigora há vários anos e
que se afigura manifestamente insuficiente;
c) Inexistem normas versando a valorização remuneratória dos trabalhadores em
funções públicas, sendo certo que o Decreto-Lei nº 109-A/2021, de 7 de
dezembro que atualiza as remunerações da Administração Pública e aumenta a
respetiva base remuneratória para o ano de 2022 não reflete a variação do índice
de preços ao consumidor;
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d) Inexistência de qualquer norma limitadora da determinação do posicionamento
remuneratório em procedimento Concursal.
Nota Final
Ao longo dos dois últimos anos e por força de tal reposição de direitos, são ainda
inúmeras as Freguesias que apesar de o desejarem, não conseguiram, por carência de
recursos financeiros, regularizar os seus colaboradores com vínculo precário, por total
falta de verbas para assumir a globalidade dos encargos legais com esses trabalhadores
após a sua regularização, o que inclui a remuneração, contribuições para a Segurança
social, encargos com a ADSE, seguros, serviços de higiene e saúde no trabalho.
Não pondo em causa a manifesta justeza da reposição de todos os direitos em matéria
remuneratória – há muito desejada e reclamada - não deixaremos de observar, de modo
reiterado, que os encargos que tal situação acarreta para grande parte das Freguesias e
para os seus limitados orçamentos, sendo certo que o incumprimento de tais normas
determina a responsabilização da entidade.
Por outro lado, sendo de aplaudir a estratégia de reforço da capacitação e qualificação
dos trabalhadores em funções públicas, bem como todas as ações tendentes à
modernização e digitalização da Administração Pública, ideias e planos que perpassam
toda a Proposta sob apreciação, importa disponibilizar meios financeiros que permitam
a sua concretização ao nível da administração autárquica, no caso, das Freguesias, em
particular as que se situam no interior do país e onde se registam maiores dificuldades
na implementação desta dinâmica.
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Artigo 45º - Vinculação dos trabalhadores contratados a termo colocados nas
autarquias locais
Face ao exposto a ANAFRE propõe:
As autarquias locais podem, excecionalmente, no quadro do processo de transferência
de competências regulado pela Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, proceder à conversão
de vínculos de emprego público a termo resolutivo em vínculos de emprego público por
tempo indeterminado, sempre que:
a) A função para a qual o trabalhador haja sido contratado se encontre na esfera
jurídica de competência da autarquia;
b) O termo resolutivo conste de protocolo, acordo de execução ou contrato
interadministrativo para o exercício dessas competências, à data, na esfera
jurídica de outra entidade administrativa.
2 — O disposto no número anterior efetua -se mediante concurso, nos seguintes
termos:
a) São opositores, exclusivamente, os contratados que preencham os requisitos
previstos no número anterior;
b) Os procedimentos concursais regem -se pela Portaria n.º 83 -A/2009, de 22 de
janeiro, revestindo natureza urgente e simplificada, e são publicados na Bolsa de
Emprego Público (BEP) e na página eletrónica da autarquia;
c) Os métodos de seleção são a avaliação curricular, sendo fator de ponderação o
tempo de exercício de funções caracterizadoras dos postos de trabalho em
causa, e a entrevista profissional de seleção.
3 — São aditados aos mapas de pessoal os postos de trabalho em número estritamente
necessário às necessidades permanentes reconhecidas pelo órgão executivo, mediante
decisão do órgão deliberativo, sob proposta daquele.
4 — O tempo de serviço anterior ao do presente processo de integração releva para
todos os efeitos, nomeadamente os previstos no artigo 11.º da LTFP, incluindo a
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alteração do posicionamento remuneratório, nos termos das regras gerais de avaliação
de desempenho aplicáveis no período temporal em causa.
5 — Os contratos a termo objeto desta integração prorrogam -se automaticamente até
ao termo do respetivo procedimento concursal.
3. Aquisição de Serviços
Os arts 54º. a 59º. da Proposta mantêm a estrutura e o conteúdo de normas
orçamentais anteriores da LOE de 2021 e no que se reporta à regulação e limites
impostos na celebração de contratos de aquisição de serviços.
Artigo 56º. – Estudos, Pareceres, Projetos e Consultoria
Esta norma, à semelhança do que ocorre com normas orçamentais anteriores, consigna
o princípio segundo o qual os estudos, pareceres, projetos e serviços de consultadoria e
outros trabalhos especializados devem ser realizados por via dos recursos próprios das
entidades.
Contudo, o referido princípio pode sofrer desvios em situações devidamente
fundamentadas e excecionais e desde que demonstrada a impossibilidade de satisfação
das necessidades por via interna.
Artigo 57º. – Contratos de Prestação de Serviços na Modalidade de Tarefa e Avença
Na Proposta continua a verificar-se o tratamento autónomo dos contratos de prestação
de serviços nas modalidades de tarefa e de avença.
Mantém-se a exigência dos pressupostos para a celebração deste tipo de contratos por
referência ao regime contido no artº. 32º. da LTFP.
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Mantém-se igualmente a necessidade de parecer prévio vinculativo.
Os nºs 5, 6, 8 e 9 deste Artigo enunciam as aquisições de serviços que ficam
excecionadas do regime consignado nesta norma.
O nº. 7 exceciona a aplicação da norma às autarquias locais, por força do regime
específico contido no artº. 58º. da Proposta.
Artigo 58º. – Contratos de Aquisição de Serviços no Setor Local
Este Artigo contém o regime aplicável aos contratos de aquisição de serviços no setor
local.
A norma tem redação igual a normas orçamentais anteriores, com os respetivos acertos
em termos de datas a considerar.
Nesta disposição legal fixam-se limitações à celebração deste tipo contratual no que
concerne à verificação dos inerentes encargos, por referência ao ano anterior. Por força
do estipulado no nº.3, nos cálculos dos valores englobam-se os compromissos
assumidos.
O nº. 2 deste artigo continua a excecionar da sua aplicação os contratos de aquisição de
serviços essenciais, a execução de projetos e atividades cofinanciados ou outros fundos
de apoio, projetos e serviços de informática destinados à implementação do SNC-AP e,
ainda, os resultantes das novas competências no âmbito da descentralização.
No nº. 4 fixa-se igualmente a possibilidade de dispensa dos limites constantes no nº. 1
do preceito, em situações excecionais devidamente fundamentadas.
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Os nºs 5 e 6 regem a matéria inerente à aquisição de serviços de estudos, pareceres,
projetos e consultoria, a suportar através de recursos próprios, com decisão a tomar
pelo órgão com competência para contratar e apenas em situações excecionais e de
impossibilidade de recursos próprios da entidade.
O nº. 7 da norma fixa a necessidade de parecer prévio vinculativo do presidente do
órgão executivo, para a celebração ou renovação deste tipo contratual, à semelhança
do que resulta de normas orçamentais anteriores, bem como a verificação no âmbito do
mesmo, dos requisitos inerentes à celebração destas modalidades contratuais.
Artigo 59º. – Atualização Extraordinária do preço dos contratos de aquisição de
serviços
A norma reproduz normas orçamentais anteriores.
Permite-se – na medida do estritamente necessário e por referência à variação salarial
global e ao aumento da RMMG - uma atualização extraordinária do preço dos contratos
de aquisição de serviços de limpeza e de serviços de refeitórios com duração plurianual
celebrados em data anterior a 1 de janeiro de 2021, ou cujas propostas tenham sido
apresentadas antes desta data e nos quais o fator mão-de-obra tenha sido o
determinante na formação do preço contratual.
Deve observar-se que a redação do nº. 2 deste normativo se afigura manifestamente
longa e suscetível de poder originar dúvidas quanto à sua aplicação, como
anteriormente já o havíamos mencionado.
Nota Final
Do conjunto de normas reguladoras da matéria referente à celebração e renovação de
contratos de aquisição de serviços, em tudo idênticas ao regime consagrado nas leis
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orçamentais anteriores, parece resultar devidamente salvaguardada a autonomia das
autarquias locais, no caso, das Freguesias.
5. Proteção Social e Aposentação ou Reforma
Artigo 60º.– Atualização Extraordinária de Pensões
Esta norma prevê um aumento extraordinário das pensões (de velhice, invalidez e
sobrevivência atribuídas pela Segurança Social e pela CGA) no valor de 10,00 Euros, com
efeitos a partir de 1 de janeiro de 2022 e ainda a ser objeto de regulamentação.
A atualização extraordinária é aplicável às situações em que o montante global de
pensão seja igual ou inferior a 2,5 vezes o IAS.
O montante da atualização extraordinária será incorporado no valor da atualização
regular anual, efetuada em janeiro de 2022, fazendo-a depender de um Decreto
Regulamentar
Fixa, como resulta da sua epígrafe, o objetivo do aumento dos rendimentos dos
pensionistas e o combate à pobreza das pessoas idosas, através do reforço do valor das
pensões mais baixas e da revisão das regras de atribuição do complemento solidário
para idosos.
Os nºs 6 e 7 salvaguardam o pagamento dos retroativos, sendo estes tributados de forma
autónoma.
6. Finanças Locais
Nos artigos 71º. a 97º. da Proposta em apreciação encontramos várias disposições com
relevância para as Freguesias – participação das autarquias nos impostos do Estado,
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participação variável no IRS, remunerações dos eleitos das Juntas de Freguesia,
transferências para as Freguesias de Lisboa acordos de regularização de dívidas, fundos
disponíveis, transferências inerentes à descentralização e pagamentos em atraso,
aplicação do sistema contabilístico, entre outros.
Neste âmbito destacamos:
Artigo 72.º - Participação variável no imposto sobre o rendimento das pessoas
singulares e na receita do imposto sobre o valor acrescentado
O artigo 72.º n.º 4 fixa em 276.892.717,00 Euros o montante global da subvenção geral
para as Freguesias, ou seja, verifica-se um acréscimo de 39.434.430,00 Euros em relação
ao ano de 2021.
Artigo 74.º - Remuneração dos presidentes das juntas de freguesia
O artigo. 74º fixa em 29.190.499,00€ o valor afeto à remuneração dos eleitos das Juntas
de Freguesia, ou seja, existe um aumento de 20.947.322,00€ face aos 8.243.177,00€ de
2021 e 2020.
Mantém-se a obrigatoriedade de comunicação à DGAL da opção dos eleitos em relação
ao regime de exercício de funções, dentro de um determinado prazo. Só pode ser
alterada a 1ª comunicação se a mesma for efetuada dentro dos prazos estabelecidos,
até junho de 2022.
A possibilidade de todos os presidentes de junta de Freguesia poderem exercer o seu
mandato em regime de meio tempo ficou determinado na Lei n.º 69/2021, de 20 de
outubro, que altera o artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, produziu efeitos
em 1-1-2022.
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De salientar que o nº2 prevê um acréscimo excecional ao montante definido no nº1
para as remunerações dos eleitos, resultante das verbas não transferidas para as
Freguesias nos anos 2020 e 2021. Todavia, a norma não parece clara relativamente a
que verbas faz referência e a forma como as mesmas vão ser afetadas às Freguesias.
IMPORTANTE
Os eleitos locais nas Juntas de Freguesia têm sido confrontados com interpretações
variadas de organismos do Estado que, na prática, cerceiam o direito a exercer funções
em regime de meio tempo. O legislador deve deixar claro que o exercício de funções
em regime de meio tempo ao abrigo da nova redação do artº 27º, nº1 da Lei nº 169/99,
de 18 de setembro é compatível com o exercício da atividade profissional -pública e
privada- em regime integral, mantendo o direito às respetivas remunerações.
Qualquer entendimento de sentido contrário implica a subversão da letra e do espírito
da Lei nº 69/2021, de 20 de outubro. O espírito da Lei é permitir que todas as
freguesias disponham de pelo menos um eleito a meio tempo.
Artigo 75.º - Transferências para as freguesias do município de Lisboa
O artigo 75º. fixa em 74.571.227,00 Euros o montante global a transferir para as
Freguesias de Lisboa, registando-se assim um aumento de 705.619 em relação ao ano
de 2021.
Artigo 77.º - Obrigações assumidas pelos municípios no âmbito do processo de
descentralização de competências
O artigo 77º. constitui uma transposição integral (1.º a 5.º) da redação do artº. 110º. da
LOE 2021, no que concerne às obrigações assumidas pelos municípios no âmbito do
processo de descentralização de competências.
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Artigo 78.º - Fundos disponíveis e entidades com pagamentos em atraso no subsetor
local
O artigo 78º. (transcreve o artº. 111º. da LOE 2021) refere-se aos fundos disponíveis e
entidades com pagamentos em atraso no subsetor local e consigna que no âmbito da
aplicação da LCPA, em 2022 (tal como em 2021), são excluídas do âmbito de aplicação
da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, e do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho,
ambos na sua redação atual, as autarquias locais que, a 31 de dezembro de 2021,
cumpram as obrigações de reporte ao Tribunal de Contas e à DGAL e os limites de
endividamento previstos, respetivamente, no artigo 52.º e no n.º 8 do artigo 55.º da Lei
n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, ficando dispensadas do envio do
mapa dos fundos disponíveis através do Sistema Integrado de Informação das
Autarquias Locais (SIIAL) da DGAL, mantendo-se a obrigatoriedade de reporte dos
pagamentos em atraso.
Artigo 81.º - Confirmação da situação tributária e contributiva no âmbito dos
pagamentos efetuados pelas autarquias locais
O artigo 81º. reafirma a necessidade de confirmação da situação tributária e
contributiva no âmbito dos pagamentos efetuados pelas autarquias locais por aplicação
do quadro legal fixado no artº. 31º.-A do Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho, à
semelhança do que sucedia nos anteriores OE.
Artigo 82.º - Fundo de Financiamento da Descentralização e transferências financeiras
ao abrigo da descentralização e delegação de competências
O artigo 82º., reajustado, regula a matéria inerente às transferências financeiras ao
abrigo da descentralização e delegação de competências da Administração Central para
os Municípios.
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Artigo 83.º - Auxílios financeiros e cooperação técnica e financeira
O artigo 83º. relativo aos auxílios financeiros e cooperação técnica e financeira,
corresponde à norma do OE 2021, mantendo, no seu nº. 3 a possibilidade de utilização
de uma verba para ser utilizada em projetos de apoio à formação no âmbito da transição
para o SNC-AP, a desenvolver por entidades que integrem o subsetor local,
independentemente da sua natureza e forma.
Artigo 93.º - Transferência de recursos dos municípios para as freguesias
O artigo 93º. dá cumprimento ao disposto no artº. 6º. do Decreto-lei 57/2019, de 30 de
abril, ao fixar no anexo da Proposta as transferências de recursos dos municípios para
as freguesias, para o ano de 2022. Constatamos que, das 2300 Freguesias que
manifestaram em 2019, disponibilidade para assumirem as competências constantes do
Dec. Lei 57/2019, de 30 de abril, cerca de 1.100 freguesias já assinaram os seus autos de
transferência de competências com cerca de 110 municípios, no valor aproximado de
93.000.000,00 €.
Artigo 94.º - Dedução às transferências para as autarquias locais
O artigo 94º. estabelece, no que diz respeito às deduções a realizar por virtude de
dívidas, que as mesmas incidem sobre as transferências resultantes da Lei 73/2013, de
3 de setembro, com exceção do FSM, até ao limite de 20% do respetivo montante global,
incluindo a participação variável no IRS e a participação na receita do IVA.
Artigo 96.º - Integração do saldo de execução orçamental
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O artigo 96º. corresponde ao artº. 130º. da LOE de 2021 e permite a incorporação do
saldo de gerência, por recurso a uma revisão orçamental e após aprovação do mapa de
Demonstração de desempenho orçamental.
Artigo 97.º- Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas
na administração local
O artigo 97.º reforça a aplicação do SNC-AP em 2022. No n.º 2.º possibilita que, em 2022
e 2023, a entrega de demonstrações financeiras só pela NCP-26 (orçamental)
dispensando assim a NCP-1 (balanço e demonstração de resultados, …).
7. Outras Disposições
Artigos 146º. a 156º. – Proteção Civil e Combate a Incêndios
Este conjunto de disposições preveem várias medidas tendentes a reforçar a prevenção
na área da proteção civil, no combate a incêndios e inerente formação de bombeiros,
apoios à reconstrução de casas afetadas pelos incêndios, a defesa da floresta, operações
de proteção e socorro, reforço de meios de combate a incêndios, entre outras, medidas
que se interligam e reforçam com o conjunto de legislação que tem vindo a ser publicada
nestas áreas de atuação.
Trata-se de um conjunto de dispositivos que de forma positiva e tal como ocorreu no OE
de 2021, vêm reforçar a estratégia nacional para uma proteção civil preventiva, a
concretizar através de missões de proteção civil e formação de bombeiros, reforço dos
meios de combate e procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização
de incêndios, consignando-se ainda uma simplificação quanto aos procedimentos
contratuais a adotar nestes domínios.
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O artº. 154º, nº1, al. ª a) prevê expressamente a autorização para que o ICNF, IP
enquanto autoridade florestal nacional possa transferir para as autarquias locais,
dotações inscritas no seu orçamento.
Artigo 162º. – Lojas de Cidadão
Prevê as transferências para os Municípios que sejam entidade gestora de lojas de
cidadão, de verbas a título de reembolso das despesas suportadas, até ao montante
anual máximo de 6.000.000, ou seja, em valor igual ao constante do OE 2021 e OE de
2020 (artº. 214º.).
Sublinhe-se que na Proposta não encontramos qualquer menção/previsão de
transferência para as Freguesias no que concerne à sua atuação no âmbito do Espaço
do Cidadão, apesar da Lei 50/2018, de 18 de agosto consignar a descentralização das
competências de instalação e gestão dos Espaços do Cidadão da AdministraçãoCentral
para as Freguesias e muitas terem já aceitado o exercício de tal competência em 2019,
em 2020 e em 2021.
O apoio financeiro às Freguesias no âmbito do exercício desta competência tem sido
sistematicamente abordado e reclamado pelas mesmas, atendendo aos investimentos
a realizar e ao facto dos protocolos a celebrar para o efeito com a AMA apenas preverem
um diminuto apoio na área da formação dos trabalhadores a afetar a estes espaços, não
contemplando:
a) Apoio na instalação dos Espaços do Cidadão;
b) Uma contrapartida financeira adequada ao serviço prestado por estas
autarquias, lembrando ainda que se encontra por efetivar o aumento da
percentagem sobre as operações, aprovada no OE 2021.
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Artº 164º Autorização legislativa no âmbito da Lei Geral do Trabalho em Funções
Públicas
A alteração visa a simplificação e celeridade dos procedimentos concursais de
recrutamento, o que implicará a alteração do regime da Portaria que disciplina o
procedimento concursal. Considerando a especificidade das Freguesias, há muito que a
ANAFRE reclama a existência de um diploma específico com procedimento simplificado
para o recrutamento de trabalhadores para estas autarquias.
Artigo 167º. –Substituição de Arquivos em Processos de Simplificação e Contenção de
despesa
A norma foi ajustada à administração local. Não obstante, a norma carece de
concretização, nomeadamente por referência às Portarias nº 412/2001, de 17 de
outubro e 1253/2009, de 14 de outubro.
O nº 3 não pode ser interpretado no sentido de condicionar a autonomia das Freguesias
na sua gestão documental.
Artigo 188º. – Pagamentos das Autarquias Locais, serviços municipalizados e empresas
locais ao Serviço Nacional de Saúde
Nesta matéria, mantém-se a obrigatoriedade do pagamento pelas autarquias locais ao
Serviço Nacional de Saúde das despesas resultantes da prestação de serviços médicos e
dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores.
Mantém-se igualmente o método de cálculo utilizado para o efeito, ou seja, o da
capitação, resultante dos OE 2018, 2019, 2020 e 2021, utilizando-se a respetiva fórmula,
por referência ao número total dos trabalhadores registados na DGAL.
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Os pagamentos ao SNS continuam a efetivar-se mediante retenção, pela DGAL, do FFF
até ao limite fixado no âmbito da Lei das Finanças Locais.
Persistem as reservas apontadas pelas Freguesias a esta contribuição das autarquias,
sobretudo, face ao modo como deverá articular-se esta contribuição com o regime de
contribuições para a Segurança Social e para a ADSE, sendo de registar que o recurso ao
programa de regularização extraordinária dos vínculos precários veio agravar todos
estes encargos.
A retenção de tais verbas no FFF continua a ser muito penalizadora para as Freguesias,
em especial para aquelas que dispõem de diminutos recursos financeiros e têm no FFF
a sua principal – senão mesmo a única – fonte de receita.
Artigo 210º. –Centros de recolha oficial de animais e apoio à esterilização e à
promoção do bem-estar animal
A verba a transferir para a administração local destinada ao investimento em centros de
recolha oficial e apoio para melhoramento de instalações de associações zoófilas
continua a ser de €10.000.000,00, à semelhança do que consta no artº. 342º. da LOE
2021.
Mantém-se o dever de as Juntas de Freguesia implementarem planos plurianuais de
promoção do bem-estar animal, em articulação com os Municípios e Associações locais
de proteção animal. Sem, todavia, as dotar de competências materiais próprias
específicas para esse desiderato.
A norma prevê no n.º 4 a comparticipação do Fundo Ambiental às associações zoófilas
legalmente constituídas para aquisição de produtos de uso veterinário ou de serviços
médico-veterinários.
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Artigo 211.ºCampanha nacional contra o abandono animal e de promoção da adoção
consciente
Continuidade de campanha nacional contra abandono animal e promoção da adoção, à
semelhança do previsto no artº. 347º da LOE21.
Artigo 213.º - Adoção do Sistema de Normalização Contabilística para as
Administrações Públicas
A prestação de contas de 2021 das entidades sujeitas ao SNC-AP, incluindo as entidades
públicas reclassificadas, com exceção das entidades do subsetor da administração local,
pode ser efetuada no mesmo referencial contabilístico prestado relativamente ao ano
de 2020.
As entidades públicas asseguram as condições para a prestação de contas em SNC-AP,
em 2023, relativamente às contas do ano de 2022.
Artigo 216º. – Eliminação de Barreiras Arquitetónicas
Fixa a obrigatoriedade de todos os organismos da Administração Pública criarem
rúbricas orçamentais aprovisionadas com as verbas necessárias ao cumprimento das
regras de adaptação do respetivo património edificado, no sentido de eliminação das
referidas barreiras.
Identifica que 31 de março de 2023 é o prazo para receber dados relativos à dotação
orçamental inscrita, as verbas executadas, das atividades realizadas bem como as metas
atingidas, na eliminação de barreiras existentes.
8. Disposições Fiscais
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Alterações Legislativas
As propostas de alteração legislativa inscritas, apenas parecem afetar diretamente as
Freguesias nos seguintes casos:
Artigo 226º. – Alteração ao Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado
N.º 1 do Artigo 27.º Pagamento do imposto apurado pelo sujeito passivo
a) Até ao dia 25 do 2.º mês seguinte àquele a que respeitam as operações, no caso
de sujeitos passivos abrangidos pela alínea a) do n.º 1 do artigo 41.º;
b) b) Até ao dia 25 do 2.º mês seguinte ao trimestre do ano civil a que respeitam as
operações, no caso de sujeitos passivos abrangidos pela alínea b) do n.º 1 do
artigo 41.º.
A prazo limite para pagamento do IVA passa para o dia 25!
N.º 1 do Artigo 41.º Prazo de entrega das declarações periódicas
a) Até ao dia 20 do 2.º mês seguinte àquele a que respeitam as operações, no caso
de sujeitos passivos com um volume de negócios igual ou superior a € 650 000
no ano civil anterior;
b) Até ao dia 20 do 2.º mês seguinte ao trimestre do ano civil a que respeitam as
operações, no caso de sujeitos passivos com um volume de negócios inferior a €
650 000 no ano civil anterior.
A prazo limite para entrega da declaração do IVA passa para o dia 20!
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Artigo 251.º - Alteração ao Decreto-Lei n.º 198/2012, de 24 de agosto
O artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 198/2012, de 24 de agosto, na sua redação atual, passa
a ter a seguinte redação:
2 - A comunicação dos documentos referidos no número anterior deve ser
efetuada até ao dia 5 do mês seguinte ao da sua emissão.
9 - Os sujeitos passivos referidos no n.º 1, que durante o mês não tenham
emitidos documentos, devem comunicar esse facto à AT, através do Portal das
Finanças, no prazo referido no n.º 2.
O prazo limite passa para dia 5 (anteriormente era dia 12).
Disposições finais:
A presente proposta de Orçamento não contempla o pagamento das despesas
extraordinárias que as freguesias assumiram no combate à pandemia COVID 19. O
trabalho extraordinário de linha da frente neste combate, reconhecido por todos, mas
sem qualquer apoio financeiro.
A ANAFRE propõe o pagamento das despesas reportadas à DGAL nos últimos dois
anos.
Em Conclusão:
A ANAFRE regista, positivamente, a inclusão das propostas mais significativas no que diz
respeito à autonomia da administração local, em particular, o aumento global das
transferências financeiras para as freguesias, a concretização da implementação dos
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meios tempos para todas, como um fator de justiça e equidade, permitindo assim uma
melhor qualidade na gestão autárquica.
Ainda assim, não podemos deixar de registar negativamente:
− A ausência de reembolso das despesas com a COVID 19;
− A manutenção da retenção de 5% na remuneração dos eleitos locais;
− Não se prever qualquer alteração ao regime de IVA aplicado às freguesias.
Nos termos supra descritos, é este o Parecer da ANAFRE – Associação Nacional de
Freguesias.
Lisboa, 4 de maio de 2022
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Comissão Nacional de Proteção de Dados
1. PedidoPARECER/2022/37
1. A Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República remeteu à Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD), para parecer, a Proposta de Lei n.0 4/XV/P (GOV) - Aprova o Orçamento do Estado para 2022.
2. O pedido formulado e o presente parecer enquadram-se nas atribuições e competências da CNPD, enquanto autoridade nacional de controlo dos tratamentos de dados pessoais, nos termos do disposto na alínea e) do n.0 1 do artigo 57 .º e no n.0 4 do artigo 36.º do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016 (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados - RGPD), em conjugação com o disposto no artigo 3. º, no n. 0 2 do artigo 4. 0 e na alínea a) do n. 0 1 do artigo 6. º, todos da Lei n. 0 58/2019, de 8 de agosto (a qual tem por objeto assegurar a execução, na ordem jurídica interna, do RGPD).
3. A apreciação da CNPD restringe-se aos aspetos de regime relativos aos tratamentos de dados pessoais, ou seja, às operações que incidem sobre informação respeitante a pessoas singulares, identificadas ou identificáveis - cf. alíneas 1) e 2) do artigo 4.0 do RGPD -, centrando-se nos preceitos que preveem ou implicam tratamentos de dados pessoais.
li. Análise
4. A Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2022 não introduz significativas novidades no que diz respeito a tratamentos de dados pessoais, pelo que o presente parecer focará a título principal normas que reproduzem disposições de anteriores leis do Orçamento de Estado, que, pelo seu impacto nos direitos fundamentais dos cidadãos, merecem a reiterada atenção da CNPD.
5. Sublinha-se que o que aqui se destaca são somente aquelas disposições que estão em manifesta contradição com os princípios constitucionais e as regras de direito da União Europeia por que se devem pautar as normas que preveem tratamentos de dados pessoais, e que, por isso mesmo, justificam a insistência da CNPD em cada Proposta de Lei que é chamada a apreciar.
i. A mera previsão (sem regulação) de interconexões de bases de dados de entidades públicascom outras entidades
6. Neste contexto, não pode deixar de se destacar a persistente técnica legislativa de, na Proposta de Lei do Orçamento de Estado, se preverem tratamentos de dados pessoais que envolvem risco considerável para os cidadãos sem que se acompanhe essa previsão com a definição dos principais elementos de tais tratamentos
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e de medidas adequadas a mitigar ou prevenir o risco. A opção de remissão da definição do objeto e do âmbito dos tratamentos de dados pessoais para o plano regulamentar e, especialmente, para protocolos entre entidades, implica reconduzir à discricionariedade de entidades administrativas, sem o mínimo de orientação (vinculativa) da lei, tratamentos que implicam a restrição ou riscos de ulterior restrição de direitos fundamentais dos cidadãos, o que não é, de todo, compatível com o princípio do Estado de Direito democrático e com as exigências dele decorrente de previsibilidade das restrições legais aos direitos fundamentais dos cidadãos.
7. Com efeito, são várias as disposições na presente Proposta de Lei, de resto tal como sucedeu com propostasanteriores 1, onde o legislador prevê interconexões dados e de bases de dados da responsabilidade de diferentesentidades públicas e também entre entidades públicas e entidades privadas, sem especificar, nuns casos, afinalidade dessas operações de tratamento de dados pessoais ou as bases de dados abrangidas e, noutros casos, sem sequer identificar as entidades públicas, dos serviços ou dos organismos públicos cujas bases de dados são objeto dessa operação.
8. Sublinhe-se que a CNPD não está a apreciar a opção político-legislativa subjacente a tais disposições, mas antes os termos em que tal opção vem concretizada neste plano legislativo.
9. É inegável que a generalização de interconexões e acessos recíprocos à informação constante de bases de dados na posse de entidades públicas, e de algumas entidades privadas, implica riscos para os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Em causa estão os riscos associados à possibilidade de facto de inter-relacionamento de toda a informação relativa a cada cidadão2, individualizado, os quais não impactam apenassobre a sua privacidade (restringindo-a), como também sobre a sua liberdade e a liberdade de desenvolvimento da personalidade (restringindo-as ou condicionando-as) e da identidade, constitucionalmente reconhecidas acada cidadão, destacando-se especialmente o risco de tratamento discriminatório, que em cada momento histórico se renova sob diferentes roupagens - basta lembrar como, ainda hoje, a nacionalidade e anaturalidade se têm revelado fatores de discriminação na Europa.
1 Cf. Parecer 2020/ 4, de 14 de janeiro, acessível em https://www.cnpd.pt/decisoes/historico-de-decisoes/?year=2020&type=4&ent=&pgd=2 2 Como em anteriores pareceres a CNPD tem destacado, nesta teia interligada de bases de dados, a partir de um qualquer elemento ident'lficativo - v.g., o número de identificação civil, o número de identificação fiscal ou o endereço eletrónico - pode-se relacionar toda a informação relativa a cada cidadão na posse da Administração Pública portuguesa e, inclusive, das entidades privadas abrangidas por tais disposições.
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1 O. Riscos esses que os tempos recentes têm vindo a acentuar, mostrando bem a fragilidade de muitos dos sistemas de informação que integram dados sensíveis dos cidadãos e os desafios que as interconexões representam para a integridade desses dados.
11. Compreendendo-se o objetivo de gestão eficiente da informação e de agilização dos procedimentosadministrativos, sobretudo no domínio da economia social e da prestação de cuidados a pessoas carenciadas,e a utilidade, para esse efeito, da partilha de informação sobre os cidadãos detida pelo Estado e por outraspessoas coletivas públicas, bem como por entidades privadas, a CNPD não discute, por não ser essa a suafunção, a opção de restrição dos direitos fundamentais decorrente da previsão destes tratamentos.
12. O que a CNPD assinala e considera inaceitável num Estado de Direito é a previsão genérica e aberta de taisinterconexões e acessos, sem que, no plano legislativo, se defina, pelo menos, quem são as entidades ou serviços públicos responsáveis por tais operações de tratamento dos dados pessoais dos cidadãos, quais asbases de dados desses responsáveis objeto de tais operações e quais as exatas finalidades desse tratamento.Esse é um mínimo de densidade normativa que não pode deixar de se exigir ao legislador nacional no contextode matérias que têm direto impacto nos direitos, liberdades e garantias - cf. artigos 2. 0 e 165. 0, n.º 1, alíneab), da Constituição da República Portuguesa (CRP).
13. Insiste-se: a determinação da extensão e intensidade do relacionamento da informação pessoal doscidadãos, em particular quando respeite à vida privada destes, revelando dimensões que o legisladorconstituinte e o legislador da União quiseram especialmente proteger, não pode ficar nas mãos da Administração Pública sem comandos legais minimamente precisos.
14. A contínua opção por normas legislativas abertas que delegam nos órgãos administrativos amplíssimospoderes decisórios quanto a tratamentos de dados que têm diretas repercussões nas dimensões maisfundamentais do cidadão - prevendo genericamente a possibilidade de relacionamento de todos os dadospessoais na posse da Administração Pública - põe em crise a garantia primeira do regime constitucional dosdireitos fundamentais, que é a de reservar à lei a definição das restrições e condicionamentos dos direitos,liberdades e garantias ( cf. n. 0 2 do artigo 18. 0 e alínea b) do n. 0 1 do artigo 165. 0 da CRP). E prejudica a funçãoessencial de uma norma legislativa que é a de assegurar aos cidadãos previsibilidade quanto às futurasrestrições e condicionamentos dos seus direitos fundamentais.
15. É à luz destas preocupações que a CNPD aqui destaca, de entre as normas que preveem interconexões de bases de dados pessoais, o artigo 217.º da Proposta de Lei, que não identifica as entidades públicasabrangidas, tão-pouco as bases de dados objeto da interconexão.
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16. Como a CNPD já afirmou a propósito de norma similar introduzida em leis do Orçamento de Estadoanteriores, eventual esforço interpretativo no sentido de, a partir dos diplomas referenciados no n. 0 1 desteartigo e em especial das finalidades aí enunciadas, descortinar o elenco de entidades e organismos públicoscujas bases de dados são aqui visadas, fracassa perante previsões como a relativa às finalidades deinterconexão com as bases de dados da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (cf. alínea e) do n.0 1 do artigo217. 0) ou a referente à Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 (cf. alínea e) do n.0 1 do artigo 217. 0), em que a quantidade e a variedade de atribuições públicasenunciadas na Resolução do Conselho de Ministros faz temer o cruzamento de todas as bases de dados daAdministração Pública Central.
17. No mais, o artigo 217. 0 remete a definição dos vários elementos do tratamento para protocolos a celebrarentre as entidades - que, recorde-se, não estão identificadas na norma (apenas as entidades privadas vêmespecificadas) -, abandonando, portanto, à ampla discricionariedade administrativa a definição do âmbito ealcance do tratamento e das bases de dados e dos dados pessoais objeto do mesmo.
18. A CNPD reitera, por isso a recomendação de densificação do artigo 217. 0 da Proposta de Lei, pelo menosatravés da especificação das entidades públicas abrangidas e das bases de dados objeto de interconexão.
19. Outro exemplo de remissão aberta para protocolos da definição e regulação dos tratamentos de dadosencontra-se no n. 0 6 do artigo 98. 0 da Proposta de Lei, relativo à Estratégia Nacional para a Integração dasPessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023.
20. Aqui, porém, com a agravante de se legitimar, no n. 0 4 do mesmo artigo, a recolha e análise de dadosespeciais ou sensíveis, relativos, a orientação sexual e outras dimensões pessoais que merecem especialproteção nos termos do n.0 1 do artigo 9. 0 do RGPD, sem que, em rigor, a mesma norma legal preveja quaisquermedidas de proteção dessa informação pessoal sensível e de garantia adequada dos direitos fundamentaisdos cidadãos abrangidos, como impõe a alínea b) do n.0 2 do artigo 9.0 do RGPD.
21. Deste modo, para que o n.º 4 do artigo 98. 0 da Proposta de Lei tenha um mínimo de aptidão para basear otratamento de dados pessoais necessário a garantir o alojamento e habitação, em respeito pelo n. 0 1 e n. 0 2do artigo 9. 0 do RGPD, máxime a alínea b) do n.0 2, recomenda-se, pelo menos, a imposição de adoção demedidas que garantam a confidencialidade da informação e que restrinjam ao estritamente necessário oacesso à informação e a um número reduzido de pessoas, bem como a proibição da reutilização dessainformação para quaisquer outros fins.
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22. Importa ainda atentar no artigo 113. 0 da Proposta de Lei, por, ao recorrer a conceito impreciso para
caracterizar o tratamento de dados pessoais que prevê, alargar indefinidamente e além do necessário o âmbito
do mesmo tratamento.
23. De facto, ao regular a consulta direta, em sede de processo executivo, pelos IGFSS, IP, e ISS, IP a um extenso
elenco de bases de dados, onde inclusive consta a base de dados da Autoridade Tributária e Aduaneira, o artigo
113.º da Proposta de Lei refere o acesso a «outros registos e arquivos semelhantes». A CNPD já se pronunciou
sobre disposição semelhante introduzida em leis do Orçamento de Estado anteriores, mantendo no essencial
o seu entendimento.
24. Não se alcançando quais sejam os outros registos e arquivos cuja constituição e manutenção tem em vista
cumprir uma função de registo no interesse público - que não correspondam aos já elencados naquela norma
-, e cujo acesso pode constituir um meio idóneo para o cumprimento da função daquelas entidades públicas,
a CNPD recomenda a eliminação, no n.0 1 do artigo 113.0, de tal referência, que alarga de modo indeterminado
e desnecessário o tratamento de dados pessoais.
ii. A publicitação em rede aberta da lista de devedores
25. Sob a epígrafe «Medidas de transparência contributiva», o artigo 109.0 da Proposta de Lei renova a
imposição de divulgação de listas dos contribuintes devedores à segurança social, prevista em leis do
Orçamento de Estado anteriores.
26. A CNPD tem vindo pronunciar-se sobre este tratamento de dados pessoais (cf. Pareceres n.ºs
38/2005, 16/2006, 43/2016, 54/2018, 79/2019 e, por último, 2020/4), sempre sublinhando o impacto que a
divulgação desta informação na Internet tem sobre a vida privada das pessoas, em termos que são
manifestamente excessivos, senão mesmo desnecessários, para a finalidade visada.
27. A opção pela divulgação online de informação relativa a cada pessoa tem um impacto que não se esgota
na finalidade dessa publicitação - que será a de dar a conhecer aos intervenientes em relações contratuais
que a eventual contraparte tem atualmente dívidas à Segurança Social -, prolongando-se para o futuro. Na
verdade, a informação disponibilizada na Internet permanecerá muito para além do necessário ao cumprimento
da finalidade da sua publicação, numa lógica de disseminação e perpetuação da informação pessoal, sendo
certo que tal contexto facilita a recolha, agregação, cruzamento e utilização subsequente dessa informação
para os mais diversos fins. Com efeito, a divulgação de dados pessoais na Internet permite e potencia de modo
fácil a agregação de informação sobre pessoas, designadamente o estabelecimento de perfis, os quais são
suscetíveis de servir de meio de discriminação injusta das pessoas, por permitirem a sua utilização muito para
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além do período de tempo em que a lei considerou, de forma duvidosa, necessário estigmatizar as pessoas com dívidas à Segurança Social.
28. Em especial, tendo em conta que há meios hoje disponíveis para cumprir a mesma finalidade com muito menor impacto, evitando a perpetuação da estigmatização das pessoas.
29. A CNPD insiste, por isso, que é tempo de se repensar esta norma, tendo em vista a harmonização adequada dos interesses públicos visados e os direitos fundamentais dos titulares dos dados.
IlI Conclusões 30. Nos termos acima desenvolvidos, e recordando os riscos para os direitos fundamentais dos cidadãosassociados à multiplicação de interconexões de dados pessoais entre os sistemas de informação de diferentesentidades públicas e outras entidades privadas, os quais reclamam a sua precisa delimitação no plano legislativo - e não no plano administrativo amplamente discricionário, através de acordos entre entidadesadministrativas e entre estas e entidades privadas-, a CNPD recomenda:
a. a densificação do artigo 217. 0 da Proposta de Lei, pelo menos através da especificação das entidadespúblicas abrangidas e das bases de dados objeto de interconexão, em cumprimento das exigênciasconstitucionais de previsibilidade das restrições aos direitos, liberdades e garantias;
b. a revisão do n. 0 4 do artigo 98. 0 da Proposta de Lei, imponto a adoção de especiais salvaguardas da informação sensível, relativa à orientação sexual, dos cidadãos sem-abrigo, especialmente medidas que garantam a confidencialidade e que restrinjam ao estritamente necessário e a um número reduzido de pessoas o acesso à informação, bem como a proibição da reutilização dessa informação para quaisquer outros fins;
c. a eliminação, no n.0 1 do artigo 113.0, da referência a «outros registos e arquivos semelhantes», que alarga de modo indeterminado e desnecessário o tratamento de dados pessoais aí previsto.
31. A CNPD volta a recordar a manifesta desproporcionalidade da previsão da publicitação das listas de devedores à Segurança Social, recomendando a reponderação de tal previsão ou, pelo menos, a adoção de medidas mitigadoras do seu impacto num tempo em que a evolução tecnológica disponibiliza soluções menos estigmatizantes.
Aprovado na reunião de 3 de maio de 2022
Filipa Calvão (Presidente)
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 46/XV/1.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE DEFENDA, NO CONTEXTO DA UNIÃO EUROPEIA, O FIM DA
IMPORTAÇÃO DE GÁS DA RÚSSIA
A invasão da Ucrânia por parte da Federação Russa trouxe ao de cima todas as inconsistências da política
externa europeia ao longo das últimas décadas. Apesar das repetidas violações do direito internacional por parte
da Rússia, com consequências graves para países como a Geórgia ou a Ucrânia, a União Europeia tardou em
dar resposta.
No caso da invasão da Ucrânia, infelizmente face à gravidade da situação, a resposta da União Europeia e
da maioria das democracias no mundo foi rápida e decisiva. As sanções até agora impostas representam um
aviso contra todos os instintos revisionistas que motivam ainda vários atores no palco internacional. A invasão
da Ucrânia constitui um confronto decisivo entre duas visões sobre a ordem internacional: de um lado, temos os
defensores de uma ordem internacional sustentada na força, que defendem que as fronteiras e a soberania dos
Estados estão sempre em aberto; enquanto do outro lado temos quem compreende que nenhuma ordem
internacional baseada em regras resistirá à revisão constante da legitimidade das fronteiras e dos governos,
quando não dos próprios Estados. O multilateralismo, a cooperação internacional e o estreitamento de laços
entre as democracias devem permanecer o principal pilar da política externa daqueles que perfilham este último
entendimento sobre a ordem internacional.
Assim, as sanções impostas à Federação Russa também devem ser encaradas num âmbito mais amplo,
ultrapassando as questões que importam diretamente ao decorrer da guerra na Ucrânia e a necessidade
premente de um cessar-fogo. É do entender da Iniciativa Liberal que as considerações de segurança que
sustentam a possibilidade de um embargo energético total à Federação Russa ultrapassam as desvantagens
económicas, quando a Rússia já recebeu mais de 44 mil milhões de euros da União Europeia em pagamentos
de energia – ultrapassando largamente os 500 milhões de euros prometidos pela mesma União Europeia à
Ucrânia. Mais ainda, a Iniciativa Liberal considera fundamental que a União Europeia dê um sinal claro sobre a
ordem internacional que deseja defender. Embora esteja em curso um debate sobre os reais efeitos das sanções
em curso contra a Federação Russa, não se deve menosprezar a dimensão dissuasora que estas acarretam
para o futuro.
Foi também na sequência desta visão sobre o papel da União Europeia neste conflito que o Parlamento
Europeu aprovou, no passado dia 6 de abril, por via de uma larga e expressiva maioria, uma Resolução instando
os Estados-Membros a aplicar um embargo total às importações de gás, petróleo, carvão e energia nuclear da
Federação Russa. Pelo seu lado, a Federação Russa já iniciou a sua ofensiva energética contra a UE ao cortar
o fornecimento de gás à Polónia e à Bulgária, rejeitando quaisquer pagamentos que não sejam em rublos.
Entretanto, países como a Holanda, a Estónia ou a Polónia já iniciaram esforços com vista ao fim das
importações de energia russa, assegurando que não financiam, direta ou indiretamente, o esforço de guerra
russo. Entendemos que Portugal, que em 2021 teve quase 10% do gás importando proveniente da Federação
Russa, tem também o dever de encetar um esforço de redução total e gradual das importações de energia russa,
independentemente da posição dos outros Estados-Membros e de uma eventual posição comum da União
Europeia.
No entanto, o Governo português tem permanecido discreto neste debate, mostrando apenas ‘’abertura’’ à
possibilidade deste embargo e não clarificando um calendário de cessação das importações. É também
necessário um maior esforço diplomático do Governo na defesa deste embargo energético junto dos Estados-
Membros que têm estado mais reticentes a tomar esta decisão.
Ao abrigo das disposições constitucionais, legais e regimentais aplicáveis, os Deputados abaixo-assinados
propõem que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
1 – No âmbito dos canais diplomáticos adequados, nomeadamente o Conselho Europeu, o Conselho de
Negócios Estrangeiros da União Europeia e noutras formações relevantes do Conselho da União Europeia,
defenda ativamente um embargo à importação de gás da Federação Russa;
2 – Calendarize a eliminação gradual de todas as importações de gás russo para Portugal,
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independentemente daquela que venha a ser a posição da União Europeia sobre este assunto.
Palácio de São Bento, 4 de maio de 2022.
Os Deputados do IL: Bernardo Blanco — Carla Castro — Carlos Guimarães Pinto — Joana Cordeiro — João Cotrim Figueiredo — Patrícia Gilvaz — Rodrigo Saraiva — Rui Rocha.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.