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Segunda-feira, 10 de outubro de 2022 II Série-A — Número 98
XV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2022-2023)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de Lei n.º 37/XIV/1.ª (GOV) — Aprova a Lei das Grandes Opções do Plano para 2022-2026:
— Texto da proposta de lei. — Parecer do Conselho Económico e Social.
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PROPOSTA DE LEI N.º 37/XV/1.ª
APROVA A LEI DAS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2022-2026
Exposição de motivos
A proposta de Lei das Grandes Opções para 2022-2026 (Lei das Grandes Opções) apresentada pelo XXIII
Governo Constitucional corresponde às Grandes Opções de política económica, social e territorial para os
anos de 2022 a 2026, que se desenvolvem num contexto marcado pelas consequências resultantes do conflito
armado na Ucrânia e pela resposta à crise provocada pela pandemia da COVID-19 e constituem um
compromisso com a transformação estrutural e a recuperação do País.
A estratégia de ação política que orienta as Grandes Opções concretiza-se quer na resposta a curto prazo
a desafios imediatos através da implementação de um pacote integrado de medidas que visa a preservação
da capacidade produtiva do país, a ajuda às empresas com dificuldades de tesouraria e às famílias na defesa
contra os aumentos do preço da energia e dos bens alimentares, quer na resposta, focada em objetivos de
médio e longo prazo, com vista a acelerar a mudança de modelo de desenvolvimento económico do País,
baseado cada vez mais no conhecimento e na inovação tecnológica.
As opções de política económica, social e territorial partindo do reconhecimento dos avanços significativos
verificados na economia, sociedade e territórios portugueses, desenvolvem-se por cinco áreas de atuação,
procurando responder a um desafio transversal (Boa Governação) e a quatro desafios estratégicos: alterações
climáticas; demografia; desigualdades; e sociedade digital da criatividade e inovação.
A implementação das Grandes Opções 2022-2026 exige um conjunto ambicioso de investimentos cujas
fontes de financiamento são o Orçamento do Estado e o quadro europeu de instrumentos de financiamento,
designadamente o PT2020, a iniciativa de Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da
Europa (REACT UE), o Programa de Recuperação e Resiliência (PRR), e o PT2030.
As Grandes Opções 2022-2026 estão articuladas com a Estratégia Portugal 2030, que tem como visão
«recuperar a economia, proteger o emprego, e fazer da próxima década um período de recuperação e
convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior resiliência e coesão, social e territorial»,
e estão alinhadas com importantes instrumentos de planeamento como o Programa Nacional de Reformas e o
PRR e outras agendas transversais, como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
A fim de dar cumprimento ao disposto do artigo 92.º da Constituição e da alínea a) do artigo 2.º da Lei n.º
108/91, de 17 de agosto, na sua redação atual, a presente proposta de Lei das Grandes Opções foi objeto de
parecer do Conselho Económico e Social.
Assim:
Nos termos da alínea b) do artigo 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei n.º
151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, o
Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei:
Artigo 1.º
Objeto
É aprovada a Lei das Grandes Opções para 2022-2026 em matéria de planeamento e da programação
orçamental plurianual (Lei das Grandes Opções), que integram as medidas de política e os investimentos que
as permitem concretizar.
Artigo 2.º
Enquadramento estratégico
A Lei das Grandes Opções tem presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes do
conflito armado na Ucrânia e da crise pandémica originada pela doença COVID-19, as medidas que procuram
relançar o crescimento económico a médio prazo na sequência da estratégia de combate aos efeitos do
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conflito armado e da pandemia, bem como o desenvolvimento económico social e territorial consagrado no
Programa do XXIII Governo Constitucional.
Artigo 3.º
Âmbito
1 – A Lei das Grandes Opções integra:
a) A identificação e planeamento das opções de política económica, que constam do Anexo I à presente lei
e da qual faz parte integrante;
b) A programação orçamental plurianual para os subsetores da administração central e segurança social,
que consta do Anexo II à presente lei e da qual faz parte integrante.
2 – A Lei das Grandes Opções integra cinco áreas de atuação estruturadas em torno de um desafio
transversal e quatro desafios estratégicos:
a) Boa Governação;
b) Alterações climáticas;
c) Demografia;
d) Desigualdades;
e) Sociedade digital, da criatividade e da inovação.
Artigo 4.º
Enquadramento orçamental
As prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são compatibilizadas no âmbito do
Orçamento do Estado para 2023.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de outubro de 2022.
O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa — A Ministra da Presidência, Mariana Guimarães Vieira
da Silva — O Ministro das Finanças, Fernando Medina Maciel Almeida Correia — A Ministra Adjunta e dos
Assuntos Parlamentares, Ana Catarina Veiga dos Santos Mendonça Mendes.
ANEXO I
[a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º]
Grandes Opções 2022-2026
1. As Grandes Opções
A proposta de Lei das Grandes Opções para 2022-2026 apresentada pelo XXIII Governo Constitucional
corresponde às Grandes Opções de política económica, social e territorial para os anos de 2022 a 2026. A
estratégia de ação política que orienta as Grandes Opções desenvolve-se em duas dimensões
intrinsecamente ligadas:
• A resposta no curto prazo a desafios imediatos, através da implementação de um pacote integrado de
medidas que visa a preservação da capacidade produtiva do país, a ajuda às empresas com dificuldades de
tesouraria e às famílias vulneráveis na defesa contra os aumentos do preço da energia e dos bens
alimentares.
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• A resposta, focada em objetivos de médio e longo prazo, com vista a acelerar a mudança de modelo de
desenvolvimento económico do país, baseado cada vez mais no conhecimento e na inovação tecnológica.
Assim, a resposta conjunta a estes objetivos desenvolve-se em quatro grandes desafios estratégicos que
estruturam a ação governativa:
• Alterações climáticas.
• Demografia.
• Desigualdades.
• Sociedade digital, da criatividade e da inovação.
A boa governação assume-se enquanto um desafio adicional de natureza transversal, que concorre para a
efetiva concretização dos objetivos assumidos, estabelecendo as condições para que o XXIII Governo
Constitucional enfrente e resolva quer os desafios imediatos, quer os de médio e longo prazo.
As opções de política económica, social e territorial reconhecem os avanços significativos verificados na
economia, sociedade e territórios portugueses, tomando como base de sustentação os desenvolvimentos
recentes nas seguintes dimensões:
• Crescimento económico, tendo em conta a trajetória de convergência sustentada com a média da União
Europeia verificada desde 2016 e a melhoria dos indicadores relacionados com a investigação e
desenvolvimento e a evolução do perfil do tecido produtivo.
• Mercado de trabalho, destacando a redução do desemprego, o aumento da qualidade de emprego e o
aumento sustentado dos rendimentos do trabalho.
• Combate à exclusão social e desigualdade, evidenciado na melhoria estrutural dos indicadores que
medem a desigualdade, a pobreza e a privação material.
• Qualificações, com a evolução significativa na redução da taxa de abandono escolar e da proporção de
população com ensino superior concluído.
O contexto destas Grandes Opções é, de igual forma, marcado de forma significativa pelas consequências
da agressão da Rússia à Ucrânia e pela resposta à crise provocada pela pandemia da doença COVID-19. Em
particular, a guerra intensificou a disrupção das cadeias de distribuição em todo o mundo, empurrando os
preços para máximos históricos. Estes efeitos derivam do papel estratégico que quer a Rússia, quer a Ucrânia,
têm nos mercados internacionais de commodities, matérias-primas e energia. Assim, antecipa-se que os
mercados continuem a apresentar «extrema volatilidade» com possíveis impactos significativos nas economias
mundiais, que se encontram ainda frágeis e a recuperar dos efeitos decorrentes da pandemia da doença
COVID-19.
Portugal não está imune a estes choques, sobretudo por via indireta, nomeadamente a alta de preços, a
dificuldade no abastecimento de certos produtos e incerteza quanto à evolução da procura à escala global. Os
impactos macroeconómicos dos efeitos da invasão Russa da Ucrânia têm-se traduzido, em particular, pela
revisão em alta, para 7,4%, da taxa média de inflação prevista para o ano de 20221.
No âmbito das consequências do aumento da inflação em produtos como a gasolina, o gasóleo, a
eletricidade, o gás, os fertilizantes, os cereais e os produtos alimentares, sempre que tal o justificar, o Governo
continuará a adotar medidas de emergência direcionadas para os segmentos sociais e para os setores de
atividade mais vulneráveis, como o apoio extraordinário às famílias mais carenciadas, nomeadamente para
suportar os acréscimos com os custos de alimentação e do gás, o apoio à redução dos custos do setor da
agricultura ou o apoio a empresas muito afetadas pelo aumento dos preços da energia, como os têxteis, o
vidro ou a siderurgia, suportando 30% do seu aumento de custos com gás.
Para além destas medidas direcionadas, o Governo também adotou medidas de caráter mais geral de
contenção da inflação como a redução do imposto sobre os produtos petrolíferos (equivalente à redução do
IVA para 13%) ou o mecanismo excecional e temporário de ajuste dos custos de produção de energia elétrica,
1 European Economic Forecast – Summer 2022
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limitando o papel das centrais termoelétricas a gás natural na formação de preço, no âmbito do Mercado
Ibérico de Eletricidade (MIBEL), até 31 de maio de 20232. O seu objetivo é limitar a escalada dos preços,
protegendo quem está mais vulnerável às subidas de preço. Esta iniciativa, tomada em articulação com
Espanha, acordada no Conselho Europeu e negociada com a Comissão Europeia, só é possível, em parte,
pela elevada produção de energia elétrica a partir de fontes renováveis em Portugal.
Apesar da pressão inflacionista que tem existido e se mantém neste momento nas economias europeias e
norte-americana, a inflação média dos últimos doze meses observada nos preços da energia de Portugal em
agosto de 2022 foi de 20,3%, enquanto em Espanha, país vizinho, foi de 38,8%, e no conjunto da União
Europeia, foi de 31,7%3. A reduzida dependência energética da Rússia, o acesso a fontes alternativas para o
aprovisionamento de energia e o elevado peso das energias renováveis colocam Portugal numa posição
privilegiada para contribuir para o reforço da resiliência energética da União Europeia (EU) face à Rússia e
contribuem para uma menor inflação energética comparativamente com outros países.
Deste modo, apesar do nível de incerteza associado ao perdurar da guerra na Ucrânia, as projeções
continuam a apontar para um crescimento robusto da economia portuguesa, impulsionado pela retoma de
atividade resultante da atenuação dos impactos na economia provocados pela pandemia da doença COVID-19
e consequência da adoção de medidas de controlo de transmissão da doença.
Depois de uma quebra de 8,3%4 do PIB em 2020, causada pela pandemia da COVID-19, em 2021 a
economia portuguesa teve um aumento de 5,5%5, que atesta a forte recuperação da atividade económica. Já
durante o ano de 2022, o crescimento do PIB, em termos homólogos, fixou-se em 12% no primeiro trimestre, e
em 7,4%6 no segundo trimestre, tendo sido este valor o sexto mais alto da UE. Para o conjunto do ano de
2022, e tendo por base as últimas previsões publicadas pela Comissão Europeia, Portugal deverá ser o país
que mais vai crescer com uma taxa de variação homóloga de 6,5%, bem acima dos 2,7% previstos para a
União Europeia e dos 2,6% estimados para o conjunto da Zona Euro.
Para a evolução positiva registada do PIB no primeiro semestre de 2022 contribuíram positivamente a
procura interna, dinamizada pelo consumo privado, e a procura externa, com a recuperação das exportações
de bens e serviços. Esta recuperação das exportações é explicada pela notável resiliência das exportações de
bens e pela retoma da atividade turística para os níveis pré-pandemia7, apesar da limitação da capacidade
aeroportuária ser, de forma cada vez mais evidente, um constrangimento ao pleno aproveitamento do
potencial turístico do país. Isto num contexto em que se deu o levantamento gradual das medidas restritivas de
confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a doença COVID-19, a relativa baixa
exposição ao conflito na Europa, os programas de estímulo económico, tanto a nível nacional como europeu, e
o sucesso dos programas de proteção dos rendimentos das famílias e de proteção da capacidade produtiva do
país durante os constrangimentos colocados pela crise sanitária.
Para o ano de 2022, prevê-se nestas Grandes Opções a continuação de uma trajetória de recuperação da
economia portuguesa, com um crescimento de 6,5%, prevendo-se ainda que no final deste ano a economia se
situe 3% acima do nível pré-pandemia registado no conjunto do ano de 20198. As projeções atuais apontam
também para que no período compreendido entre 2019 e 2023, Portugal venha a ter um crescimento superior
à Zona Euro, refletindo assim um processo de renovada convergência.
Em consonância, as últimas previsões da Comissão Europeia, realizadas em julho de 2022, apontam para
que Portugal registe este ano o crescimento do PIB mais elevado na zona Euro e a quarta menor taxa de
inflação. Na matriz de vulnerabilidade que consta no relatório das previsões de maio, Portugal e Malta são
identificados como os Estados-Membros menos expostos aos efeitos da guerra na Ucrânia.
Tendo em conta o contexto de guerra, o Governo continuará a apoiar a Ucrânia em vários domínios, desde
logo do ponto de vista humanitário, através da aceitação dos pedidos de proteção temporária de cidadãos
2 Decreto-Lei n.º 33/2022 de 13 de maio 3 Eurostat – Informação mensal sobre inflação 4https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=472473077&DESTAQUEStema=55557&DESTAQUESmodo=2 5https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=472473077&DESTAQUEStema=55557&DESTAQUESmodo=2 6 Portal do Instituto Nacional de Estatística (INE), em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&contecto=pi&indOcorrCod=0009887&selTab=tab0 e Eurostat, em: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/14675418/2-17082022-AP-EN.pdf/e2a24cfe-ee79-d042-0a17-be6a117fba1a 7 https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=540100835&DESTAQUESmodo=2 8 Relatório do Orçamento do Estado 2022
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ucranianos ou outro tipo de ajuda monitorizada via plataforma “Portugal for Ukraine”. Considerando as
decisões tomadas no seio da UE e da Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), Portugal
prosseguirá o caminho de assistência direta à Ucrânia, quer a nível financeiro, quer no que diz respeito à
disponibilização de ajuda humanitária ou de equipamento militar.
Em paralelo, a Comissão Europeia lançou o Plano REPowerEU para reduzir ou anular a dependência
energética da UE relativamente à Rússia. Nesse âmbito, Portugal acelerará também a implementação de
medidas direcionadas à transição verde e energética, uma área que já era prioritária para o país e que agora
exige esforços redobrados a nível nacional e europeu.
As opções de política económica, social e territorial, além de responderem às consequências do conflito na
Ucrânia, estão em linha com as medidas que foram tomadas para enfrentar a crise sanitária e amortecer os
seus efeitos, desde o surgimento do primeiro caso de COVID-19 em Portugal, em março de 2020.
A contenção da propagação do vírus SARS-CoV-2, em função do contexto epidemiológico, obrigou à
declaração sucessiva de estados de emergência, muitos deles associados à definição de períodos de restrição
à circulação da população, com impactos sem precedentes sobre a atividade económica e sobre o bem-estar
dos cidadãos.
O sentido cívico dos portugueses, o empenho dos profissionais de saúde e, numa segunda fase, o sucesso
da campanha de vacinação foram determinantes para a boa resposta à crise sanitária. Igualmente
determinantes foram o reforço de recursos materiais e humanos no Serviço Nacional de Saúde e as medidas
extraordinárias de apoio à proteção de empregos e rendimentos das famílias e à manutenção da capacidade
produtiva das empresas, com resultados bastante positivos para mitigar o efeito económico adverso gerado
O plano REPowerEU da Comissão Europeia tem como finalidade reduzir rapidamente a dependência dos combustíveis fósseis russos, reorientando rapidamente a transição para as energias limpas e unindo esforços a fim de alcançar um sistema energético mais resiliente e uma verdadeira União da Energia. Agindo em União e de acordo com uma série de medidas, esse objetivo pode ser atingido mais rapidamente e em simultâneo com a aceleração da transição verde, permitindo o aumento da resiliência do sistema energético da UE, e com o reforço das ligações transfronteiriças, a fim de construir um mercado integrado da energia que garanta o aprovisionamento num espírito de solidariedade. A proposta inicial da Comissão Europeia pressupõe o financiamento destas iniciativas através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) em que os Estados-Membros podem usar os empréstimos restantes do MRR (cerca de 225 mil milhões de euros) assim como novas subvenções no valor de 20 mil milhões de euros. o. Propõe igualmente que os Estados-Membros beneficiem de uma maior flexibilidade para transferir os recursos que lhes são atribuídos através de outros instrumentos, como os fundos de política de coesão e a Política Agrícola Comum. O REPowerEU sustenta-se em três eixos:
• Diversificação – A UE desenvolverá em conjunto com parceiros internacionais a procura de fornecimentos
de energia alternativos, assegurando no curto prazo fornecimentos de gás natural, petróleo e carvão noutros
países que não a Rússia e, no futuro, passar a utilizar hidrogénio verde.
• Poupança – Será fomentada a eficiência energética em todos os setores assim como a adoção de mudanças
no comportamento de cidadãos, empresas e demais organizações que poderão fazer uma diferença
substancial em termos de poupança de energia. Adicionalmente, serão adotadas medidas de contingência para
fazer face a interrupções de fornecimento (cenário especialmente crítico para países muito dependentes da
energia russa).
• Aceleração da utilização de energias limpas – Sendo as energias renováveis disponíveis as mais limpas, as mais
baratas no médio prazo e que contribuem de forma mais cabal para a redução das importações de energia, o
REPowerEU acelerará a transição verde e promoverá um investimento substancial em energias renováveis,
em todos os setores desde a indústria, aos edifícios e transportes.
Os Estados-Membros devem acrescentar um capítulo REPowerEU aos seus PRR para canalizar investimentos para as áreas prioritárias do REPowerEU e fazer as reformas necessárias para acelerar a independência dos combustíveis fósseis. Esta prioridade é reforçada nas recomendações específicas por país (REP) de 2022 emitidas no âmbito do Semestre Europeu.
Fonte: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en
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pela pandemia.
O intenso choque introduzido nas cadeias económicas, quer do lado da oferta, quer do lado da procura,
acelerou alguns dos desafios que já se faziam sentir, como o climático e o digital, e demonstrou a importância
de o país estar dotado de serviços públicos fortes e capacitados, designadamente ao nível do SNS, mas
também ao nível da prestação de respostas sociais, para garantir a resiliência necessária e a capacidade de
reação face a eventos contingentes.
1.1 Opções de política económica, social e territorial
A Grandes Opções 2022-2026, dividem-se por cinco áreas de atuação, nomeadamente um desafio que é
transversal e quatro desafios estratégicos, a saber:
• Boa Governação – Orientada para as contas públicas equilibradas e sustentáveis, para a manutenção
de uma reputação de credibilidade e de estabilidade, para a transparência, para o planeamento e avaliação
das políticas, para a capacitação dos trabalhadores em funções públicas e serviços públicos de qualidade,
para o Serviço Nacional de Saúde (SNS), para a literacia democrática, melhor cidadania, para as funções de
soberania e para a descentralização.
• Primeiro desafio estratégico: alterações climáticas – Abrange a redução das emissões de gases com
efeito de estufa, o aumento da capacidade de sequestro de CO2, o aumento da produção de energia de fontes
renováveis, a sustentabilidade dos recursos, a mobilidade sustentável, as paisagens mais resilientes ao risco
de incêndio, a adaptação dos territórios e da sociedade e a promoção da economia circular nos modelos de
negócio e no comportamento da população.
• Segundo desafio estratégico: demografia – Pretende alcançar um maior equilíbrio demográfico,
aumentar a natalidade, promover o envelhecimento ativo e saudável, criar emprego sustentável e de qualidade
em especial para os mais vulneráveis, possibilitar o acesso a habitação adequada a preços acessíveis,
conciliar a vida pessoal e familiar, acolher e integrar imigrantes e refugiados, continuar a promover a
regularidade dos trajetos migratórios.
• Terceiro desafio estratégico: desigualdades – Visa o combate às desigualdades pela não discriminação,
pela igualdade de género nos salários e emprego, pela promoção de maior justiça fiscal e equidade na
distribuição dos rendimentos, pelo acesso igual à educação e formação profissional, pela autonomia das
escolas, pela atualização das prestações, respostas e equipamentos sociais, pela descentralização, pelo
desenvolvimento regional e pela coesão territorial.
• Quarto desafio estratégico: sociedade digital, da criatividade e inovação – Visa aumentar a incorporação
de valor acrescentado nacional e melhorar a participação nas cadeias de valor. Inclui a digitalização da
economia, o investimento na melhoria das qualificações e no reforço das competências, nomeadamente
digitais, em áreas tecnológicas, na economia verde, no setor social e cultural, quebrando igualmente ciclos de
subqualificação pela (re)qualificação e reconversão profissional dos jovens e adultos, incluindo os
trabalhadores.
Neste contexto, objetivando uma política económica, social e territorial, o XXIII Governo Constitucional
desenvolve as Grandes Opções 2022-2026 em duas dimensões intrinsecamente ligadas:
• No curto prazo, pela resposta aos desafios imediatos de proteção contra os aumentos do preço da
energia e dos bens alimentares e pelas medidas de mitigação da COVID-19, com vista à preservação da
capacidade produtiva do país e à proteção dos mais vulneráveis, que se traduz em apoios às famílias e às
empresas mais vulneráveis aos efeitos da guerra e da pandemia.
• No médio e longo prazo, pela aceleração da mudança do modelo de desenvolvimento económico e
social do país, apoiado na inovação tecnológica e no talento dos recursos humanos em detrimento dos baixos
salários, na circularidade da economia e transição energética para fazer face às alterações climáticas, na
promoção da igualdade e sustentabilidade demográfica em resposta às desigualdades socio-territoriais e ao
envelhecimento da população e na boa governação e qualidade dos serviços públicos, atuando como
alavanca de mudança da trajetória do País.
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Figura 1 – Cronograma de instrumentos de financiamento das políticas públicas de Portugal (2021-2029)
A implementação das Grandes Opções 2022-2026 exige um conjunto ambicioso de medidas de política
cujas fontes de financiamento são os Orçamentos do Estado e outras fontes de financiamento nacional e o
quadro europeu de instrumentos de financiamento, discriminados no cronograma da Figura 1, tais como:
• O PT2020, acordo de parceria estabelecido entre Portugal e a Comissão Europeia, que reúne os
cinco fundos europeus estruturais e de investimento (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional,
Fundo de Coesão, Fundo Social Europeu, Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e Fundo
Europeu dos Assuntos Marítimos e Pescas) que está em fase de conclusão.
• A iniciativa de Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT UE)
que foi lançado como resposta rápida e na sequência da pandemia da doença COVID-19.
• O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), plano português aprovado no quadro do Mecanismo
de Recuperação e Resiliência europeu para mitigar o impacto económico e social da pandemia da
doença COVID-19 e tornar as economias e sociedades europeias mais sustentáveis, resilientes e
preparadas para os desafios e oportunidades das transições verdes e digitais. A dotação do PRR foi
recalculada pela Comissão Europeia em junho de 2022, mas a inscrição deste adicional só será
oficializada com a revisão do PRR, cuja negociação ainda decorre.
• O Programa de Desenvolvimento Rural, pilar da política agrícola comum da UE.
• O Fundo de Transição Justa, inserido no âmbito da política de coesão e que visa prestar apoio aos
territórios que enfrentam graves desafios socioeconómicos decorrentes do processo de transição para
uma economia com impacto neutro no clima.
• O PT2030, que materializa o acordo de parceria a estabelecer entre Portugal e a Comissão Europeia
na fixação de grandes objetivos estratégicos entre 2021 e 2027 com o orçamento de longo prazo da UE e
que estabelece o montante a investir em projetos e programas que reforcem o futuro da Europa através
do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.
• As subvenções, financiadas parcialmente pela UE e parcialmente por outras fontes, após anúncio
2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029
ORÇAMENTOS DO ESTADO (inclui Fundos Nacionais)
PT 2020
11,2 mil M€ (3,7 mil M€/ano)
NEXT GENERATION EU
REACT EU
2,1 mil M€ (700 M€/ano)
Plano de Recuperação e Resiliência
13,9 mil M€ subvenções + 2,7 mil M€ empréstimos
(2,3 mil M€/ano + 450 M€/ano)
Desenvolvimento Rural + Fundo Transição Justa
500 M€ (83 M€/ano)
Total:
16,5 mil M€ subvenções + 2,7 mil M€ empréstimos
(2,7 mil M€/ano + 450 M€/ano)
QUADRO DE FINANCIAMENTO PLURIANUAL 2021 - 2029
33,6 mil M€ (3,7 mil M€/ano)
PT 2020 + NEXT GENERATION EU + QUADRO DE FINANCIAMENTO PLURIANUAL 2021-2029
61,3 mil M€ em subvenções (6,8 mil M€/ano)
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público de convite à apresentação de propostas9.
• O Orçamento do Estado, Orçamento da Segurança Social e outras fontes de financiamento nacional.
O Quadro 1 permite evidenciar o contributo destes instrumentos de financiamento, designadamente o
PT2020, PRR e PT2030 para o financiamento dos investimentos previstos no ciclo 2022-2026 para cada um
dos desafios estratégicos que compõem as Grandes Opções. Nos capítulos relativos a cada um dos desafios
os investimentos são detalhados por áreas de política.
Quadro 1 – Programação plurianual das medidas de política financiadas pelo PRR, PT2020, PT2030, componentes de outros fundos europeus, do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacional, por desafio estratégico das
Grandes Opções 2022-2026 (M€)
Programação Plurianual (M€)
Desafio estratégico 2022 2023 2024 2025 2026 Total
Boa Governação 6926 1983 1795 1781 1829 14315
Alterações Climáticas 2507 3276 3380 3571 3007 15741
Demografia 740 1240 1213 1391 1340 5924
Desigualdades 2658 2918 2223 2207 2233 12239
Sociedade digital, da criatividade e da inovação 2138 3402 1882 1860 2038 11320
Total 14970 12819 10493 10810 10447 59539
Nota: Os valores do PRR refletem os 13,9 mil milhões de euros em subvenções do seu desenho inicial a que acrescem
2,7 mil milhões em empréstimos a executar entre 2022 e 2026. O valor de 15,5 mil milhões de euros em subvenções será
oficializado com a revisão do Plano de Recuperação e Resiliência cuja negociação ainda decorre à data da redação das
Grandes Opções. | Os valores relativos ao PT2020 e PT2030 não incluem os fundos dirigidos especificamente à
Agricultura e Pescas. As contrapartidas nacionais para medidas e investimentos financiados pelos fundos europeus não
estão incluídas na sua totalidade.
Este quadro contempla a projeção das despesas financiadas pelo PT2020, pelo PRR10 e PT2030 com a
informação disponível à data11. É de ressalvar que para lá de medidas de política com financiamento
associado, há várias iniciativas políticas, por exemplo reformas legais, que também contribuem para a
prossecução destes desafios, e que, consequentemente, são referidas nos capítulos do desafio a que dizem
respeito.
No Quadro 2 é discriminada a fonte de financiamento por área de atuação.
Quadro 2 – Programação plurianual das medidas de política por desafio estratégico das Grandes Opções 2022-2026 e fontes de financiamento(M€)
Totais por fonte de financiamento (M€) Total
(M€) Desafio Estratégico PRR
Outras Fontes Europeias
Fontes Nacional
Boa Governação 2071 490 11754 14315
9 A Comissão Europeia concede subvenções para apoiar projetos ou organizações que concorrem para os interesses da UE ou contribuem para a execução de programas ou políticas da União Europeia. As PME e outras partes interessadas podem candidatar-se, em resposta aos convites à apresentação de propostas nos diferentes domínios. 10 Incluem-se os investimentos financiados a fundo perdido bem como os empréstimos.
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10
Totais por fonte de financiamento (M€) Total
(M€) Desafio Estratégico PRR
Outras Fontes Europeias
Fontes Nacional
Alterações Climáticas 3497 11111 1133 15741
Demografia 2809 1268 1847 5924
Desigualdades 1883 4862 5493 12239
Sociedade digital, da criatividade e da inovação 4882 6088 351 11320
Total 15141 23819 20579 59539
NOTA METODOLÓGICA
O Quadro Plurianual de Medidas de Política contempla a projeção de execução dos investimentos previstos no
âmbito do Programa de Recuperação e Resiliência (PRR), dos investimentos previstos no âmbito dos Quadros
Financeiros Plurianuais (QFP) – PT2020 e PT2030, de outros fundos europeus, como o PEPAC e MIE, bem como
contempla ainda medidas de política financiadas através de fontes de financiamento nacionais. As projeções de
execução para o PRR e para os QFP foram elaboradas recorrendo a metodologias distintas, tendo em consideração a
diferente natureza destes instrumentos e o respetivo estágio de desenvolvimento.
As medidas de política financiadas pelo PRR contemplam as previsões de pagamento a beneficiários diretos e finais
para o período de referência das Grandes Opções, entre 2022 e 2026, pelo que não são considerados os montantes já
transferidos em 2021 para os beneficiários diretos e finais. O Quadro exclui ainda todos os valores referentes a
investimentos nas Regiões Autónomas. Estes dois pressupostos explicam as diferenças entre os valores reportados
no Quadro e os valores globais inscrito no PRR. A abordagem metodológica seguida para a previsão de pagamentos
a Beneficiários Diretos e Finais não é compatível com uma comparação direta com o cronograma de montantes
contratados com Beneficiários Diretos e Beneficiários Intermediários.
No caso dos Quadros Financeiros Plurianuais, o exercício previsional de execução dos fundos considera também o
horizonte temporal das Grandes Opções, pelo que os montantes apresentados ao longo do documento não são
diretamente comparáveis com os montantes constantes nos documentos de programação conhecidos. De igual
forma, são também excluídos todos os valores referentes a investimentos nas Regiões Autónomas.
No caso do PT2020, foram consideradas as previsões de execução para os anos restantes do Acordo de Parceria –
2022 e 2023. No caso do PT2030, a abordagem seguida considera a previsão de execução para o período 2022 a
2026, calibrada pelas tipologias de investimento consideradas e o respetivo histórico de execução para o período
correspondente.
Em ambos os casos, o exercício previsional segue uma correspondência entre Prioridade de Investimento ou
Objetivo Específico e áreas de política constantes do Quadro Plurianual de Medidas de Políticas. Os montantes
relativos ao PT 2020 e ao PT 2030 apenas consideram o financiamento através do FEDER, FSE e Fundo de
Coesão, pelo que não incluem os fundos dirigidos especificamente à Agricultura e Pescas. De igual modo, não são
consideradas as contrapartidas nacionais para medidas e investimentos financiados pelos fundos europeus.
Importa dar nota de que os exercícios de projeção foram realizados com base na informação disponível à data. Não
obstante, são exercícios inerentemente dinâmicos uma vez que estão sujeitos a atualizações decorrentes não só de
alterações à programação, mas também do próprio perfil de execução efetivamente verificado.
Regista-se que se optou por uma metodologia de classificação única. Ou seja, cada item de despesa é alocado
primariamente a uma e só uma categoria de despesa e, por inerência, a um único eixo e um único desafio estratégico.
Esta metodologia impacta na diferença de valores agregados que se observa entre a Demografia e os restantes
desafios estratégicos, dada a transversalidade das medidas de política. A segurança económica das famílias é dos
elementos mais relevantes para a concretização dos projetos de família. Assim, medidas como a Garantia para a
infância, as alterações ao IRS, a gratuitidade dos manuais escolares ou a redução dos preços dos transportes públicos
poderiam contribuir para o desafio da Demografia mas foi entendido que elas respondiam primordialmente aos
desafios das Desigualdades e das Alterações Climáticas.
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1.2 Alinhamento das opções
A estratégia delineada nas Grandes Opções 2022-2026 está alinhada com outros importantes instrumentos
de planeamento como o Programa Nacional de Reformas (PNR), o PT2030, o PRR, o PT2020, e outras
agendas transversais, como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Organização das Nações
Unidas (ONU).
As Grandes Opções 2022-2026 estão alinhadas com as estratégias de médio prazo para o
desenvolvimento de Portugal vertidas no Programa Nacional de Reformas (PNR) de 2022, do XXIII Governo
Constitucional, sendo que o foco do PNR passa pela identificação e descrição das políticas públicas
portuguesas que respondem aos principais desafios económicos e sociais que o país enfrenta, demonstrando
a coerência das opções de política à luz das recomendações específicas por país (REP) dirigidas a Portugal
no âmbito dos ciclos do Semestre Europeu de 2019 e 2020.
As opções de política económica e social incluídas no PNR visam promover respostas determinadas aos
grandes desafios da UE e às fragilidades estruturais de cada Estado-Membro, nomeadamente pela resposta
às REP de 2019 (de carácter mais estrutural, emitidas antes da pandemia da doença COVID-19) e às REP de
2020 (de carácter mais conjuntural, de resposta à pandemia), que, no entanto, se complementam.
No âmbito deste exercício, são identificadas essencialmente preocupações com a sustentabilidade das
finanças públicas; as competências e as qualificações dos portugueses, nomeadamente as digitais e as
«verdes», o mercado de trabalho e a proteção social; a promoção do investimento empresarial na inovação e
em investigação; a melhoria das infraestruturas energéticas e de transportes e a transição climática; o
ambiente de negócios e a qualidade e a eficácia das instituições (designadamente no que concerne ao regime
de licenciamento, ao regime de insolvências e ao funcionamento dos tribunais fiscais e administrativos).
O PNR de 2022 demonstra um alinhamento com os vários instrumentos de planeamento estratégico em
vigor à data, ao cruzar as suas estratégias com as dos outros planos e programas, pelo que as Grandes
Opções de 2022-2026 traduzem igualmente esse alinhamento.
Do mesmo modo, as Grandes Opções 2022-2026 estão articuladas com a Estratégia Portugal 2030
(referencial de definição e implementação do PT2030 e do PRR), aprovada em novembro de 202012, que tem
como visão «recuperar a economia, proteger o emprego, e fazer da próxima década um período de
recuperação e convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior resiliência e coesão,
social e territorial», conforme o Quadro 3. Aponta também o caminho de desenvolvimento do país a médio e
longo prazo e assegura a coerência das reformas e dos investimentos a realizar através das suas quatro
agendas:
• As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade.
• Digitalização, inovação e qualificações como motores de desenvolvimento.
• Transição climática e sustentabilidade dos recursos.
• Um País competitivo externamente e coeso internamente.
12 Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/2020, de 13 de novembro.
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Quadro 3 – Matriz de alinhamento das Grandes Opções 2022-2026 com a Estratégia Portugal 2030
Analogamente, as estratégias definidas nas Grandes Opções 2022-2026 estão alinhadas com o PRR como
instrumento decisivo, em termos de reformas e investimentos em políticas públicas do país, pelo que se
apresentam no Quadro 4, as Grandes Opções de política económica, social e territorial e as suas
complementaridades com as componentes do PRR.
Agenda temática 1 Agenda temática 2 Agenda temática 3 Agenda temática 4
As pessoas primeiro:
um melhor equilíbrio
demográfico, maior
inclusão, menos
desigualdade
Digitalização,
inovação e
qualificações como
motores do
desenvolvimento
Transição climática e
sustentabilidade dos
recursos
Um País competitivo
externamente e coeso
internamente
Recuperação e
convergência • • • •Resposta ao aumento dos
preços ••• • •• •Qualidade dos serviços
públicos ••• ••Serviço Nacional de Saúde •••Pacto social para a
educação •• •••Qualidade da democracia •• ••Funções de soberania •Transição energética •••Mobilidade sustentável ••• ••Economia circular •••Valorizar o território ••• •••Natalidade •••Emprego ••• •• •Habitação ••• •Migrações •••Envelhecimento e qualidade
de vida •••Igualdade de género e
combate às discriminações •••Rendimentos e justiça fiscal •••Erradicação da pobreza ••• ••Educação ••• •••Coesão territorial • •••Economia 4.0 ••• • •Competências digitais ••• •Cultura ••• •Valorização das atividades
e proteção do consumidor • •••••• - contributo direto muito relevante; •• - contributo direto relevante;
• - contributo indireto
Estratégia Portugal 2030
Gra
nd
es O
pçõ
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Boa governação
Alterações
climáticas e
transição climática
Demografia
Desigualdades
Sociedade digital,
da criatividade e
da inovação
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Quadro 4 – Matriz de alinhamento das Grandes Opções 2022-2026 com o PRR
O PRR inclui um vasto conjunto de reformas e investimentos que se reforçam entre si e contribuem para
enfrentar de forma eficaz os desafios económicos e sociais subjacentes às recomendações específicas por
país dirigidas a Portugal pelo Conselho da UE no âmbito do Semestre Europeu, tanto em 2019 como em 2020.
As Grandes Opções 2022-2026 estão também em linha com a Resolução «Transformar o nosso mundo: a
Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável», adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 25
de setembro de 2015.
Mantêm de igual modo o compromisso da UE com a sustentabilidade, desde a integração em 2020, no
ciclo do Semestre Europeu, dos dezassete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), da Agenda
2030, da ONU que orientam a coordenação das políticas económicas, socais e ambientais, para enfrentar
problemas como a pobreza, a fome, o desemprego, a migração de populações, as alterações climáticas e as
ameaças à segurança.
As opções de política económica, social e territorial estão alinhadas com os ODS, tal como representado na
matriz do
Quadro 5. Concretizam também, as prioridades estratégicas definidas por Portugal, na adoção dos ODS,
educação de qualidade; igualdade de género; indústria, inovação e infraestruturas; redução das
desigualdades; ação climática; e proteção da vida marinha; respetivamente os ODS, números 4, 5, 9, 10, 13 e
14, do seguinte modo:
ResiliênciaTransição
ClimáticaTransição Digital
Recuperação e
convergência ••• •••Resposta ao aumento dos
preços ••• ••Qualidade dos serviços
públicos • •••Serviço Nacional de Saúde •••Pacto social para a
educação •• •••Qualidade da democracia • •Funções de soberania • • •••Transição energética •• ••• Mobilidade sustentável ••• Economia circular • •• Valorizar o território ••• ••• •Natalidade •• Emprego ••Habitação ••• • Migrações •• •Envelhecimento e qualidade
de vida ••• Igualdade de género e
combate às discriminações ••• Rendimentos e justiça fiscal • Erradicação da pobreza ••• Educação •• •••Coesão territorial ••• Economia 4.0 ••• •• •••Competências digitais ••• ••Cultura ••• Valorização das atividades e
proteção do consumidor •• ••
••• - contributo direto muito relevante; •• - contributo direto relevante; • - contributo indireto
Plano de Recuperação e Resiliência
Gra
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Op
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Boa governação
Alterações
climáticas e
transição climática
Demografia
Desigualdades
Sociedade digital,
da criatividade e
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• ODS 4, educação de qualidade – Portugal atribui uma importância central à educação, formação e
qualificação, ao longo da vida, procurando inverter os atrasos e as exclusões com impactos diretos no
bem-estar das pessoas, no desempenho económico, no combate à pobreza, na promoção da
igualdade, da coesão social, da cidadania e do melhor ambiente.
• ODS 5, igualdade de género – Um dos princípios da Constituição da República Portuguesa e
estruturante do Estado de direito democrático é a não discriminação em função do sexo ou da
orientação sexual, sendo, por isso, fundamental para o Estado promover a igualdade entre mulheres e
homens.
• ODS 9, indústria, inovação e infraestruturas – Portugal encontra-se empenhado no crescimento
económico, no desenvolvimento social e na adaptação e mitigação das alterações climáticas através
do investimento em infraestruturas adequadas, numa indústria moderna, empreendedora e
sustentável, no progresso tecnológico e na digitalização da economia.
• ODS 10, reduzir as desigualdades – O princípio da coesão económica, social e territorial é
reconhecido pelo país como o novo paradigma de desenvolvimento, que procura combater as
desigualdades socioeconómicas e as disparidades regionais, com base na promoção da justiça social.
• ODS 13, ação climática – A implementação dos compromissos do Estado na redução das emissões
de gases com efeito de estufa, no aumento das energias renováveis, na melhoria da eficiência
energética e no reforço da capacidade das interligações energéticas é traduzido no seu envolvimento
direto e na coordenação das medidas ao nível do setor privado e da sociedade civil.
• ODS 14, proteger a vida marinha – Portugal como maior Estado costeiro da União Europeia e
assumindo a sua centralidade na bacia do Atlântico, papel de relevo e de dimensão internacional na
sustentabilidade e governança dos oceanos, considera a importância do mar do ponto de vista da sua
história, geografia e identidade, apoiando os esforços da ONU, na promoção de uma mobilização
global para a proteção dos oceanos e para a exploração sustentável dos seus recursos.
Quadro 5– Matriz de alinhamento das Grandes Opções 2022-2026 com os objetivos do desenvolvimento sustentável
da ONU
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A Figura 2 reporta o desempenho de Portugal em relação aos ODS, tendo em conta as quatro dimensões
do conceito de sustentabilidade competitiva: transição ecológica, equidade, transição digital e produtividade, e
estabilidade macroeconómica.
No que diz respeito à transição ecológica13 Portugal encontra-se numa posição melhor do que a média da
UE nas emissões médias de dióxido de carbono (CO2) no âmbito do ODS 9 (indústria, inovação e
infraestruturas). Ao nível das energias renováveis (ODS 7), posiciona-se como um dos que mais aposta neste
objetivo (34% em 2020 face à média da UE de 22,1%) ocupando o quinto lugar entre os Estados-Membros da
UE com maior quota de energia proveniente de fontes renováveis, tendo ultrapassado a meta relativa à
promoção da utilização de energia de fontes renováveis estabelecida pelo Parlamento e Conselho Europeus
para o conjunto dos países da UE (31%, que à partida era das metas mais altas entre os Estados-Membros da
UE)14. Na reciclagem de biorresíduos Portugal (70 kg/capita), encontrava-se abaixo da média europeia (90
kg/capita), mas em 2017 a taxa de reciclagem do lixo eletrónico (43,5%) já foi superior à do conjunto da UE
(39,5%).
A nível da equidade Portugal assinalou alguns progressos relativamente ao ODS 1, erradicar a pobreza,
em 2021. É de registar que foi aprovada e está a ser implementada a Estratégia Nacional de Combate à
Pobreza (ENCP)15, que visa reduzir de forma expressiva a incidência da pobreza, através de seis eixos
estratégicos: reduzir a pobreza nas crianças, jovens e nas suas famílias; promover a integração plena dos
jovens adultos na sociedade; potenciar o emprego e a qualificação; reforçar as políticas públicas de inclusão
social dos grupos mais desfavorecidos; assegurar a coesão territorial e o desenvolvimento local e fazer do
combate à pobreza um desígnio nacional. Concorrendo também para o objetivo de integração plena dos
jovens na sociedade, o recém-aprovado II Plano Nacional para a Juventude 2022-2024 garantirá a coerência,
13 Fonte dos dados – EUROSTAT https://ec.europa.eu/eurostat/web/sdi/indicators 14 Anexo A da Diretiva (UE) 2018/2001. 15Resolução do Conselho de Ministros n.º 184/2021
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complementaridade e articulação das políticas setoriais com impacto nas jovens gerações.
Na transição digital e produtividade, a componente dos investimentos no PIB tem recuperado e as
despesas nacionais brutas em investigação e desenvolvimento (I&D) atingiram um máximo histórico em 2020
de 1,62% do PIB, embora ainda aquém da média observada na UE.
Para a dimensão da estabilidade macroeconómica, relativa ao ODS 16, no sentido de garantir a paz e a
segurança pessoal, Portugal registou progressos significativos. Além disso a percentagem da população que
confia nas instituições europeias tem vindo a aumentar de forma consistente desde 2013.
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Figura 2 – Comparação do desempenho ao nível dos objetivos do desenvolvimento sustentável, de Portugal e da UE (2010-2020)
O sucesso das estratégias das Grandes Opções 2022-2026 é potenciado pela própria orgânica do
Governo, que é coincidente com a transversalidade das opções de política económica, social e territorial, dada
a relevância que a sua implementação, monitorização e avaliação terão ao nível da atividade governativa na
presente legislatura, e também, da capacidade de envolvimento e mobilização dos atores relevantes exteriores
aos limites estritos da administração pública, quer como prescritores ou promotores das políticas públicas,
quer como seus protagonistas. Neste domínio, irá continuar a privilegiar-se o diálogo social enquanto marca de
governação, dando continuidade ao diálogo com o Conselho Económico e Social (CES) e com as
organizações nele representadas, cuja centralidade é espelhada nas soluções de compromisso com os
parceiros sociais no âmbito da Comissão Permanente de Concertação Social (CPCS), como o Acordo de
Formação Profissional e Qualificação, a Agenda do Trabalho Digno e o Acordo de Médio Prazo de Melhoria
dos Rendimentos, dos Salários e da Competitividade.
No mesmo sentido, estas opções de política económica, social e territorial pretendem melhorar a estrutura
do relatório anexo à Proposta de Lei das Grandes Opções, sistematizar e hierarquizar as medidas
apresentadas e avançar com um exercício de quantificação plurianual das medidas de política associadas a
cada um dos desafios estratégicos e transversal e às respetivas áreas de política.
2. Portugal no mundo
Portugal tem mostrado e consolidado a sua imagem de um país aberto ao mundo, com um contributo ativo
para as agendas europeia e multilateral, assumindo encargos e responsabilidades em diferentes organizações
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e fóruns internacionais.
A política externa portuguesa está assim identificada com:
• A integração europeia.
• O espaço atlântico.
• A internacionalização da economia.
• As comunidades portuguesas residentes no estrangeiro.
• O multilateralismo.
• A CPLP, a cooperação, e a promoção da Língua Portuguesa.
Portugal e os portugueses estão presentes nos vários quadrantes mundiais, sendo o País um construtor de
pontes entre atores, e facilitador de contactos. Atente-se à participação ativa do País no sistema da
Organização das Nações Unidas, ou como, na União Europeia, Portugal participou ativamente na negociação
da decisão coletiva para combater os efeitos negativos da COVID-19, designadamente o Plano de
Recuperação – NextGenerationEU/Mecanismo de Recuperação e Resiliência, além do Quadro Financeiro
Plurianual.
Portugal está na linha da frente das agendas europeias mais relevantes, do aprofundamento da União
Económica e Monetária ao acolhimento de refugiados, da transição energética à defesa do Estado de direito,
da Agenda 2030/Objetivos do Desenvolvimento Sustentável à Agenda do Clima e ao Pacto Global para as
Migrações.
O contexto europeu e mundial é atualmente marcado pela agressão da Rússia à Ucrânia, com reflexos
diretos no reforço do sistema de alianças de segurança de que Portugal faz parte: A OTAN e a própria União
Europeia. Nesta conjuntura, a participação de Portugal no plano geoestratégico torna-se mais saliente: Seja no
reforço da estrutura de defesa e dissuasão da aliança atlântica, como na implementação da nova Bússola
Estratégica para a Política Comum de Segurança e Defesa; seja no plano político-diplomático com as sanções
em curso contra a Rússia, como na assistência material direta à Ucrânia; seja no plano humanitário,
acolhendo os refugiados ucranianos e apoiando os países vizinhos para onde têm ido o maior número de
pessoas, como no plano económico, através da adoção das medidas para diminuir a dependência energética
dos países europeus.
Perspetiva-se, neste contexto de crises sanitárias e de segurança, uma reformulação das linhas de ação do
que tem sido a globalização económica das últimas décadas, com uma inflexão na direção da
desglobalização, do nearshoring, e de uma maior territorialização no que toca ao abastecimento de energia,
logística, e cadeias de produção e de valor, desenvolvimentos face aos quais Portugal não deixará de procurar
aproveitar as suas vantagens comparativas.
As prioridades da política externa portuguesa para o período 2022-2026 vão assim pautar-se pela
continuidade de valores e objetivos estratégicos, na nova circunstância trazida pela guerra no continente
europeu.
2.1 Construção europeia
Portugal continuará a participar ativamente na construção europeia, promovendo uma agenda reformista,
defendendo os valores europeus e o Estado de direito. Acompanhará as diferentes iniciativas dos atores
estatais e da sociedade civil da governança europeia, dando seguimento aos resultados da Conferência sobre
o Futuro da Europa, e à implementação das medidas destinadas à recuperação e reforço da resiliência das
economias e sociedades europeias, promovendo a convergência e reforçando o papel da Europa no mundo.
Participará na resposta europeia às consequências estratégicas e económicas da guerra na Ucrânia,
defendendo a concertação de esforços para que essa resposta seja robusta, e reforçando a autonomia
europeia no acesso a bens básicos, desde logo, a fontes de energia, nesse contexto fazendo valer a
importância do País e a necessidade de reforçar as interligações entre Portugal, Espanha, e o resto da
Europa.
Portugal continuará a apoiar as presidências rotativas do Conselho da União Europeia, tendo como
prioridades a Europa social, verde, digital e global, no processo de recuperação da crise causada pela
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pandemia da COVID-19, e das respostas necessárias aos efeitos da guerra na Ucrânia. O Governo português
pugnará pelo direito da Ucrânia à sua defesa em face da agressão da Rússia, dando ao mesmo tempo
atenção ao acolhimento das populações deslocadas, à integridade do mercado único europeu em face dos
novos desafios, e ao restabelecimento das liberdades e de uma solidariedade internacional efetiva.
O Governo continuará a apoiar e a contribuir ativamente para a implementação e execução, ao nível
europeu e nacional, dos programas e instrumentos do novo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) e do Plano de
Recuperação da UE – Next Generation EU, incluindo o Programa de Recuperação e Resiliência (PRR), e o
Acordo de Parceria 2021-2027. O Governo continuará igualmente a defender os interesses nacionais nas
iniciativas europeias atuais e futuras destinadas ao reforço dos aspetos económicos e sociais da UE. Refira-se
aqui a importância da monitorização da concretização dos compromissos nacionais e europeus no âmbito do
Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
A participação ativa no processo de construção europeia constituirá assim uma prioridade. Para tal
concorrerá a projeção de uma visão mais portuguesa nos diversos patamares das estruturas das instituições
europeias, através da promoção das carreiras europeias junto dos portugueses. Neste contexto, Portugal
trabalhará com a Comissão Europeia no desenho e implementação de um plano nacional de ação para fazer
face à sub-representação portuguesa na administração pública europeia.
Terá igualmente destaque o contributo para o debate sobre o futuro da Europa e da União Económica e
Monetária, nomeadamente, no que se refere à revisão em curso das regras orçamentais da governação
económica da UE. A conclusão da União Bancária, o reforço da União do Mercado de Capitais, a digitalização,
bem como a preocupação com uma maior sustentabilidade dos mercados financeiros, e as iniciativas para o
combate à evasão fiscal, são outros temas na agenda. Neste contexto, serão também promovidos o
aprofundamento do mercado interno, e as PME como elemento central de uma nova política industrial
europeia que garanta maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias.
O Governo dará também continuidade à implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, e do
respetivo plano de ação, apresentado pela Comissão Europeia em 2021, no sentido de desenvolver um novo
contrato social para a Europa. No âmbito da monitorização dos progressos de política deste Pilar, referir o
anúncio de um novo Fórum Bianual de Política Social, a realizar no Porto, a partir de 2023, consequência do
impulso dado pela Cimeira Social de 2021, que contou com a presença dos principais líderes europeus,
realizada na mesma cidade durante a última Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia.
As outras prioridades da agenda europeia resultantes de desafios comuns como a segurança, as
alterações climáticas, as migrações, a transição para uma economia digital, a defesa do Estado de direito, o
combate a ameaças híbridas e a luta contra os populismos e os nacionalismos xenófobos, são áreas para as
quais Portugal dirigirá a sua atenção e para as quais dará um importante contributo. A construção da política
externa e de segurança comum continuará a contar com a participação empenhada de Portugal, que a
procurará desenvolver num contexto tão multilateral quanto possível, na senda da promoção do Estado de
direito, da democracia, e da coabitação pacífica entre os povos.
Destaque-se ainda, no contexto da agressão militar da Rússia à Ucrânia, o empenho de Portugal nas
medidas de aprofundamento das interligações energéticas, no reforço da produção, armazenamento,
transporte e consumo de energias de fontes renováveis, como a energia eólica, solar e os gases renováveis.
Dar-se-á assim igualmente prioridade às potencialidades da produção de hidrogénio verde, e seus derivados
incluindo amónia, metanol verdes e combustíveis sintéticos, bem como à proteção dos oceanos, à otimização
do potencial do mar, e à promoção da economia circular. Acompanhar-se-ão as linhas de ação orientadoras do
programa europeu de transição energética REPowerEU, e prosseguir-se-á a implementação da estratégia da
União Europeia para alcançar a neutralidade carbónica em 2050.
O choque desencadeado pela invasão russa da Ucrânia, o fim do acesso a um mercado que nas últimas
décadas foi dos fornecedores principais de várias matérias-primas e energia à Europa e a tragédia humanitária
em curso requerem uma resposta à altura do momento. Essa resposta, incluindo um acelerar das transições
energética e digital, só será exequível mantendo a coesão no espaço europeu, com recurso a um reforço
substancial das políticas públicas e do seu financiamento, a uma solidariedade acrescida ao nível europeu e
adoção de medidas de emergência, tendo em conta especificidades nacionais e a necessidade de resposta
aos setores mais afetados.
Num contexto europeu de maior insegurança, decorrente do conflito armado em curso na Ucrânia, e face à
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viragem geoestratégica e à nova ordem de segurança europeia que ela implica, Portugal deve atuar
diligentemente para reforçar a política comum de segurança e defesa da UE, nomeadamente, através do
Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, o qual se destina a financiar os custos comuns das missões militares da
UE, bem como a apoiar países parceiros, através de medidas de assistência que se traduzem, entre outras, no
fornecimento de equipamento militar.
2.2 Internacionalização da economia
Portugal pugnará sempre por uma Europa como uma entidade aberta ao mundo, ao comércio internacional
e às agendas e desafios multilaterais. O Governo português continuará também a prestar especial atenção
aos desenvolvimentos da relação da União Europeia com o Reino Unido, que se deseja tão equilibrada,
próxima e profunda quanto possível, e acautelará, neste quadro, o interesse nacional. Serão igualmente
salvaguardados os interesses nacionais no contexto dos acordos comerciais da União Europeia com países e
regiões terceiros, com destaque para os acordos e negociações com o México e o Mercosul, o Chile, a
Austrália, a Nova Zelândia, a China e a Índia.
A internacionalização da economia portuguesa constitui-se atualmente como uma relevante linha de ação
da política externa. A internacionalização da economia portuguesa, na tripla dimensão das exportações, do
investimento no exterior, e da captação de investimento direto estrangeiro, incluindo o investimento da
diáspora portuguesa, em particular nos territórios do interior e de baixa densidade ou no aproveitamento das
potencialidades do mar português através da prioridade atribuída à economia azul sustentável, é fundamental
no processo de recuperação e desenvolvimento da economia portuguesa no contexto europeu e mundial. Por
isso, assumirá especial importância a implementação do Programa Internacionalizar 2030, que surge enquanto
continuação do Programa Internacionalizar 2017-2019, com o triplo objetivo de alargar e consolidar a base de
empresas exportadoras, diversificar os mercados de exportação e atingir um volume de exportações
correspondente a 53% do PIB até 2030. Assume particular relevância a promoção da imagem do País, através
do desenvolvimento da Marca Portugal e da implementação de medidas que promovam a imagem dos
produtos e serviços portugueses no estrangeiro bem como a continuação do trabalho de visibilidade das
vantagens e competitividade de Portugal e da sua perceção, nomeadamente em grandes eventos
internacionais como a Expo 2025 Osaka Kansai.
Continuará também a ação do Governo no quadro do Programa Nacional de Apoio ao Investimento da
Diáspora (PNAID). Direcionado a micro, pequenas e médias empresas, utilizando a diáspora como plataforma
para alavancar as exportações e a internacionalização de empresas portuguesas e promover o investimento
da diáspora em Portugal, este programa tem como objetivo contribuir para o crescimento económico e a
coesão territorial do País. Concomitantemente, será indispensável proceder à modernização dos sistemas de
incentivos ao investimento estrangeiro, tirando partido, quer das oportunidades do novo QFP, quer do PRR, e
da revisão dos estímulos de natureza fiscal. Importa ainda melhorar a eficácia dos incentivos não financeiros à
localização do investimento em Portugal.
Assume também relevância, neste domínio, o aproveitamento da rede diplomática e consular, a
consolidação da rede externa da AICEP e a modernização dos seus serviços, designadamente na área da
transição digital, no apoio à capacitação para a internacionalização e no apoio às pequenas e médias
empresas, apostando nos mercados estratégicos de emissão de investimento estrangeiro e no aproveitamento
das oportunidades geradas pelos novos instrumentos de política comercial da União Europeia, em particular
nos chamados mercados de proximidade, numa lógica de nearshoring e inserção das empresas portuguesas
em cadeias de valor europeias associadas aos planos de reindustrialização da União Europeia.
2.3 Relações bilaterais, comunidades e rede diplomática
No que se refere às relações bilaterais, o Governo português irá procurar relações diversificadas, atentas
às lógicas de aliança, vizinhança e parceria, e às oportunidades para trocas económicas, consultas recíprocas,
e intercâmbio cultural.
Será dada prioridade ao fortalecimento das relações com os países mais próximos, com Espanha,
acompanhando os resultados das cimeiras bilaterais anuais e o desenvolvimento da Estratégia Comum de
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Desenvolvimento Transfronteiriço, bem como com o Reino Unido, considerando o contexto pós-Brexit, e
também com França e os Estados Unidos. É também prioritário o relacionamento com os países da fachada
atlântica europeia e os países do Mediterrâneo, onde o espaço marítimo nacional desempenha um forte elo de
ligação e oportunidades face ao resto do mundo. Serão ainda reforçadas as relações com cada um dos países
de língua portuguesa, em África, na América Latina e na Ásia, atendendo aos laços políticos que unem
Portugal a cada um desses países. De igual modo, será prosseguido o desenvolvimento das relações com os
países da vizinhança sul, no Magrebe e na África Subsariana; com os países latino-americanos, com particular
destaque para os do Mercosul e os da Aliança para o Pacífico, e com países de todas as regiões do mundo,
com natural destaque para o Canadá, a China, Índia, Japão e República da Coreia, dados os avanços
verificados, quer no plano bilateral, quer em virtude de acordos celebrados ao nível europeu, consolidando e
expandindo o nível de relacionamento político e económico.
Para tal, concorrerá o reforço da rede diplomática e consular, dando continuidade ao investimento nos
recursos humanos e meios tecnológicos, bem como a abertura de novas embaixadas e postos consulares na
Europa e fora da Europa, promovendo a adequação desta rede às dinâmicas internacionais, objetivos da
política externa de Portugal e às necessidades das comunidades da diáspora.
O Governo irá também continuar o investimento no reforço dos vínculos entre Portugal e as suas
comunidades da diáspora. Neste sentido serão acompanhadas as circunstâncias e condições de vida das
comunidades de portugueses no estrangeiro, sinalizando aquelas que enfrentam maiores dificuldades ou risco.
Pretende-se a criação de um plano de ação cultural específico para as comunidades portuguesas, e reforçar o
apoio ao associativismo, aos projetos de educação, cultura, desporto, apoio social e combate à violência de
género.
Ao mesmo tempo, será dada prioridade à implementação do novo modelo de gestão consular, nos seus
diferentes domínios: Garantir a simplificação e desmaterialização de atos e procedimentos consulares e
colocar a tecnologia ao serviço da ação consular, acompanhado de um reforço do apoio informativo ao utente,
a facilitação do processamento de vistos e a consolidação dos mecanismos de apoio a situações de
emergência. Tal permitirá dar uma resposta mais rápida e eficaz, facilitando o acesso aos consulados através
de uma plataforma digital e promovendo uma maior proximidade dos seus cidadãos no estrangeiro ao Estado
português.
O novo modelo de gestão consular está aliás inserido numa estratégia mais ampla de modernização
tecnológica dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros (incluindo as entidades sob sua tutela:
Camões, IP; AICEP, EPE; SOFID, SA; CIEJD), sendo um dos investimentos incluídos no PRR (Componente
19 Administração Pública – Digitalização, Interoperabilidade e Cibersegurança). Visa-se assim melhorar as
condições dos cidadãos nacionais residentes no estrangeiro face aos serviços consulares públicos. Irá
também promover-se o Programa Regressar.
Neste contexto, serão ainda prosseguidos os investimentos no reforço das condições de participação cívica
e política dos portugueses residentes no estrangeiro, na sequência, nomeadamente, do alargamento do
recenseamento automático, concretamente no que diz respeito à avaliação, em conjunto com a Administração
Eleitoral, das condições de exercício efetivo e sem falhas do direito de voto, com vista à introdução das
alterações indispensáveis à sua melhoria.
2.4 Organizações e agendas internacionais
O Governo garantirá a continuação de uma participação ativa de Portugal no sistema das Nações Unidas,
designadamente na AGNU, no Conselho Económico e Social (ECOSOC), na UNESCO, nas missões de paz e
segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, apoiando o mandato do Secretário-Geral das Nações
Unidas, no seu papel de liderança, e prosseguindo a campanha para a eleição de Portugal para o Conselho de
Segurança, no biénio de 2027-2028.
A intervenção nacional nas diversas agendas multilaterais, como a Agenda Climática COP – Conferências
das Partes Sobre Alterações Climáticas, a Agenda 2030 dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, ou
ainda o Pacto das Migrações no âmbito da Organização Internacional para as Migrações (OIM), será
reforçada, quer no sentido de concretizar funções assumidas, como a realização em Lisboa, entre 27 de junho
e 1 de julho de 2022 da Segunda Conferência Mundial dos Oceanos, quer assumindo novas
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responsabilidades, em prol da sustentabilidade dos oceanos, procurando impulsionar soluções inovadoras
baseadas na ciência. Destaque-se ainda a coordenação com outros países, no quadro da OIM.
Adicionalmente, Portugal continuará a desenvolver a sua participação nas diversas instâncias multilaterais,
desde logo a OTAN. Dentro das organizações de carácter regional, será dada também especial atenção ao
Conselho da Europa, e à Organização para a Segurança e Cooperação Europeia (OSCE), incluindo aqui os
domínios político-militar e dos direitos humanos, em particular a ação da representante para a liberdade dos
media. Destaque ainda para as organizações do espaço ibero-americano, bem como para a participação em
outros fóruns de diálogo regionais, tirando partido da capacidade de interlocução nacional com diferentes
espaços regionais, com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo (União para o
Mediterrâneo, Diálogo 5+5 e Cimeira Duas Margens).
Portugal deve assegurar também os compromissos assumidos com os seus aliados e parceiros,
nomeadamente, através da eventual projeção de forças nacionais destacadas para o flanco leste da OTAN, da
Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) da aliança, e no apoio aos esforços de guerra da Ucrânia.
Dando relevância ao espaço atlântico em que se insere, Portugal prosseguirá a concretização do centro do
atlântico, uma plataforma de diálogo político, reflexão e capacitação no domínio da segurança e defesa, e de
valorização da Base das Lajes e do arquipélago dos Açores. Após a assinatura de uma declaração política
conjunta, em maio de 2021, por 16 estados atlânticos da Europa, África e américas, o centro do atlântico
continua a expandir o número de Estados participantes e de organizações parceiras de todo o atlântico,
afirmando esta iniciativa como um dos principais contributos para o reforço da cooperação neste espaço
estratégico para a segurança de Portugal e dos seus parceiros.
Na execução das políticas de defesa nacional, permanecerá como missão primordial a prossecução dos
objetivos vitais para a segurança e defesa de Portugal enquanto Estado democrático e euro-atlântico, para a
segurança e defesa dos portugueses onde quer que estejam e para a segurança regional e global em
colaboração com os aliados e parceiros de Portugal, bem como a gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos
recursos disponíveis.
2.5 CPLP, cooperação e Língua Portuguesa
A valorização da CPLP no concerto das organizações internacionais, como comunidade de língua,
cidadania, cooperação e no âmbito do reforço da cooperação económica e empresarial, e dos seus pilares
constitutivos, (a concertação político-diplomática, a projeção da língua portuguesa e a cooperação para o
desenvolvimento), continuará a constituir uma prioridade para Portugal.
Assim, Portugal prosseguirá uma estreita colaboração com as presidências em exercício da CPLP, com o
Secretariado Executivo e com os Estados-Membros da CPLP. Neste âmbito, destaca-se a assinatura do
Acordo sobre Livre Circulação e Mobilidade na CPLP na Cimeira de Luanda, a 17 de julho de 2021 durante a
Presidência pro tempore de Angola. Procurar-se-á promover a ratificação do acordo por todos os países da
organização. A aprovação das alterações ao regime jurídico nacional permitirá avançar na negociação de
instrumentos adicionais de parceria com os Estados-Membros com vista à sua implementação.
A CPLP verá ainda o seu papel reforçado no que se refere à dimensão de promoção da língua e das
culturas de língua portuguesa, nomeadamente, através do apoio à atividade do Instituto Internacional da
Língua Portuguesa e às celebrações do Dia Mundial da Língua Portuguesa. No que se refere à dinamização
da dimensão económica da CPLP, foi ratificada a Agenda Estratégica de Consolidação da Cooperação
Económica da CPLP 2022-2027, tendo sido constituído o Fórum das Agências de Promoção do Investimento e
Comércio Externo da CPLP, tendo em vista estimular a cooperação entre empresas e organizações
profissionais dos diferentes Estados-Membros, criando renovadas condições para o investimento e as trocas
comerciais.
O Governo vai continuar o objetivo estratégico de implementação do novo quadro da cooperação
portuguesa para o desenvolvimento, mantendo o foco principal na cooperação com os países africanos de
Língua Portuguesa e Timor-Leste, mas alargando a sua geografia e parcerias e diversificando as modalidades
de financiamento, numa ótica de reforço da coordenação e de melhoria da eficiência dos programas. A sua
ação estará alinhada com a Agenda 2030/Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, as resoluções das
reuniões da COP – Conferências Sobre as Alterações Climáticas, e a Agenda de Ação de Adis Abeba.
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Destaque-se a elaboração do novo Conceito Estratégico de Cooperação 2021-2030, e a adoção da
estratégia para o envolvimento dos atores do setor privado nos esforços de cooperação, numa lógica de
complementaridade, promovendo e reforçando dessa forma os mecanismos de financiamento. Portugal
continuará a trabalhar com as instituições financeiras internacionais, com vista à participação em mecanismos
europeus e internacionais de financiamento do desenvolvimento. Em particular, o Governo irá centrar-se na
operacionalização do Compacto para o Financiamento do Desenvolvimento dos PALOP, celebrado entre
Portugal, o Banco Africano de Desenvolvimento e aqueles países, instrumento que visa a promoção do
investimento português nos PALOP e o desenvolvimento do respetivo setor privado. Aprofundar-se-á ainda a
parceria estratégica com os países de língua oficial portuguesa, concretizada nos programas estratégicos de
cooperação, sem deixar de explorar de forma consequente e pró-ativa possibilidades de cooperação com
outros países.
O Governo português contribuirá também, nesta fase, para a rápida ratificação do Acordo pós-Cotonu,
entre a União Europeia e os 79 países da Organização dos Estados de África, Caraíbas e Pacifico, assinado a
15 de abril de 2021, que visa reforçar a capacidade conjunta para responder aos desafios mundiais, através da
cooperação para o desenvolvimento, da cooperação económica e comercial e da relação política. Aponta-se
igualmente como prioritário tirar pleno partido da atenção geopolítica da atual Comissão Europeia para com o
continente africano e do significativo reforço de recursos para a ação externa da União Europeia, prevista para
o próximo QFP, no âmbito da iniciativa Europa Global – Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e
Cooperação Internacional.
Irão por isso prosseguir os esforços no sentido de garantir um papel cada vez mais ativo e presente da
cooperação portuguesa na gestão e implementação de projetos de cooperação da UE em países parceiros,
assim como por alargar progressivamente a geografia da nossa cooperação, designadamente em África e na
América Latina. Na sua ação, será dada centralidade ao desenvolvimento humano, e à atuação nas áreas da
educação e formação, nas áreas sociais, incluindo a saúde, e na governação, garantindo a promoção do papel
das organizações da sociedade civil e das autarquias na conceção e execução de projetos.
A projeção global do português enquanto idioma multifacetado, dinâmico, e de inserção pluricontinental do
País é essencial à afirmação de Portugal no mundo. A promoção da Língua Portuguesa como veículo de
comunicação internacional, na diplomacia, na ciência e nos negócios, a manutenção de níveis de exigência no
ensino da língua em todo o mundo, a divulgação da cultura portuguesa, em particular, e lusófona, em geral,
conduzem à consolidação do estatuto do português nos países do globo.
Continuará, assim, o investimento no aumento da presença do português como língua curricular, através do
estabelecimento de projetos de cooperação em países de todos os continentes, consolidando e
desenvolvendo a rede de ensino de português no estrangeiro (EPE) nos currículos escolares do ensino básico
e secundário (nas diversas abordagens) e do ensino superior. Adicionalmente, será consolidada a presença do
português através de cursos em estudos portugueses em instituições de ensino superior (preferencialmente
conferentes de grau), na Europa, e reforçados nas Américas, África, Ásia e Oceânia. Desenvolver-se-ão,
paralelamente, os processos de reforço do ensino digital, de certificação de aprendizagens e de credenciação
do português nos sistemas de acesso ao ensino superior locais.
Reforçar-se-á igualmente a colaboração da área governativa dos negócios estrangeiros com a da
educação e com a da ciência, tecnologia e ensino superior, tendo como objetivo a promoção conjunta das
instituições de ensino superior portuguesas, e o ensino em escolas portuguesas no estrangeiro. Neste mesmo
sentido, acompanhando os desafios das sociedades do conhecimento e da informação, será conferida
prioridade ao investimento em programas e ferramentas que reforcem o papel e o estatuto da Língua
Portuguesa como língua de ciência e língua digital. Ao mesmo tempo, no âmbito da defesa do plurilinguismo e
da afirmação da Língua Portuguesa como língua de comunicação internacional, será dada sequência ao
trabalho de consolidação da sua presença em organismos internacionais multilaterais, como a Organização
dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, Ciência e Cultura, atendendo designadamente ao seu projeto
de escolas bilingues e interculturais de fronteira.
Dada a importância crescente da Língua Portuguesa na área dos negócios e a importância das parcerias
com o tecido empresarial na formação em Língua Portuguesa, continuará a dinamizar-se o Programa Empresa
Promotora da Língua Portuguesa.
No que se refere à promoção externa conjunta da língua e cultura portuguesas, será prosseguida a
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coordenação entre as áreas governativas dos negócios estrangeiros e da cultura, no quadro dos planos anuais
de ação cultural externa, em colaboração com a área governativa da educação, valorizando, em 2022, a
diplomacia cultural e as grandes celebrações, como o Quinto Centenário da Viagem de Circum-Navegação, a
Temporada Cruzada Portugal-França, as comemorações dos 200 anos da Independência do Brasil, e os 100
Anos da Travessia Aérea do Atlântico Sul. Será de referir igualmente o apoio à divulgação e circulação
internacional de artistas e criadores, em diversas áreas disciplinares, promovendo o intercâmbio, a formação e
a cooperação de redes internacionais.
Destaque-se ainda a promoção da literatura portuguesa, através da consolidação do programa de apoio à
tradução e edição de obras de autores de língua portuguesa (designadamente, LATE – Linha de Apoio à
Tradução e Edição e Linha de apoio à ilustração e BD portuguesas) e da participação em festivais literários e
feiras internacionais do livro, assim como a dinamização de prémios literários, designadamente o Prémio
Imprensa Nacional/Ferreira de Castro, um veículo de valorização de novos escritores das comunidades
portuguesas. Por fim, registe-se o lançamento de coleções de interesse para as comunidades portuguesas
também em versões desmaterializadas e versão audiolivro, visando salvaguardar aspetos de inclusão e
acesso à leitura em português, bem como o lançamento do catálogo de tradução de literatura portuguesa
«Gram Bem Querer».
3. Cenário macroeconómico
3.1 Hipóteses externas
A economia mundial regista elevados níveis de incerteza e volatilidade, encontrando-se fortemente
dependente de dois fatores: A persistência dos efeitos da pandemia de COVID-19 e das ruturas nas cadeias
de abastecimento global, e o prolongamento da guerra na Ucrânia, com os consequentes impactos nos
mercados internacionais de produtos energéticos e de matérias-primas.
Neste quadro, a generalidade das instituições e organismos internacionais tem procedido a sucessivas
revisões em baixa do crescimento económico mundial e em alta da taxa de inflação para o ano de 2023.
As previsões de setembro do BCE e da OCDE preveem um crescimento médio do PIB da área do euro de
0,9% e de 0,3%, respetivamente, para 2023. Consequentemente, a procura externa relevante para a economia
portuguesa, que em 2022 tem um crescimento estimado de 8,3%, deverá desacelerar em 2023 para 3%.
De acordo com as expectativas implícitas nos mercados de futuros, o preço do petróleo deverá abrandar
em 2023, para 78 USD/bbl, comparado com valores previstos de 98 USD/bbl em 2022, ao que poderá
acrescer uma tendência de apreciação do dólar norte-americano face ao euro.
A política monetária deverá manter-se restritiva em 2023, prosseguindo a trajetória de normalização
iniciada em 2022, a fim de contrariar a subida da taxa de inflação e a depreciação do euro face ao dólar.
Assim, e considerando o mercado de futuros, as taxas de juro de curto prazo da área do euro deverão subir
para 2,9%, em média, em 2023 (previsto de 0,5%, em média, em 2022).
3.2 Cenário macroeconómico 2022 e 2023
Em 2023, prevê-se uma desaceleração da economia portuguesa, com um crescimento real de 1,3% face
ao crescimento estimado de 6,5% para 2022, mantendo-se a convergência face à área do euro (crescimento
de 3,1% e 0,9%, respetivamente, em 2022 e 2023) iniciada em 2017 e apenas interrompida em 2020.
O crescimento da economia portuguesa encontra-se fortemente condicionado pela evolução da conjuntura
internacional e da política monetária, mas, ainda assim, em 2022, deverá registar um contributo positivo
significativo da procura interna (4,4 pp), resultado do dinamismo do consumo privado e do investimento,
reforçado pelo contributo da procura externa líquida (2,2 pp), com as exportações a crescerem acima das
importações (18,1% e 12%, respetivamente).
Em 2023, o crescimento assentará num maior dinamismo do investimento (3,6%), com base na plena
implementação dos investimentos previstos no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), o que
permitirá amortecer, em parte, a desaceleração do consumo privado, de 5,4% em 2022 para 0,7% em 2023,
num contexto de estabilização da taxa de poupança em níveis inferiores à sua média histórica.
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Concomitantemente, prevê-se que as exportações de bens e serviços em 2023 cresçam apenas 3,7%,
devendo as importações crescer 4%, acima da evolução da procura global, dado serem afetadas pelo
conteúdo importado do investimento, o que resulta num contributo da procura externa líquida negativo (-0,3
pp).
Quadro 6 – Cenário macroeconómico 2022-2023 (%, pp)
Notas: e estimativa; p previsão.
Fontes: INE – Contas Nacionais; Ministério das Finanças. 2022 e 2023 (OE 2022, Ou22); 2024-26 (PE 22-26, Mar22).
Ao nível do mercado de trabalho, estima-se que o emprego cresça 1,9% e 0,4% em 2022 e 2023,
respetivamente, resultando numa diminuição da taxa de desemprego para 5,6% da população ativa em ambos
os anos.
No que concerne à inflação, medida pelo IHPC, estima-se um valor de 7,4% para 2022, devendo este
desacelerar para 4% em 2023, em resultado de uma amenização dos fatores externos subjacentes às
pressões inflacionistas, de uma contenção das pressões internas, e da inversão da política monetária.
Em termos de contas externas, a capacidade líquida de financiamento da economia face ao exterior deverá
melhorar de 2022 (0,3%) para 2023 (1,5%), o que resulta, por um lado, de uma melhoria do saldo da balança
corrente (de -1,3% para -1,1%), e, por outro lado, de uma melhoria significativa da balança de capital (de 1,6%
para 2,6%), decorrente da entrada substancial de fundos europeus referentes ao PRR.
2021 2022 e 2023 p
INE
PIB e componentes da despesa (taxa de crescimento real, %)
PIB 5,5 6,5 1,3
Consumo privado 4,7 5,4 0,7
Consumo públ ico 4,6 1,8 2,3
Investimento (FBCF) 8,7 2,9 3,6
Exportações de bens e serviços 13,5 18,1 3,7
Importações de bens e serviços 13,3 12,0 4,0
Contributos para o crescimento do PIB (p.p.)
Procura interna 5,7 4,4 1,6
Procura externa l íquida -0,3 2,2 -0,3
Evolução dos preços (taxa de variação, %)
Deflator do PIB 1,4 4,0 3,6
IHPC 0,9 7,4 4,0
Evolução do mercado de trabalho (taxa de variação, %)
Emprego (ótica de Contas Nacionais ) 1,9 1,9 0,4
Taxa de desemprego (% da população ativa) 6,6 5,6 5,6
Produtividade aparente do trabalho 3,5 4,5 0,9
Saldo das balanças corrente e de capital (em % do PIB)
Capacidade/necess idade l íquida de financiamento face ao exterior 0,5 0,3 1,5
Sa ldo da balança corrente -1,2 -1,3 -1,1
da qual: sa ldo da balança de bens e serviços -3,0 -2,8 -2,6
Sa ldo da balança de capita l 1,7 1,6 2,6
Ministério das Finanças -
OE 2023
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4. Boa governação
A condução das políticas públicas será marcada pela necessidade de assegurar a qualidade da despesa
pública. A gestão orçamental deverá continuar a pautar-se por elevados níveis de exigência, essenciais no
cumprimento das metas traçadas. Para o sucesso da implementação das políticas públicas é imperativo
assegurar uma boa governação. Para fazer face a este desafio transversal identificam-se sete domínios de
intervenção prioritários:
• Recuperação e convergência.
• Resposta ao aumento dos preços
• Qualidade dos serviços públicos.
• Serviço Nacional de Saúde.
• Pacto social para a educação.
• Qualidade da democracia.
• Funções de soberania.
No período entre 2015 e 2019, antes do surgimento da pandemia, a mudança de políticas implementada
pelos anteriores Governos tornou possível a recuperação de rendimentos e um forte crescimento da economia
e do emprego. O Produto Interno Bruto português registou nesse período um crescimento de 11,5% em
volume16. Esta trajetória abriu o caminho para se conseguirem contas certas, equilibradas e sustentáveis, um
recuo da dívida pública de 131,2% em 2015 para cerca de 116,6% em 201917 e o reforço significativo da
sustentabilidade da segurança social. Adicionalmente, foi reconquistada uma reputação de credibilidade,
estabilidade e sustentabilidade, perante os parceiros nacionais e internacionais, ultrapassando os processos
de sanções e de défice excessivo e melhorando os ratings da República de forma significativa.
Em concordância com esta evolução, importa reforçar a credibilidade e a qualificação do Estado nas suas
funções de governação, quer nas funções de soberania, quer nas funções de prestação de serviços com
relevância para a sociedade. Neste sentido salienta-se o investimento na qualidade dos serviços públicos,
valorizando a Administração Pública, o Serviço Nacional de Saúde e a escola pública.
Relativamente ao Estado de direito democrático, importa proteger os seus direitos e liberdades
fundamentais, o que passa por prosseguir o caminho da melhoria da qualidade da democracia, mas também
pela valorização das funções de soberania e da defesa nacional.
Será de salientar o alinhamento dos objetivos deste desafio transversal com a Estratégia Portugal 2030 e
com os objetivos do desenvolvimento sustentável. Em particular, o investimento na qualidade dos serviços
públicos apresenta um contributo relevante para a prossecução da Agenda Temática 2 – Digitalização,
inovação e qualificações como motores do desenvolvimento, e para a Agenda Temática 4 – Um País
competitivo externamente e coeso internamente – da Estratégia Portugal 2030. No plano geral, a boa
governação concorre para os objetivos do desenvolvimento sustentável 1) erradicar a pobreza; 3) saúde de
qualidade; 4) educação de qualidade; 5) igualdade de género; 8) Trabalho digno e crescimento económico; 10)
reduzir as desigualdades; 13) ação climática; 14) proteger a vida marinha; 15) proteger a vida terrestre; 16)
paz, justiça e instituições eficazes; e 17) parcerias para a implementação dos objetivos.
Um conjunto de instrumentos de planeamento e de políticas públicas serve a estratégia orientada para a
boa governação (Quadro 7). Neste, pontua a Estratégia Nacional Anticorrupção, aprovada em 2021, visando o
combate ao fenómeno da corrupção, tido como essencial para o reforço da qualidade da democracia e para a
plena realização do Estado de direito.
16 INE, Contas Nacionais, PIB a preços de mercado (dados encadeados em volume; anual). 17 INE, Contas Nacionais, Receitas e Despesas das Administrações Públicas.
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Quadro 7 7 – Instrumentos de planeamento e de políticas públicas associados ao desafio estratégico
transversal – Boa governação
Desafio transversal: Boa governação
Domínio Instrumento de planeamento Situação
Qualidade dos serviços públicos
Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública
Em vigor
Serviço Nacional de Saúde
Plano Nacional de Saúde 2021-2030 Em elaboração
Qualidade da democracia
Estratégia Nacional Anticorrupção Em vigor
Funções de soberania
Conceito Estratégico de Defesa Nacional Em revisão
Lei de Programação Militar Em revisão
Lei de Infraestruturas Militares Em revisão
Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo Em vigor
Estratégia Nacional de Ciberdefesa Em elaboração
Estratégia da Defesa Nacional para o Espaço Em vigor
Plano de Ação para a Profissionalização do Serviço Militar Em revisão
Plano Setorial da Defesa Nacional para a Igualdade Em revisão
Conceito Estratégico de Segurança Interna Em elaboração
Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança
Em vigor
Estratégia Integrada de Segurança Urbana 2022-2026 Em elaboração
Estratégia Nacional de Proteção Civil Preventiva Em vigor
Estratégia de Segurança Rodoviária 2021/2030 Em vigor
Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 Em vigor
Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC 2023-2027)
Em vigor
Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais (ENPPC)
Em vigor
Os objetivos deste desafio transversal serão atingidos em parte pela execução de um conjunto de medidas
cuja programação se apresenta no
Quadro 8 8. Será de referir que são apresentados os financiamentos programados à data de elaboração
deste documento, abrangendo fundos provenientes do PRR e do PT2020 para o período 2022-2026.
Quadro 8 8 – Programação do financiamento das medidas associadas ao desafio transversal boa
governação (M€)
Desafio transversal – Boa governação Fontes de financiamento
Áreas de política 2022 2023 2024 2025 2026 Total
PT
20
30
PT
20
20
PR
R
Fo
nte
s
na
cio
nais
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Contas certas para a recuperação e convergência
97 137 30 24 26 313 X X
Resposta ao aumento dos preços
5483 157 45 0 0 5685 X
Valorizar a AP 282 295 266 292 272 1407 X X X
SNS mais justo e inclusivo 569 652 717 762 867 3566 X X X X
Simplificar, uniformizar e desmaterializar o atendimento
36 76 75 63 57 308 X
Valorizar as funções de soberania
460 665 662 641 607 3036 X X
Subtotal 6926 1983 1795 1781 1829 14315 X X X X
Nota: Fontes nacionais – inclui Orçamento do Estado, Orçamento da Segurança Social e outros fundos nacionais
4.1 Recuperação e convergência
Os próximos anos deverão ser marcados por um crescimento económico suportado em investimento
público e privado e com o apoio do Programa de Recuperação e Resiliência (PRR). De acordo com as
estimativas subjacentes ao cenário macroeconómico apresentado, Portugal deverá crescer 4,4% entre 2019 e
2023. Portugal retomará, assim, nesse período, o processo de convergência económica e crescerá acima da
média da União Europeia. Este é um caminho que o Governo irá consolidar, prosseguindo uma política
orçamental centrada na recuperação sustentável da economia, promovendo a justiça social e a proteção do
ambiente e visando o pleno aproveitamento dos fundos europeus.
No âmbito da política orçamental, uma das principais condicionantes continua a ser o nível elevado da
dívida pública. A redução da dívida não deixará de ser um desafio importante, em particular num contexto de
normalização da política monetária do Banco Central Europeu (BCE). Não obstante, a orientação da política
orçamental permitirá uma continuada redução do rácio da dívida.
O cenário macroeconómico traçado para os próximos anos deverá permitir reduzir a dívida pública para um
nível inferior ao registado em 2019, ano anterior à pandemia, e, para 2026, final da legislatura, deverá alcançar
uma redução da dívida para um nível pouco superior a 100% do PIB. Esta evolução deverá igualmente permitir
que Portugal atinja um marco decisivo para a sua credibilidade externa, deixando de pertencer ao conjunto dos
três países mais endividados da União Europeia.
Ao longo de 2023, a política fiscal estará assim focada na melhoria de rendimentos das famílias, por forma
a permitir mitigar a subida generalizada dos preços, bem como a proporcionar às empresas as condições
necessárias para a melhoria de rendimentos, salários e competitividade. Assim, ao nível do reforço dos
rendimentos, o Governo promoverá a atualização dos escalões de IRS no referencial de valorização anual dos
rendimentos para 2023, em paralelo com a continuação do movimento de alívio da tributação direta que tem
vindo a ser praticado ao longo dos últimos anos. Este movimento deverá também focar-se nos trabalhadores e
pensionistas com rendimentos entre a remuneração mínima garantida e aproximadamente 1000 € mensais de
rendimentos, os quais sofrem atualmente de taxas marginais de imposto que penalizam a progressão de
rendimentos.
No que diz respeito às empresas, a política fiscal voltará a dar um forte incentivo ao investimento,
capitalização e inovação e focar-se-á também na criação de condições para aumentos salariais consonantes
com o objetivo de valorização de rendimentos para 2023. Por último, a política fiscal continuará a incentivar os
comportamentos ambientais mais responsáveis, dando continuidade à trajetória de aumento de tributação
sobre produtos energéticos mais poluentes.
Uma melhoria do sistema fiscal que reduza os custos de contexto para as empresas dá prioridade,
também, à simplificação do sistema fiscal, apoiando a relação entre contribuintes e administração fiscal e à
revisão do sistema de benefícios fiscais. Melhor justiça fiscal implica também assegurar uma maior equidade
fiscal, o que passará pelo reforço ao combate à fraude à evasão fiscal.
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A utilização de forma criteriosa e rigorosa dos recursos financeiros que a União Europeia irá colocar à
disposição do País constitui uma oportunidade única para transformar Portugal e aproximar o padrão de vida
dos portugueses da média europeia. Para tal visa-se o pleno aproveitamento dos fundos europeus do PT2020;
a concretização integral e atempada dos investimentos previstos no PRR; o estabelecimento do acordo de
parceria entre o Estado português e a Comissão Europeia quanto ao PT2030, no primeiro semestre de 2022, e
o pleno aproveitamento dos fundos europeus atribuídos a Portugal.
Visando o pleno aproveitamento dos fundos europeus, o Governo irá:
• Criar um «Simplex» para os fundos europeus, de forma a agilizar procedimentos, a eliminar barreiras
burocráticas e a assegurar o cumprimento de prazos (lançamento de concurso, análise de candidaturas e
pedidos de pagamento) bem como assegurando o necessário rigor na análise e acompanhamento dos
investimentos.
• Prosseguir o desenvolvimento contínuo do Portal Mais Transparência, disponibilizando informação
detalhada sobre os projetos de investimento aprovados, sobre a concretização das realizações e dos
resultados dos diferentes programas, bem como sobre as políticas públicas e apoios disponíveis,
designadamente a comunicação do calendário dos avisos de concursos e dos prazos de decisão.
Importa considerar também o investimento a realizar no âmbito do PRR entre 2022 e 2026:
• Sistemas de Informação de Gestão Financeira Pública (142 M€): consistindo na implementação de
soluções integradas de gestão, numa abordagem processual completa dos ciclos da receita e despesa no
quadro da implementação da Lei de Enquadramento Orçamental.
4.2 Resposta ao aumento dos preços
A agressão da Rússia à Ucrânia e o seu impacto na intensificação da disrupção das cadeias de distribuição
em todo o mundo e, de forma particular, na subida da inflação, empurrando os preços para máximos históricos
e atingindo o poder de compra das famílias, tem exigido uma particular atenção na condução das políticas
públicas, requerendo a articulação entre a resposta aos desafios de curto prazo e os objetivos de médio e
longo prazo.
Com o objetivo de mitigar os efeitos da inflação, o Governo continuará a adotar medidas de caráter
excecional direcionadas para as famílias e setores mais vulneráveis aos efeitos do aumento de preços e ações
de caráter mais geral de contenção de preços, em particular da energia e produtos petrolíferos.
Em simultâneo, a resposta aos efeitos da inflação engloba ainda medidas que pretendem fazer face aos
desafios de dimensão nacional e europeia que a atual situação revelou e acentuou, designadamente no que
respeita à redução da dependência global de combustíveis fósseis, à aceleração da implantação das energias
renováveis e à maior integração da capacidade renovável da Península Ibérica no mercado único da energia.
Neste sentido, ao longo de 2022, o Governo tem vindo a responder à evolução das condições e perspetivas
económicas com a adoção sucessiva de um conjunto abrangente de medidas de resposta ao aumento dos
preços. Desde logo, com o prolongamento e reforço das medidas criadas no final de 2021, designadamente:
• Redução de ISP para compensar os aumentos de receita de IVA causados pelo aumento dos preços
dos combustíveis.
• Suspensão do aumento da taxa de carbono, que se traduz numa poupança de 0,05 €/litro.
• Disponibilização do subsídio financeiro a atribuir aos cidadãos nos seus consumos de combustíveis
(AutoVoucher).
o agudizar da evolução dos preços, decorrente dos efeitos da guerra, entre março e maio de 2022 foi
adotado um conjunto adicional de medidas, sobretudo direcionadas para as famílias e setores mais
vulneráveis aos efeitos do aumento de preços, designadamente:
• Sistema de incentivos «Apoiar as Indústrias Intensivas em Gás», com vista a apoiar a liquidez das
empresas mais afetadas pelos aumentos excecionalmente acentuados do preço do gás natural, através de um
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incentivo a fundo perdido.
• Apoio extraordinário e excecional ao setor dos transportes de passageiros e de mercadorias.
• Mecanismo de apoio às famílias mais vulneráveis ao aumento dos preços de bens alimentares, com o
apoio extraordinário de 60 euros por agregado familiar para compensar o aumento de preço do cabaz
alimentar, distribuído em abril e agosto, e de 10 euros por botija de gás.
• Reforço do mecanismo de redução de ISP para compensar os aumentos de receita de IVA resultante do
aumento dos preços dos combustíveis, abrangendo particulares e empresas.
• Mecanismo ibérico excecional e temporário de ajuste dos custos de produção de energia elétrica,
limitando de forma temporária o papel do preço do gás natural que se pratica hoje no mercado na formação de
preço da eletricidade, no âmbito do Mercado Ibérico de Eletricidade (MIBEL).
• Revisão extraordinária das tarifas de acesso às redes elétricas com a mobilização do Fundo Ambiental,
dando continuidade à política de redução das tarifas já prosseguida no final de 2021, que permitiu estabilizar a
subida do preço, em particular para as famílias, ao contrário do que sucedeu em muitos países europeus,
onde se registaram aumentos muito acentuados dos preços.
No terceiro trimestre de 2022, de forma a acelerar a transição energética e a economia circular, o Governo
apresentou o pacote de simplificação administrativa do licenciamento para a área do ambiente, destacando-se
a agilização do licenciamento de painéis solares e a simplificação de outros procedimentos que reduzem os
custos administrativos.
Em setembro, e já em condições de avaliar de forma mais robusta os impactos da persistência da guerra e
as condições económicas e financeiras a nível nacional, o Governo adotou o Plano de Resposta ao Aumento
dos Preços – Famílias Primeiro, com as seguintes medidas:
• Criação de um apoio excecional aos rendimentos, no valor de 125 € por adulto com rendimentos
mensais até 2700 €.
• Criação de um apoio excecional a crianças e jovens no valor de 50 € por cada dependente.
• Criação de um complemento excecional a pensionistas, equivalente a 50% do valor mensal da pensão,
pago no mês de outubro de 2022.
• Limitação a 2% do aumento máximo das rendas das habitações e das rendas comerciais para 2023.
• Manutenção do preço dos passes urbanos e das viagens CP.
• Redução do IVA da eletricidade de 13% para 6%.
• Permissão de transição para o mercado regulado do gás, permitindo mais de 10% de poupança na
conta mensal do gás natural.
• Prolongamento da redução do ISP, incluindo a suspensão do aumento da taxa de carbono, a devolução
da receita adicional de IVA via ISP e a redução do ISP equivalente à descida do IVA de 23% para 13%.
Ainda em setembro, o Governo adotou o pacote energia para avançar, plano extraordinário de apoio às
empresas e à economia social em face do aumento dos preços da energia e para mitigação dos efeitos da
inflação, designadamente:
• Reforço do apoio às indústrias intensivas no consumo de gás.
• Criação de linha de crédito destinada às empresas direta ou indiretamente afetadas pelo aumento
acentuado dos custos energéticos e das matérias-primas e pelas perturbações nas cadeias de abastecimento.
• Criação de apoio a medidas de eficiência e de aceleração da transição energética no domínio industrial
e no domínio agrícola.
• Criação de apoios ao emprego ativo e à formação qualificada de trabalhadores;
• Criação de apoio à promoção externa e internacionalização das empresas.
• Criação de apoio financeiro extraordinário ao setor do transporte ferroviário de mercadorias, com vista à
mitigação dos efeitos de escalada de preços dos combustíveis e da eletricidade.
• Criação de Linha de financiamento ao setor social e comparticipação financeira face ao aumento do
valor do gás para as instituições particulares de solidariedade social ou entidades equiparadas sem fins
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lucrativos que desenvolvam respostas sociais de caráter residencial.
• Suspensão, até ao final do ano, do ISP e a da taxa de carbono sobre o gás natural utilizado na produção
de eletricidade e cogeração.
• Majoração de IRC em 20% dos gastos com eletricidade e gás natural e ainda os gastos com
fertilizantes, rações e outra alimentação para a atividade de produção agrícola.
• Prorrogação do mecanismo de gasóleo profissional extraordinário (GPE) e da redução temporária do
ISP aplicável ao Gasóleo Agrícola, até ao final de 2022.
• Prorrogação até 30 de junho de 2023 do regime excecional de revisão de preços nos contratos públicos.
No âmbito deste domínio de intervenção, está previsto o contributo das fontes nacionais de financiamento,
incluindo através do Orçamento do Estado para as seguintes medidas (2022-2026):
• Medidas de apoio às famílias, em particular às mais vulneráveis (1967 M€), incluindo a criação de um
complemento excecional a pensionistas (1000 M€), a adoção do mecanismo de apoio às famílias mais
vulneráveis ao aumento dos preços de bens alimentares, com o apoio extraordinário de 60 euros por agregado
familiar distribuído em abril e agosto (127 M€), o apoio excecional aos rendimentos, no valor de 125€ por
adulto com rendimentos mensais até 2700€ (730 M€) e o apoio excecional a crianças e jovens no valor de 50
€ (110 M€).
• Medidas de apoio às empresas mais intensivas em energia (521 M€), incluindo o programa “Apoiar as
Indústrias intensivas em Gás” (160 M€ reforçada em setembro para 235 M€), linha de financiamento ao setor
social com uma comparticipação financeira face ao aumento do valor do gás (120 M€), o apoio extraordinário e
excecional ao setor dos transportes de passageiros e de mercadorias (101 M€) e os apoios à Agricultura e
Pescas (65 M€).
• Medidas de apoio às empresas afetadas pelo preço da energia com uma linha de crédito de garantia
mútua com carência de capital de 12 meses (600 M€) aprovada em setembro de 2022 depois de uma primeira
linha de crédito lançada em março (400 M€).
• Medidas de caráter geral de contenção de preços (2022 M€), incluindo o conjunto de medidas com vista
à redução do ISP (1154 M€), a disponibilização do subsídio financeiro a atribuir aos cidadãos nos seus
consumos de combustíveis – AutoVoucher (133 M€), a suspensão do aumento da taxa de carbono (360 M€), a
redução extraordinária das tarifas de acesso às redes elétricas (150 M€), a compensação dos senhorios face à
limitação a 2% do aumento máximo das rendas das habitações e das rendas comerciais (45 M€), a redução do
IVA da eletricidade de 13% para 6% (113 M€) e a manutenção dos preços dos passes urbanos e das viagens
CP durante 2023 (67 M€).
4.3 Qualidade dos serviços públicos
Serviços públicos de qualidade são um dos instrumentos mais importantes para a redução das
desigualdades e para a melhoria das condições de vida de todos. A qualidade dos serviços públicos depende
da sua universalidade, da distribuição pelo território de modo a garantir um efetivo acesso a todos e ainda da
sua tendencial gratuitidade. No plano do investimento na qualidade dos serviços públicos, a atuação terá lugar
em torno de dois eixos principais:
• Valorizar, capacitar e rejuvenescer a Administração Pública.
• Simplificar, uniformizar, aproximar e desmaterializar o atendimento.
A valorização, a capacitação e o rejuvenescimento da Administração Pública (AP) constitui um desígnio da
presente legislatura. A partir de 2016 foi iniciado um processo sustentado de reposição de direitos e
valorização na AP. Entre 2016 e 2019 procedeu-se à reposição de cortes salariais, ao descongelamento de
carreiras e à reabertura de admissões. Entre 2019 e 2021 procedeu-se à revisão da política de admissões, ao
desenvolvimento das carreiras e à reposição do princípio da atualização anual dos salários. A retoma do
normal desenvolvimento das carreiras permitiu que desde 2018 mais de 640 mil trabalhadores da AP (87,6%)
tivessem pelo menos uma alteração de posicionamento remuneratório em resultado dos pontos obtidos em
sede de avaliação de desempenho. Visando a valorização, a capacitação e o rejuvenescimento da
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Administração Pública, o Governo irá:
• Rejuvenescer e valorizar a Administração Pública, agilizando os processos de recrutamento, tornando-
os mais céleres, em especial para jovens recém-licenciados, e promovendo as necessárias alterações à tabela
remuneratória única, nomeadamente nas remunerações de ingresso das carreiras de assistente técnico e de
técnico superior.
• Consolidar novos modelos de trabalho com a promoção de sinergias, a criação de redes de
comunicação mais próximas e o robustecimento dos centros de competências (PlanAPP, JurisAPP, TicAPP,
CAPE) associados ao reforço de capacidade técnica no apoio à definição, planeamento e implementação de
políticas públicas.
• Capacitar a Administração Pública, apostando na formação e qualificação dos trabalhadores, através de
parcerias com as instituições de ensino superior, e promovendo a valorização adicional aos titulares de
doutoramento que já integram a Administração Pública.
• Reforçar a cibersegurança da sociedade em geral e das entidades públicas e privadas, em particular as
que fornecem serviços críticos, nas vertentes das infraestruturas digitais e operacionais, bem como o
desenvolvimento de competências tanto gerais como especializadas dos recursos humanos, concretizando os
investimentos previstos no PRR.
Simplificar, uniformizar, aproximar e desmaterializar o atendimento público e demais interações
necessárias com os serviços públicos são elementos centrais da AP preconizada, capaz de apostar na
inovação de forma a responder às necessidades dos cidadãos e de aumentar a sua eficiência e a qualidade
dos serviços prestados, devendo ser aproveitadas as oportunidades da sociedade digital para melhor servir as
pessoas e as empresas e, simultaneamente, garantir uma maior proximidade dos serviços públicos aos
cidadãos. Em termos da simplificação, uniformização, proximidade e desmaterialização do atendimento,
garantindo a resiliência dos sistemas e infraestruturas digitais, o Governo irá:
• Disponibilizar um atendimento uniforme e omnicanal dos serviços mais procurados, garantido a sua
simplificação e coerência, num portal único de serviços digitais de todos os serviços da Administração Pública,
respeitando o princípio onlyonce.
• Reforçar a cibersegurança das entidades públicas, nas vertentes das infraestruturas digitais e
operacionais, bem como o desenvolvimento de competências tanto gerais como especializadas dos recursos
humanos, concretizando os investimentos previstos no PRR.
• Promover a interoperabilidade, com vista a garantir que não é solicitada ou sugerida aos cidadãos e
empresas a entrega de documentos que a Administração Pública já possui.
• Estabelecer um modelo de distribuição territorial dos serviços públicos, definindo os níveis mínimos de
acesso presencial ou digital a nível sub-regional, harmonizando as circunscrições territoriais da administração
desconcentrada do Estado, as quais serão integradas nas comissões de coordenação e desenvolvimento
regional (CCDR), sem prejuízo do aprofundamento do processo de descentralização.
• Assegurar a existência de lojas de cidadão ou balcões multisserviços em todos os municípios, definido
um padrão mínimo de serviços públicos acessíveis em todos os municípios e definir um nível de serviço
público obrigatoriamente disponível em todas as freguesias, através de espaços de cidadão ou de unidades
móveis de proximidade.
De encontro aos objetivos da simplificação e digitalização do atendimento público e reforço da resiliência
dos sistemas e infraestruturas digitais, destacam-se os seguintes investimentos no âmbito do PRR para os
anos 2022 a 2026:
• Reformulação do atendimento dos serviços públicos e consulares (188 M€) – este investimento visa a
criação de um portal único de serviços digitais que permita ao cidadão e às empresas tratar de forma digital e
desmaterializada os principais serviços da AP.
• Reforço do quadro geral de cibersegurança (41 M€) – visando robustecer o quadro nacional de
cibersegurança aprofundando, de forma estruturada e integrada, a capacitação no domínio da cibersegurança
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e da utilização segura dos dados.
• Infraestruturas críticas digitais eficientes, seguras e partilhadas (79 M€) – este investimento permitirá
intervencionar a rede informática do Governo; investir na melhoria da cobertura e capacidade da rede de
comunicações de emergência do Estado; renovar a arquitetura dos sistemas de informação e processos
associados à gestão e controlo de fronteiras; e eliminar as redundâncias dos processos técnicos burocráticos
das forças e serviços de segurança.
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacional (2022-2026) está previsto:
• Descongelamento de progressões e promoções na Administração Pública (1287 M€), mantendo as
regras de progressão nas carreiras reestabelecidas de forma faseada entre 2018 e 2020, ano que os
acréscimos decorrentes das regras de progressão na carreira tiveram a sua plena expressão orçamental.
4.4 Serviço Nacional de Saúde
O Serviço Nacional de Saúde (SNS) foi e é a garantia do direito fundamental de todos os cidadãos à
proteção da saúde, independentemente da condição social, da situação económica, ou da localização
geográfica de cada um. A recente pandemia da COVID-19, à qual foram os serviços públicos de saúde que
responderam ao desafio de identificar casos, isolar contactos, testar e vacinar pessoas e tratar doentes, sem
exceção, reforçou a importância de apostar num sistema de saúde forte, que tenha as pessoas no seu centro
e como pilar essencial o serviço público de saúde, acessível a todos e tendencialmente gratuito.
Às dificuldades acrescidas provocadas pela pandemia, o SNS respondeu com a confirmação da sua
capacidade de reorganização e inovação, garantida através do reforço dos recursos humanos, financeiros,
materiais e das infraestruturas ao seu dispor, que permitiram responder à emergência, realizar a campanha de
vacinação e recuperar progressivamente a restante atividade assistencial.
Atualmente, o SNS enfrenta importantes desafios associados à evolução das necessidades em saúde e ao
aumento das exigências e expectativas da população. Num quadro de recuperação da pandemia, as
propostas para o SNS estão enquadradas numa abordagem centrada nas necessidades das pessoas, de
forma a proteger e melhorar a sua qualidade de vida desde que nascem até ao final da vida.
Também com esse objetivo, e considerando a relevância que os recursos humanos assumem no SNS,
como garante principal da sua qualidade, foi aprovado um programa de gestão estratégica dos recursos
humanos do Serviço Nacional de Saúde, assente numa visão multidimensional, com especial enfoque na
valorização dos recursos humanos e no recrutamento planeado dos profissionais necessários às exigências da
organização das respostas.
Visando um Serviço Nacional de Saúde mais justo e inclusivo que responda melhor às necessidades da
população, o Governo irá:
• Melhorar o acesso a consultas e atividades de promoção da saúde e prevenção da doença, através de
intervenções multidisciplinares adequadas às características de cada cidadão, nomeadamente de acordo com
as estratégias e orientações do Plano Nacional de Saúde 21-30.
• Melhorar a organização e articulação dos serviços de saúde pública, criando mecanismos de maior
integração entre as estruturas do SNS, a proteção civil, o setor social e os atores da sociedade civil com
intervenção direta e indireta na saúde.
• Fomentar a utilização da telesaúde como resposta de proximidade às necessidades dos cidadãos e criar
um centro nacional de telemedicina e uma rede nacional de telemedicina.
• Otimizar o acesso ao medicamento, aproximando-o do utente, e a utilização dos medicamentos ao
longo da toda a sua cadeia, garantindo maior eficiência nos processos aquisitivos, reforçando o papel das
comissões de farmácia e terapêutica, apoiando os prescritores e incluindo os utentes e seus representantes
nas diferentes fases do processo.
• Promover a sustentabilidade, aliando à introdução da inovação terapêutica medidas de promoção da
utilização de medicamentos genéricos e biossimilares.
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• Promover a integração e continuidade de cuidados centrada no utente, através dos sistemas de
informação, em especial através da criação do processo clínico eletrónico único, que integre os diferentes
níveis de prestação de cuidados e setores, permita o acesso à informação clínica relevante do cidadão em
qualquer ponto da rede SNS e promova a autonomia do cidadão na gestão do seu processo de saúde.
• Prosseguir o trabalho de revisão e generalização do modelo das unidades de saúde familiar, garantindo
que elas cobrem 80% da população na próxima legislatura.
• Reforçar as unidades de cuidados na comunidade, pela sua relevância no trabalho de apoio às pessoas
mais vulneráveis, no domicílio e na comunidade.
• Alargar a todos os agrupamentos de centros de saúde (ACES) a capacidade para realização dos meios
complementares de diagnóstico e terapêutica mais comuns, melhorando a as suas respostas.
• Promover projetos de gestão integrada dos percursos dos cidadãos no SNS, reforçando a continuidade
de cuidados e os mecanismos de integração dos serviços mediante o seguimento dos doentes com doenças
crónicas.
• Concluir o processo de descentralização de competências na área da saúde, em especial através da
participação dos órgãos municipais e dos órgãos das entidades intermunicipais no planeamento, na realização
de investimento de construção, equipamento e manutenção de unidades de cuidados de saúde primários e na
respetiva gestão, assegurando, não obstante, a requalificação de equipamentos e infraestruturas identificados,
em articulação com a ANMP e com os municípios e as CCDR, como prioritários.
• Aumentar a eficiência da resposta hospitalar no SNS, através da dinamização da organização interna
dos hospitais em centros de responsabilidade integrados.
• Reforçar a autonomia na gestão hospitalar, nomeadamente em matéria de contratação de profissionais
de saúde, com maior responsabilização e avaliação da satisfação pelos utentes e profissionais.
• Rever o modelo de financiamento dos hospitais, tendo em conta os cuidados prestados e a população
de referência.
• Promover um plano plurianual de contratações, que permita projetar as necessidades do SNS e garantir,
atempadamente, o recrutamento das equipas que assegurem as necessárias respostas em saúde.
• Garantir a oferta das primeiras unidades de dia e promoção de autonomia da rede.
• Constituir equipas de cuidados continuados integrados em todos os ACES.
• Constituir equipas comunitárias de suporte em cuidados paliativos, em todos os ACES que ainda delas
não dispõem, reforçando a dotação de recursos humanos das já existentes, investindo nas suas formação
específica e valorização profissional.
• Concluir a cobertura nacional de serviços locais de saúde mental, nas respostas de internamento,
ambulatório e intervenção comunitária, nomeadamente com a criação de serviços de internamento nos
hospitais gerais onde eles ainda não existam, assim como com a constituição de centros de responsabilidade
integrados.
• Implementar os planos regionais de saúde para as demências, promovendo uma sólida resposta
intersectorial às pessoas que vivem com demência, às sua famílias e cuidadores.
• Implementar o regime de trabalho em dedicação plena, como previsto no Estatuto do SNS, de aplicação
progressiva, a iniciar pelos trabalhadores médicos numa base voluntária e de compromisso assistencial, com
negociação sindical do acréscimo do período normal de trabalho semanal em vigor, do acréscimo
remuneratório e do regime de incompatibilidades.
• Rever os incentivos pecuniários e não pecuniários para a atração e fixação de médicos em zonas
carenciadas.
• Criar e implementar medidas que visam substituir o recurso a empresas de trabalho temporário e de
subcontratação de profissionais de saúde, numa aposta clara nas carreiras profissionais e na organização e
estabilidade das equipas com vínculo aos próprios estabelecimentos de saúde.
• Valorizar as carreiras dos enfermeiros, designadamente através da reposição dos pontos perdidos
aquando da entrada na nova carreira de enfermagem.
• Criar a carreira de técnico auxiliar de saúde.
• Instalar a direção executiva do SNS, com o papel de dirigir o SNS a nível central, coordenando a
resposta assistencial das suas unidades de saúde, assegurando o seu funcionamento em rede e
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monitorizando o seu desempenho e resposta.
No âmbito do PRR, a resposta ao desafio do Serviço Nacional de Saúde desdobra-se nos seguintes
investimentos a executar entre 2022 e 2026:
• Cuidados de saúde primários com mais respostas (466 M€) – este investimento pretende melhorar o
acesso, a qualidade e a eficiência dos cuidados prestados, completando a cobertura nacional dos programas
de rastreio de base populacional, reforçando a capacidade de diagnóstico precoce assegurando a
continuidade dos cuidados ao longo da vida dos cidadãos; rever a carteira de serviços dos agrupamentos de
centros de saúde, alargando as suas áreas de intervenção; qualificar as instalações e os equipamentos dos
centros de saúde, assegurando condições de acessibilidade, qualidade, conforto e segurança para utentes e
profissionais; e potenciar as respostas de proximidade, com enfoque no domicílio e na comunidade.
• Transição digital da saúde (257 M€) – este investimento envolve a melhoria das infraestruturas de
suporte aos sistemas de informação do SNS; a uniformização e digitalização dos canais de comunicação entre
o cidadão e as unidades de saúde; a melhoria dos sistemas de informação da saúde, catalisando a
modernização dos atuais processos de trabalho por parte dos profissionais de saúde; e a melhoria da
qualidade e do tratamento dos dados em saúde.
• Rede nacional de cuidados integrados e rede nacional de cuidados paliativos (205 M€) – consistindo
num programa estruturado e faseado para apoiar financeiramente promotores do setor público, social ou
privados no desenvolvimento de uma nova geração de respostas de proteção social aos cidadãos mais idosos
e/ou dependentes, baseada em estruturas residenciais e também em respostas inclusivas na comunidade.
• Equipamento dos Hospitais do Seixal, de Sintra e Lisboa Oriental (180 M€) – este investimento na
aquisição de equipamentos permite alavancar um conjunto de investimentos previstos de reforço da rede
hospitalar numa região altamente pressionada, principalmente nas áreas suburbanas, altamente povoadas e
na sua maioria mais constrangidas social e economicamente, e que tradicionalmente dispõem de menos
apoios financeiros.
• Conclusão da Reforma da Saúde Mental e implementação da Estratégia para as Demências (88 M€),
contribuindo para o reforço do SNS e para a melhoria da resposta às necessidades em saúde da população
portuguesa.
• Sistema universal de apoio à vida ativa (10 M€), visando incentivar a atividade física e a adoção de
estilos de vida mais saudáveis.
Em alinhamento com esta resposta, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No Objetivo Estratégico 4 – Portugal mais social e inclusivo – apoiar investimentos para garantir a
igualdade de acesso aos cuidados de saúde e promover a resiliência dos sistemas de saúde, incluindo
cuidados de saúde primários, e a promoção da transição de cuidados institucionalizados para cuidados
baseados na família e de proximidade (103 M€).
No âmbito do Orçamento do Estado (e outros fundos nacionais) está previsto (2022-2026):
• Eliminação das taxas moderadoras (844 M€) – concretização da dispensa de cobrança de taxas
moderadoras em todos os serviços do SNS mantendo-se apenas nos serviços de atendimento de urgência
quando não exista referenciação prévia pelo SNS.
• Capacitação da rede hospitalar e outros investimentos em infraestruturas e equipamentos de Saúde (1
246 M€).
4.5 Pacto social para a educação
Nos últimos seis anos foram promovidas transformações da organização escolar que possibilitaram
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melhorias significativas: a redução da taxa de abandono escolar precoce de 13,7%, em 2015, para 5,9%, em
2021 (superando a meta europeia); a redução de mais de 70% nas taxas de retenção e desistência no ensino
básico; o aumento de 14% das conclusões do ensino secundário em 3 anos. Entre outros efeitos, estes
resultados permitem que exista atualmente o maior número de alunos a frequentar o ensino superior.
Apesar da melhoria da situação educativa, a pandemia da COVID-19 provocou um choque no sistema
escolar nacional, gerando problemas inéditos aos quais foi necessário dar resposta adequada e tempestiva.
Foram lançadas medidas diversas de reação imediata e mitigação, desde a garantia de proteção social aos
alunos e às escolas de acolhimento até à formação de professores para o ensino a distância. Atendendo à
magnitude do impacto da crise pandémica, houve também um reforço dos meios disponíveis nas escolas e da
sua autonomia, de modo a permitir tanto o apoio aos alunos em situação de vulnerabilidade maior quanto a
diversificação de oportunidades de aprendizagem – inclusive em situação de afastamento físico forçado
durante a pandemia –, nomeadamente por via do recurso a ferramentas digitais.
Em razão do risco constituído pelas desigualdades agravadas pela pandemia, enquanto princípio de boa
governação para a educação importa prosseguir o esforço investido nas políticas públicas setoriais e, mais,
promover um pacto social, implicando e mobilizando os profissionais do ensino, os pais e encarregados de
educação, os estudantes, os parceiros sociais e as comunidades. Para tanto será procurada uma
convergência estratégica em três eixos, os seguintes:
• Autonomia das escolas, descentralização e desburocratização.
• Garantir os professores necessários à missão da escola pública.
• Reforçar a participação dos alunos.
O alargamento nos últimos anos do espaço de decisão das lideranças escolares e dos professores tem
vindo a contribuir para os resultados em termos de sucesso escolar. A resposta das comunidades educativas
aos desafios suscitados pela crise pandémica revelou, numa situação inesperada e difícil, que a autonomia
amplia a capacidade das escolas para responder adequada e atempadamente ao contexto local e às
circunstâncias. Considerado isto, em relação à autonomia das escolas, descentralização e desburocratização,
o Governo irá:
• Continuar o reforço da autonomia curricular e organizativa das escolas, aprofundando e generalizando
medidas previstas no plano 21/23 Escola+, para a recuperação das aprendizagens comprometidas pelas
dificuldades que se verificaram na pandemia.
• Reforçar o modelo de autonomia, administração e gestão das escolas, perspetivando uma maior
participação e integração de toda a comunidade educativa, a valorização das lideranças intermédias e o
reforço da inserção da escola na comunidade.
• Acompanhar a conclusão do processo de descentralização de competências para os municípios,
assegurando a autonomia pedagógica plena das escolas e o cumprimento do objetivo de alívio de tarefas
administrativas e assegurando a requalificação de equipamentos e infraestruturas identificados, em articulação
com a ANMP e com os municípios e as CCDR, como prioritários.
• Reduzir as tarefas burocráticas que constrangem a atividade educativa dos docentes.
Nos anos mais recentes tem existido um investimento nos profissionais da escola pública, desde docentes
a técnicos especializados, passando pelo pessoal não docente, aumentando o seu número e melhorando a
sua situação profissional, nomeadamente em termos de vinculação, de progressão na carreira e de formação
contínua. Apesar deste investimento, o diagnóstico de necessidades docentes a curto e médio prazo indica a
necessidade de se continuar e até de se ampliar o esforço, de modo a garantir à escola pública os professores
em quantidade, qualidade e motivação adequadas à sua missão. Neste sentido, para assegurar o pacto social
para a educação, no âmbito deste eixo o Governo irá:
• Alterar o regime de recrutamento, com a introdução de fatores de estabilidade reforçada no acesso à
carreira e no desenvolvimento dos projetos pedagógicos, com a redução da mobilidade entre escolas, sempre
que se justifique, com a vinculação direta em quadro de agrupamento ou quadro de escola e com a
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reorganização dos quadros de zona pedagógica (permitindo reduzir as respetivas áreas geográficas, quando
adequado).
• Estabelecer um contrato-programa com instituições de ensino superior para desenvolver um modelo de
formação de professores coerente com as necessidades e que confira capacidade formativa às instituições,
incluindo alterações no modelo de estágios profissionais, que voltarão a ser remunerados.
• Desenvolver um programa de atração de titulares com habilitação profissional para a docência,
mediante condições de estabilidade, e rever o regime de habilitações para a docência.
• Criar incentivos à carreira docente e ao desenvolvimento de funções docentes dirigidos às zonas do
país onde a oferta é escassa e onde a partilha de recursos se mostre fundamental para a manutenção de
oferta educativa e formativa.
Em relação ao terceiro eixo, considerando que a escola pública é um instrumento fundamental da formação
cívica, esse espaço deve estimular e promover a participação dos jovens, de modo a envolvê-los no processo
de definição de medidas de política educativa e a capacitá-los para a intervenção no espaço público, portanto
para a democracia. Na prossecução deste objetivo, no quadro do terceiro eixo, o Governo irá:
• Rever o modelo de participação dos alunos nos órgãos de gestão das escolas, para a reforçar.
• Reforçar a participação dos alunos e dos seus representantes na análise de processos curriculares e na
avaliação externa das escolas.
• Aprofundar os instrumentos de educação para a cidadania e para a literacia democrática.
• Responsabilizar os alunos pela construção de ambientes saudáveis e seguros nas escolas, continuando
o programa de mentorias e aprofundando o seu envolvimento na resolução das questões relacionadas com
indisciplina, assédio e violência.
• Promover a autonomia associativa dos estudantes, de modo a existirem associações de estudantes em
todas as escolas e agrupamentos, sem esquecer a capacitação dos dirigentes respetivos.
4.6 Qualidade da democracia
A democracia, tida como um valor garantido, tem vindo a sofrer ameaças cada vez mais frequentes e
intensas. Prosseguir o caminho da melhoria da qualidade da democracia, promovendo a participação dos
cidadãos, renovando e qualificando a classe política, aproximando a legislação dos seus destinatários,
protegendo os direitos e liberdades fundamentais e investindo numa efetiva educação para a cidadania,
revela-se essencial para combater fenómenos de populismo e de extremismo que podem pôr em causa o
Estado de direito democrático.
Importa defender e difundir os valores essenciais em que se baseia o nosso sistema político assim como
melhorar a qualidade da democracia. Neste plano, são cinco os eixos de intervenção fundamentais do objetivo
estratégico aqui enunciado:
• Promover a literacia democrática e a cidadania.
• Garantir a liberdade de acesso à profissão.
• Travar um combate determinado contra a corrupção.
• Potenciar a autonomia regional.
• Aprofundar a descentralização.
Em termos da promoção da literacia democrática e da cidadania, o Governo irá:
• Lançar um plano nacional de literacia democrática, com um amplo programa de atividades, em especial
nas escolas e junto das camadas mais jovens, à semelhança do que é feito pelo Plano Nacional de Leitura e
pelo Plano Nacional das Artes.
• Prosseguir o esforço de modernização e reforço da credibilidade internacional do processo eleitoral,
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consolidando e alargando a possibilidade de voto antecipado por mobilidade; continuando a estudar a
implementação de sistemas de voto eletrónico presencial, concluindo a desmaterialização dos cadernos
eleitorais e criando um portal de serviços da administração eleitoral e do recenseamento.
• Aumentar o número de atos legislativos e regulamentares colocados em discussão pública e, tirando
partido das funcionalidades disponibilizadas pelo portal ConsultaLEX, diversificar as formas de participação
dos cidadãos no processo legislativo, incluindo a resposta a questionários.
• Prosseguir e aprofundar o Programa Legislar Melhor, nos seus cinco pilares: Legislar menos (política de
contenção legislativa e prossecução da medida Revoga+); legislar completo (regulamentação devida dos atos
legislativos); legislar a tempo (cumprimento do prazo de transposição de diretivas comunitárias e combate às
práticas de goldplating); legislar com rigor (consolidar a avaliação dos impactos económicos e sociais da
legislação aprovada, incluindo impacto no combate à pobreza, à corrupção e às alterações climáticas) e
legislar claro (tornar o direito mais acessível a todos cidadãos).
De forma a garantir a liberdade de acesso à profissão, o Governo irá:
• Impedir práticas que limitem ou dificultem o acesso às profissões reguladas, em linha com as
recomendações da OCDE e da Autoridade da Concorrência.
• Concluir a reforma da Lei-Quadro das Associações Públicas Profissionais e a adaptação dos respetivos
estatutos.
Visando travar um combate determinado contra a corrupção, o Governo irá:
• Assegurar a aplicação do novo regime geral de prevenção da corrupção, designadamente a adoção por
todas as entidades públicas e privadas com mais de 50 trabalhadores de um programa de cumprimento
normativo (compliance), que inclua: A elaboração de um plano de prevenção da corrupção, a aprovação de um
código de conduta, a disponibilização de um canal de denúncia, a realização de um programa de formação, a
designação de um responsável independente pelo cumprimento normativo e a aplicação de sanções para o
respetivo incumprimento.
• Prosseguir o programa SIMPLEX, numa perspetiva de promoção da confiança na Administração
Pública, eliminando atos burocráticos e barreiras administrativas que possam motivar o fenómeno da
corrupção, ou ser interpretadas como tal.
Visando potenciar a autonomia regional, o Governo irá:
• Dinamizar e reunir com periodicidade o Conselho de Concertação com as Autonomias Regionais,
composto por membros dos Governos da República e Regionais, com o objetivo de valorizar o papel das
Regiões Autónomas no exercício das funções do Estado, seja pela participação e colaboração no exercício
das competências estatais nessas regiões, seja pelo estabelecimento, quando necessário, de mecanismos de
colaboração nas respetivas políticas públicas.
No âmbito do objetivo de aprofundar a descentralização e a subsidiariedade, o Governo irá:
• Concluir a descentralização de competências sectorialmente realizada, garantindo condições para o seu
exercício pelas autarquias locais, designadamente através da criação de um mecanismo de atualização e
ajustamento dos valores transferidos e assegurando a requalificação das infraestruturas e equipamentos
prioritários;
• Proceder à avaliação independente da adequação dos recursos financeiros transferidos para o exercício
das novas competências pelas autarquias locais, aferindo, igualmente, da eficácia e da eficiência na gestão
descentralizada dos recursos públicos,
• Identificar novas competências a descentralizar para as comunidades intermunicipais (CIM), para os
municípios e para as freguesias no ciclo autárquico, com base na avaliação feita pela Comissão de
Acompanhamento da Descentralização e em diálogo com a Associação Nacional de Municípios Portugueses
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(ANMP) e a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE);
• Ampliar a participação das autarquias locais na gestão das receitas públicas, em especial as de âmbito
local;
• Desenvolver estruturas de apoio técnico partilhado, a nível intermunicipal, para apoio ao exercício de
novas competências pelos municípios e freguesias;
• Prosseguir a revisão do Subnível II da Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
(NUTS), através da divisão da Área Metropolitana de Lisboa em duas novas unidades territoriais
correspondentes à península de Setúbal e à zona do oeste e vale do Tejo, assim dando maior coerência ao
atual sistema de classificação e fazendo-o corresponder às dinâmicas económicas e sociais registadas;
• Reabrir o debate em torno do processo de regionalização com o objetivo de realizar um novo referendo
sobre o tema em 2024.
Ainda no âmbito do processo de descentralização, e tendo em atenção a necessidade de melhorar o
serviço público local e reforçar os mecanismos de transparência na governação local, o Governo irá:
• Aprofundar e ampliar as formas de participação dos cidadãos na governação local e através da
dinamização da acessibilidade informativa e dos mecanismos de acompanhamento e controlo, pelos cidadãos,
da atividade dos órgãos das autarquias locais e dos seus titulares.
• Estabelecer um modelo de distribuição territorial dos serviços públicos dependentes da administração
central, de outras entidades públicas, de empresas públicas ou de concessionários de serviço público,
definindo os níveis mínimos de acesso presencial ou digital a nível sub-regional, e através da abertura de lojas
de cidadão ou balcões multisserviços em todos os municípios, definindo o padrão mínimo de serviços públicos
acessíveis em todos os concelhos e um nível de serviço público obrigatoriamente disponível em todas as
freguesias, a assegurar através de espaços cidadão ou de unidades móveis de proximidade.
4.7 Funções de soberania
Na nova conjuntura criada pela agressão militar da Rússia contra a Ucrânia, a participação portuguesa na
UE aumenta ainda mais, e em vários planos seja no plano geoestratégico (implementação da nova Bússola
Estratégica para a Política Comum de Segurança e Defesa); seja no plano político-diplomático (sanções em
curso contra a Rússia e a procura de criar condições para uma negociação capaz de chegar a uma solução
para o conflito); seja no plano humanitário, (acolhendo os refugiados ucranianos); seja no plano económico
(medidas para diminuir a dependência energética da Europa, conter a escalada dos preços e preservar o
tecido económico e o emprego).
No presente contexto de mudança, Portugal será voz ativa, apoiando o processo de consolidação de uma
capacidade de afirmação militar da UE, pugnando sempre pela complementaridade entre OTAN e União
Europeia, pela manutenção e o reforço dos laços transatlânticos. Durante a legislatura, Portugal reafirma o
compromisso de aumentar a despesa em defesa no âmbito da OTAN, em linha com as decisões assumidas
pelos Estados-Membros.
Portugal é reconhecido como um dos países mais seguros do mundo. Para continuar a ser reconhecido
como tal, as forças e serviços de segurança devem ser dotados das condições adequadas ao exercício da
missão que lhes está confiada. Por fim, a administração da justiça é um serviço público que integra o núcleo
do Estado de direito democrático e que por isso deve atuar de forma transparente e eficiente.
A concretização do domínio «Funções de Soberania» requer a implementação de um conjunto de políticas
públicas centradas nos seguintes eixos:
• Preparar a defesa nacional para os desafios da década 2020-2030.
• Robustecer a segurança interna.
• Uma justiça eficiente, ao serviço dos direitos e do desenvolvimento económico-social.
Visando preparar a defesa nacional para os desafios da década 2020-2030, é necessário prosseguir com a
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adaptação da defesa nacional às realidades contemporâneas e às novas missões, para dar as respostas que
se lhe impõem e prosseguir num novo ciclo.
Em particular, o Governo elege como um dos eixos prioritários «colocar as pessoas primeiro», cuja
concretização procurará melhorar as condições da atividade militar e continuar os esforços de dignificação e
apoio aos antigos combatentes, os deficientes das Forças Armadas e as suas famílias, designadamente
através das seguintes ações:
• Continuar o processo de adequação dos mecanismos de recrutamento e retenção às necessidades de
efetivos militares para as Forças Armadas, promovendo a valorização profissional dos militares e o
alinhamento da formação conferida nas Forças Armadas ao Sistema Nacional de Qualificações.
• Implementar a reforma do sistema de saúde militar, dar continuidade ao projeto de expansão e
capacitação do Hospital das Forças Armadas e de concretização do projeto do campus de saúde militar, bem
como continuar a valorizar o Laboratório Nacional do Medicamento.
• Dar continuidade à implementação do trabalho realizado no âmbito do Plano Setorial da Defesa
Nacional para a Igualdade 2019-2021.
• Continuar a dignificar e a apoiar os antigos combatentes e família, incluindo os deficientes das Forças
Armadas, e prosseguir com a implementação e desenvolvimento do Estatuto do Antigo Combatente.
• Continuar o reforço da ação social complementar e da sustentabilidade da assistência na doença aos
militares.
• Prosseguir a melhoria contínua de aproximação da instituição militar da sociedade, destacando-se os
programas dirigidos aos mais jovens como o Referencial da Educação para a Segurança, a Defesa e a Paz e
o Dia da Defesa Nacional.
No âmbito da adaptação da defesa nacional às realidades contemporâneas e às novas missões, e com o
objetivo de reforçar e racionalizar os meios ao serviço da defesa e promover a economia da defesa, o Governo
irá ainda:
• Continuar a valorização e integração do ensino superior militar, apostando na qualidade da formação
inicial e ao longo da vida, bem como os centros militares de investigação e complementar a formação de
âmbito especificamente militar com a oferta proporcionada pelo sistema de ensino superior universitário e
politécnico, quando desejável.
• Continuar a executar a Lei de Programação Militar (LPM), com especial enfoque no reforço e
modernização das capacidades das Forças Armadas, investindo no equipamento de importância estratégica e
que se traduza num efeito multiplicador da capacidade operacional.
• Continuar a valorizar, dignificar e rentabilizar o património da defesa nacional, em execução da Lei das
Infraestruturas Militares, promovendo projetos relativos à melhoria das condições de habitabilidade e das
condições de trabalho nas unidades, estabelecimentos e órgãos, no âmbito do Plano de Ação para a
Profissionalização e a contemplar o investimento necessário em segurança e vigilância das infraestruturas,
bem como a previsão de ganhos de eficiência energética e de redução da pegada ambiental deles resultantes;
• Desenvolver o domínio da ciberdefesa, através da concretização das linhas orientadoras da Estratégia
Nacional de Ciberdefesa, de forma articulada com as demais iniciativas em matéria de cibersegurança, assim
como através da capacitação de recursos humanos especialmente qualificados para fazer face aos desafios
do novo espaço de operações, designadamente edificando a escola de ciberdefesa, responsável pelo sistema
de formação da ciberdefesa no âmbito das Forças Armadas.
• Concretizar as linhas orientadoras da estratégia da defesa nacional para o espaço, capacitando as
Forças Armadas no domínio operacional do Espaço, enquanto elemento importante do ponto de vista da
soberania, mas igualmente vital para uma economia moderna e para diversas atividades civis.
• Continuar a dar prioridade ao desenvolvimento de projetos com valor multiplicador e relevo
internacional, como a edificação do Centro do Atlântico (Atlantic Center) na Região Autónoma dos Açores e a
criação do centro multinacional de treino de helicópteros (MHTC), em Sintra, a edificação do Cyber Academy
and Innovation Hub (CAIH), o Centro de Experimentação Operacional da Marinha e a Academia do Arsenal.
• Dar continuidade aos trabalhos de consolidação do enquadramento e reforçar as estruturas da
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Autoridade Marítima Nacional no ordenamento jurídico nacional.
• Prosseguir a internacionalização da economia da defesa, apostando nos clusters fundamentais para a
relevância estratégica nacional, como sejam as áreas da construção e reparação naval, comunicações,
sistemas avançados de simulação e treino, e nos campos da aeronáutica, naval, espacial e ciber.
• Continuar a consolidação do papel do Estado na gestão eficiente das participações públicas no setor da
economia da defesa, de forma articulada e centralizada na IdD PortugalDefence, promovendo soluções
economicamente racionais, impulsionando a economia da defesa, e promovendo sinergias entre o setor
público e o setor privado.
• Reforçar o acompanhamento e apoio institucional, designadamente através da IdD, para incentivar o
emprego qualificado, e promover e estimular a especialização nas indústrias de defesa, para ampliar a
capacidade de exportação das empresas que operam em Portugal, facilitando o trabalho de
internacionalização, consolidando o papel do Estado enquanto agente facilitador da internacionalização da
indústria de Defesa, em particular as indústrias emergentes da tecnologia e de elevado valor acrescentado.
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
• Execução dos investimentos previstos na Lei de Programação Militar (1975 M€18) visando a
modernização de equipamentos, a adequação de reservas de guerra para níveis compatíveis com o atual
contexto geopolítico, o prosseguimento dos projetos estruturantes, a edificação de capacidades no domínio
das tecnologias disruptivas, e a preparação, operação e treino de força; bem como a execução dos
investimento previstos na Lei das Infraestruturas Militares(110 M€).
Para robustecer a segurança interna o Governo irá continuar a adotar medidas que visam proporcionar
mais elevados níveis de segurança aos cidadãos, e que têm tornado Portugal um dos países mais seguros do
mundo, bem como reforçar a proteção civil com particular enfoque nas dimensões de prevenção e preparação.
Para proporcionar aos cidadãos níveis mais elevados níveis de segurança, o Governo irá:
• Prosseguir o investimento em infraestruturas e equipamentos e modernização tecnológica das forças e
serviços de segurança, implementado a Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças de
Segurança para o período 2022-2026.
• Aprofundar as soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, nomeadamente
GNR e PSP, através da gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando
redundâncias, simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos policiais à atividade operacional.
• Dar continuidade ao plano plurianual de admissões nas forças de segurança para o período 2022-2026,
assegurando o contínuo rejuvenescimento e a manutenção de elevados graus de prontidão e eficácia
operacional dos seus efetivos.
• Reforçar e modernizar os sistemas de telecomunicações, informação, comunicação e serviços da
administração interna, em particular a rede nacional de segurança interna, melhorando a resiliência, segurança
e cobertura das redes de comunicações de segurança e emergência do Estado.
• Reforçar os métodos do policiamento de proximidade, com utilização de metodologias aperfeiçoadas de
proteção das populações, incluindo as mais vulneráveis, bem como de fiscalização do espaço público, e da
sua preservação, e de patrulhamento, no sentido da realização do bem-estar das populações, em cooperação
com as autarquias locais;
• Aprofundar, em articulação com as autarquias, a implementação da nova geração de contratos locais de
segurança que concretize uma estratégia de policiamento de proximidade em domínios como a segurança
escolar, o apoio aos idosos ou a segurança no desporto e em grandes eventos.
Para reforçar a proteção civil, o Governo irá:
• Operacionalizar um novo modelo territorial de proteção civil, através da implementação de comandos
18 A Lei de Programação Militar encontra-se em revisão pelo que os valores apresentados poderão ser revistos.
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sub-regionais, procurando uma maior proximidade às autarquias e comunidades intermunicipais, aos agentes
de proteção civil e às populações.
• Pôr em prática o novo Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, assegurando a articulação entre
todas as entidades participantes na prevenção estrutural, nos sistemas de autoproteção de pessoas e
infraestruturas (designadamente o Programa Aldeia Segura/Pessoas Seguras), nos mecanismos de apoio à
decisão e no dispositivo de combate aos incêndios rurais;
• Assegurar um modelo de resposta profissional permanente a riscos de proteção civil, com a participação
da Força Especial de Proteção Civil, da Guarda Nacional Republicana (GNR), das Forças Armadas, dos
bombeiros sapadores, municipais e das equipas de intervenção permanente das associações de bombeiros
voluntários;
• Concretizar a aquisição de meios aéreos próprios para combate a incêndios rurais, de acordo com as
prioridades definidas pela Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) e pela Força Aérea;
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
• Plano plurianual de programação dos investimentos na modernização e operacionalidade das forças e
serviços de segurança (607 M€), que compreende um conjunto de investimentos em instalações, sistemas de
tecnologias de informação e comunicação, veículos, armamento e outro equipamento necessário à
prossecução das competências e atribuições das forças e serviços de segurança.
O Governo continuará empenhado numa justiça eficiente, ao serviço dos direitos e do desenvolvimento
económico-social, tornando a justiça mais próximas dos cidadãos, aumentando a transparência da
administração da justiça e criando condições para melhorar a qualidade e eficácia das decisões judiciais.
Visando tornar a Justiça mais próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, o Governo irá:
• Desenvolver novos mecanismos de simplificação e agilização processual nos vários tipos de processo,
designadamente através da revisão de intervenções processuais e da modificação de procedimentos e
práticas processuais que não resultem da lei, mas que signifiquem mais burocratização da tramitação
processual, bem como criar condições legais ou outras para otimizar a gestão processual.
• Manter um esforço permanente de informatização dos processos judiciais, incluindo nos tribunais
superiores, continuando a evoluir na desmaterialização da relação entre o tribunal e outras entidades públicas,
e assegurando a gestão pública e unificada dos sistemas de suporte à atividade dos tribunais.
• Investir na requalificação e modernização das infraestruturas da justiça, designadamente, prisionais e de
reinserção social, bem como no acesso a cuidados de saúde da população reclusa, designadamente ao nível
da saúde mental.
• Aumentar a capacidade de resposta da jurisdição administrativa e tributária, designadamente, tirando
pleno partido das possibilidades de gestão e agilização processual, em especial quanto a processos de
massas;
• Assegurar a citação eletrónica de todas as entidades administrativas e a progressiva citação eletrónica
das pessoas coletivas, eliminando a citação em papel;
• Melhorar a recolha e o tratamento dos indicadores de gestão do sistema de justiça, de modo a ter
informação de gestão de qualidade disponível em tempo real para os gestores do sistema, designadamente
para os órgãos de gestão dos tribunais, bem como mecanismos de alerta precoce para situações de risco de
incumprimento dos prazos processuais e para o congestionamento dos tribunais;
• Reforçar a capacidade da investigação, em particular através da modernização tecnológica dos
sistemas de informação e comunicação da Polícia Judiciária, bem como o reforço dos meios ao combate do
cibercrime, incluindo os sistemas de receção e recolha de prova.
Por forma a aumentar a transparência e a accountability na administração da justiça, o Governo irá:
• Assegurar aos cidadãos, de dois em dois anos, a divulgação quantificada dos tempos médios de
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decisão processual, em primeira instância e em recurso, por tipo de processo e por tribunal;
• Reforçar as competências de gestão processual nos tribunais, enquanto condição necessária para
garantir a prestação aos cidadãos de um serviço de Justiça atempado e sem desperdício de recursos;
• Assegurar que as citações, notificações, mandados ou intimações dirigidas a particulares utilizem
sempre linguagem clara e facilmente percetível por não juristas.
Tendo em vista criar condições para a melhoria da qualidade e eficácia das decisões judiciais, o Governo
irá:
• Aumentar os modelos alternativos ao cumprimento de pena privativa da liberdade em estabelecimento
prisional, em especial para condenados aos quais se recomende uma especial atenção do ponto de vista
social, de saúde ou familiar;
• Reforçar as respostas penais diferenciadas à criminalidade em função da sua gravidade,
designadamente no âmbito dos sistemas de penas e de reinserção social;
• Reforçar a resposta e o apoio multidisciplinar oferecido às vítimas de crimes, em parceria com entidades
públicas e privadas, e em articulação com o sistema judiciário;
• Criar um corpo de assessores especializados para os tribunais e investir na sua formação inicial e
contínua, a funcionar de forma centralizada, designadamente em matérias cuja complexidade técnica
aconselha a existência de um apoio ao juiz;
• Agilizar o tempo de resposta em matéria de perícias forenses e demais serviços no âmbito da medicina
legal.
Ao encontro dos objetivos preconizados no domínio das funções de soberania, destacam-se os seguintes
investimentos no âmbito do PRR previstos para o período de 2022 a 2026:
• Justiça económica e ambiente de negócios (233 M€) – o investimento previsto para esta reforma
permite intervenções, enquadradas em plataformas digitais estruturantes (PD) e no reforço das infraestruturas
e equipamentos tecnológicos: PD dos tribunais; PD para ciclos de vida dos cidadãos e das empresas; PD para
a investigação criminal e forense e plataformas de gestão de conhecimento.
• Centro de operações de defesa do atlântico e plataforma naval (111 M€) – o investimento consiste no
desenvolvimento de um sistema assente em três pilares fundamentais, Plataforma naval multifuncional, Centro
de operações e Academia do Arsenal; que contribuirão para a preservação do valor dos serviços
ecossistémicos e para a «saúde dos oceanos», fazendo a defesa do meio e do território, mantendo a
preservação das cadeias de valor das diversas indústrias oceânicas e reforçando a capacidade operacional e
científica do País.
5. Primeiro desafio estratégico: alterações climáticas
Portugal foi o primeiro país do mundo a assumir o objetivo da neutralidade carbónica até 2050, na
Conference of the Parties (COP) de Marraquexe, em 2016. Segundo a Comissão Europeia, Portugal é o País
da UE que mais avançou rumo à neutralidade carbónica e que está em melhores condições de cumprir os
objetivos de redução de emissões até 2030. A Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia foi
decisiva para obter a aprovação da Lei Europeia da Clima, tendo sido recentemente aprovada a Lei de Bases
do Clima19 pelo Parlamento. Portugal tem uma posição geográfica particularmente exposta num contexto de
alterações climáticas e reconhece os custos que penalizam a inação perante estes desafios.
O desafio estratégico «Alterações Climáticas» centra-se assim em quatro domínios de intervenção:
• Transição energética.
• Mobilidade sustentável.
• Economia circular.
19 Lei n.º 98/2021 de 31 de dezembro.
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• Adaptação e valorização do território.
No território nacional, a vulnerabilidade aos efeitos das alterações climáticas é sentida, por exemplo,
através de ondas de calor e secas prolongadas que aumentam o risco de incêndios de grandes dimensões e
colocam múltiplas pressões sobre um recurso fundamental à sobrevivência do ser humano e dos
ecossistemas: A água. De igual modo, é esperado uma maior frequência e magnitude das cheias e
inundações. Adaptar o País aos impactos das alterações climáticas significa, por isso, reduzir estas
vulnerabilidades e aumentar a resiliência, não só através de intervenções no território, mas também
aumentando o conhecimento e a informação indispensáveis à aplicação das medidas necessárias junto das
populações e das empresas.
Os sistemas de produção e consumo dos países desenvolvidos terão necessariamente de mudar. Segundo
as Nações Unidas, cerca de 50% das emissões de gases com efeito de estufa estão associadas à extração e
processamento de matérias-primas. Assim, persistir numa economia linear – que extrai, transforma, vende e
descarta – acarreta uma pesada fatura climática, para além de intensificar os riscos derivados da escassez de
água, solo arável e matérias-primas essenciais.
O setor dos transportes é um dos que mais contribui para as emissões nacionais tendo, em 2020, sido
responsáveis por mais de 25% das emissões de gases com efeito de estufa20 e por 74% do consumo de
petróleo21 em Portugal. É também uma das principais fontes de ruído e de poluição do ar, em particular de
emissões de óxidos de azoto e de partículas finas, com consequências para a saúde e a qualidade de vida das
populações. Por estes motivos, o setor deverá, até 2030, reduzir as suas emissões em 40% face às registadas
em 2005.
Determinante para este percurso de descarbonização, mas também para a coesão territorial e social, é a
aposta na mobilidade urbana sustentável e na ferrovia. Ao nível da mobilidade urbana sustentável, é de
destacar os investimentos na promoção do transporte público, bem como os incentivos à mobilidade ativa e à
disseminação da mobilidade elétrica como fatores chave para dos descarbonização e melhoria da qualidade
de vida das populações. Existem, neste momento, obras em curso em todos os principais corredores
ferroviários do país e foi recentemente lançado o maior concurso de material circulante da história do caminho
de ferro em Portugal. Contudo, o pleno aproveitamento destes investimentos por parte das populações e pelos
seus territórios não será imediato, dado o volume e complexidade das operações em curso.
Sendo inevitável o aumento da frequência e intensidade de eventos extremos associados às alterações
climáticas, torna-se necessário considerar estes riscos no desenvolvimento e organização do território e das
atividades que nele assentam. Esta condição é particularmente relevante para a proteção das comunidades,
no que diz respeito à segurança do abastecimento de água, à proteção do litoral e das comunidades que aí
residem e à salvaguarda da biodiversidade. O desenvolvimento assente nos recursos endógenos do país
permitirá preparar os territórios para lidar com o futuro.
Nos últimos seis anos foram dados passos no combate às alterações climáticas, que importa consolidar:
O peso das energias renováveis na produção de eletricidade em 2020 foi de 58%, mais 5pp do que em
2015 (em 2010 era de 41%)22. Portugal bateu recordes mundiais nos leilões de energia solar, e será possível
antecipar em 5 anos o cumprimento dos objetivos estabelecidos no Plano Nacional de Energia e Clima 2030
em termos de capacidade instalada de renováveis para produção de eletricidade previstos para 2030.
Em 2015, as emissões das centrais a carvão chegaram a representar cerca de 28% das emissões
nacionais. Em 2020, estas emissões já se tinham reduzido em 83%, passando a representar menos de 1%
das emissões nacionais23. Finalmente, Portugal antecipou para 2021 o fim da produção de eletricidade a partir
do carvão, encerrando as duas centrais ainda em funcionamento. Portugal foi o 4.º país da UE a abandonar o
carvão (Áustria, Bélgica e Suécia também o fizeram).
Quanto ao custo da energia para as pessoas e as empresas, apesar da pressão inflacionista que tem
existido e se mantém neste momento nas economias europeias e norte-americana, a inflação nos preços da
energia observada em Portugal é menor que no conjunto da União Europeia. A reduzida dependência
20 APA – Inventário Nacional de Emissões 2022, https://apambiente.pt/sites/default/files/_Clima/Inventarios/NIR20220415.pdf, p.6. 21 DGEG – Balanço Energético 2020 https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https%3A%2F%2Fwww.dgeg.gov.pt%2Fmedia%2Futtpflgc%2Fdgeg-ben-2020.xlsx&wdOrigin=BROWSELINK 22 DGEG – Principais Indicadores Energéticos, https://www.dgeg.gov.pt/pt/estatistica/energia/indicadores-energeticos/ 23 APA – Inventário Nacional de Emissões 2022 https://apambiente.pt/sites/default/files/_Clima/Inventarios/NIR20220415.pdf
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energética da Rússia, o acesso a fontes alternativas para o aprovisionamento de energia e o elevado peso das
energias renováveis colocam Portugal numa posição privilegiada para contribuir para o reforço da resiliência
energética da EU face à Rússia, tal como exposto na Comunicação REPowerEU apresentada pela Comissão
Europeia a 18 de maio de 2022.
O Governo assume o objetivo de: reduzir, até 2030, as emissões de GEE em 55% face a 2005; aumentar
para 80% o peso das energias renováveis na produção de eletricidade até 2030, com a possibilidade de
antecipar em 4 anos o objetivo estabelecido; reduzir em 35% o consumo de energia primária até 2030;
aumentar para 47% o peso das energias renováveis no consumo final bruto de energia, no horizonte de 2030;
e reduzir, até 2030, 40% das emissões do setor dos transportes e mobilidade face aos níveis registados em
2005.
Salienta-se o alinhamento dos objetivos deste desafio estratégico com a agenda «transição climática e
sustentabilidade» do Plano Nacional de Reformas, que prossegue dois objetivos complementares: por um
lado, contribuir para a resposta aos desafios suscitados pelas alterações climáticas, apostando no aumento da
eficiência energética e no aproveitamento e no uso das energias renováveis; por outro lado, promover o uso
eficiente e sustentável dos recursos, potenciando condições e oportunidades de geração de valor económico e
de proteção ambiental. Alinha, por isso, com os objetivos da União Europeia no que se refere tanto ao pilar
«transição ecológica», quanto ao pilar «crescimento inteligente, sustentável e inclusivo».
O país conta já com um quadro consistente de instrumentos de planeamento e de políticas públicas que
concorrem para a concretização do 1.º Desafio Estratégico – Alterações Climáticas e que são apresentados no
Quadro 9, sendo de destacar:
• O Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050) e o Plano Nacional de Energia e Clima
(PNEC 2030) constituem instrumentos de políticas integradas de energia e clima, que traduzem uma
abordagem convergente e articulada para promover a descarbonização da economia e a transição energética,
visando a neutralidade carbónica em 2050, enquanto oportunidade para o País, assente num modelo
democrático e justo de coesão territorial que potencie a geração de riqueza e o uso eficiente de recursos.
• A Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, para implementar de forma integrada a
adaptação a estes efeitos e preparar o país para possíveis cenários futuros mais gravosos, Portugal dispõe de
uma Estratégia Nacional de Adaptação desde 2010 (ENAAC), sustentada numa base científica sólida, tendo a
mesma sido revista em 2015 (ENAAC 2020), centrando-se essencialmente na melhoria da articulação entre
domínios, particularmente os de natureza transversal, na integração nas políticas setoriais, e na
implementação de medidas de adaptação.
• A Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 consiste no principal documento orientador das políticas do
mar em Portugal. A visão desta estratégia assenta em promover um oceano saudável para potenciar o
desenvolvimento azul sustentável, o bem-estar dos portugueses e afirmar Portugal como líder na governação
do oceano, apoiada no conhecimento científico.
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Quadro 99 – Instrumentos de planeamento e de políticas públicas associados ao desafio estratégico
transversal – Alterações climáticas
Primeiro desafio estratégico: Alterações climáticas transição climática
Domínio Instrumento Situação
Transição energética
Estratégia de Longo Prazo para a Renovação dos Edifícios Em vigor
Estratégia Nacional para o Hidrogénio Em vigor
Plano Nacional de Energia e Clima 2030 Em vigor
Programa de Eficiência de Recursos na AP (ECO.AP) Em vigor
Estratégia Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética Em elaboração
Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 Em vigor
Plano Nacional de Poupança de Energia Em vigor
Mobilidade sustentável
Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável Em vigor
Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Pedonal Em elaboração
Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transportes Públicos (PROTransP)
Em vigor
Programa Ferrovia 2020 Em vigor
Programa Nacional de Investimento 2030 Em vigor
Economia circular
Estratégia Nacional para a Gestão de Lamas de ETAR Urbanas 2030 Em elaboração
Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável 2030 Em vigor
Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC) Em vigor
Plano Nacional de Gestão de Resíduos Em vigor
Plano Nacional para a Promoção das Biorrefinarias 2030 Em vigor
Recursos hídricos
Plano Estratégico para o Abastecimento de Água e Gestão de Águas Residuais e Pluviais 2030
Em vigor
Estratégia Nacional de Reabilitação de Rios e Ribeiras (EN3R) Em vigor
Programa Nacional de Regadios 2030 Em elaboração
Valorizar o território
Agenda de Inovação para a Agricultura 20/30 «Terra Futura» Em vigor
Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030 (ENCNB) Em vigor
Estratégia Nacional para a Agricultura Biológica (ENAB) Em vigor
Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira (ENGIZC) Em vigor
Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais (ENPPC) Em vigor
Estratégia Nacional para as Florestas (ENF) Em vigor
Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 Em vigor
Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva Em vigor
Plano de Ação Litoral XXI Em vigor
Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC 2023-2027) Em vigor
Estratégia para o Aumento da Competitividade da Rede de Portos Comerciais do Continente – Horizonte 2026
Em vigor
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O Desafio Estratégico Alterações Climáticas responde ao compromisso de Portugal para as metas
climáticas que permitirão o alcance da neutralidade carbónica até 2050. A descarbonização da economia e da
sociedade oferece oportunidades importantes e prepara o País para realidades que configurarão os fatores de
competitividade num futuro próximo.
Os objetivos deste desafio estratégico serão atingidos, em parte, pela execução do financiamento das
medidas apresentadas no Quadro 10, que representa os valores de investimento previstos no PRR, PT2030,
PT2020, e OE para o período 2022-2026. O PRR é um instrumento central para o combate às alterações
climáticas, contando com 38 % do seu investimento global afetado a objetivos de transição climática. Devem
ainda ser considerados outras medidas e reformas que não implicam investimentos diretamente associados à
sua implementação à frente apresentados.
Também o Fundo Ambiental assume um papel de destaque na prossecução da política de
descarbonização, assumindo-se como um instrumento financeiro relevante para a ação climática e política do
ambiente, nomeadamente através do apoio a projetos nas áreas da mitigação, promoção da mobilidade
sustentável, descarbonização das cidades e da indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações
climáticas, recursos hídricos, economia circular e resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e
biodiversidade, educação energética e ambiental e promoção da política do bem estar dos animais de
companhia.
Quadro 1010 – Programação do financiamento das medidas associadas ao desafio estratégico –
Alterações Climáticas (M€)
Primeiro desafio estratégico: Alterações climáticas, transição climática Fontes de financiamento
Áreas de política 2022 2023 2024 2025 2026 Total PT
20
30
PT
20
20
PR
R
OF
E
Fo
nte
s
na
cio
nais
Eficiência energética em
edifícios e infraestruturas 66 258 258 227 188 997 X X X X
Produção e distribuição
de energia renovável 40 93 92 81 63 371 X X X
Descarbonização do
tecido produtivo 67 159 274 226 206 931 X X X
Ferrovia e transportes
públicos 197 381 643 728 754 2703 X X X X X
Mobilidade urbana
sustentável 301 235 179 167 177 1059 X X X
Economia circular 70 124 101 97 100 492 X X X
Recursos hídricos 133 247 176 208 196 960 X X X X
Floresta 36 125 119 156 127 563 X X
Mar 68 104 74 74 81 401 X X X X
Adaptação e valorização
do território 279 275 56 54 61 725 X X X X
Conservação da natureza
e biodiversidade 2 18 37 39 49 145 X
Agricultura sustentável 1249 1249 1345 1477 955 6276 X X
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Primeiro desafio estratégico: Alterações climáticas, transição climática Fontes de financiamento
Áreas de política 2022 2023 2024 2025 2026 Total PT
20
30
PT
20
20
PR
R
OF
E
Fo
nte
s
na
cio
nais
Valorização da faixa
Atlântica 0 8 24 36 50 118 X
Sub-total 2507 3276 3380 3571 3007 15741 X X X X X
Nota: OFE – inclui Mecanismo Interligar Europa e PEPAC, Fontes nacionais – inclui Orçamento do Estado, Orçamento da
Segurança Social e outros fundos nacionais.
5.1 Transição energética
Portugal assumiu o compromisso de atingir a neutralidade carbónica até 2050, enquanto contributo para as
metas globais e europeias assumidas na execução do Acordo de Paris. Cumprir este objetivo exige uma
redução das emissões de gases com efeito de estufa superior a 85%, em relação às emissões de 2005, e uma
capacidade de sequestro de carbono de 13 milhões de toneladas.
A concretização do domínio «Transição Energética» passará por um conjunto de políticas dirigidas para os
seguintes eixos de atuação:
• Eficiência energética em edifícios e infraestruturas.
• Produção e distribuição de energia renovável.
• Descarbonização do tecido produtivo.
A transição energética que se perspetiva para a próxima década terá de mobilizar mais de 25 000 milhões
de euros de investimento, o que envolve uma complexa concertação de vontades e um alinhamento de
políticas, de incentivos e de meios de financiamento provenientes de várias origens incluindo PRR, PT2030,
Orçamento do Estado e privados (famílias e empresas). Para facilitar esta transição, deverá ser mobilizado um
conjunto de instrumentos legais e de planeamento que permitam obter uma efetiva redução de emissões,
promovendo em simultâneo o investimento, o emprego e a inovação.
Liderar a transição energética implica uma aposta inequívoca na concretização dos objetivos do Plano
Nacional de Energia e Clima para 2030: Alcançar, pelo menos, 80% de renováveis na produção de
eletricidade, alcançar uma meta de 47% de energia de fonte renovável no consumo final bruto de energia e
uma meta de 20% de energia renovável nos transportes e reduzir em 35% o consumo de energia primária até
2030. É na nesta década que se deverá realizar o maior esforço de redução das emissões de gases com
efeito de estufa, o que implica a adoção de metas ambiciosas de descarbonização, de incorporação de
energias renováveis e de eficiência energética. Garantir uma transição justa e inclusiva é condição necessária
para o sucesso desta visão.
Assim, tendo como objetivo a promoção da eficiência energética em edifícios e infraestruturas, o Governo
irá:
• Implementar a estratégia de longo prazo para a renovação dos edifícios, aprovada em 2021, que inclui
um roteiro com medidas e objetivos indicativos para 2030, 2040 e 2050 e a estratégia nacional de longo prazo
para o combate à pobreza energética, que pretende proteger os consumidores vulneráveis e integrá-los de
forma ativa na transição energética e climática.
No âmbito do PRR, o investimento para apoio a este eixo de intervenção prevê para o período 2022-2026:
• Eficiência energética em edifícios (591 M€) – para apoiar o investimento na eficiência energética dos
edifícios residenciais (281 M€), tendo especial atenção aos agregados familiares com menores rendimentos, e
dos edifícios de serviços do setor privado e da administração pública central, em linha com o ECO.AP –
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Programa de eficiência de recursos na administração pública (310 M€).
No âmbito do PT2030 pretende-se:
• No Objetivo Estratégico 2 – Portugal mais Verde – Promover a eficiência energética e a redução das
emissões de gases com efeito de estufa (2.1 – 287M€) apoiar a renovação energética do parque de edifícios
existentes da administração pública regional e local, promovendo a descarbonização e a transição energética
das atividades desenvolvidas pela administração pública regional e local, contribuindo para as metas de
redução de emissões de gases com efeito de estufa, de redução de consumos de energia por via do reforço
da eficiência energética, de incorporação de renováveis no consumo final bruto de energia, bem como para
promover a gestão eficiente de recursos.
Para avançar na produção e distribuição de energia renovável, o Governo irá:
• Acelerar a concretização do Plano Nacional de Energia e Clima 2030 e do Roteiro para a Neutralidade
Carbónica 2050, promovendo roteiros regionais para a neutralidade carbónica, elaborando orçamentos de
carbono quinquenais que definam um horizonte plurianual, assente em metodologias para avaliação do
impacto legislativo na ação climática e eliminando constrangimentos administrativos que criem custos de
contexto desproporcionados sem mais-valia ambiental.
• Prosseguir com o modelo de leilões de energias renováveis com vista ao cumprimento dos objetivos
fixados no PNEC2030, nomeadamente a preparação do primeiro leilão para eólica offshore a lançar em 2023;
• Lançar os leilões de hidrogénio já apresentados, mobilizando até 50 milhões de euros por ano das
receitas de CO2 existentes para apoiar a descarbonização da indústria e do setor dos transportes pesados de
passageiros e mercadorias.
• Concretizar as interligações energéticas previstas.
• Promover a produção de gases renováveis, com particular enfoque no hidrogénio e seus derivados,
incluindo amónia, metanol verdes e combustíveis sintéticos, contribuindo para a descarbonização da
economia, em particular dos setores industrial e dos transportes, nomeadamente no transporte aéreo e
marítimo.
• Apresentar um plano para o biometano, produzido, entre outros, a partir de biomassa, águas residuais
ou lamas de ETAR.
Para apoiar a produção e distribuição de energia renovável, destacam-se os seguintes investimentos do
PRR:
• Produção e distribuição de energias renováveis (185 M€) – para a produção e distribuição de hidrogénio
e gases renováveis, incluindo a criação de uma rede de postos de abastecimento a hidrogénio.
Em consonância, no âmbito do PT2030:
• No Objetivo Estratégico 2 – Portugal mais Verde – serão executados investimentos para promover as
energias renováveis e desenvolver sistemas de energia inteligentes, redes e armazenamento fora da rede
transeuropeia de energia – (123 M€).
Tendo como objetivo a descarbonização do tecido produtivo, o Governo irá:
• Promover um financiamento sustentável, elaborando uma estratégia que defina os instrumentos mais
adequados a mobilizar em linha com o Pacto Ecológico Europeu, definindo critérios mínimos de
descarbonização como condição para a atribuição de financiamento público e definindo um enquadramento
fiscal e financeiro que induza o investimento verde.
• Promover a emissão de obrigações verdes, fomentando o desenvolvimento de plataformas de
microcrédito orientado para o investimento em soluções de baixo carbono, promovendo a articulação entre o
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Fundo para a Inovação, Tecnologia e Economia Circular e o Fundo Ambiental no apoio a projetos de
descarbonização e aumento de eficiência no uso de recursos.
No âmbito do PRR, o investimento para apoio a este eixo de intervenção prevê:
• Descarbonização da indústria (715 M€) – para a descarbonização do setor industrial e empresarial e a
promoção da mudança de paradigma na utilização dos recursos. Apoiados em medidas do Plano Nacional
Energia e Clima 2030 (PNEC), estes investimentos contribuem para acelerar a transição para uma economia
neutra em carbono e, simultaneamente, para promover a competitividade da indústria e das empresas, por via
da sua descarbonização, redução do consumo de energia e da promoção de fontes endógenas de energia.
No âmbito do PT2030:
• No Objetivo Estratégico 2 – Portugal mais Verde – serão apoiados investimentos para promover a
eficiência energética e redução das emissões de gases de efeito estufa e a transição para uma economia
circular (132 M€).
5.2 Mobilidade sustentável
Grande parte dos impactos dos transportes são indissociáveis do excessivo uso do automóvel, pelo que é
necessário dar continuidade a políticas que tornem as opções de mobilidade sustentável mais atrativas do que
o recurso ao transporte individual e que contribuam para a sua descarbonização, nos casos em que o seu uso
é imprescindível.
Esse caminho far-se-á, necessariamente, pelo investimento num transporte público acessível e de
qualidade, com destaque para o transporte ferroviário, para a expansão das redes de transporte público
urbano, bem como pela generalização dos veículos elétricos, progressivamente em modo partilhado e
autónomo, sem esquecer as formas de mobilidade ativa, como o uso da bicicleta.
A concretização do domínio «Mobilidade Sustentável» passará por um conjunto de políticas dirigidas para
os seguintes eixos de atuação:
• Ferrovia e transportes públicos
• Mobilidade urbana sustentável
Para promover a ferrovia e os transportes públicos, o Governo irá:
• Continuar a dar prioridade à ferrovia com os investimentos previstos no programa Ferrovia 2020 e o
arranque dos projetos previstos no Programa Nacional de Investimento 2030, em três eixos de ação principais:
completar a modernização e eletrificação de toda a rede ferroviária; eliminar os estrangulamentos à
capacidade nas áreas metropolitanas e criar um eixo de alta velocidade e de elevada capacidade entre Lisboa,
Leiria, Coimbra, Aveiro, Porto, Braga e a Galiza; e concluir e aprovar o plano ferroviário nacional que oriente
as opções de investimento no longo prazo.
• Concretizar o investimento em novo material circulante, executando os concursos já lançados para
comboios urbanos e regionais e lançando o concurso para comboios de longo curso, constituindo-se como
uma aposta na capacidade industrial nacional para o seu fabrico e montagem.
• Investir nas empresas públicas de transportes, permitindo-lhes aumentar a disponibilidade e a qualidade
da oferta e melhorar a qualidade dos serviços.
• Expandir as redes e serviços de transporte, quer através do Programa de Programa de Apoio à
Densificação e Reforço da Oferta de Transportes Públicos (PROTransP), quer concretizando os planos de
expansão das redes de transporte pesado de passageiros nas áreas metropolitanas e em territórios com
elevada densidade populacional e económica, nomeadamente os projetos aprovados e em curso nos
programas de financiamento PORTUGAL 2020 e PRR, e os projetos a desenvolver no âmbito do Portugal
2030.
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• Apoiar a capacitação das autoridades de transportes para promover o desenvolvimento de redes de
transporte mais flexíveis e mais capazes de responder às necessidades dos territórios de baixa procura.
No âmbito do PRR, o apoio à ferrovia e transportes públicos prevê os seguintes investimentos para o
período 2022-2026:
• Expansão das redes de transportes públicos urbanos (808 M€) – para apoiar a expansão das redes de
transportes públicos nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto (metro de Lisboa – Linha Vermelha até
Alcântara; Metro do Porto – Casa da Música-Santo Ovídio; metro ligeiro de superfície Odivelas-Loures; Linha
BRT Boavista – Império).
• Descarbonização dos transportes públicos (48 M€) – para apoio à aquisição de autocarros de baixas
emissões afetos ao transporte público rodoviário e respetivos postos de carregamento/abastecimento.
De forma complementar, no âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais
está previsto (2022-2026) o apoio a um conjunto de intervenções significativas com vista a potenciar o apoio à
ferrovia e transportes públicos (2416 M€), designadamente a concretização dos investimentos do programa
Ferrovia 2020, a expansão das redes do metro de Lisboa e do Metro do Porto, assim como o investimento na
aquisição de frota.
No âmbito do PT2030, serão apoiados os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 2, Portugal mais Verde – promoção da mobilidade urbana multimodal
sustentável (467 M€).
• No Objetivo Estratégico 3, Portugal mais Conectado – desenvolvimento de uma rede transeuropeia de
transportes (RTE-T) e a mobilidade nacional, regional e local (406 M€).
No âmbito do Mecanismo Interligar Europa, serão apoiados os seguintes investimentos:
• Linha de alta velocidade Porto-Lisboa, em articulação com fontes de financiamento nacionais (635 M€).
Para promover a mobilidade urbana sustentável, o Governo irá:
• Continuar a promover o transporte público através da manutenção da redução dos preços dos passes
em todo o território e densificação da oferta, com a continuidade dos programas PART e PROTANSP, revendo
os seus modelos de financiamento com vista a assegurar uma maior previsibilidade e autonomia por parte das
autoridades de transportes.
• Promover a multimodalidade urbana e a mobilidade partilhada, implementando o novo regime jurídico do
serviço público de transporte de passageiros em táxi.
• Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e
planear de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País.
• Melhorar a integração dos novos conceitos de mobilidade elétrica com a distribuição e logística urbana e
promover oportunidades de desenvolvimento tecnológico e de novas soluções de mobilidade sustentável em
torno do ecossistema nacional da mobilidade elétrica.
• Facilitar a transição para a mobilidade elétrica, favorecendo no plano fiscal os veículos elétricos,
mantendo apoios à aquisição dos veículos, reforçando e expandindo a rede pública de carregamento.
• Promover soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, designadamente ao
nível da mobilidade partilhada, que promovam e fomentem a descarbonização das cidades.
• Dar continuidade à Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável, lançando a estratégia nacional
para a mobilidade ativa pedonal e acelerando a sua implementação.
No âmbito do PT2030, serão apoiados os seguintes investimentos:
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• No Objetivo Estratégico 2 – Portugal mais Verde – promoção da mobilidade urbana sustentável (96 M€).
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
• Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes Públicos – PART (853 M€), que permite uma
redução muito significativo dos custos das famílias com os transportes públicos e permite ainda uma melhoria
da qualidade da oferta.
5.3 Economia circular
O desafio climático exige a transformação de um modelo económico de lógica linear – que extrai,
transforma, vende e descarta – para um modelo de lógica circular, em que seja possível uma utilidade mais
duradoura dos produtos, retirando deles um valor económico maior, nomeadamente através da redução do
consumo de materiais e produtos, da reutilização desses materiais e produtos e, esgotada a utilidade deles, da
sua reciclagem.
Esta transformação, pela sua transversalidade, exige instrumentos de política pública que beneficiem quem
opta por modelos de produção e consumo mais consciente e responsável, que efetivamente reduzam o
consumo de matérias-primas, de recursos e de energia, e que preservem o valor de produtos, materiais e
outros recursos na economia pelo máximo tempo possível. Desta forma reduz-se a pressão sobre os sistemas
e recursos naturais, minimizando a produção de resíduos e evitando a emissão de substâncias perigosas ao
longo do ciclo de vida dos produtos. Em consequência, promove-se o realinhamento do tecido produtivo e dos
consumidores, aproveitando as oportunidades geradas por novos processos, novos materiais, novos produtos
e novos serviços necessários à economia circular.
Portugal inovou na União Europeia com um plano de ação para a economia circular com três níveis de
ação (nacional, setorial e regional). Em 2022 está prevista a revisão do plano de ação para o ciclo 2030, tendo
em conta o Pacto Ecológico Europeu. Será dada continuidade à adoção dos princípios de economia circular
pelos consumidores, às empresas, ao setor financeiro e ao Estado, apostando na formação e na inovação
dirigida a desafios concretos – do design às soluções produto-serviço, da remanufactura à reciclagem –
vertidos também no PRR e nos princípios de do no significant harm, que todas as componentes de
financiamento deverão respeitar.
Para atingir os objetivos da transição para um modelo de economia circular o Governo irá:
• Rever os mecanismos de fiscalidade verde associados à poluição e uso de recursos, com base no
trabalho desenvolvido com a Comissão Europeia ao abrigo do Programa de Apoio às Reformas Estruturais.
• Incentivar a circularidade na economia, desenvolvendo um acordo nacional para compras públicas
circulares, e potenciar a formação de hubs de economia circular nacionais, apoiados através do PRR e de
outros mecanismos de financiamento europeu e nacional.
• Apostar numa maior integração dos princípios de economia circular nos currículos escolares, técnicos,
universitários e de formação avançada, e melhorando a informação ao cidadão, designadamente incorporando
o cumprimento dos objetivos de desenvolvimento sustentável, nos critérios de distinção PME Líder e PME
Excelência, desenvolvendo e aplicando rótulos de informação ambiental, sobretudo no retalho, entre outras
medidas.
• Multiplicar os benefícios associados às comunidades de energia, para comunidades de sustentabilidade,
em articulação com os municípios, alargando o âmbito a outros recursos, incentivando a produção e transação
de produtos com menor pegada ecológica, promovendo a circularidade na construção através de programas
de reabilitação, e promovendo os circuitos locais de produção e consumo com base nas alterações aos
instrumentos de política pública presentes e futuros.
• Aferir o progresso e eficiência das políticas de promoção da economia circular monitorizando
indicadores ambientais sistematizados para o efeito;
• Prosseguir com a concretização do ECO.AP 2030, na aposta na eficiência de recursos, na
descarbonização e nas energias renováveis pelo Estado, com metas na redução em 40% os consumos de
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energia primária, em 20% o consumo de água e outros materiais, bem como uma taxa de 5% de renovação
energética e hídrica dos edifícios das entidades da Administração Pública direta e indireta, incluindo serviços
centrais e periféricos.
• Potenciar as medidas previstas no Plano de Ação da Bioeconomia Sustentável 2030, nomeadamente
estreitando a sua relação com a Estratégia Nacional para a Gestão de Lamas de ETAR Urbanas 2030, o Tomo
II do ENEAPAI dedicado ao bagaço de azeitona, e as orientações estratégicas para os biorresíduos, com vista
à elaboração da estratégia nacional para o biometano e revisão do Plano Nacional para a Promoção de
Biorrefinarias 2030.
• Evoluir de uma gestão de resíduos para uma gestão de recursos, tendo por base o Plano Nacional de
Gestão de Resíduos e Planos adjuvantes, com particular ênfase nas medidas de prevenção de produção e de
gestão de resíduos.
• Prosseguir com o apoio à melhoria de eficácia e eficiência na gestão do ciclo urbano da água,
preconizado no Plano Estratégico para o Abastecimento de Água e Gestão de Águas Residuais e Pluviais
2030.
No âmbito do PRR, o apoio à economia circular prevê:
• Promoção da bioeconomia (141 M€) – pretende-se promover a bioeconomia, tendo como principal
objetivo a incorporação de materiais de base biológica em alternativa às matérias de base fóssil, em três
setores de atividade económica nacional – têxtil e vestuário, calçado, reninas naturais – assegurando uma
maior competitividade e, permitindo, desta forma, contribuir para a transição para neutralidade carbónica de
forma justa e coesa.
No âmbito do PT2030, serão apoiados os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 2, Portugal mais Verde – promover a transição para uma economia circular (227
M€).
5.4 Valorizar o território
Importa valorizar o capital natural e a resiliência socioecológica dos territórios, no quadro de uma gestão
sustentável dos recursos naturais, tendo em conta o seu valor ambiental, social e económico. As políticas de
valorização do território desdobram-se nos seguintes eixos, que têm um desenvolvimento detalhado no
programa do Governo:
• Recursos hídricos.
• Floresta.
• Mar.
• Adaptação e valorização do território.
• Conservação da natureza e biodiversidade.
• Valorização da faixa atlântica.
Para assegurar a sustentabilidade e resiliência dos recursos hídricos, o Governo irá:
• Concluir o 3.º ciclo dos Planos de Gestão de Regiões Hidrográficas e o 2.º ciclo dos Planos de Gestão
dos Riscos de Inundação, elaborar os planos de gestão da seca e escassez e rever os Planos de
Ordenamento das Albufeiras de Águas Públicas. Garantir uma maior resiliência dos territórios mais afetados
pelos efeitos das alterações climáticas, com os Planos Regionais de Eficiência Hídrica do Alentejo e Algarve,
diminuindo a pressão sobre as origens de água superficiais e subterrâneas; otimizando a capacidade de
armazenamento, designadamente através de interligações entre sistemas, como forma de garantir maior
resiliência aos sistemas de abastecimento.
• Dar continuidade à execução da Estratégia Nacional de Reabilitação de Rios e Ribeiras (EN3R), numa
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abordagem coesa à valorização da rede hidrográfica nacional.
• Implementar a estratégia 20/30 do Programa Nacional de Regadios, promovendo o regadio eficiente e a
resiliência do mundo rural face às alterações climáticas.
No âmbito do PRR, a aposta nos recursos hídricos prevê para os anos de 2022 a 2026:
• Mitigar a escassez hídrica (304 M€) –assegurar a resiliência dos territórios aos episódios de seca, tendo
por base os cenários de alterações climáticas e a perspetiva explanada na Estratégia Nacional de Adaptação
às Alterações Climáticas (ENAAC) e no Programa de Ação para as Alterações Climáticas (P-3AC),
contribuindo para a diversificação da atividade económica destas regiões e para o seu desenvolvimento
económico, social e ambiental.
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 2, Portugal mais Verde – Para promover a adaptação às alterações climáticas, a
prevenção dos riscos e a resiliência a catástrofes e para promover a gestão sustentável da água (404 M€).
Para prosseguir a reforma da floresta, o Governo irá:
• Potenciar o sequestro florestal de carbono, promovendo a conservação e proteção da área florestal
existente e, sempre que se justifique, a sua reconversão e densificação com espécies mais adaptadas ao
território, tendo em vista a resiliência aos riscos, nomeadamente de incêndio, criando incentivos económicos
para projetos de sumidouro florestal e outras atividades que promovam o sequestro de carbono.
• Prosseguir com a política de remuneração dos serviços dos ecossistemas em áreas prioritárias,
nomeadamente os territórios vulneráveis (risco de incêndio e minifúndio) ou de elevado valor ambiental.
• Apoiar medidas de silvicultura sustentável, tal como previsto no PEPAC, e apoiar investimentos de
adaptação do território às alterações climáticas e de valorização do capital natural, tal como previsto no
REACT-EU – Medida «Resiliência dos territórios face ao risco».
No âmbito do PRR, os investimentos neste eixo de atuação preveem, para o período 2022-2026:
• Proteção contra os incêndios rurais (520 M€) – para desenvolver uma resposta estrutural na prevenção
e combate de incêndios rurais capaz de proteger Portugal de incêndios rurais graves num contexto de
alterações climáticas, e com impacto duradouro ao nível da resiliência, sustentabilidade e coesão territorial,
concretizando a transformação da paisagem dos territórios de floresta vulneráveis (270 M€); implementando
as faixas de gestão de combustível – rede primária; (120 M€); investindo no reforço dos meios do Estado para
a prevenção e combate a incêndios rurais (80 M€) e executando o programa MAIS Floresta (50 milhões de
euros).
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 2, Portugal mais Verde – Para promover a adaptação às alterações climáticas, a
prevenção dos riscos e a resiliência a catástrofes (43 M€).
Para apostar no potencial do mar, o Governo:
• Concretizará a Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 e o respetivo plano de ação.
• Prosseguirá a interação com a Comissão de Limites da ONU para a concretização da extensão da
plataforma continental portuguesa.
• Promoverá o desenvolvimento de novas concessões de aquicultura nas áreas de expansão previstas no
Plano de Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional e nas áreas de expansão previstas no Plano
de Aquicultura em Águas de Transição.
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• Prosseguirá a aposta nas energias renováveis oceânicas e apoiar projetos de inovação oceânica;
• Concretizará a Rede Nacional de Áreas Marinhas Protegidas no mar português e definir os seus planos
de gestão, com o objetivo de alcançar 30% do espaço marítimo nacional até 2030;
• Reforçará a importância estratégica do abastecimento do pescado às populações no contexto da
segurança alimentar e da autonomia estratégica e apoiar a indústria transformadora da fileira do pescado,
reforçando a sua competitividade através da transferência de conhecimento e da criação de produtos de maior
valor acrescentado e a internacionalização.
• Apoiará a pesca e a aquicultura inovadora e sustentável, reestruturando e modernizando a frota
pesqueira, tornando-as energeticamente mais eficientes, com vista a aumentar a atratividade do setor,
continuando a aposta na investigação e aprofundar o conhecimento dos recursos.
• Fomentará a sustentabilidade da atividade das pescas e o restauro e conservação dos recursos
biológicos aquáticos, dinamizando as atividades de aquicultura sustentáveis e da transformação e
comercialização de produtos da pesca e da aquicultura, contribuindo assim para a segurança alimentar da
União através da intervenção do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos das Pescas e da Aquicultura
(FEAMPA).
No âmbito do PRR aposta no mar, prevê:
• Desenvolver a economia do mar (108 M€) – para desenvolver uma economia do mar mais competitiva,
mais empregadora, mais coesa, mais inclusiva, mais digital e mais sustentável, desenvolvendo o hub Azul,
Rede de Infraestruturas para a Economia Azul (87 M€), apoiando a Transição Verde e Digital e Segurança nas
Pescas (21 M€)
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 2 – Portugal mais Verde – para promover a adaptação às alterações climáticas,
a prevenção dos riscos e a resiliência a catástrofes (68 M€).
• No Objetivo Estratégico 3 – Portugal mais Conectado – desenvolvimento de uma rede transeuropeia de
transportes (RTE-T) e uma mobilidade nacional, regional e local (100 M€).
Para promover a adaptação e valorização do território, o Governo irá:
• Dar continuidade às ações constantes do Programa Nacional de Ação para a Adaptação às Alterações
Climáticas (P3AC), completando a cobertura de todo o território nacional com planos ou estratégias de
adaptação às alterações climáticas, promovendo a sua integração nas políticas e estratégias setoriais e a
incorporação nos planos diretores municipais.
• Desenvolver uma plataforma nacional de adaptação às alterações climáticas, que agregue informação
sobre efeitos e impactos das alterações climáticas em Portugal.
• Ordenar o território e tornar as comunidades mais resilientes, desenvolvendo as medidas do Programa
de Ação do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) que asseguram a
concretização dos dez Compromissos para o território, promovendo a cobertura total do território continental
pelos programas regionais do ordenamento do território (PROT), bem como a revisão dos que se encontram
vigentes, e reforçando a política de cidades, em linha com as agendas da sustentabilidade, e o seu papel na
estruturação do modelo policêntrico e funcional do território, articulando a rede urbana com repostas eficazes
ao território rural, fundamentais para um desenvolvimento equilibrado do País.
• Dar continuidade ao esforço de proteção costeira e valorização dos ecossistemas litorais através da
finalização das empreitadas já financiadas e preparando o conjunto de novas intervenções a financiar no novo
quadro de financiamento europeu, em articulação com os novos programas de orla costeira (POC).
• Implementar o Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC) a partir de janeiro de 2023,
através das medidas nele previstas para uma agricultura mais justa e inclusiva, promovendo uma gestão ativa
do território, baseada numa produção agrícola e florestal inovadora e sustentável, com uma melhor
redistribuição dos apoios, nomeadamente para a pequena agricultura e o rejuvenescimento da atividade e
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assegurando o acesso aos pagamentos diretos a todas as superfícies elegíveis, apoiando práticas e
investimentos para uma transição climática, ecológica e energética, reforçando a condicionalidade ecológica e
avançando com a condicionalidade social.
No âmbito do PRR, a aposta na valorização do território prevê:
• Cadastro da Propriedade Rústica e Sistema de Monitorização da Ocupação do Solo (79 M€) – para
dotar o País de conhecimento atualizado e detalhado do território, quer a nível cadastral, com identificação dos
proprietários da terra e dos limites e caracterização da propriedade, quer de cartografia de referência, sobre a
qual possam assentar os diversos processos de planeamento de âmbito nacional, regional e local.
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 2, Portugal mais Verde – para promover a adaptação às alterações climáticas, a
prevenção dos riscos e a resiliência a catástrofes (81 M€).
• No Objetivo Estratégico 4, Portugal mais Social e Inclusivo – para valorizar o papel da cultura e do
turismo sustentável no desenvolvimento económico, inclusão e inovação social (51 M€).
No PEPAC, estão previstos os seguintes investimentos:
• Investimento na exploração agrícola e florestal (1246 M€), reforçando a competitividade, melhorar o
desempenho e garantir a viabilidade e a sustentabilidade das explorações agrícolas e florestais, através do
aumento da produção, da criação de valor, do melhoramento da qualidade dos produtos, da introdução de
métodos e produtos inovadores, designadamente para melhorar o desempenho ambiental/climático das
explorações agrícolas, bem como do bem-estar animal.
• Apoios através de pagamentos diretos (1672 M€), que visam contribuir para estabilização do rendimento
dos agricultores e a resiliência das explorações agrícolas, promover a manutenção da atividade agrícola nas
zonas rurais através de gestão ativa. Dado o elevado contributo da pequena agricultura na gestão e
manutenção de uma ocupação territorialmente equilibrada incluí apoio específico à pequena agricultura e uma
redistribuição dos apoios entre as explorações de maior dimensão e as explorações de média e pequena
dimensão.
Para assegurar a conservação da natureza e recuperação da biodiversidade, o Governo irá:
• Continuar a promover a cogestão das áreas protegidas e a conclusão dos programas especiais das
áreas protegidas;
• Melhorar os sistemas de comunicação e gestão de valores naturais com vista à promoção dos valores
ambientais e do conforto e da qualidade da visita, disponibilizando, em várias línguas, mais e melhor
informação sobre o património natural das áreas protegidas, a par de uma melhoria da cobertura de redes de
dados móveis, permitindo a substituição progressiva da informação em suporte físico por informação digital,
• Expandir o projeto-piloto dos serviços dos ecossistemas para todos os parques naturais;
• Programar e executar intervenções de conservação e de recuperação de espécies (de flora e fauna) e
habitats, desenvolvendo programas de apoio ao restauro de serviços dos ecossistemas em risco,
• Reforçar a prevenção e controlo de espécies exóticas invasoras e de doenças e pragas agrícolas e
florestais, em particular nas áreas protegidas.
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos para esta temática:
• No Objetivo Estratégico 2, Portugal mais Verde – reforçar a proteção da natureza e da biodiversidade,
as infraestruturas verdes e reduzir a poluição (145 M€).
Para apostar na valorização da faixa atlântica, o Governo:
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• Prosseguirá a implementação da Estratégia para o Aumento da Competitividade da Rede de Portos
Comerciais do Continente – Horizonte 2026 e dos respetivos investimentos, recorrendo ao PT2030 e ao
Mecanismo Interligar Europa.
• Promoverá uma articulação dos objetivos da estratégia e da ambição europeia ao nível da transição
energética, da transição digital da operação portuária e da redução da pegada ecológica e da ação humana
com vista à mitigação das alterações climáticas.
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 3 – Portugal mais Conectado – desenvolvimento de uma rede transeuropeia de
transportes – RTE-T (118 M€).
6. Segundo desafio estratégico: Demografia
Em 2019, o anterior Governo assumiu a resposta ao desafio demográfico como prioridade, reconhecendo
que a complexidade das perspetivas de evolução demográfica não é apenas portuguesa, nem é recente, nem
se deve apenas a problemas novos ou agudizados.
As projeções de longo prazo conhecidas apontam para um ritmo de redução de população que importa
contrariar. Este é um desafio em praticamente todos os países desenvolvidos, ainda que com declinações e
graus de incidência variáveis. Não sendo um tema novo, foi agravado durante a crise financeira e o programa
de ajustamento, com o registo de saldos migratórios negativos sistemáticos, dado que o País deixou de gerar
oportunidades de emprego.
Para fazer face ao desafio demográfico identificam-se cinco domínios de intervenção prioritários:
• Natalidade;
• Emprego;
• Habitação;
• Migrações;
• Envelhecimento e qualidade de vida.
O índice sintético de fecundidade registou progressos nos anos mais recentes acompanhando as melhorias
das condições de vida da população, alavancadas na política de devolução de rendimentos, de criação de
emprego de qualidade e da melhoria da resposta dos serviços públicos. O índice subiu de 1,30 em 2015 para
1,42 em 2019, o valor mais elevado desde 200524. Entretanto, com a crise sanitária o índice sintético de
fecundidade recuou para 1,40 no ano de 2020. Apesar da melhoria recente, continua a registar-se uma
diferença expressiva face à fecundidade desejada pelas famílias 25.
A pandemia afetou gravemente a economia portuguesa, tendo causado uma quebra acentuada no PIB, que
caiu 8,4% em 2020, interrompendo a trajetória de crescimento sustentado entre 2016 e 2019 e que foi mesmo
de convergência com a União Europeia, e produzindo reflexos negativos no mercado de trabalho,
interrompendo temporariamente o percurso de recuperação do emprego conquistado ao longo dos quatro
anos anteriores. Esta recuperação tornou-se evidente, do ponto de vista quantitativo, com a taxa de
desemprego a recuar para o valor mais baixo dos 16 anos anteriores, cifrando-se em 6,6% em 2019 e com um
crescimento sustentado do emprego, alcançando-se quase 4,776 milhões de pessoas empregadas em 2019, o
patamar mais elevado em 10 anos. Do ponto de vista qualitativo, registou-se um reforço da contratação
permanente e também uma melhoria generalizada do nível salarial.
A pandemia da COVID-19 conduziu a um aumento do desemprego, designadamente entre os grupos mais
24 INE, Índice Sintético de Fecundidade https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0008274& contexto=bd&selTab=tab2. 25 INE, Inquérito à Fecundidade https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=415655178 &DESTAQUESmodo=2.
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vulneráveis, como é o caso dos jovens, não obstante, e em virtude nomeadamente das medidas de política
pública de apoio à manutenção do emprego e de incentivo à normalização da atividade empresarial, ter sido
possível circunscrever este fenómeno. O Banco de Portugal estima que a perda de emprego no período do
primeiro confinamento se tenha situado nos 4%, metade do valor que se teria registado na ausência das
medidas de apoio ao emprego, nomeadamente o layoff simplificado. Deste modo, foi possível conter a
progressão do desemprego, pelo que, já no ano de 2021, a taxa de desemprego regressou aos níveis de 2019
(6,6%)26.
A população empregada atingiu em 2021 níveis superiores ao verificados antes da pandemia, com 4,812
milhões de pessoas empregadas27. Todavia, existem ainda focos de preocupação com alguns segmentos do
mercado de trabalho, desde logo no que respeita os jovens.
O direito à habitação é um direito fundamental indispensável para a concretização de um verdadeiro Estado
Social. Ao longo de muitos anos, a construção do Estado Social foi assente no SNS, na escola pública e na
segurança social pública, prestando menos atenção à habitação. Acresce que a ação do Estado se centrou
nas situações de grande carência habitacional, não intervindo na resposta habitacional para as classes médias
e os jovens. Como a isto acresceram as situações de crise originadas pela pandemia, torna-se inegável a
urgência de colmatar as carências habitacionais que persistem. É, por isso, importante identificar a habitação
como um dos pilares do Estado Social, dando-lhe centralidade e permitindo a construção de uma resposta
integrada.
As políticas migratórias, tendo por base a atração de imigração regulada e integrada e o incentivo ao
regresso de emigrantes e lusodescendentes, são essenciais para a resposta aos desafios demográficos. Nos
anos mais recentes foi possível uma inversão do saldo migratório, resultante do dinamismo económico e do
sucesso das políticas de integração. Depois de seis anos de saldo migratório negativo entre 2011 e 2016,
entre 2017 e 2020 registaram-se quatro anos consecutivos de saldos migratórios positivos28. Esta evolução do
saldo migratório permitiu que Portugal registasse em 2019 e 2020 saldos populacionais positivos29, o que não
se verificava desde 2010.
Por último, o atual quadro demográfico é também produto de evoluções positivas, designadamente a
diminuição da mortalidade e o aumento da esperança média de vida. Este quadro obriga à definição de uma
política de longevidade, que passe pela melhoria das respostas sociais de apoio ao envelhecimento, mas
também por novas respostas e estratégias que reforcem a participação cívica e social.
Este desafio estratégico está alinhado com a Agenda «As Pessoas Primeiro: um melhor equilíbrio
demográfico, maior inclusão, menos desigualdade» da Estratégia Portugal 2030 e do PNR, que pretende
garantir a sustentabilidade demográfica e uma sociedade menos desigual e com elevados níveis de inclusão,
visando reduzir a incidência de fenómenos de exclusão, nomeadamente o desemprego de longa duração, a
pobreza, as desigualdades e a precariedade laboral. Encontra-se alinhada com os objetivos da UE no que se
refere aos pilares de Políticas para a Próxima Geração, Transição Digital, Coesão Social e Territorial e Saúde
e Resiliência Económica, Social e Institucional.
O Governo procurará atuar de forma transversal, com o propósito de:
• Melhorar os equilíbrios do mercado de trabalho, promovendo a estabilidade laboral, e o acesso a
serviços e equipamentos de apoio à família para promover condições efetivas de exercício da parentalidade e
de conciliação entre o trabalho e a vida familiar e pessoal.
• Reforçar a rede de equipamentos sociais de apoio à infância, garantindo as suas condições de
acessibilidade e de inclusão.
• Identificar a habitação como um dos pilares do Estado Social, dando-lhe centralidade e permitindo a
construção de uma resposta integrada.
• Melhorar o acesso e a qualidade dos cuidados de saúde e proteção social, desde a fase pré-natal,
26 INE, Taxa de desemprego https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0011305&contexto=bd&selTab=tab2 27 INE, População Empregada https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0011237&contexto=bd&selTab=tab2 28 INE, Saldo Migratório https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0008269&contexto=bd&selTab=tab2 29 INE, Estimativa de População Residente https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=473079785&DESTAQUESmodo=2
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incluindo a procriação medicamente assistida, até à capacidade de assegurar dignidade das condições de
envelhecimento, assegurando boas condições de vida aos cidadãos seniores.
• Adotar uma política consistente e eficaz de migrações, assegurando a boa regulação dos fluxos e a
atratividade do país para novos imigrantes e para o regresso dos emigrantes e seus descendentes,
promovendo a integração dos imigrantes e contrariando a xenofobia;
• Mobilizar as instituições de ensino superior na implementação do Programa «Study and Research in
Portugal», de modo a reforçar o número de estudantes estrangeiros a estudar em Portugal.
Para atingir estes objetivos Portugal dispõe dos instrumentos de planeamento e de políticas públicas
listados no Quadro 11 11 11, dos quais se destacam:
• A Agenda do Trabalho Digno, uma proposta de lei aprovada em Conselho de Ministros e submetida à
Assembleia da República, tem como princípios gerais o combate à precariedade, conciliação da vida familiar e
profissional e valorização dos jovens no mercado de trabalho. Tem ainda como prioridade a dinamização da
contratação coletiva, alargando o tipo de trabalhadores abrangidos», incluindo os trabalhadores
independentes, mas economicamente dependentes e em outsourcing, e condicionando o acesso a apoios
públicos a empresas abrangidas por contratação coletiva dinâmica.
• O Programa Nacional de Habitação (PNH), em elaboração como previsto na Lei de Bases da Habitação
(LBH), é o instrumento programático da política nacional de habitação que estabelece, numa perspetiva
plurianual, os seus objetivos, prioridades, programas e medidas. O PNH assume a valorização das políticas
públicas de habitação no quadro das políticas sociais em Portugal, reconhecendo-a como prioridade nacional
no quadro plurianual 2022-2026.
Quadro 11 11 – Instrumentos de planeamento e de políticas públicas associados ao desafio estratégico
transversal – Demografia
Segundo desafio estratégico: Demografia
Domínio Instrumento Situação
Emprego
Agenda do Trabalho Digno Em elaboração
Acordo de Formação Profissional e Qualificação Em vigor
Habitação
Programa Nacional de Habitação Em elaboração
Programa de Apoio ao Acesso à Habitação – 1º Direito Em vigor
Parque Público de Habitação a Preços Acessíveis Em vigor
Programa Reabilitar para Arrendar – Habitação Acessível Em vigor
Programas de apoio ao arrendamento, nomeadamente o Programa Porta 65 Jovem
Em vigor
Programa Chave na Mão Em vigor
Programa Da Habitação ao Habitat Em vigor
Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário Em vigor
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Segundo desafio estratégico: Demografia
Domínio Instrumento Situação
Programa Porta de Entrada Em vigor
Programa de Intervenções em Habitações Em vigor
Migrações
Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações Em vigor
Acordo sobre a Mobilidade entre os Estados-Membros da CPLP Em vigor
Programa Regressar Em vigor
Envelhecimento e Qualidade de Vida
Programa Nacional de Desporto para Todos Em vigor
Programa de Reabilitação de Instalações Desportivas Em vigor
Os objetivos deste desafio estratégico serão atingidos, em parte, pela execução do financiamento das
medidas apresentadas no Quadro 12, que representa os valores de investimento previstos no PRR e no
PT2020, para o período 2022-2026. Este desafio estratégico contará com outras fontes de financiamento,
como o OE ou Portugal 2030, para além de medidas e reformas que não implicam investimentos diretamente
associados à sua implementação.
Quadro 1212– Programação do financiamento das medidas associadas ao desafio estratégico –
Demografia (M€)
Segundo Desafio Estratégico: Demografia Fontes de financiamento
Áreas de Política 2022 2023 2024 2025 2026 Total PT
20
30
PT
20
20
PR
R
Fo
nte
s
Nacio
na
is
Políticas de apoio à infância 114 177 217 241 241 990 X
Emprego 407 451 202 199 186 1445 X X X
Habitação 119 439 570 652 558 2337 X X X X
Migrações 35 35 30 30 30 160 X X X
Envelhecimento e qualidade de vida
64 139 195 269 324 992 X X X X
Sub-total 740 1240 1213 1391 1340 5924 X X X X
Nota: Fontes Nacionais – inclui Orçamento de Estado, orçamento da Segurança Social e outros fundos nacionais
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6.1 Natalidade
O objetivo da política pública de natalidade passa por criar condições para que as famílias possam ter os
filhos que desejam ter, permitindo-lhes desenvolver projetos de vida com maior qualidade e segurança e com
conciliação entre trabalho e vida familiar e pessoal. Trata-se de uma verdadeira política de família, visando a
promoção do bem-estar numa sociedade mais consentânea com as aspirações e projetos das pessoas, e não
apenas uma política de melhoria das perspetivas demográficas do país.
Neste plano, o Governo irá:
• Facilitar a decisão de ter os segundo e terceiro filhos, através do aumento das deduções fiscais no IRS
em função do número de filhos (excluindo a diferenciação dos filhos em função do rendimento dos pais).
• Reforçar o abono de família e as deduções fiscais no IRS, assegurando a todas as famílias o valor de
600 euros por criança ou jovem, através do abono de família ou de dedução à coleta de IRS, garantindo que
os titulares do direito a abono de família acima do 2º escalão que não obtenham esse valor anual receberão a
diferença.
• Reforçar o acesso a serviços e equipamentos de apoio à família, garantindo a progressiva gratuitidade
da frequência de creches do setor social e solidário (até 2024), concretizando, em parceria e com o
envolvimento de diferentes atores, incluindo os municípios, um programa de alargamento das respostas
sociais de apoio à família, em particular para a infância e nos territórios com uma rede mais frágil,
designadamente alargando a rede de creches, com mais 20 mil novos lugares e modernizando 18 mil lugares,
e concretizando a universalização do ensino pré-escolar.
• Aprovar e concretizar as medidas de conciliação entre o trabalho e a vida pessoal e familiar, bem como
as medidas da natalidade e da parentalidade incluídas na Agenda do Trabalho Digno, incluindo o teletrabalho,
os horários de trabalho, licenças e outros instrumentos de apoio à conciliação.
• Melhorar a conciliação entre trabalho, vida pessoal e familiar, alargando a necessidade de autorização
expressa de bancos de horas e regimes de adaptabilidade para pais de crianças até aos 6 anos, promovendo
a majoração dos valores das licenças parentais com partilha reforçada entre progenitores e melhorando o
acesso a outras licenças para cuidados em caso de partilha.
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
• Gratuitidade das creches (408 M€), com o início em 2022 da gratuitidade das creches do setor social e
solidário para as crianças no primeiro ano de creche, sendo alargado progressivamente nos anos seguintes;
• Majoração da Dedução por Dependente em sede de IRS (100 M€), com a dedução à coleta por
dependente até aos seis anos, aplicável a partir do segundo filho a ser majorada dos 600€ para os 900€ (750€
em 2022 e 900€ em 2023).
• Alteração do limiar 3º escalão abono de família (117 M€) adequando à evolução recente do salário
mínimo nacional, aumentando o limite superior do escalão de 1,5 IAS para 1,7 IAS, garantindo mais apoio a
um maior número de crianças.
6.2 Emprego
A qualidade do emprego tem registado também progressos relevantes nos anos mais recentes. Apesar de
permanecer acima da média europeia, a precariedade reduziu-se de forma assinalável com peso dos vínculos
sem termo na população empregada por conta de outrem a subir de 78,0% em 2016 para 83,9% em 202230.
Também os rendimentos do trabalho registaram uma evolução muito favorável, não apenas pela subida do
salário mínimo em 40% desde 2015, mas também pela subida de 21% do rendimento médio mensal líquido
entre 2015 e 2021, resultante não apenas dos aumentos salariais, mas também do desagravamento dos
30 INE, População empregada por conta de outrem https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0010682&contexto=bd&selTab=tab2
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impostos sobre o trabalho31.
As políticas para o Emprego desdobram-se nos seguintes eixos:
• Promover o trabalho digno em todas as suas dimensões.
• Reforçar o combate à precariedade e promover a dimensão coletiva das relações de trabalho.
• Reforçar os serviços públicos de emprego e a orientação das políticas ativas para o trabalho digno e um
mercado de emprego mais inclusivo.
Para promover o trabalho digno em todas as suas dimensões, o Governo:
• Assegurará que o mercado de trabalho é dinâmico e responde às necessidades das empresas, mas
também que o emprego criado não gera insegurança e instabilidade, desde logo, nos rendimentos, e permite a
concretização dos projetos de vida das pessoas, em particular dos jovens. Assegurará também que o mercado
de trabalho é inclusivo, abrangendo todos os segmentos e grupos, mesmo os mais vulneráveis e afastados.
• Assegurará o reforço do diálogo social, da negociação coletiva e representação de todos, a começar
pelos trabalhadores e pelo sindicalismo, sobretudo no seguimento da crise. Importa, agora, criar condições,
não apenas para que a recuperação se paute por um reforço da dignidade do trabalho, mas também para que
a regulação de longo prazo do mercado seja equilibrada.
Para reforçar o combate à precariedade e promover a dimensão coletiva das relações de trabalho, o
Governo:
• Prosseguirá a implementação de uma Agenda do Trabalho Digno. Os níveis ainda excessivamente
elevados de contratação não permanente, especialmente entre os jovens, a persistência de bolsas de trabalho
não declarado ou a recuperação incompleta da negociação coletiva nos anos anteriores à pandemia são
exemplos de desequilíbrios do mercado de trabalho em Portugal expostos e acentuados pela pandemia.
Destacam-se, ainda, as novas formas de trabalho emergentes no quadro da transição digital que estão
insuficientemente reguladas, como o trabalho em plataformas.
Para reforçar os serviços públicos de emprego e a orientação das políticas ativas para o trabalho digno e
um mercado de emprego mais inclusivo, o Governo:
• Reforçará as políticas e os serviços públicos de emprego para que contribuam para um mercado de
emprego mais inclusivo e para um emprego sustentável, em particular nos grupos e contextos de maior
vulnerabilidade relativamente ao emprego, como é o caso dos jovens.
No âmbito do PRR, o apoio ao emprego prevê:
• Compromisso Emprego Sustentável (230 M€) – para promover o incentivo à contratação permanente de
desempregados, de carácter excecional e que deverá vigorar durante um período limitado – i.e. 12 meses,
com possibilidade de prorrogação da medida em função da evolução do contexto e cumprimento das metas.
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo – Para apoiar o acesso ao emprego para
todos os candidatos a emprego (661 M€).
31 INE, Rendimento médio mensal líquido https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0011268&contexto=bd&selTab=tab2
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6.3 Habitação
Dada a crescente consciência da relevância e abrangência das questões em torno da Habitação, Portugal
dispõe hoje de dois instrumentos centrais – Nova Geração de Políticas de Habitação e Lei de Bases da
Habitação – que são a base do reforço do parque público que está em curso. Existem 196 Estratégias Locais
de Habitação e uma Bolsa de Imóveis do Estado com aptidão habitacional para arrendamento público a preços
acessíveis.
No âmbito deste desafio, o Governo irá erradicar as principais carências habitacionais identificadas no
Levantamento Nacional de Necessidades de Realojamento Habitacional de 2018 até ao 50.º aniversário do 25
de abril, em 2024. A par deste Programa, é essencial garantir uma primeira resposta de emergência para as
situações mais imprevisíveis, necessariamente temporária e enquadrada na especificidade de cada situação.
As políticas para a habitação desdobram-se nos seguintes eixos:
• Renovar a aposta nas políticas de habitação.
• Erradicar as situações habitacionais indignas existentes e a discriminação no acesso à habitação.
• Garantir o acesso à habitação a todos.
• Garantir a segurança no acesso à habitação e a qualidade do parque habitacional.
• Conceber a habitação como instrumento de inclusão social e de coesão territorial.
Para renovar a aposta nas políticas de habitação, o Governo:
• Aprovará o Programa Nacional de Habitação, já colocado em discussão pública, de acordo com a Lei de
Bases da Habitação e a Nova Geração de Políticas de Habitação, definindo os objetivos, as metas e os
recursos a alocar à política de habitação num horizonte de 2022-2026.
• Reforçará o atual parque público de habitação, para dar resposta às maiores carências, aumentar a
oferta de alojamentos a preços acessíveis para agregados com rendimentos intermédios.
• Reforçará a promoção da melhoria de autonomia e independência no parque habitacional, garantindo
melhores condições de acessibilidade e inclusão.
• Reforçará o incentivo para a execução de intervenções nas habitações de pessoas com deficiência, que
comprovem um grau de incapacidade igual ou superior a 60% e que sejam proprietárias ou arrendatárias
dessas habitações.
Para erradicar as situações habitacionais indignas existentes e a discriminação no acesso à habitação, o
Governo:
• Afetará os recursos financeiros necessários para atingir o objetivo de erradicar as principais carências
habitacionais identificadas no Levantamento Nacional de Necessidades de Realojamento Habitacional de
2018, bem como as necessidades identificadas pelas autarquias nas respetivas Estratégias Locais de
Habitação, através do 1.º Direito –Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
• Efetivará a Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário, em cooperação com a Segurança
Social, que assegure uma resposta temporária de recurso para as situações de emergência.
Para garantir o acesso à habitação a todos, o Governo:
• Criará um parque público de habitação a custos acessíveis, orientado para dar resposta aos agregados
de rendimentos intermédios em situação de dificuldade de acesso à habitação, através da promoção direta e
do apoio aos programas municipais;
• Incentivará a oferta privada de arrendamento a custos acessíveis e a redinamização do setor
cooperativo e colaborativo, bem como reforçará o Porta 65 Jovem.
Para garantir a segurança no acesso à habitação e a qualidade do parque habitacional, o Governo:
• Estudará a criação de uma resposta a quebras extraordinárias de rendimentos – que ponham em causa
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a manutenção dos contratos de arrendamento – que evite situações de despejo por razões conjunturais,
implementando e monitorizando os novos instrumentos legais de fiscalização das normas do arrendamento
habitacional e verificação das condições de habitabilidade dos fogos arrendados.
Concebendo a habitação como instrumento de inclusão social e de coesão territorial, o Governo:
• Promoverá programas de mobilidade habitacional, compatibilizando o programa Chave na Mão com os
programas de promoção da mobilidade para o interior.
• Promoverá a reconversão de territórios críticos e complexos, como as áreas de génese ilegal e de
construção informal, mediante a eliminação dos aspetos que dificultem a sua resolução e a mobilização dos
apoios financeiros disponíveis para este fim.
• Implementará o programa Da Habitação ao Habitat, como via para a promoção da coesão e da
integração socio-territorial dos bairros de arrendamento público, com vista à melhoria global das condições de
vida dos seus moradores.
No âmbito do PRR, a resposta ao desafio da habitação prevê:
• Programa de Apoio ao Acesso à Habitação – 1º Direito (1.211 milhões de euros), para aumentar a oferta
de habitação social, incluindo a resposta a outras necessidades conexas, procurando disponibilizar uma
habitação digna e adequada a, pelo menos, 26.000 agregados sinalizados pelas autarquias nas suas
Estratégias Locais de Habitação
• Bolsa nacional de alojamento urgente e temporário (176 milhões de euros), para promover uma
resposta estruturada e transversal para as pessoas que carecem de soluções de alojamento de emergência ou
de transição, mediante a criação de 2.000 alojamentos de emergência ou de acolhimento/ transição, e de 473
fogos, 3 bloco habitacionais e 5 Centros de Instalação Temporários e Espaços Equiparados especificamente
para as forças de segurança.
• Parque público de habitação a custos acessíveis (empréstimo) (775 milhões de euros), para responder à
atual dinâmica de preços da habitação face aos níveis de rendimentos das famílias portuguesas, ao
disponibilizar um parque público de habitações, abrangendo pelo menos, 6 800 alojamentos; que poderão ser
arrendadas a preços acessíveis por grupos-alvo.
6.4 Migrações
Portugal precisa do contributo da imigração para sustentar o seu desenvolvimento económico e
demográfico. É necessário prosseguir com políticas de imigração, que devem ser orientadas para uma
imigração regulada e integrada, em prol do desenvolvimento e sustentabilidade do país, não apenas no plano
demográfico, mas também enquanto expressão de um país tolerante, diverso e aberto ao mundo.
Para atingir estes objetivos, o Governo irá:
• Promover a regularidade dos trajetos migratórios, continuando a promover acordos bilaterais de
migração regulada com países exteriores à União Europeia.
• Implementar o Acordo sobre a Mobilidade entre os Estados-Membros da CPLP e outros programas
específicos de promoção da imigração.
• Promover e reforçar os programas de integração de refugiados na sociedade.
• Garantir uma separação orgânica clara entre as funções policiais e as funções administrativas de
autorização e documentação de imigrantes;
• Simplificar e agilizar as tipologias e o processo de obtenção de vistos e autorizações de residência
evoluindo para um balcão único destes processos e removendo obstáculos de acesso e comunicação aos
serviços públicos;
• Garantir condições de integração dos imigrantes, concretizando políticas setoriais e o reforço da
articulação com os municípios;
• Incentivar o regresso de emigrantes e lusodescendentes, executando e reforçando o Programa
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Regressar.
No âmbito do PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 4, Portugal mais Social e Inclusivo – Promover a inclusão ativa, a igualdade de
oportunidades, a não discriminação, a participação ativa e a melhoria da empregabilidade (grupos vulneráveis)
(25 M€).
6.5 Envelhecimento e qualidade de vida
Mesmo conjugando diferentes políticas públicas de melhoria dos cenários demográficos, a atual pirâmide
demográfica torna inevitável o envelhecimento da população portuguesa ao longo das próximas décadas.
Por isso, é fundamental que as medidas de política contem com os cidadãos seniores. Torna-se essencial
preparar os sistemas de emprego, de saúde, de proteção social para lidar com as consequências e com os
novos riscos do envelhecimento. Por outro lado, existem dimensões significativas do envelhecimento em que
as políticas públicas operam de modo preventivo, por exemplo no que toca à aprendizagem ao longo da vida
ou, de modo muito claro, no campo da saúde. Por outro lado, há que impedir práticas discriminatórias em
função da idade e prevenir casos de violência contra pessoas idosas, inclusive em âmbito familiar.
Refira-se que se continuará a potenciar o contributo do desporto, em torno de dois objetivos estratégicos
principais: afirmar Portugal no contexto desportivo internacional e colocar o país no lote das quinze nações
europeias com cidadãos fisicamente mais ativos, na próxima década.
As políticas públicas para o envelhecimento e qualidade de vida desdobram-se nos seguintes eixos:
• Assegurar um envelhecimento ativo e digno
• Estimular a atividade física e desportiva
Para assegurar um envelhecimento ativo e digno, o Governo irá:
• Adaptar a Segurança Social aos desafios do envelhecimento, tomando medidas – além da manutenção
do emprego – que garantam a sua sustentabilidade.
• Garantir a qualidade de vida na terceira idade, através do alargamento da rede com equipamentos e
respostas inovadoras e requalificação dos equipamentos residenciais para idosos, completando a rede de
Cuidados Continuados Integrados
• Assegurar a concretização plena e efetiva das medidas de apoio aos cuidadores informais previstas no
respetivo estatuto.
Para estimular a atividade física e desportiva, o Governo irá:
• Elevar os níveis de atividade física e desportiva da população, nomeadamente através do desporto
escolar e do Programa Nacional de Desporto para Todos com o objetivo de aumentar os índices de bem-estar
e saúde de todos os estratos etários.
• Continuar a promover a excelência da prática desportiva, melhorando os Programas de Preparação
Olímpica e Paralímpica e criar instrumentos que garantam a atletas olímpicos e paralímpicos e de alto
rendimento, após a cessação da sua prática, mecanismos de apoio após o termo da carreira desportiva.
• Promover a conciliação do sucesso académico e desportivo, alargando ao ensino superior o Programa
das Unidades de Apoio ao Alto Rendimento na Escola.
• Promover a cooperação entre autoridades, agentes desportivos e cidadãos, com vista a erradicar
comportamentos e atitudes violentas, de racismo, xenofobia e intolerância em contextos de prática desportiva,
do desporto de base ao desporto de alto rendimento.
• Desenvolver políticas de promoção da integridade do desporto, dando sequência à Convenção do
Conselho da Europa sobre Manipulação de Competições Desportivas;
• Desenvolver mecanismos de promoção de uma participação equilibrada de mulheres e homens no
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desporto;
• Continuar a reabilitação do parque desportivo, promovendo a sustentabilidade ambiental, através do
programa PRID, criado em 2017, privilegiando reabilitações e construções que promovam a redução de
emissões e a eficiência energética.
No âmbito do PRR, os apoios ao envelhecimento e à qualidade de vida são os seguintes:
• Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais (417M€) – os investimentos a realizar
consubstanciam-se em intervenções a diferentes níveis e alinhadas com o quadro estratégico nacional para a
inclusão social, para a redução da pobreza, para o envelhecimento ativo e saudável e para a inclusão das
pessoas com deficiência ou incapacidades.
• Sistema Universal de Apoio à Vida Ativa (SUAVA) (10 M€) – que visa contribuir para os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável para criar sociedades, sistemas, ambientes e pessoas ativas.
No PT2030, estão previstos os seguintes investimentos:
• No Objetivo Estratégico 4, Portugal mais Social e Inclusivo – para promover a igualdade de acesso a
serviços de qualidade e em tempo útil; proteção social; sistemas de saúde e cuidados prolongados (15 M€).
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026) o
financiamento corrente (558 M€) dos novos lugares da Rede Nacional de Cuidados Continuados e Integrados
proporcionados pelo investimento PRR.
7. Terceiro desafio estratégico: desigualdades
O desafio estratégico «Desigualdades» tem como desígnio maior articular uma resposta imediata de
mitigação das desigualdades (e da intensificação dos seus efeitos provocados pelo choque sanitário e
económico) com uma intervenção de fundo que garanta condições e oportunidades de vida mais equitativas e
uma redução progressiva e duradoura das expressões mais agravadas das desigualdades e da pobreza e
exclusão social, sem esquecer o combate às formas de discriminação que, apesar da eliminação dos
fundamentos institucionais respetivos, subsistem. A estes elementos acresce ainda a necessidade de
implementar políticas públicas orientadas também pelo objetivo do desenvolvimento equilibrado e harmonioso
do território nacional.
Este desafio desdobra-se em cinco domínios de intervenção:
• Igualdade de género e combate às discriminações;
• Rendimentos e justiça fiscal;
• Erradicação da pobreza;
• Educação;
• Coesão territorial.
O combate às desigualdades e a promoção da igualdade e não discriminação são objetivos centrais dos
instrumentos de planeamento estratégico nacionais bem como dos programas de financiamento na sua base.
Até ao momento de eclosão da pandemia da doença COVID-19, estava a verificar-se uma melhoria gradual
dos indicadores principais que aferem a situação do país em termos de desigualdades. Pelo efeito disruptivo
súbito que gerou, a crise pandémica interrompeu essa tendência. Importa, pois, prosseguir o esforço orientado
para a diminuição sustentada das desigualdades sociais, apostando em políticas públicas inclusivas e
distributivas compatíveis com um projeto e uma ambição de uma sociedade justa e coesa.
Segundo os dados do INE, a taxa de risco de pobreza após transferências sociais, que diminuiu de 19,0%,
em 2015, para 16,2%, em 2019, cifrou-se em 18,4%, em 202032. Fazendo a diferenciação desta taxa para este
último ano em NUTS II, verifica-se que o valor mais baixo, 12,8%, corresponde à Área Metropolitana de
Lisboa, tendo os mais elevados sido registados no Algarve (21,6%), nos Açores (21,9%) e na Madeira
32 http://www.ine.pt/xurl/ind/0004206.
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(24,2%)33. Ou seja, além da observação das desigualdades e da sua persistência, não deve deixar de ser tido
em consideração que há diferenciações territoriais significativas desse fenómeno, diferenciações essas que
exigem atenção e cuidado.
Ainda segundo os dados do INE, no plano dos rendimentos, o coeficiente de Gini diminuiu de 33,9%, em
2015, para 31,2%, em 2019, passando para 33,0%, em 202034. Neste último ano, este coeficiente assumiu
valores mais elevados no Centro e na Região Autónoma dos Açores, sendo os mais baixos registados no
Alentejo, no Algarve e na Região Autónoma da Madeira. O Norte e a Área Metropolitana de Lisboa assumem
valores intermédios, comparativamente. Os indicadores de desigualdade de rendimentos calculados com base
no rácio entre os 10% e os 20% de pessoas com maiores e menores rendimentos tiveram a mesma tendência
de variação. O S90/S10 diminuiu de 10,1 para 8,1, entre 2015 e 2019, tendo passado para 9,8, em 202035. O
S80/S20 diminuiu de 5,9 para 5,0, no mesmo intervalo, tendo, em 2020, ficado em 5,736.
Apesar dos progressos registados, o baixo nível de qualificações de uma grande fatia da população adulta,
continua a ser uma das maiores fragilidades estruturais do país, que ainda regista, em 2021, 50,2% da
população adulta (entre os 25 e os 64 anos de idade) com níveis de qualificação inferior ao secundário.
Acresce que a qualificação é condição essencial para o acesso a mais e melhores oportunidades de emprego,
nomeadamente emprego de qualidade e sustentável.
Adicionalmente, e não obstante os avanços alcançados, é reconhecido que continuam a persistir
desigualdades estruturais entre mulheres e homens, assentes em estereótipos de género que estão na origem
das discriminações diretas e indiretas em razão do sexo e que se manifestam designadamente no persistente
desequilíbrio na distribuição do trabalho de cuidado e doméstico entre os géneros; os níveis elevados de
segregação horizontal, a par da disparidade salarial de género (11,4% em 202037) e nas pensões (28,4% em
202038]); a feminização do risco de pobreza e exclusão social (20,9% face a 18,9% entre homens, em 202039]);
as dificuldades de conciliação e as barreiras ao acesso das mulheres a lugares de decisão (26% na
administração das empresas cotadas em 202040). Os impactos da crise da COVID-19 acentuaram estas
desigualdades, manifestando-se designadamente ao nível da segregação profissional, na desigualdade
salarial ou na distribuição desigual das tarefas de cuidado e doméstica, tendo as mulheres sido praticamente a
totalidade dos beneficiários do apoio excecional à família, bem como do subsídio por isolamento profilático por
descendente. Acresce ainda que as mulheres assumem maior peso no desemprego, designadamente no
registado (57,3%, julho de 202241), incluindo entre jovens (54,9%42) e a estar significativamente
subrepresentadas nas profissões ligadas às transições digital (2,0% dos especialistas em TIC no emprego
total, face a 7,7% entre os homens43) e verde.
Face a esta evolução, é necessário assegurar a coordenação de um conjunto de instrumentos de
orientação e de ação que permitam: a) garantir uma igualdade de direitos de facto, como repúdio de qualquer
modo de discriminação; b) promover justiça maior na distribuição dos rendimentos e da riqueza; c) reforçar as
competências e qualificações, para que ninguém fique para trás e as oportunidades sejam mais equitativas; d)
corrigir as assimetrias regionais, promovendo a coesão territorial.
No âmbito do combate às desigualdades, o Governo assume os objetivos de: aumentar o peso das
remunerações em 3 pontos percentuais do PIB, até 2026, para atingir o valor correspondente à média do
conjunto da União Europeia; aumentar o rendimento médio por trabalhador em 20%, entre 2021 e 2026;
promover negociações no quadro da concertação social orientadas pelo propósito de estabelecer um acordo
que assuma uma trajetória de atualização real faseada e sustentada do salário mínimo nacional, de modo a
atingir pelo menos 900€ em 2026; promover a convergência de todas as regiões e sub-regiões portuguesas
com o nível médio de desenvolvimento da União Europeia.
33 http://www.ine.pt/xurl/ind/0009821. 34 http://www.ine.pt/xurl/ind/0004212. 35 http://www.ine.pt/xurl/ind/0004214. 36 http://www.ine.pt/xurl/ind/0004213. 37 Eurostat, Gender pay gap in unadjusted form Statistics | Eurostat (europa.eu) 38 Eurostat, Gender pension gap by age group – EU-SILC survey Statistics | Eurostat (europa.eu) 39 Eurostat, People at risk of poverty or social exclusion by sex Statistics | Eurostat (europa.eu) 40 CIG, Igualdade de género em Portugal 2021 – poder e tomada de decisão CIG_Boletim Estatístico 2021 41 IEFP, Informação Mensal – Mercado de Emprego 8b5ff4ce-a676-4756-8fb8-a5dc60e7ce18 (iefp.pt) 42 IEFP, Informação Mensal – Mercado de Emprego 8b5ff4ce-a676-4756-8fb8-a5dc60e7ce18 (iefp.pt) 43 Digital Economy and Society Index (DESI) – Women in Digital (WiD) Scoreboard The Digital Economy and Society Index (DESI) | Shaping Europe’s digital future (europa.eu)
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O conteúdo deste desafio encontra-se alinhado com parte relevante de duas das agendas da Estratégia
Portugal 2030 – «As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade» e «Um país competitivo externamente e coeso internamente» –, expressas também no
Programa Nacional de Reformas de 2022. Adicionalmente, este desafio estratégico converge ainda com o
Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, assim como com a Agenda Territorial 2030, sendo
transpostos daí, nomeadamente daquele plano de ação e já expressos na Estratégia Nacional de Combate à
Pobreza, um conjunto de objetivos e metas, do qual cumpre destacar a redução da taxa de pobreza monetária
para 10% até 2030 (o que significa menos 660 mil pessoas naquela situação), que abrange a redução de 50%
do número de crianças em pobreza monetária e de 50% do número de trabalhadores em pobreza monetária (o
que significa menos 170 mil crianças e menos 230 mil trabalhadores naquela situação).
Um conjunto de instrumentos de planeamento e de políticas públicas, com focos setoriais e planos de
intervenção distintos – porém concertados e convergentes –, serve a estratégia orientada para a diminuição
sustentada e sustentável das desigualdades que está a ser prosseguida em Portugal, como se pode observar
no Quadro 13.
Quadro 13 13 – Instrumentos de planeamento e de políticas públicas associados ao desafio estratégico
transversal – Desigualdades
Terceiro Desafio Estratégico: Desigualdades
Domínio Instrumento Situação
Igualdade de género e combate às discriminações
Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência 2021-2025
Em vigor
Estratégia Nacional para a Igualdade e a não Discriminação 2018-2030
Em vigor
Plano Anual de Formação Conjunta em Violência contra as Mulheres e Violência Doméstica
Em vigor
Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação Em vigor
Rendimentos e justiça fiscal Acordo de Médio Prazo de Melhoria dos Rendimentos, dos Salários e da Competitividade
Em vigor
Erradicação da pobreza
Estratégia Nacional de Combate à Pobreza Em vigor
Estratégia Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética
Em processo legislativo
Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas em Situação de Sem-Abrigo
Em vigor
Programa de Apoio ao Acesso à Habitação – 1º Dto Em vigor
Educação
Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania Em vigor
Plano 21|23 Escola+ Em vigor
Plano Nacional de Alojamento para o Ensino Superior Em vigor
Plano Nacional de Promoção do Sucesso Escolar Em vigor
Coesão territorial Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço Em vigor
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Terceiro Desafio Estratégico: Desigualdades
Domínio Instrumento Situação
Estratégia Nacional de Smart-Cities Em elaboração
Programa de Captação de Investimento para o Interior Em vigor
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território Em vigor
Programa Regressar Em vigor
Programa de Valorização do Interior Em vigor
Os objetivos deste desafio estratégico serão atingidos pela execução de um conjunto de investimentos cuja
programação se apresenta no Quadro 14. Será de referir que são apresentados os investimentos
programados à data de elaboração deste documento, abrangendo fundos provenientes do PT2030, do PT2020
e do PRR para o período 2022-2026.
Quadro 1414 – Programação do financiamento das medidas associadas ao desafio estratégico –
Desigualdades (M€)
Terceiro Desafio Estratégico – Desigualdades Indicativo da fonte de financiamento
Áreas de Política 2022 2023 2024 2025 2026 Total PT
20
30
PT
20
20
PR
R
Fonte
s
Nacio
nais
Igualdade de género e combate às discriminações
65 70 35 36 31 238 X X X
Rendimentos e justiça fiscal
650 650 650 650 650 3250 X
Erradicação da pobreza
476 560 461 466 464 2427 X X X X
Educação 1276 1346 704 627 652 4605 X X X X
Coesão territorial 192 292 373 427 435 1719 X X X X
Sub-total 2658 2918 2223 2207 2233 12239 X X X X
Nota: Fontes Nacionais – inclui Orçamento de Estado, orçamento da Segurança Social e outros fundos nacionais
7.1 Igualdade de género e combate às discriminações
Em Portugal, o direito à igualdade e à não discriminação está consagrado no plano constitucional e
densificado na legislação ordinária. Neste contexto, o país tem conseguido melhorias significativas na
promoção da igualdade entre mulheres e homens e no combate às várias formas de discriminação
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nomeadamente em razão do sexo, da orientação sexual, da identidade e expressão de género, e
características sexuais e da origem racial e étnica. No entanto, apesar dos avanços conquistados, inclusive
por via da remoção de obstáculos institucionais, subsistem desigualdades e fenómenos de discriminação, que,
no âmbito de uma sociedade igualitária e digna, devem ser combatidos.
Neste plano, são três os eixos de intervenção fundamentais do objetivo estratégico aqui enunciado:
• Promover e consubstanciar a igualdade entre homens e mulheres.
• Potenciar a autonomia e a inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidade.
• Combater o racismo e qualquer outra forma de discriminação.
Em relação ao primeiro eixo de intervenção, as políticas públicas para a igualdade entre homens e
mulheres e para a não discriminação em razão do sexo têm vindo a ser consubstanciadas ao longo das
últimas décadas, sendo atualmente objeto de uma abordagem dupla, inscrita nos instrumentos de estratégia e
de planeamento nacionais, através, por um lado, da transversalização destes objetivos nas várias áreas de
política e, por outro, do desenvolvimento de ações específicas. O propósito maior é, pois, continuar a
prosseguir-se as orientações expressas nesses instrumentos – um dos quais a Estratégia Nacional para a
Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030 –, nomeadamente:
• Promover a concretização da igualdade de entre mulheres e homens no emprego, nos salários e nas
condições de trabalho, designadamente introduzindo mecanismos complementares para que a desigualdade
salarial e nos rendimentos diminua, promovendo a proteção na parentalidade e a conciliação da vida
profissional, pessoal e familiar, combatendo a segregação profissional entre homens e mulheres e estimulando
programas de desconstrução de estereótipos de género e atração de pessoas do sexo sub-representado,
designadamente na área do digital.
• Assegurar o cumprimento das leis da representação equilibrada nos órgãos de administração e
fiscalização das empresas públicas e das empresas cotadas, bem como nos cargos dirigentes da
administração pública.
• Lançar um pacto de corresponsabilidade pela conciliação (pessoas, instituições) que inclua medidas que
promovam a igualdade na prestação de cuidados e da partilha de tarefas domésticas e de cuidado entre
mulheres e homens.
• Reforçar a transversalidade das políticas de promoção da igualdade de género, alargando a experiência
dos orçamentos com perspetiva de género em diferentes áreas governativas, a produção de dados
administrativos desagregados por sexo e a produção e monitorização de indicadores em matéria de igualdade
entre mulheres e homens, em cada um dos desafios estratégicos, que potencie um processo de avaliação
gradual dos progressos.
• Combater todas as formas de violência, em particular contra as mulheres, com destaque para a
violência doméstica, e promover mecanismos de apoio e proteção das vítimas.
• Desenvolver um sistema integrado de atuação urgente de âmbito territorial e garantir a cobertura
integral do território, envolvendo e formando operadores policiais, judiciários e membros das respostas e
estruturas da Rede Nacional de Apoio à Violência Doméstica.
• Concluir a unificação da Base de Dados da Violência Doméstica, instituindo um sistema de tratamento
de informação que se baseie numa visão global e integrada em matéria de homicídios e de outras formas de
violência contra as mulheres e de violência doméstica.
Estas medidas acompanham e complementam as reformas e investimentos inscritos no PRR, que integram
objetivos de igualdade entre mulheres, de forma direta e indireta, designadamente através de várias medidas
específicas incluindo na componente «Qualificações e Competências», que pretendem combater práticas
discriminatórias e estereótipos de género que condicionam as opções formativas e profissionais de raparigas e
mulheres, com impacto nos rendimentos e na carreira profissional.
Adicionalmente, há a considerar outra reforma e um investimento no âmbito do PRR que confere uma parte
da cobertura a este eixo de intervenção, a Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário (176 M€). No
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âmbito da resposta estruturada e transversal com soluções de alojamento para pessoas em situação de
necessidade ou de risco, acolherá as vítimas de violência doméstica.
Em alinhamento com este eixo, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No objetivo Estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo – apoiar investimentos para a participação
equilibrada de género no mercado de trabalho; conciliação entre vida profissional e familiar (21,5 M€).
Em relação ao segundo eixo de intervenção, continuando o trabalho apostado na capacitação e na
potenciação da autonomia e da inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidades, o propósito é
prosseguir o que está consolidado e reafirmado na Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com
deficiência 2021-2025. Do universo de medidas a implementar, justificam destaque as seguintes:
• A definição de um plano nacional de não institucionalização, que permita soluções e investimentos
direcionados para respostas sociais inovadoras, de proximidade, em articulação com os municípios e o setor
social.
• A concretização do modelo definitivo de apoio à vida independente.
• A adoção de abordagens inovadoras ao nível da atribuição e da reutilização de produtos de apoio,
essenciais à superação de obstáculos por parte de pessoas com deficiência, mediante apoio à investigação e
à produção nacional de produtos e tecnologias nas áreas das TIC e dinamização de bancos de reutilização de
produtos de apoio.
• A majoração, enquanto fase final de implementação da prestação social para a inclusão,
correspondendo à comparticipação de encargos específicos, de caráter pontual ou periódico, relativas à
educação, formação, habitação ou reabilitação.
• O lançamento de um programa de apoio à contratação e empregabilidade das pessoas com deficiência
ou incapacidade.
• A promoção de acessibilidades físicas, digitais, de informação e comunicação para todos.
• A dinamização da constituição de centros de referência para apoio a grupos de pessoas com
deficiências específicas, que congreguem as diferentes respostas que estes cidadãos procuram.
• Assegurar a regulamentação do regime de antecipação da idade da pensão de velhice por deficiência.
De entre os vários investimentos inscritos no PRR, dois têm particular contributo relevante para este eixo
de intervenção:
• Acessibilidades 360 (45 M€) – reforço do investimento na melhoria das acessibilidades físicas para
pessoas com deficiência ou incapacidades.
• Plataforma +Acesso (3 M€) – investimento para implementação de uma plataforma que pretende
congregar um conjunto de informações e ferramentas digitais, implementando novas soluções digitais úteis na
área da inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidades.
Em relação ao terceiro eixo de intervenção, o governo continuará a assumir como prioritário combater o
racismo e qualquer outra forma de discriminação, que vão desde o discurso depreciativo e de ódio até ao
incitamento e à consumação de agressões por motivos, nomeadamente racistas, xenófobos, sexistas,
homofóbicos ou transfóbicos.
Além de continuarem a ser garantidas iniciativas de combate às diversas formas de discriminação,
dispositivos de proteção de vítimas de discriminação e de violência e ações de sensibilização, formação e
promoção de literacia de direitos, sobretudo em contexto escolar, o Governo irá:
• Reforçar o combate ao racismo e à xenofobia, implementando o Plano Nacional de Combate ao
Racismo e à Discriminação 2021-25 – Portugal contra o racismo.
• Assegurar a universalidade e promover o acesso dos grupos discriminados ao sistema educativo.
• Definir o perfil profissional do mediador sociocultural.
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• Desenvolver iniciativas específicas de ação e de apoio no território, designadamente no acesso das
comunidades ciganas e afrodescendentes à habitação.
• Combater a discriminação baseada na orientação sexual, lançando campanhas com vista à
desconstrução de estereótipos e prevenção de práticas homofóbicas, bifóbicas, transfóbicas e interfóbicas;
• Desenvolver uma estratégia específica para apoio às pessoas transsexuais e aos processos de
transição.
No segundo e terceiro eixos, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No Objetivo Estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo –, apoiar investimentos para a inclusão
ativa, igualdade oportunidades, não discriminação, participação ativa e melhoria da empregabilidade (grupos
vulneráveis) (93 M€).
7.2 Rendimentos e justiça fiscal
Nos últimos seis anos, assistiu-se a uma reversão das tendências de agravamento da desigualdade e da
perda de peso dos salários no rendimento nacional. Estas melhorias foram o resultado da evolução do salário
mínimo nacional e da aceleração do investimento produtivo. Porém, este é um caminho que o Governo irá
consolidar, dadas as excessivas desigualdades salariais que ainda se registam e a situação causada pela
pandemia, através de dois eixos principais:
• Promover a valorização salarial, combater as desigualdades salariais e os leques salariais excessivos
nas empresas.
• Construir um sistema fiscal mais justo, promovendo a progressividade fiscal e reforçando a cooperação
europeia e internacional para combater as desigualdades globais.
Para o primeiro eixo, promover a valorização salarial, combater as desigualdades salariais e os leques
salariais excessivos nas empresas, a prioridade política fundamental do governo é criar as condições para
prosseguir o crescimento sustentado dos salários, com o objetivo de aumentar, até 2026, o peso das
remunerações no PIB em três pontos percentuais para atingir o valor médio da União e de aumentar o
rendimento médio por trabalhador em 20% entre 2021 e 2026. Neste sentido, o Governo implementará o
acordo de médio prazo (2022/2026), negociado em sede de concertação social, de melhoria dos rendimentos,
dos salários e da competitividade, incluindo:
• A trajetória plurianual de atualização real do salário mínimo nacional, de forma faseada, com o objetivo
de atingir pelo menos os 900 euros em 2026.
• A valorização do rendimento dos mais jovens, por via da valorização salarial nas empresas e do
alargamento do IRS Jovem já concretizado com o Orçamento do Estado de 2022.
• Tratamento fiscal favorável para as startups para os planos de opção, de subscrição ou de aquisição de
valores mobiliários a favor de trabalhadores.
• A valorização da negociação coletiva através da sua promoção na fixação dos salários.
• A criação de um quadro fiscal adequado para que as empresas assegurem, a par da criação de
emprego líquido, políticas salariais consistentes em termos de valorização dos rendimentos e de redução das
disparidades salariais.
• Avaliar os impactos da lei da igualdade salarial entre homens e mulheres e verificar os progressos
obtidos.
• Estabelecer mecanismos de representação dos trabalhadores nas administrações das empresas
cotadas e do acesso dos trabalhadores à participação na estrutura acionista das empresas e nos seus
resultados.
Relativamente ao segundo eixo, a construção de um sistema fiscal mais justo, a eficácia da
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progressividade dos impostos sobre o rendimento individual, enquanto mecanismo básico de redistribuição,
requer uma maior equidade no tratamento de todos os tipos de rendimento e a eliminação de soluções que,
beneficiando os contribuintes com mais recursos, induzam dinâmicas contrárias de regressividade. Neste
campo, o Governo irá:
• Dar continuidade ao desenvolvimento de mecanismos que acentuem a progressividade do IRS,
conforme já inscrito no Orçamento do Estado para 2022.
• Continuar a valorização do mínimo de existência e correção de elementos de regressividade que
desincentivam o aumento de rendimento dos trabalhadores, em particular dos salários próximos do salário
mínimo nacional.
• Assegurar a avaliação regular e sistemática dos benefícios fiscais, através da criação da unidade
técnica de política fiscal, promovendo um sistema fiscal mais simples e transparente.
• Garantir um quadro de estabilidade na legislação fiscal, assegurando a previsibilidade necessária à
dinamização do investimento privado.
Paralelamente, as crescentes sofisticação e globalização dos mecanismos de evasão e de elisão fiscal
tornam indispensável uma maior cooperação europeia e internacional, bem como a criação de novas
iniciativas, quer no âmbito da União Europeia, quer no âmbito da OCDE. Para este efeito, o Governo irá:
• Bater-se por uma maior justiça fiscal à escala europeia, combatendo a erosão das bases tributáveis
entre diferentes Estados, a evasão fiscal e a concorrência desleal.
• Dinamizar, no quadro das instituições europeias, os instrumentos de implementação do acordo
alcançado ao nível da OCDE para equidade, transparência e estabilidade do quadro internacional do imposto
sobre as sociedades, assegurando a implementação rápida e harmonizada dos Pilares 1 e 2.
• Promover uma cooperação europeia e internacional reforçada na troca de informação financeira e fiscal
e mecanismos efetivos de combate aos «paraísos fiscais».
• Defender, no plano europeu, a tributação dos movimentos de capitais, das transações financeiras e da
economia digital, bem como o desenvolvimento de incentivos fiscais para a inovação e o desenvolvimento
sustentável.
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
• Revisão dos escalões do IRS (2675 M€), com subida de sete para nove escalões concretizada pelo
Orçamento do Estado para 2022, desdobrando os anteriores terceiro e sexto escalões. Foi assim desagravado
o IRS de todos os contribuintes mas com uma maior incidência nas classes médias quando as anteriores
alterações ao IRS, entre 2018 e 2021, tinham tido uma maior incidência nos rendimentos mais baixos.
• IVA da eletricidade e gás (575 M€), com a redução de 23% para 13% do IVA aplicável aos primeiros 100
kWh de consumo mensal das famílias, a par da redução para 6% do IVA aplicável à componente fixa das
tarifas de acessos às redes.
• IRS Jovem e Programa Regressar (125 M€), com a isenção de tributação de uma parte dos rendimentos
dos jovens que ingressem na vida ativa do caso do IRS Jovem e com uma exclusão de 50% de tributação dos
rendimentos dos sujeitos passivos que voltem a ser residentes em território nacional.
7.3 Erradicação da pobreza
A política de reposição de rendimentos prosseguida ao longo dos últimos seis anos, a par da evolução
positiva do mercado de trabalho, conduziu a uma melhoria generalizada dos rendimentos das famílias
portuguesas, contribuindo para reduzir de forma significativa o número de pessoas em situação de pobreza ou
exclusão social.
A continuidade da aposta na recuperação do emprego e na promoção de condições de trabalho dignas é
fundamental para combater a pobreza e a exclusão social, mas é igualmente fundamental repensar o sistema
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de mínimos sociais. Neste âmbito, o Governo atuará em dois eixos:
• Reforçar os apoios do Estado aos grupos mais desfavorecidos.
• Dar um novo impulso à economia social.
Para o cumprimento do primeiro eixo, referente ao apoio aos mais desfavorecidos, o Governo irá:
• Implementar a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza, no âmbito do Pilar Europeu dos Direitos
Sociais, com as seguintes metas:
o Reduzir a taxa de pobreza monetária para o conjunto da população para 10%, em 2030, o que
representa uma redução de 660 mil pessoas em situação de pobreza.
o Reduzir para metade a pobreza monetária no grupo das crianças, o que representa uma redução de 170
mil crianças em situação de pobreza.
o Reduzir para metade a taxa de pobreza monetária dos trabalhadores pobres, o que representa uma
redução de 230 mil trabalhadores em situação de pobreza.
• Prosseguir a trajetória de valorização real dos rendimentos dos pensionistas dos escalões mais baixos
de rendimentos e das pessoas com deficiência, nomeadamente através da reposição do valor de referência do
complemento solidário para idosos e do complemento da prestação social para a Inclusão acima do limiar de
pobreza.
• Assegurar o aumento extraordinário das pensões no Orçamento do Estado para 2022.
• Combater a pobreza infantil e apoiar as famílias com filhos, através de medidas como o complemento
garantia para a infância, o complemento ao abono de família, a atualização dos escalões de acesso ao abono
de família e a majoração da dedução por dependente em sede de IRS.
• Criar o código das prestações sociais e unificar as prestações sociais, segundo o modelo simplificador
da prestação social para a inclusão.
• Aperfeiçoar o modelo de sinalização e acompanhamento das crianças e jovens em risco e os meios e
instrumentos à disposição das comissões de proteção de crianças e jovens em risco.
• Renovar os instrumentos territoriais integrados de combate à pobreza, articulando melhor as respostas
sociais com as políticas de habitação, formação e emprego e implementar os investimentos nas operações
integradas em áreas desfavorecidas das áreas metropolitanas previstos no PRR.
• Acelerar a execução do 1.º Dto. — Programa de Apoio ao Acesso à Habitação com vista a erradicar as
principais carências habitacionais até ao 50.º aniversário do 25 de Abril, em 2024.
• Concluir a execução da Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas em Situação de Sem-Abrigo.
• Consolidar e desenvolver a experiência, já em curso, de avaliação do impacto das leis quanto ao
combate à pobreza, consagrando a obrigatoriedade de avaliação fundamentada das medidas de política e dos
orçamentos na ótica dos impactos sobre a pobreza.
• Aprovar e implementar a estratégia nacional de longo prazo para o combate à pobreza energética.
• Incluir, em cada relatório do Orçamento do Estado, um relatório sobre as desigualdades.
Relativamente ao segundo eixo, para melhorar o dinamismo, a visibilidade e a capacidade das entidades
da economia social; aumentar a eficácia e a eficiência da sua atuação; e garantir, ao mesmo tempo, a sua
sustentabilidade económica e financeira, o Governo irá:
• Criar uma rede de incubadoras sociais, que favoreçam o nascimento e acompanhamento de novos
projetos da economia social.
• Criar um centro de competências para a economia social e desenvolver um programa de formação e
capacitação para dirigentes e trabalhadores de entidades da economia social.
• Estimular dinâmicas de medição dos impactos sociais das iniciativas da economia social.
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
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• Garantia para a infância (322 M€) – garantindo a todas as crianças e jovens (até aos 18 anos) em risco
de pobreza extrema um montante anual de apoio de 1.200 euros anuais (em 2022 o valor mensal será de 70
euros por mês e em 2023 o valor mensal atinge os 100 euros por mês). Trata-se de um aumento significativo
do apoio, que corresponde a um aumento de 63 euros para crianças com mais de 6 anos em 2023.
• Complemento garantia para a infância (552 M€), assegurando que os titulares do direito a abono de
família acima do 2.º escalão que não obtenham um valor total anual de 600 euros por criança ou jovem, entre
o abono de família e a dedução à coleta de IRS, venham a receber a diferença para esse valor, a transferir
pela AT.
• Aumento dos montantes dos 1.º e 2.º escalão do abono de família (297 M€), garantindo a todas as
crianças e jovens (até aos 18 anos) pertencentes ao 1.º ou ao 2.º escalão do abono de família um montante
anual de 600 euros (em 2022, as crianças entre os 3 e os 6 anos de idade passam a receber 50 euros por mês
e aquelas com mais de 6 anos de idade passam a receber 41 euros por mês. Em 2023, todas receberão 50
euros por mês/600 euros anuais).
• Aumento extraordinário das pensões (197 M€) com o complemento que garantiu no Orçamento do
Estado para 2022 um aumento mínimo de 10 euros a todos os pensionistas que recebiam até 2,5 IAS (1108
€).
No âmbito do PRR, a resposta ao domínio da erradicação da pobreza desdobra-se nos seguintes
investimentos:
• Operações Integradas em Comunidades Desfavorecidas nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto
(250 M€) com uma abordagem integrada que permitirá promover a inclusão social de comunidades
desfavorecidas e que vivem em situação de carência e exclusão.
Em alinhamento com este domínio, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No Objetivo Estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo –, apoiar investimentos para a inclusão
ativa, igualdade oportunidades, não discriminação, participação ativa e melhoria da empregabilidade (grupos
vulneráveis); a igualdade de acesso a serviços de qualidade e em tempo útil; proteção social; combater a
privação material, incluindo medidas de acompanhamento (586 M€).
7.4 Educação
No setor educativo, as desigualdades socioeconómicas continuam a ser o principal preditor do insucesso
escolar. Reconhecendo a necessidade de tornar menos desiguais as condições de acesso e de sucesso na
escola, o Governo continuará a aposta na inclusão de todos os alunos, abandonando conceções de escola
centradas numa segregação dos que têm mais dificuldades. O programa nacional para a promoção do
sucesso escolar, instituído em 2016, assumiu que o êxito não se traduz apenas numa melhoria estatística dos
resultados, mas fundamentalmente na avaliação da qualidade do que se aprende, pelo que se desenharam
estratégias integradas assentes em princípios como a diferenciação pedagógica, a identificação de
competências-chave, inscritas no perfil dos alunos à saída da escolaridade obrigatória, a melhoria qualitativa
dos instrumentos de aferição, a melhoria e diversificação das estratégias de aprendizagem e, sobretudo, a
ação ao primeiro sinal de dificuldade.
No ensino superior, nos últimos seis anos foram dados importantes passos para consolidar a
democratização do acesso ao ensino público. O aumento do número de diplomados continuará a ser a
principal prioridade do Governo, de modo a recuperar o atraso de muitas décadas. Neste âmbito, e de forma
complementar, alargar o acesso à formação é também decisivo para que a aprendizagem ao longo da vida
seja uma realidade transversal, no qual o Programa Qualifica se assumiu, nos últimos anos, como o regresso
da aposta na qualificação da população adulta.
O Governo vai responder a estes desígnios a partir de quatro eixos:
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• Combater as desigualdades através da educação.
• Melhoria das aprendizagens.
• Estimular a entrada e combater o abandono no ensino superior.
• Aprofundar o Programa Qualifica.
No primeiro eixo, o combate às desigualdades através da educação, será continuado o caminho para a
escola inclusiva, que, como o Plano 21/23 Escola+ prevê, será robustecido pela capacitação das escolas e
com novos programas de apoio às aprendizagens e ao desenvolvimento de competências socioemocionais.
Este caminho será continuado também através das seguintes medidas:
• Consolidar os apoios tutoriais, generalizando-os a todos os alunos com dificuldades atestadas nos
instrumentos de aferição e com especial atenção aos impactos da pandemia.
• Dar continuidade ao reforço das políticas de ação social escolar, estabelecendo-as como ferramentas
fundamentais de combate às desigualdades e ao insucesso escolar.
• Reforçar a orientação vocacional dos alunos, garantindo que as escolhas dos percursos concorram para
a promoção do sucesso escolar.
• Implementar um programa de apoio a famílias vulneráveis, de base autárquica.
• Concluir o processo de renovação do programa territórios educativos de intervenção prioritária.
• Continuar a produção de indicadores que elejam a mobilidade social e a promoção da equidade como
um dos principais instrumentos de avaliação da qualidade das escolas.
No segundo eixo, para a melhoria das aprendizagens, o Governo irá:
• Investir na formação científico-pedagógica dos professores, em particular nas didáticas específicas, na
atualização científica, na utilização de recursos digitais e ambientes inovadores de aprendizagem.
• Concluir as orientações pedagógicas para a creche.
• Criar mecanismos para que se possam identificar precocemente dificuldades de aprendizagem, para
desenvolver imediatamente estratégias que evitem o avolumar de problemas.
• Divulgar práticas pedagógicas de qualidade, fomentando a partilha entre escolas das estratégias que
melhor garantem a construção de conhecimentos e o desenvolvimento de competências.
• Concluir o processo de modernização e atualização do ensino da matemática, incluindo o ensino da
computação.
• Aprofundar, nas escolas, a literacia em saúde e bem-estar.
• Dar continuidade ao programa de transição digital na educação, através do reforço previsto no PRR de
instrumentos e meios de modernização tecnológica (infraestruturação, criação de laboratórios digitais,
melhoria da internet das escolas, manutenção de equipamentos e redes).
• Promover a generalização das competências digitais de alunos e dos professores.
• Modernizar o ensino profissional, mediante a criação dos centros tecnológicos especializados e
aprofundando a adequação da oferta às necessidades sociais, locais e das empresas.
• Reforçar o plano nacional de promoção do sucesso escolar, especialmente ao nível do ensino
secundário, onde se encontra o principal foco de insucesso.
• Concluir a revisão do Catálogo Nacional de Qualificações, flexibilizando e adaptando-o a novas
necessidades e qualificações emergentes, atualizando também os referenciais de formação, para garantir uma
maior relevância das aprendizagens;
• Erradicar as bolsas de analfabetismo e promover a aprendizagem da língua portuguesa junto das
comunidades imigrantes através de planos conjuntos entre escolas-municípios-delegações do Instituto do
Emprego e Formação Profissional (IEFP).
No âmbito do Orçamento do Estado e outras fontes de financiamento nacionais está previsto (2022-2026):
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• Gratuitidade dos manuais escolares (475 M€) – gratuitidade dos manuais para todos os alunos do
ensino obrigatório, do 1.º ao 12.º anos.
No âmbito do PRR, a resposta a este eixo envolve os seguintes investimentos para o período 2022-2026:
• Transição digital na Educação (470 M€) – que permitirá assegurar o fornecimento de conetividade de
qualidade às escolas e criará condições para a utilização integrada dos diferentes equipamentos tecnológicos
no processo de ensino-aprendizagem, presencial, misto e à distância, bem como na desmaterialização dos
processos de avaliação.
No terceiro eixo, para estimular a entrada e combater o abandono no ensino superior, o Governo irá:
• Prosseguir a política de redução dos custos de frequência do ensino superior, continuando a aumentar
os apoios sociais aos estudantes do ensino superior, em especial no âmbito das bolsas, das residências e do
programa Erasmus.
• Continuar a incentivar o acesso ao ensino superior dos estudantes das vias profissionalizantes do
ensino secundário.
• Aumentar o investimento do ensino superior nos adultos, diversificando e adequando ofertas.
• Concretizar o aumento do valor da bolsa de estudo para estudantes inscritos em ciclos de estudo de
mestrado.
• Garantir o acesso automático às bolsas de ação social do ensino superior quando o aluno tenha
beneficiado de uma bolsa de ação social no ensino secundário.
• Implementar ações inovadoras de ensino e aprendizagem nas instituições do ensino superior no âmbito
do projeto Skills 4 pós-COVID – Competências para o futuro no ensino superior para habilitar docentes e
discentes deste nível de ensino promovendo a sua melhor preparação para dar resposta aos desafios que
resultam da situação gerada pela pandemia da COVID-19.
No âmbito do PRR destacam-se os seguintes investimentos que irão contribuir para estimular a entrada e
combater o abandono no ensino superior:
• Alojamento estudantil a custos acessíveis (375 M€) – este investimento tem como objetivo disponibilizar
15 mil camas em alojamento estudantil a preço regulado até 2026, através da construção, adaptação e
recuperação de residências para estudantes.
No âmbito do Orçamento do Estado (e outros fundos nacionais) está previsto (2022-2026):
• Prosseguir a política de redução efetiva da despesa das famílias com ensino super ior (400 M€) –
alargamento da base social do ensino superior através da redução, desde 2019, do limite máximo do valor das
propinas em 34%, de 1063€ para 697 €.
No último eixo, o governo irá aprofundar o Programa Qualifica, como chave para a elevação de
qualificações da população adulta:
• Lançando, no quadro do Programa Qualifica, um programa nacional dirigido às pessoas que deixaram
percursos incompletos;
• Alargando e densificando a rede de centros qualifica, quer no contacto com o público, através do reforço
de parcerias e da criação de balcões qualifica em todos os concelhos do País, quer no desenvolvimento de
redes locais do Qualifica.
No âmbito do PRR, este eixo beneficiará do contributo dos sub-investimentos seguintes:
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• Investimento incentivo adultos (95 M€), dedicados, por um lado, ao acelerador Qualifica (55 M€) visando
o estímulo à conclusão de processos de reconhecimento, validação e certificação de competências em fase
avançadas dos processos com uma meta de 100 mil certificações até 2025, e, por outro lado, ao
desenvolvimento de 225 projetos locais destinados a adultos com baixas e muito baixas qualificações, em
linha com as prioridades do Plano Nacional para a Literacia de Adultos (40 M€).
Expansão da intervenção do Programa Qualifica AP (16 M€).
Em alinhamento com este domínio, no âmbito do PT2030, está planeado:
• No Objetivo Estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo – apoiar investimentos para o acesso a
serviços na educação, desenvolvimento de infraestruturas, resiliência para formação à distância e online;
promover a igualdade de acesso e a conclusão da educação e formação inclusiva e de qualidade (até ao
ensino superior); a inclusão ativa, igualdade de oportunidades, não discriminação, participação ativa e
melhoria da empregabilidade (grupos vulneráveis); a igualdade de acesso a serviços de qualidade e em tempo
útil (1695 M€).
7.5 Coesão territorial
Nas décadas recentes, Portugal teve um desenvolvimento sem precedentes, nomeadamente através da
utilização de fundos da União Europeia direcionados para a revitalização da economia e modernização do
tecido empresarial, para a qualificação e a coesão social, e para a dotação de infraestruturas e
acessibilidades. Não obstante, subsistem assimetrias territoriais que constituem um dos obstáculos ao
desenvolvimento equilibrado do País, limitando fortemente o seu potencial de desenvolvimento. A promoção
da coesão territorial constitui um princípio e uma prioridade não só em termos de justiça social e de
comunidade e unidade nacionais, mas também de resposta a desafios, como a valorização dos recursos locais
e regionais, a sustentabilidade demográfica ou o desenvolvimento económico equilibrado.
Neste sentido, para além da descentralização de competências, no quadro de uma boa governação,
importa tomar medidas que contrariem os desequilíbrios territoriais existentes, promovendo o desenvolvimento
harmonioso do País, conforme estabelecido no Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território
(PNPOT), conferindo atenção específica e dedicada aos territórios do interior, e, entre eles, os territórios da
raia, como preconizado no Programa de Valorização do Interior e na Estratégia Comum de Desenvolvimento
Transfronteiriço.
São eixos de intervenção prioritários neste plano, marcado pelo desígnio estratégico de tornar o território
português mais coeso, inclusivo e competitivo, os seguintes:
• Corrigir as assimetrias regionais.
• Qualificar o potencial endógeno e diversificar a base económica.
• Promover a atração de investimentos e a fixação de pessoas nos territórios do interior.
• Afirmar os territórios transfronteiriços.
• Assegurar serviços de proximidade.
Em relação ao primeiro eixo de intervenção, apresentando o País ainda assimetrias regionais significativas,
são fundamentais políticas públicas dirigidas à correção das desigualdades territoriais, conjugadas com
estratégias de promoção da coesão e do reforço da competitividade dos diferentes territórios. Assim, o
Governo irá:
• Desenvolver e adotar uma estratégia nacional de desenvolvimento regional e urbano, tendo em vista a
promoção da capacitação e inovação nos mecanismos de territorialização integrada e de governação
colaborativa multinível e a efetivação equilibrada de resultados das políticas publicas no território.
• Continuar a incorporar o desígnio de coesão territorial, de forma transversal, nas diversas políticas
públicas setoriais pertinentes.
• Reforçar a mobilidade das pessoas dentro de territórios de baixa densidade e na sua ligação ao resto do
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País, como instrumento fundamental de coesão social.
• Assegurar a conectividade digital em todos os territórios do interior.
No âmbito do PRR, a contribuir para este domínio de intervenção, está previsto para o período 2022-2026:
• Missing links e aumento da capacidade da rede (312 M€) – Conjunto de intervenções rodoviárias
orientadas para a eliminação de travessias urbanas e a adequação da capacidade da rede de estradas, assim
como para o reforço das acessibilidades aos grandes corredores e às interfaces multimodais.
Em relação ao segundo eixo de intervenção, para se superar a falta de competitividade e produtividade dos
produtos e serviços nos territórios de baixa densidade é crucial promover a qualificação do tecido produtivo, a
diversificação das atividades económicas, a atração de ativos qualificados, a incorporação de conhecimento e
tecnologia, a adoção de métodos de produção mais sustentáveis e eficientes, a adoção de modelos de
organização do trabalho e de modelos de negócio, que permitam atividades de maior valor acrescentado.
Tudo isto permite a assunção dos territórios de baixa densidade como espaços de oportunidades, por via
também do aproveitamento dos recursos endógenos – naturais e culturais – como fatores de diferenciação,
afirmação e valorização dos territórios rurais, das produções locais e da paisagem. Contribuindo para este
complexo de propósitos e objetivos, o Governo irá:
• Promover a obtenção de escala e a abertura de novos mercados para os produtos e serviços,
nomeadamente de nicho.
• Continuar a promover a contratação de trabalhadores qualificados, em especial jovens, no interior,
reforçando o Programa +CO3SO Emprego e o Programa Contratação de Recursos humanos Altamente
Qualificados.
• Estreitar as relações entre empresas e entidades do sistema científico e tecnológico nacional,
explorando as sinergias entre o tecido empresarial, as instituições de ensino superior e os centros de
investigação e desenvolvimento, tal como preconizado no Programa +CO3SO Competitividade.
• Qualificar e promover os produtos locais e/ou artesanais de excelência, com elevado potencial de
inserção em mercados de nicho ou de maior escala.
• Difundir o turismo de natureza.
Promover e apoiar o desenvolvimento de um ecoturismo marinho e costeiro sustentável, em alinhamento
com a Estratégia recentemente adotada pela UE para uma economia azul sustentável.
Em relação ao terceiro eixo de intervenção – relacionado estreitamente com o anterior –, o combate às
disparidades territoriais, nomeadamente às que têm expressão acentuada nos municípios do interior –
caracterizados por uma densidade populacional muito baixa e um índice de envelhecimento elevado –, implica
definir e aprofundar políticas públicas orientadas para a atração de investimento para esses territórios que crie
emprego e permita fixar populações. Para isso, é necessário colmatar as desvantagens estruturais e
competitivas, associadas à menor provisão de bens e serviços, de modo a reduzir os custos de contexto,
mobilizando apoios e incentivos suficientemente atrativos, quer ao investimento, quer à criação e atração de
emprego, assentes nos fatores competitivos endógenos ou na sua valorização. Para tanto, o Governo irá:
• Reforçar o diferencial de incentivos para investimentos realizados nas regiões de baixa densidade, com
mecanismos de majoração e/ou com dotação específica para estes territórios e/ou medidas dedicadas a estes
territórios, nas políticas de estímulo ao investimento.
• Eliminar ou simplificar processos burocráticos que atualmente constituem um entrave à fixação da
atividade económica, designadamente em matéria urbanística, reduzindo os custos de contexto e de transação
que as empresas têm por se instalarem no interior.
• Reforçar, em diálogo com os parceiros sociais, os incentivos à mobilidade geográfica no mercado de
trabalho, incluindo dos trabalhadores da administração pública e da promoção do teletrabalho.
• Adotar políticas ativas de repovoamento do interior, com vista à fixação e à integração de novos
residentes, nomeadamente através da atração de migrantes.
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• Dar continuidade ao Programa Nacional de Apoio ao Investimento da Diáspora por forma a atrair
investidores, trabalhadores e famílias para o interior.
• Lançar um programa de regresso ao campo, que promova a reversão do êxodo rural, estimulando o
regresso de quem saiu do interior.
• Apoiar a reabilitação do edificado abandonado das vilas e aldeias, colocando-o no mercado para novos
residentes ou para novas funções económicas, turísticas, sociais ou culturais.
• Implementar, em estreita articulação com os agentes locais, ações no âmbito da Estratégia Nacional de
Smart Cities.
Dois investimentos inscritos no PRR concorrem para este eixo de intervenção:
• Áreas de acolhimento empresarial (AAE) (110 M€) – implementação de um novo modelo de AAE que
responda a novas abordagens à inovação, a novos conceitos mais tecnológicos e à consciência da
necessidade de ligações virtuosas com os sistemas científicos e tecnológicos.
• Acessibilidades rodoviárias a AAE (142 M€) – conclusão de um conjunto de acessibilidades rodoviárias,
que constituem o suporte para garantir a circulação de mercadorias de forma eficiente e económica.
Quanto ao quarto eixo de intervenção, ao contrário da generalidade da Europa, onde historicamente as
zonas mais populosas e prósperas são as de fronteira, as regiões transfronteiriças entre Portugal e Espanha
são territórios predominantemente rurais marcados por um despovoamento acentuado e pelo envelhecimento.
Para inverter essa situação, porque necessária uma ação conjunta que assegure a sustentabilidade e a
afirmação dos territórios de fronteira, tornando-os mais atrativos, o Governo irá:
• Implementar a Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço, reposicionando o interior de
Portugal como espaço de uma nova centralidade ibérica.
• Apostar na redução de custos de contexto, consolidando o Simplex transfronteiriço.
• Garantir infraestruturas rodoviárias de proximidade.
• Promover a mobilidade transfronteiriça, mediante serviços de transporte flexível entre regiões de
fronteira.
• Assegurar um planeamento integrado e uma articulação efetiva da rede de oferta de serviços de saúde
(assim como em outros domínios considerados prioritários pelos municípios) em ambos os lados da fronteira,
de modo a evitar redundâncias e desperdícios; implementar projetos-piloto de turismo transfronteiriço, definir
uma estratégia transfronteiriça de turismo, estabelecer uma agenda cultural comum com projetos inseridos em
redes culturais transfronteiriças, e implementar o estabelecimento de ecossistemas de inovação ao longo da
fronteira e implementar diferentes ações dedicadas à recuperação de aldeias raianas.
• Implementar os onze programas de cooperação territorial europeia, e muito em particular, o Programa
de Cooperação Transfronteiriça Portugal-Espanha, que contribuirão para a coesão territorial e valorização dos
territórios do interior, especificamente através da implementação da Estratégia Comum de Desenvolvimento
Transfronteiriço.
No âmbito do PRR, a contribuir para este domínio de intervenção, está previsto para o período 2022-2026:
• Ligações transfronteiriças (65 M€), que abrange investimento em diversas infraestruturas.
Em relação ao quinto eixo de intervenção, o despovoamento contínuo dos territórios de densidade baixa
tem gerado o encerramento de estabelecimentos e serviços, facto que obriga as pessoas aí residentes a
deslocarem-se a outras localidades para acederem a bens e serviços, inclusive os de primeira necessidade.
Em face deste problema de equidade territorial, de modo a assegurar serviços de proximidade, o Governo irá:
• Garantir estruturas e serviços de proximidade adequados aos contextos socioterritoriais de baixa
densidade, seja pela criação de centralidades locais (microcentralidades), seja através de serviços móveis ou
a pedido, nos domínios da saúde, de apoio social e de bem-estar pessoal e comunitário e de outros serviços
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públicos.
• Aumentar significativamente o número de espaços cidadão.
• Apostar na conectividade digital na baixa densidade, garantindo uma cobertura de banda larga fixa e
móvel nas zonas mais remotas ou periféricas, de forma a permitir o acesso das populações a serviços de
proximidade.
• Consolidar a rede de espaços de teletrabalho/coworking no interior;
• Reforçar o modelo policêntrico dos subsistemas territoriais em linha com o PNPOT e com a densificação
nos programas regionais de ordenamento do território (PROT), estruturando as articulações rural-urbano com
suporte nos serviços de interesse geral de proximidade com base nos processos de descentralização.
Em alinhamento com este domínio, no âmbito do PT2030, está planeado:
• No Objetivo Estratégico 1 – Portugal mais Competitivo e mais Inteligente –, apoiar investimentos para
promover a conetividade digital (69 M€);
• No Objetivo Estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo –, apoiar investimentos para promover a
igualdade de acesso e a conclusão da educação e formação inclusiva e de qualidade (até ao ensino superior);
a aprendizagem ao longo da vida, requalificação e melhoria de competências (re&upskilling), transições de
carreiras e a mobilidade; a igualdade de acesso a serviços de qualidade e em tempo útil; proteção social;
sistemas de saúde e cuidados prolongados (217 M€);
• No Objetivo Estratégico 5 – Portugal Territorialmente mais Coeso e Próximo dos Cidadãos – apoiar
investimentos para promover o desenvolvimento social, económico e ambiental integrado e inclusivo, a cultura,
o património natural, o turismo sustentável e a segurança nas zonas urbanas; promover, nas zonas não
urbanas, o desenvolvimento social, económico e ambiental integrado e inclusivo a nível local, a cultura, o
património natural, o turismo sustentável e a segurança (671 M€).
8. Quarto desafio estratégico: sociedade digital, da criatividade e da inovação
A evolução da economia portuguesa nos últimos anos é marcada pelo facto de, pela primeira vez nas
últimas duas décadas, Portugal ter registado uma efetiva convergência europeia, apresentando taxas de
crescimento acima da União Europeia entre 2016 e 2019. Este ciclo de crescimento interrompido pela crise
pandémica foi alicerçado, em larga medida, na retoma do investimento e no forte crescimento das empresas
mais inovadoras e mais abertas à concorrência internacional.
Na retoma da crise pandémica, Portugal tem como desafios orientadores o reforço da orientação da
economia para atividades de maior intensidade em tecnologia e conhecimento, o alargamento da base
industrial em que assenta a estrutura empresarial, uma maior integração nos mercados digitais e o aumento
da robustez financeira. Estes desafios implicam um forte investimento na atualização e aprofundamento das
competências e qualificações da população ativa (jovem e adulta), incluindo empresários e gestores.
O modelo de desenvolvimento ambicionado para o País passa pelo desenvolvimento da sociedade digital,
da criatividade e da inovação. Pretende-se alcançar uma economia e uma sociedade assentes no
conhecimento, em que o crescimento da produtividade assenta na inovação e na qualificação das pessoas;
uma sociedade inclusiva, que a todos confere competências para poderem participar nas oportunidades
criadas pelas novas tecnologias digitais; uma economia aberta, em que o Estado apoia o processo de
internacionalização das empresas e a modernização da sua estrutura produtiva. Pretende-se alcançar nesta
década um volume de exportações equivalente a 50% do PIB e atingir um investimento global em I&D de 3%
do PIB em 2030, sendo 2% da responsabilidade das empresas.
Um modelo de desenvolvimento com base no conhecimento reconhece as externalidades positivas do
setor cultural e criativo. A crise pandémica acelerou e agravou desafios que o setor cultural e criativo vinha a
enfrentar ao longo dos tempos, sendo decisivo encontrar um caminho para a sua recuperação, rumo a uma
maior resiliência e sustentabilidade de um setor de fundamental importância social e económica para a UE.
Neste domínio importa destacar a recente aprovação do Estatuto dos Profissionais da Área da Cultura que
assegura aos trabalhadores um enquadramento laboral e de proteção social mais adequado às
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especificidades deste setor. Fundamentais para o modelo de desenvolvimento económico preconizado são
também o setor do turismo e as atividades abertas ao consumidor, como o comércio a retalho, a prestação de
serviços e os estabelecimentos de restauração e similares, sem relegar a importância de proteger o
consumidor.
O desafio estratégico «Sociedade digital, da criatividade e da inovação» desdobra-se assim em quatro
domínios:
• Economia 4.0.
• Competências digitais.
• Cultura.
• Valorização das atividades e proteção dos consumidores.
Nos últimos anos foram já dados importantes passos de encontro a estes objetivos, sendo de registar
avanços significativos ao nível da economia do conhecimento. O investimento público e privado em
investigação e desenvolvimento e em inovação cresceu de 1,2% do PIB em 2015 para 1,62% do PIB em 2020,
num total anual superior a mil milhões de euros face a 201544. No mesmo período, a despesa privada em I&D
passou a representar 57% do total da despesa (face a 44% em 2015) e o número de investigadores nas
empresas cresceu mais de 80% entre 2015 e 2020. Em 2021 foram registados 286 pedidos de patentes
europeias com origem em Portugal, um novo recorde nacional, que coloca a taxa de crescimento de registo de
patentes nacional cinco vezes superior à média da União Europeia, de acordo com o Instituto Europeu de
Patentes. Será de destacar que metade dos 10 maiores requerentes de patentes são universidades ou
institutos de investigação.
Apesar da evolução positiva registada nos últimos anos, o investimento, incluindo em I&D, não atingiu
ainda a média europeia, o que potenciaria a aceleração da transformação estrutural do País em torno de
atividades com maior valor acrescentado. As PME portuguesas têm ainda uma baixa proporção de
investimentos em tecnologia digital e, no caso das empresas startups, apresentam níveis de sobrevivência
mais baixos em Portugal (56%) do que em outros países europeus (69%, UE27, dados de 2017)45.
Adicionalmente, persistem ainda níveis de escolaridade da população ativa relativamente baixos: Em 2021, os
indivíduos com baixa escolaridade eram 40,3% da população portuguesa, em contraponto a 24,9% da
população da UE. Por outro lado, os indivíduos sem competências digitais básicas correspondiam a 46%, em
linha com a média europeia (45% na UE27). Pretende-se ainda melhorar a posição portuguesa no índice de
digitalização da economia – 16.ª posição entre os 27 países da União Europeia na edição de 202146.
Neste sentido, torna-se essencial incentivar a adoção, designadamente por parte das empresas, de
ferramentas e instrumentos, e de assegurar os investimentos necessários à adoção de novos modelos de
produção, que incorporem as tecnologias associadas à digitalização e à automação. Será necessária uma
fiscalidade que favoreça o investimento e a capitalização das empresas, instituições financeiras públicas
constituídas para o efeito, que compensem as falhas de mercado no financiamento da transição para a
economia digital e o reforço da articulação entre instituições públicas e o setor empresarial. Neste sentido
salienta-se a introdução em 2015 do regime de dedução por lucros retidos e reinvestidos no Código Fiscal do
Investimento e a progressiva e positiva evolução do indicador de autonomia financeira das empresas, que
reflete o reforço de capitais próprios tendo aumentado de 35% em 2017 para 40% em 2021.
A competitividade de Portugal passa por apostar nos seus recursos e no valor acrescentado do seu
trabalho, o que requer um investimento continuado nas pessoas e nas suas qualificações, quer no sistema
educativo, quer ao longo da vida, através de um investimento transversal e inclusivo, com particular atenção
às competências digitais. Neste âmbito, é igualmente indispensável que a transição digital seja justa,
socialmente equilibrada e com direitos.
Cabe ainda ao Estado prosseguir a simplificação administrativa, o reforço e a melhoria dos serviços
prestados digitalmente, a promoção do seu acesso e usabilidade, a desmaterialização de mais procedimentos
administrativos enquanto componente central de uma modernização administrativa centrada em servir melhor
44 Despesa nacional em I&D por área temática ENEI (2014 – 2020): https://www.dgeec.mec.pt/np4/206/. 45 Programa Nacional de Reformas 2022, pág.31. 46 Programa Nacional de Reformas 2022, pág.32.
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o cidadão.
Salienta-se o alinhamento dos objetivos deste desafio estratégico com a agenda «Digitalização, inovação e
qualificações como motores de desenvolvimento» constante no Programa Nacional de Reformas – visando
atingir um crescimento duradouro, e sustentável, da economia portuguesa, impulsionado pelas qualificações, o
conhecimento, a digitalização, e a inovação – e com os objetivos da União Europeia, no que se refere aos
pilares «Crescimento inteligente, sustentável e inclusivo» e «Transição Digital» e ao pilar «Saúde e Resiliência
económica, social e institucional».
O País dispõe de um quadro consistente de instrumentos de planeamento e de políticas públicas, com
focos setoriais e planos de intervenção distintos, porém concertados e convergentes para a prossecução dos
objetivos elencados, salientando-se (ver Quadro 15):
• O lançamento da estratégia nacional de dados visando o compromisso entre a transparência e a
responsabilização na utilização dos dados, garantindo a proteção dos direitos das pessoas.
• O lançamento da estratégia nacional de smart cities que visa acelerar a transformação dos municípios
portugueses
• O Plano de Ação para a Transição Digital (PATD), aprovado em abril de 2020, que definiu uma
estratégia transversal para a aceleração digital do País. O PATD articula-se com outras iniciativas legislativas
e estratégicas que incidem significativamente sobre pessoas, tecido empresarial e Estado, como o
Incode.2030 – Programa Nacional de Competências Digitais, o Programa Indústria 4.0, o programa Startup
Portugal e o comércio digital e está interligado com a Estratégia de Inovação Tecnológica e Empresarial 2018-
2030, bem como com a Estratégia de Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-
2023.
• A concretização da estratégia nacional para o Espaço (Portugal Espaço 2030)
• A concretização da estratégia nacional para a computação avançada e da estratégia nacional para a
inteligência artificial, garantindo a afirmação de Portugal no contexto internacional e estimulando novas
atividades académicas e empresariais, assim como o estímulo à formação e expansão de novas empresas de
base tecnológica.
Quadro 1515 – Instrumentos de planeamento e de políticas públicas associados ao desafio estratégico
transversal – Sociedade digital, da criatividade e da inovação
Quarto desafio estratégico: Sociedade digital, da criatividade e da inovação
Domínio Instrumentos Situação
Economia 4.0
Estratégia de Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023
Em vigor
Estratégia nacional de dados Em elaboração
Estratégia Nacional de Empreendedorismo – Programa Startup Portugal
Em vigor
Estratégia nacional de smart cities Em elaboração
Plano de Ação para a Transição Digital Em vigor
Programa de Captação de Investimento para o Interior Em vigor
Programa Interface Em vigor
Competências digitais
Estratégia NACIONAL para a computação avançada Em vigor
Estratégia NACIONAL para a inteligência artificial Em vigor
Estratégia nacional para o Espaço – Portugal Espaço 2030 Em vigor
Plano Nacional de Alojamento para o Ensino Superior Em vigor
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Quarto desafio estratégico: Sociedade digital, da criatividade e da inovação
Domínio Instrumentos Situação
Cultura Plano Nacional das Artes Em vigor
Estratégia Nacional do Saber Fazer Português 2019-2024 Em vigor
Valorização das atividades e proteção do consumidor
Estratégia comum de desenvolvimento transfronteiriço Em vigor
Estratégia Turismo 27 Em vigor
Plano Reativar o Turismo Em vigor
Os objetivos deste desafio estratégico serão atingidos em parte pela execução de um conjunto de
instrumentos de financiamento cuja programação se apresenta no Quadro 16. Será de referir que são
apresentados os valores programados à data de elaboração deste documento, abrangendo fundos
provenientes do PRR e do PT2020 para o período 2022-2026. Um dos instrumentos centrais para o
desenvolvimento da sociedade digital, da criatividade e da inovação é o PRR. A resposta direta do PRR
relativa à dimensão transição digital concentra 15% do montante de investimentos previstos no âmbito do PRR
nacional.
Quadro 1616 – Programação do financiamento das medidas associadas ao desafio estratégico –
Sociedade digital, da criatividade e da inovação
Quarto desafio estratégico: Sociedade digital, da criatividade e da inovação Indicativo da fonte de
financiamento
Áreas de política 2022 2023 2024 2025 2026 Total P
T2
03
0
PT
20
20
PR
R
Fo
nte
s
na
cio
nais
Aposta em tecnologias disruptivas
e empreendedorismo 150 697 535 530 638 2550 X X X
Capitalização e internacionalização
das empresas 1082 1202 286 264 352 3187 X X
Digitalização do Estado 58 112 84 85 85 424 X X X
Transformação digital do tecido
empresarial 48 104 164 185 149 650 X
Compromisso com a ciência e a
inovação 472 497 270 274 335 1847 X X X
Alargar o ensino superior a novos
públicos 69 121 90 58 47 385 X X
Modernização da formação
profissional contínua 185 464 354 322 248 1574 X X X
Competências digitais no ensino 27 24 0 0 0 51 X
Cultura 24 161 96 140 180 600 X X X X
Valorização das atividades e
proteção do consumidor 24 20 3 3 3 52 X X
Sub-total 2138 3402 1882 1860 2038 11320 X X X X
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Nota: Fontes nacionais – inclui Orçamento do Estado, Orçamento da Segurança Social e outros fundos nacionais
8.1 Economia 4.0
Nos últimos anos, o Governo assumiu a inovação e a digitalização como eixos estratégicos de
transformação do perfil da economia nacional. Neste âmbito, destaca-se a concretização do Plano de Ação
para a Transição Digital, atualizado em linha com a evolução do mercado e com o objetivo de posicionar
Portugal como líder internacional em matéria de digitalização e a continuidade da política de valorização dos
produtos portugueses, através da aposta na inovação, do aumento da produtividade, do incentivo ao
empreendedorismo qualificado e à incorporação de tecnologias disruptivas nos processos produtivos das
empresas nacionais, nomeadamente através do Programa Interface. A concretização do domínio «Economia
4.0» passará por um pacote de políticas públicas dirigidas aos seguintes eixos de intervenção:
• Medidas fiscais, financiamento e internacionalização.
• Inovação empresarial, empreendedorismo e aposta em tecnologias disruptivas.
• Transformação digital do tecido empresarial.
• Catalisadores da transição digital.
• Digitalização do Estado.
• Teletrabalho e mobilidade.
De acordo com o Quadro 16, estão programados investimentos na ordem dos 7 mil M€ para a
concretização do domínio «Economia 4.0», destacando-se uma forte aposta em inovação, empreendedorismo
e tecnologias disruptivas.
Em termos de medidas fiscais, financiamento e internacionalização, o Governo irá:
• Apoiar o investimento em inovação, otimizando os recursos nacionais para o financiamento da inovação
empresarial, promovendo a coerência da oferta das linhas de apoio existentes, divulgando a oferta de
instrumentos financeiros oferecidos pelas instituições financeiras de apoio à economia, racionalizando a
atuação destas mesmas e robustecendo o Banco Português de Fomento, continuando a apostar na
diversificação das fontes de financiamento das empresas.
• Prosseguir medidas de apoio e incentivo à capitalização do setor empresarial, aprofundando as
iniciativas para a concentração/fusão de empresas, reforçando a discriminação positiva da capitalização com
capital próprio, criando instrumentos de financiamento, que incluam lógicas de partilha de risco, a taxa
reduzida, para apoiar aumentos de capital de empresas.
• Continuar a promover uma fiscalidade que incentive o investimento na modernização produtiva, o
investimento privado em I&D empresarial e o reforço da atratividade internacional de Portugal,
designadamente através do regime da Patent Box e do robustecimento do SIFIDE; na senda dos
desagravamentos seletivos de IRC, deverá ainda prosseguir-se com o direcionamento dos incentivos à
capitalização das empresas e proceder à criação de um quadro fiscal favorável aos ganhos de escala das
empresas e à sucessão empresarial, a par da eliminação definitiva do pagamento especial por conta (PEC)
que beneficiará, em particular, as micro, pequenas e médias empresas, bem como a criação do quadro fiscal
adequado para as startups, em linha com o Startup Nations Standards of Excellence assinado pelo Governo
no decurso da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia.
• Neste sentido, o Orçamento do Estado 2022 já contemplou um incentivo fiscal à recuperação (dedução
à coleta de IRC até 25% do investimento), o fim do PEC bem como o desagravamento das tributações
autónomas de IRC.
• Internacionalizar a economia portuguesa e aumentar as exportações usando recursos digitais,
estimulando a internacionalização das empresas portuguesas com a criação de programas de investimento e
de linhas de apoio à internacionalização, aproximando as grandes empresas com larga experiência no
processo de internacionalização e incentivando o uso de tecnologia e de produtos desenvolvidos por
pequenas empresas portuguesas especializadas no seu processo de abordagem a mercados internacionais,
fomentando a utilização do comércio eletrónico no tecido empresarial português através de programas e
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incentivos à formação e apoio ao uso destas ferramentas;
Em termos de inovação empresarial, empreendedorismo e aposta em tecnologias disruptivas, o Governo
dará prioridade a:
• Incentivar o empreendedorismo, iniciando um novo ciclo da estratégia nacional de empreendedorismo
para o triénio 2022-2024, tendo por objetivo duplicar os principais indicadores (número de startups, peso no
PIB, postos de trabalho e captação de investimento), alocando €125 milhões de euros do PRR
especificamente para startups e incubadoras, apoiando a instalação em Portugal da sede da Europe Startup
Nations Alliance, reforçando as principais linhas de financiamento numa lógica de matching funding.
• Dar continuidade ao Programa Interface, prosseguindo o trabalho com os Centros Interface com o
reconhecimento de mais entidades e com o reforço de verbas para financiamento de base plurianual,
implementando a estratégia de Gabinetes de Transferência de Tecnologia, concretizando os Pactos Setoriais
para a Competitividade e Internacionalização firmados com os clusters, promovendo programas associados a
áreas tecnológicas específicas e melhorando o número de registos de propriedade industrial portuguesa, tanto
a nível nacional como internacional, criando instrumentos que apoiem as entidades na fase do registo e na
fase da valorização económica.
De encontro aos objetivos de inovação empresarial, destacam-se os seguintes investimentos no âmbito do
PRR para o período 2022-2026:
• Agendas/Alianças mobilizadoras para a inovação empresarial (558 M€) – Pretende-se acelerar a
transformação estrutural da economia portuguesa, com ênfase na reindustrialização, alavancando o
desenvolvimento de novos produtos e serviços de maior valor acrescentado e maior potencial exportador;
associada a uma maior qualificação dos Recursos Humanos por via do aumento do investimento das
empresas em atividades de I&D, em que poderão participar empresas, instituições de I&D e entidades não
empresariais do sistema de investigação e inovação, entidades de âmbito municipal e instituições de ensino
superior.
• Agendas/alianças Verdes para a inovação empresarial (372 M€) – Pretende-se reforçar a importância do
crescimento verde e da inovação, com ênfase na reindustrialização, alavancando o desenvolvimento de novos
produtos, serviços e soluções, com elevado valor acrescentado e incorporação de conhecimento e tecnologia,
que permita responder ao desafio da transição verde, e em que poderão participar empresas, instituições de
I&D e entidades não empresariais do sistema de investigação e inovação, entidades de âmbito municipal e
instituições de ensino superior.
• Agenda de investigação e inovação para a sustentabilidade da agricultura, alimentação e agroindústria
(93 M€) – Pretende-se dinamizar uma centena de programas e projetos de investigação e inovação e cinco
projetos estruturantes centrados nas 15 iniciativas emblemáticas preconizadas na Agenda de Inovação para a
Agricultura 2020-2030.
Em alinhamento com esta resposta, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No objetivo estratégico 1 – Portugal mais Competitivo e Inteligente – apoiar investimentos para reforçar
o crescimento sustentável e a competitividade das PME e a criação de emprego em PME, inclusive através de
investimento produtivo (1.431 M€).
Em termos da transformação digital do tecido empresarial, o Governo irá:
• Estimular a digitalização e a integração das cadeias de valor dos fornecedores e parceiros das grandes
empresas e das PME líderes nos temas Empresas + Digitais, divulgando e facilitando o acesso a instrumentos
e mecanismos de investimento e financiamento orientados para o apoio à evolução da maturidade digital das
nossas PMEs, promovendo o autodiagnóstico da maturidade digital e suportando a definição de roteiros para a
transformação digital, apoiando a integração do investimento tecnológico, capacitando as organizações e
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facilitando a transformação organizacional, criando e adaptando os fundos e linhas de apoio à tipologia e à
diversidade de projetos para incentivar o aumento de escala e a transformação digital – através de acesso a
um catálogo de serviços digitais.
• Implementar planos de formação setoriais (Emprego + Digital) que permitam dotar os quadros de gestão
e técnicos das PME, disponibilizando mecanismos de formação orientados para as necessidades específicas e
em formatos compatíveis com a articulação do dia-a-dia das PME, capacitando as organizações e facilitando a
transformação organizacional, partilhando e disseminando o conhecimento gerado por experimentação e
implementação de tecnologias e práticas em estreita colaboração com os Digital Innovation Hubs nas
vertentes de intensificação da utilização de Inteligência Artificial, Cibersegurança e Computação de Alto
Desempenho".
• Apostar na criação de uma rede nacional de Test Beds através de infraestruturas que visam criar as
condições necessárias às empresas para o desenvolvimento e teste de novos produtos e serviços e acelerar o
processo de transição digital, seja por via de espaço e equipamento físico com forte componente digital ou de
simulador virtual/digital.
• Estimular a digitalização de PME, com foco em microempresas do setor comercial, com vista a ativar os
seus canais de comércio digital, incorporar tecnologia nos modelos de negócio e desmaterializar os processos
com clientes e fornecedores por via da utilização das tecnologias de informação e comunicação através de
Aceleradoras de Comércio Digital e Bairros Comerciais Digitais.
De encontro aos objetivos da transformação digital das empresas, destacam-se os seguintes investimentos
no âmbito do PRR, para o período 2022-2026:
• Transição Digital das Empresas (450 M€) – este investimento contribuirá para a transformação dos
modelos de negócio das PME portuguesas e para a sua digitalização, visando uma maior competitividade e
resiliência, integrando quatro programas: i) a Rede Nacional de Test Beds, visando criar as condições
necessárias às empresas para o desenvolvimento e teste de novos produtos e serviços; ii) Comércio Digital,
visando ativar os seus canais de comércio digitais, incorporar tecnologia nos modelos de negócio, bem como
desmaterializar os processos com clientes, e fornecedores e logística por via da utilização das tecnologias de
informação e comunicação e apoiar a internacionalização; iii) Apoio a Modelos de Negócio para a Transição
Digital, visando fomentar a integração de tecnologia nas empresas, apoiando o desenvolvimento de processos
e competências organizacionais que fomentem a transformação digital do modelo de negócio das
organizações; iv) Empreendedorismo, materializando o reforço no desenvolvimento do ecossistema
empreendedor, incubadoras e aceleradoras. Prevê-se apoiar mais de 50 mil PME, constituir 50 bairros de
comércio digital, 25 Aceleradoras de Comércio Digital, apoiar a criação de 30 Test-Beds e atingir quatro mil
empresas com formação teórica e consultoria focada na Indústria 4.0 e emitir vouchers para três mil start-ups.
• Capacitação Digital das Empresas (100 M€) – Pretende-se a criação de dois programas de formação
interligados, com abordagens inovadoras e que visam colmatar lacunas nas competências digitais dos
trabalhadores (funcionários e empresários) e das empresas: i) Academia Portugal Digital, consistindo numa
plataforma e programa de desenvolvimento de competências digitais em larga escala dirigida aos
trabalhadores do setor empresarial; ii) Emprego + Digital 2025, consistindo num programa de capacitação em
tecnologias digitais que visa responder aos desafios e oportunidades de diversos setores empresariais
nomeadamente indústria, comércio, serviços, turismo e agricultura, economia do mar e construção. Prevê-se
com esta iniciativa atingir 800 mil formandos.
Em termos de catalisadores da transição digital, o Governo irá:
• Desenvolver um sistema de certificação «Selo de Maturidade Digital» nas dimensões de
Cibersegurança, Privacidade, Usabilidade e Sustentabilidade com base no Sistema Nacional da Qualidade,
tendo em vista aumentar o valor intrínseco dos produtos e serviços, induzindo confiança no mercado digital e
estimulando a internacionalização das nossas empresas.
• Apostar na formação de territórios inteligentes e sustentáveis e na criação de uma rede de cidades
inteligentes, nomeadamente pela aprovação da primeira Estratégia Nacional de Smart Cities, promovendo o
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uso e proliferação de tecnologias relacionadas com a Internet das Coisas, contribuindo para uma tomada de
decisão mais fundamentada e inteligente, incentivando a gestão inteligente das redes de energia, iluminação
pública, águas e o recurso a tecnologias que salvaguardem uma maior eficiência hídrica e energética,
promovendo o uso da tecnologia para a proteção e salvaguarda de ativos florestais e espaços verdes de
importância nacional e apoiando a certificação de tecnologias e produtos nacionais no sistema Environmental
Technology Verification da Comissão Europeia.
• Promover a adoção de uma Estratégia Nacional de Dados, que contribua para uma sociedade onde os
agentes públicos, os agentes do sistema científico e os agentes económicos, atuem conjuntamente de acordo
com o necessário compromisso entre a transparência e a responsabilização na utilização dos dados,
garantindo, simultaneamente, a proteção dos direitos das pessoas, tendo por base os princípios de facilidade
de localização, acessibilidade, interoperabilidade e reutilização dos dados, bem como os pilares da Estratégia
Europeia para os Dados com o objetivo de potenciar o valor dos dados em Portugal, ao permitir que os dados
circulem livremente em todos os setores, em benefício de toda a sociedade, contribuindo para decisões mais
informadas, maior transparência e aceleração do progresso científico e da inovação e consequentemente
contribuir para a valorização da economia.
Em termos da digitalização do Estado, o Governo irá:
• Disponibilizar formas simples e fiáveis de os contribuintes se relacionarem com a AT, que deverá
continuar a sua progressiva adaptação ao digital, nomeadamente na oferta de serviços online, na simplificação
e melhoria do apoio ao contribuinte, na utilização das novas tecnologias como instrumento de combate à
fraude e evasão e na adaptação e simplificação da linguagem fiscal nas comunicações com os contribuintes.
• Reforçar o serviço Dados.Gov enquanto portal de dados abertos da Administração Pública, com mais
oferta de dados, mais dados ligados e mais dados em tempo real, reforçando-se a transparência do Estado
com respeito pela legislação de proteção de dados pessoais e criando potencial valor para os cidadãos e para
as empresas.
De encontro aos objetivos da digitalização do Estado, destacam-se os seguintes investimentos no âmbito
do PRR para o período 2022-2026:
• Transição digital da Segurança Social (176 M€) – este investimento incidirá em vários eixos, tais como a
reorganização da conceção do Sistema de Segurança Social e modernização do Sistema de Informação da
Segurança Social; o desenvolvimento e implementação de um novo modelo de relacionamento que agilize e
simplifique a interação do cidadão e da empresa com a Segurança Social; a reformulação e adaptação do
posto de trabalho, intervindo nos equipamentos e soluções de produtividade e comunicação; e a reengenharia
de processos e qualificação dos profissionais.
• Serviços eletrónicos sustentáveis (70 M€) – visando garantir a interoperabilidade e partilha dos dados
entre organismos da AP de forma a reduzir redundâncias na prestação de informação e procedimentos
desnecessários à execução de processos associados a eventos de vida dos cidadãos e, sobretudo, das
empresas.
• Modernização da infraestrutura do sistema de informação patrimonial da Autoridade Tributária (43 M€) –
visando a digitalização de dados prediais e de património.
Em alinhamento com esta resposta, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No objetivo estratégico 1 – Portugal mais Competitivo e Inteligente – apoiar investimentos para
aproveitar as vantagens da digitalização para os cidadãos, empresas, entidades de investigação e autoridades
públicas (73 M€).
Visando o teletrabalho e mobilidade, o Governo irá:
• Estimular o trabalho à distância, potenciando o recurso ao teletrabalho como meio de flexibilidade da
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prestação de trabalho e como possibilidade de maximizar o uso das tecnologias no âmbito de outras formas
contratuais.
• Estimular o aparecimento de funções em regime misto de trabalho presencial e teletrabalho, conferindo
vantagens para esta forma de contratação para funções que possam ser prestadas fora dos grandes centros
populacionais, estabelecendo incentivos para a deslocalização de postos de trabalho para zonas do interior ou
fora dos grandes centros urbanos.
• Criar condições para que possam ser criados centros de apoio ou de teletrabalho, no interior do país,
designadamente através da disponibilização de espaços de trabalho partilhados (coworking), dotando os
organismos e serviços públicos de capacidade para acolhimento e implementação desta opção de trabalho,
experimentando, em serviços-piloto da Administração Pública, o trabalho remoto a tempo parcial e fixando
objetivos quantificados para a contratação em regime de teletrabalho na Administração Pública.
8.2 Conhecimento, competências e qualificações
Dotar Portugal de maior capacidade para enfrentar os desafios de uma sociedade e de uma economia cada
vez mais assente no conhecimento científico, no desenvolvimento tecnológico e na inovação constitui uma
prioridade da ação política para a legislatura. A promoção das competências digitais passará por um pacote de
políticas públicas dirigidas principalmente aos seguintes eixos:
• Reforçar o compromisso com a ciência e a inovação.
• Alargar a base social do ensino superior.
• Promover as competências digitais em todos os níveis de ensino.
• Modernizar a formação profissional contínua.
De acordo com o Quadro 16, estão programados investimentos na ordem dos 3.857 M€ para a promoção
das competências digitais, destacando-se o compromisso com a ciência e a inovação (1847 M€), o
alargamento da base social do ensino superior (385 M€) e a modernização da formação profissional contínua
(1574 M€).
No âmbito do reforço do compromisso com a ciência e a inovação, o Governo irá:
• Continuar a garantir o crescimento da despesa pública e privada em I&D, aumentando de forma
progressiva o investimento global até atingir 3% do PIB em 2030 (com 1/3 de despesa pública e 2/3 de
despesa privada), assim como a previsibilidade e a regularidade do financiamento em ciência, o qual deve
evoluir para uma Lei da Programação do Investimento em Ciência, que deverá incluir a programação do
investimento público em ciência num quadro plurianual a pelo menos 12 anos.
• Continuar a promover a simplificação de procedimentos dos organismos públicos na relação com as
instituições científicas e académicas, com apoio das mesmas e tirando partido do trabalho de diagnóstico já
efetuado, nomeadamente simplificando os formulários de candidaturas com recurso a um único documento
para descrever a componente técnica, reduzindo fortemente a documentação a submeter em fase de
candidatura e passando-a para a fase da celebração do contrato, restringindo os casos de não-elegibilidade
por questões puramente formais, publicitando com antecedência todas as alterações a aspetos essenciais de
regulamentos de concursos anteriores.
• Valorizar a relação entre o conhecimento e a sociedade, estimulando o reconhecimento social da
ciência, a promoção da cultura científica, a comunicação sistemática do conhecimento e dos resultados das
atividades de I&D e a apropriação social do conhecimento.
• Diversificar a natureza e a intensidade do financiamento para atividades de C&T, reforçando o potencial
de reconhecimento internacional das atividades em todo o país das Unidades de I&D, dos Laboratórios
Associados, dos Laboratórios Colaborativos, dos Centros de Tecnologia e Inovação, para além da rede de
Laboratórios de Estado.
No âmbito do PRR destaca-se:
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• Missão Interface (186 M€) – Pretende-se reforçar e capacitar a rede de instituições de intermediação
tecnológica, apoiando a sua qualificação, a modernização dos equipamentos, a formação técnica dos ativos e
a contratação de recursos humanos altamente qualificados, com vista à renovação da rede de suporte
científico e tecnológico e orientação para o tecido produtivo.
Em consonância, no âmbito do PT2030, está planeado:
• No objetivo estratégico 1 – Portugal mais Competitivo e Inteligente – apoiar investimentos para
desenvolver e reforçar as capacidades de investigação e a adoção de tecnologias avançadas, e para
desenvolver competências para a especialização inteligente, a transição industrial e o empreendedorismo (705
M€).
A qualificação é assumida como uma ferramenta indispensável que deverá ser acessível a todos, e, neste
sentido, é indispensável continuar a alargar a base social do ensino superior e reforçar a sua diversidade e
expansão regional. Para concretizar este objetivo, o Governo irá:
• Reforçar a ação social escolar no ensino superior, incluindo o aumento do valor da bolsa de estudo para
estudantes inscritos em ciclos de estudo de mestrado até ao limite do valor máximo do subsídio de propina
atribuído para obtenção do grau de doutor em Portugal. Inclui ainda reforçar os incentivos e apoios para a
frequência do ensino superior em regiões do país com menor procura e menor pressão demográfica por
estudantes economicamente carenciados que residem habitualmente noutras regiões, duplicando o número de
novas bolsas até 2026.
• Fomentar a qualificação de profissionais através do reforço do ensino superior de proximidade e das
formações curtas de âmbito superior (designadamente os Cursos Técnicos Superiores Profissionais – CTeSP)
alargando o movimento dos últimos anos com a sua expansão para a formação de adultos e a pós-graduação.
• Aumentar o investimento do ensino superior nos adultos, diversificando e adequando ofertas.
• Implementação de um sistema de diagnóstico de avaliação de necessidades de formação superior de
médio e longo prazo, através da participação no projeto europeu EUROGRADUATE, permitindo apoiar a
tomada de decisão do Governo e das instituições de ensino superior na estruturação da sua oferta formativa
bem como os candidatos ao ensino superior na seleção dos seus percursos.
Prosseguindo o trajeto dos últimos anos, constituem metas neste domínio atingir uma taxa média de
frequência no ensino superior de 6 em cada 10 jovens com 20 anos até 2030 e assegurar 50% de graduados
de educação terciária na faixa etária dos 30-34 anos. Para o efeito, o Orçamento do Estado 2022 aponta para
o aumento do valor das bolsas para pagamento de propinas de mestrado de 871€ para 2.750€, abrangendo
cerca de 10 mil bolseiros, com um impacto orçamental estimado em 5 M€.
No âmbito do PRR destacam-se os seguintes investimentos de encontro aos objetivos de alargamento da
base social do ensino superior, no âmbito do PRR:
• Incentivo Adultos (130 M€) – apoiando a conversão e atualização de competências de adultos ativos em
formações de curta duração no ensino superior (universidades e politécnicos), de nível inicial e/ou de pós-
graduação, assim como a formação ao longo da vida em articulação com empregadores públicos e privados.
• Impulso Jovens STEAM47 (130 M€) – pretende-se aumentar a graduação superior de jovens em áreas
de ciências, tecnologias, engenharias, artes/ humanidades e matemática, promovendo e apoiando iniciativas
de instituições de ensino superior, incluindo universidades e politécnicos, em consórcio com empregadores.
Para assegurar a promoção das competências digitais em todos os níveis de ensino, o Governo irá:
• Promover e acelerar a transição digital da educação em todos os níveis de ensino, lançando um amplo
programa de digitalização para as escolas, garantindo a generalização das competências digitais de alunos e
47 STEAM: Science, Technology, Engineering, Arts and Mathematics
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professores, apostando na digitalização dos manuais escolares e outros instrumentos e recursos pedagógicos.
• Reforçar a Iniciativa Nacional Competências Digitais e.2030 (INCoDe.2030) através do estímulo para a
formação em competências digitais num esforço coletivo das instituições do ensino superior em estreita
colaboração com o setor privado e através do estímulo a atividades de I&D em áreas emergentes do
conhecimento.
Em termos de modernização da formação profissional contínua, o Governo irá:
• Lançar um plano nacional de modernização da rede de centros de formação profissional de gestão
pública direta e de natureza protocolar com associações empresariais, tanto no plano das infraestruturas como
da modernização e equipamento tecnológico, complementando o investimento previsto no PRR com fundos
próprios afetos ao financiamento das políticas ativas de emprego ao longo da próxima década, de modo a
reforçar a capacidade de resposta territorial e setorial, em particular nos setores mais dinâmicos da economia.
De entre os vários investimentos inscritos no PRR, tem contributo relevante para este objetivo o seguinte:
• Modernização da oferta e dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional (680 M€) –
Pretende-se reequipar e robustecer a infraestrutura tecnológica dos estabelecimentos educativos com oferta
de ensino profissional através da aquisição e dotação de equipamentos essenciais à prática educativa e
formativa, e do ajustamento e requalificação dos espaços físicos das escolas e centros de formação
profissional da rede do IEFP.
Em alinhamento com esta resposta, no âmbito do PT2030 está planeado:
• No objetivo estratégico 4 – Portugal mais Social e Inclusivo – apoiar investimentos para promover a
adaptação dos trabalhadores, das empresas e dos empresários à mudança, e a um ambiente de trabalho
saudável e bem-adaptado; bem como para promover a igualdade de acesso e a conclusão de uma educação
e formação inclusiva e de qualidade, abrangendo o ensino e a aprendizagem de adultos, facilitando a
mobilidade para fins de aprendizagem para todos e a acessibilidade para pessoas com deficiência (851 M€).
8.3 Cultura
No âmbito do desenvolvimento de uma sociedade do conhecimento, é assumido o compromisso de
promover as valências do conhecimento, criatividade e inovação do setor cultural em Portugal. Porque a
cultura deve ser inclusiva, envolvente e vibrante, devem ser promovidas políticas públicas orientadas para a
acessibilidade e participação alargada de públicos e a sua ligação às instituições, às obras e aos criadores.
O desenvolvimento das políticas públicas assentará numa visão estratégica, na competência dos agentes
públicos na respetiva promoção e na consistência orçamental. Com o objetivo de garantir previsibilidade e
continuidade nos investimentos em cultura, visa-se aumentar a ambição de investimento da Cultura para 2,5%
da despesa discricionária do Orçamento do Estado e promover a capacitação das instituições para a captação
de fundos europeus; mapear as transformações e tendências presentes e futuras com impacto nas diferentes
áreas culturais e indústrias criativas, tendo como objetivo antecipar medidas de política pública para a
proteção e promoção das atividades culturais e criativas; e implementar a Conta Satélite da Cultura.
A concretização da visão estratégica para a cultura assenta em sete prioridades fundamentais, em que a
descentralização e internacionalização das atividades culturais se relacionam com todas as demais,
contribuindo para o seu desenvolvimento: i) Promover o livro e a leitura; ii) Recuperar e valorizar os museus e
o património cultural; iii) Apoiar a criação artística; iv) Promover o cinema e o audiovisual português; v)
Democratizar o acesso à comunicação social; vi) Descentralizar as atividades culturais; vii) Internacionalizar as
artes e a língua portuguesa.
Salienta-se, no âmbito da promoção do livro e da leitura, a promoção da internacionalização, a
modernização e a transição digital do livro e dos autores de língua portuguesa, no âmbito do PRR.
No que se refere à recuperação e valorização dos museus e do património cultural, pretende-se efetuar
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intervenções nos Teatros, Museus, Monumentos e Palácios Nacionais, alguns dos quais classificados como
Património da Humanidade, distribuídos por todo o país, e cujas intervenções estão previstas no PRR,
abrangendo um universo de 46 museus, palácios e monumentos e, ainda, três teatros nacionais.
Neste eixo central da política para o património cultural, a par das intervenções de recuperação viabilizadas
pelo PRR, assume particular importância a reestruturação da Direção-Geral do Património Cultural e
correspondente alteração do modelo de gestão dos Museus, Monumentos e Palácios, bem como a
consolidação da Rede Portuguesa de Museus e do seu papel na promoção transversal dos padrões de
qualidade dos museus portugueses – assim reconhecendo o seu valor identitário, enquanto fundamento da
memória coletiva, bem assim como a sua importância social, educativa e turística, fundamentais para a
valorização do tecido económico e social do país.
O reconhecimento da importância das instituições responsáveis pela salvaguarda, conservação e
comunicação do património cultural, designadamente através do PRR, passa também pelo incentivo a uma
maior participação da sociedade civil e do tecido empresarial por via do mecenato cultural, melhorando as
condições para estas cumprirem a sua missão, inovarem e ampliarem a sua dimensão regional, nacional e
internacional.
Este desígnio constitui um eixo fundamental da política da cultura, na convicção de que esta representa a
garantia de preservação da qualidade de vida das cidades e das paisagens culturais e, assim, também do
desenvolvimento cultural das comunidades e territórios.
No apoio à criação artística, salienta-se a prioridade atribuída ao combate à precariedade laboral e ao
reforço da proteção social dos profissionais do setor da cultura, consubstanciada na implementação do
Estatuto dos Profissionais da Área da Cultura, recentemente aprovado, a que se somam a concretização do
Plano Nacional das Artes, a consolidação da rede de Teatros e Cineteatros Portugueses e, ainda, o início da
implementação da Rede Portuguesa de Arte Contemporânea.
A política para a arte contemporânea prevê, também, o desenvolvimento do Museu Nacional de Arte
Contemporânea no Centro Cultural de Belém, com coleções de pendor acentuadamente internacional, a par
do apoio ao programa dos restantes Museus com coleções de arte contemporânea do Estado e a prossecução
do enriquecimento da Coleção de Arte Contemporânea do Estado (CACE), conferindo-lhe consistência,
ambição e uma nova centralidade articulada com a RPAC.
No âmbito da transição digital, as medidas de PRR relativamente à digitalização das artes, em especial do
aumento da taxa de digitalização de obras de arte contemporânea, concorrem para melhorar o acesso à
informação sobre as coleções nacionais, a comunicação dos acervos e a experiência do público.
No que respeita à promoção do cinema e audiovisual, é central fortalecer a competitividade de Portugal e
estabilizar a atividade do setor cinematográfico e audiovisual através da adoção de medidas que contribuam
para a produção e realização de mais obras nacionais e internacionais. Para tal, está a ser feita uma avaliação
ao atual instrumento de incentivo à produção cinematográfica e audiovisual e à captação de filmagens
internacionais, que permitirá aperfeiçoar os critérios com base nos quais os apoios são atribuídos, e haverá
um reforço do orçamento aos programas de apoios financeiros promovidos pelo Instituto do Cinema e do
Audiovisual, IP.
No domínio da comunicação social, proceder-se-á à revisão do atual sistema de incentivos do Estado à
Comunicação Social reforçando o papel dos órgãos de comunicação social de âmbito regional e local, bem
como à revisão do contrato de concessão do serviço público de rádio e televisão para garantir o seu
funcionamento adequado no desenvolvimento da sua atividade, enquanto ferramenta e plataforma global de
comunicação de referência, promovendo também o desenvolvimento da literacia mediática.
Com vista a aumentar o desenvolvimento de atividades de âmbito cultural e social de elevado valor
económico, destacam-se os seguintes investimentos no âmbito do PRR:
• Património Cultural (150 M€) – Visando i) a requalificação e conservação dos museus, monumentos e
palácios do Estado; ii) a requalificação dos Teatros Nacionais; e iii) a implementação do Programa Saber
Fazer, através da instalação do Centro Tecnológico do Saber Fazer e dos Laboratórios do Saber Fazer, com
rotas associadas.
• Redes Culturais e Transição Digital (93 M€) – Visando i) a modernização da infraestrutura tecnológica
da rede de equipamentos culturais, entre os quais o Arquivo da Imagem em Movimento (ANIM) e o Arquivo
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Nacional do Som, a constituir, bem como dos laboratórios de conservação e restauro e de arqueociências da
Direção Geral do Património Cultural e, ainda, de equipamento de cineteatros e centros de arte
contemporânea públicos com sistemas de projeção digital de cinema; ii) a digitalização e virtualização de artes
e património de Arquivos e Bibliotecas de âmbito nacional e distrital, de Museus e Monumentos e da
Cinemateca Portuguesa; e iii) a internacionalização, a modernização e a transição digital do livro e dos
autores.
8.4 Valorização das atividades e proteção do consumidor
Os setores do comércio, dos serviços e da restauração e similares, desempenham um papel fundamental
na economia nacional. Também o setor do turismo constitui um elemento fundamental para a dinamização da
economia e para a promoção da coesão social e territorial. Os impactos decorrentes do contexto pandémico
afetaram de forma particular estes setores, razão pela qual tem vindo a ser dinamizado um conjunto de apoios
específicos para mitigação desses efeitos.
Por seu turno, a política de defesa dos consumidores deve também ocupar um espaço decisivo na
recuperação económica. Nos últimos dois anos, foram concretizados importantes progressos no reforço dos
direitos dos consumidores, tais como a extensão dos prazos de garantia dos bens móveis, a proibição da
obsolescência programada, a regulação de ecossistemas digitais, assim como o alinhamento da política de
consumidores com a transição verde. Também as dinâmicas de consumo sofreram alterações no âmbito do
contexto pandémico, que importará acompanhar.
O comércio é, desde logo e no seu conjunto, o setor que congrega um maior número de empresas,
assegurando um nível de emprego muito significativo e contribuindo de forma decisiva para o valor
acrescentado bruto. Os estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços influenciam
decisivamente a qualidade de vida das localidades onde estão inseridos e dão um contributo muito relevante
para a coesão territorial. De forma a promover a inovação dos modelos de negócio apoiando a adaptação e
modernização destes setores, o Governo irá:
• Aprovar e dinamizar a Agenda para a Competitividade do Comércio e dos Serviços, que constitui uma
estratégia integrada de médio-prazo para a valorização destas atividades.
• Potenciar o Comércio com História, dinamizar o turismo de compras, estimular o comércio
transfronteiriço e dinamizar iniciativas de valorização da oferta nacional;
• Concluir a execução do Mapa do Comércio, Serviços e Restauração, instrumento de identificação e
georreferenciação dos estabelecimentos destes setores;
• Promover a execução das medidas do PRR com incidência nestes setores, de âmbito mais transversal,
e, em particular, as medidas “Bairros Comerciais Digitais” e “Aceleradoras do Comércio Digital”, bem como
dinamizar sistemas de incentivos que atendam às especificidades destas atividades, promovendo a
valorização da evidência física, assim como outros instrumentos de suporte à modernização e requalificação
dos estabelecimentos, no âmbito do PT2030.
• Apoiar a transição verde e a criação de referenciais de eficiência, estimulando a adoção de soluções
energeticamente mais sustentáveis e a requalificação dos estabelecimentos.
• Adequar e simplificar o enquadramento legislativo, através da revisão do Regime Jurídico de Acesso e
Exercício a Atividades de Comércio, Serviços e Restauração e de outros regimes especiais.
Para o setor do turismo em Portugal será prioritária a execução do Plano Reativar o Turismo | Construir o
Futuro, que assenta em quatro pilares estratégicos: 1) Apoiar Empresas; 2) Fomentar Segurança; 3) Gerar
Negócio; e 4) Construir o Futuro. O Plano Reativar o Turismo | Construir o Futuro tem em vista a colocação
das empresas portuguesas deste setor num patamar superior de criação de valor, mantendo sempre presente
a superação das metas definidas na Estratégia Turismo 27 e o desígnio de tornar Portugal um dos destinos
mais sustentáveis e competitivos do Mundo.
Por sua vez, em termos de proteção do consumidor o Governo irá:
• Instituir o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, identificando expressamente as entidades
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públicas e as organizações privadas que direta ou indiretamente visam os interesses dos consumidores e que
integram esse Sistema, impulsionando o desenvolvimento de iniciativas em rede na base de cooperação
institucional;
• Criar o Portal do Consumidor, numa lógica de balcão único, aprofundando e articulando ferramentas e
mecanismos, existentes e a criar, por forma a reforçar a notoriedade dos direitos dos consumidores e das
diferentes respostas para o seu esclarecimento e eventual resolução de conflitos;
• Definir o Estatuto do Consumidor Vulnerável, o qual contemplará um conjunto de critérios e respetivos
direitos correspondentes a esta condição;
• Definir e difundir, em cooperação com as associações de produtores e as associações de
consumidores, um Índice de Reparabilidade de Produtos, prosseguindo a adoção de instrumentos que
permitam ao consumidor obter informação e compará-la, no que à vida útil dos produtos diz respeito.
• Reforçar a regulação do mercado através de ações de prevenção e fiscalização visando o combate à
economia paralela, à fraude e à fiscalização do comércio eletrónico, promovendo a leal concorrência, a
segurança alimentar e proteção dos interesses dos consumidores.
• Dar continuidade ao reforço dos recursos humanos e materiais da Autoridade de Segurança Alimentar e
Económica (ASAE), prevendo o alargamento do seu mapa de pessoal e. atendendo aos desafios e
oportunidades da transição digital, implementando o sistema de tramitação eletrónica das contraordenações
económicas;
• Apostar na promoção de iniciativas de informação, sensibilização e capacitação, dirigidas sobretudo aos
consumidores mais vulneráveis e com especial enfoque em domínios que carecem de maior divulgação;
• Prosseguir na promoção dos mecanismos de resolução alternativa de litígios de forma a facilitar o
acesso à justiça por parte dos consumidores e na valorização da Rede Extrajudicial de Apoio aos Clientes
Bancários (RACE) de molde a apoiar os consumidores em situação de vulnerabilidade económica.
ANEXO II
(a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º)
Missões de Base Orgânica 2023 2024 2025 2026 2027
Administração Central
001 - ÓRGAOS DE SOBERANIA 5 576,1 5 745,3 5 910,9 6 030,7 6 149,6
002 - GOVERNAÇÃO 2 225,0 2 285,5 2 325,5 2 362,4 2 396,5
02 - PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS 1 882,5 1 933,7 1 967,5 1 998,7 2 027,6
16 - COESAO TERRITORIAL 203,5 209,0 212,7 216,0 219,2
003 - REPRESENTAÇÃO EXTERNA 587,4 604,0 618,5 630,5 642,4
004 - DEFESA 2 643,5 2 738,7 2 812,0 2 873,0 2 931,1
005 - SEGURANÇA INTERNA 2 682,7 2 770,2 2 843,0 2 904,3 2 966,0
006 - JUSTIÇA 2 165,1 2 234,9 2 290,7 2 336,6 2 381,8
007 - FINANÇAS 24 536,4 24 744,5 25 105,2 25 425,3 25 740,6
008 - GESTÃO DA DÍVIDA PÚBLICA 139 498,6 140 518,4 142 080,0 143 581,3 145 017,1
009 - ECONOMIA e MAR 4 509,1 4 576,8 4 621,5 4 641,0 4 660,5
010 - CULTURA 1 101,6 1 145,7 1 207,6 1 272,8 1 341,5
011 - CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR 5 237,3 5 393,5 5 526,4 5 636,9 5 744,7
012 - ENSINO BASICO E SECUNDARIO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR8 148,5 8 388,4 8 574,5 8 731,9 8 892,0
013 - TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL 29 255,8 30 102,9 30 967,8 31 570,0 32 183,2
014 - SAÚDE 36 499,8 37 797,0 39 044,3 40 215,7 41 301,5
015 - AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA 5 780,4 5 878,5 5 958,7 6 025,4 6 090,8
016 - INFRAESTRUTURAS E HABITAÇAO 7 969,3 8 175,4 8 337,0 8 469,8 8 595,9
017 - AGRICULTURA e ALIMENTAÇÃO 1 812,0 1 857,7 1 894,2 1 927,7 1 960,1
Total da AC 280 089,7 284 814,5 289 972,6 294 487,7 298 845,6
Segurança Social (SS) 59 392,8 60 072,0 61 362,9 63 289,7 64 555,4
Total da AC+SS 339 482,5 344 886,5 351 335,4 357 777,4 363 401,0
Total da AC+SS excluindo Gestão da Dívida Pública 199 983,9 204 368,1 209 255,5 214 196,1 218 383,9
Fontes de Financiamento 2023 2024 2025 2026 2027
Administração Central e Segurança Social
Receitas de Impostos 225 513,9 230 024,2 234 854,7 239 551,8 244 821,9
Fundos Europeus 10 065,2 10 103,4 10 070,6 10 147,1 10 299,3
Outras 103 903,4 104 758,9 106 410,1 108 078,5 108 279,8
Total da AC+SS 339 482,5 344 886,5 351 335,4 357 777,4 363 401,0
Por memória
SALDO ESTRUTURAL % -0,9
Fonte: Ministério das Finanças.
Projeção de Receitas por Fonte de Financiamento
Quadro Plurianual das Despesas Públicas
Limites de Despesa por Missão de Base Orgânica
(milhões de euros)
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Parecer sobre as
Grandes Opções 2022-2026
(Aprovado no Plenário do CES de 4/10/2022)
Relator: Conselheiro António Fontaínhas Fernandes
Lisboa, 2022
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
2. APRECIAÇÃO GERAL
3. AS GRANDES OPÇÕES
4. GOVERNAÇÃO
5. DESAFIOS ESTRATÉGICOS
5.1. ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
5.1.1. TRANSIÇÃO ENERGÉTICA
5.1.2. MOBILIDADE SUSTENTÁVEL
5.1.3. ECONOMIA CIRCULAR
5.1.4. VALORIZAR O TERRITÓRIO
5.2. DEMOGRAFIA
5.2.1. NATALIDADE
5.2.2. EMPREGO
5.2.3. HABITAÇÃO
5.2.4. MIGRAÇÕES
5.2.5. ENVELHECIMENTO E QUALIDADE DE VIDA
5.3. DESIGUALDADES
5.3.1. IGUALDADE DE GÉNERO E COMBATE ÀS DISCRIMINAÇÕES
5.3.2. RENDIMENTOS E JUSTIÇA FISCAL
5.3.3. ERRADICAÇÃO DA POBREZA
5.3.4. EDUCAÇÃO
5.3.5. COESÃO TERRITORIAL
5.4. SOCIEDADE DIGITAL, CRIATIVIDADE E INOVAÇÃO
5.4.1. ECONOMIA 4.0
5.4.2. CONHECIMENTO, COMPETÊNCIAS E QUALIFICAÇÕES
5.4.3. CULTURA
5.4.4. VALORIZAÇÃO DAS ATIVIDADES E PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR
6. SÍNTESE CONCLUSIVA
7. DECLARAÇÕES DE VOTO
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1. INTRODUÇÃO
Foi solicitado pelo Governo ao Conselho Económico e Social (CES) o
presente parecer, que se insere nas suas competências, previstas no art.º
92º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei nº 108/91 que
regula o CES e na Lei nº 43/91 (Lei Quadro do Planeamento).
A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), no seu art.º 34º, nº1, determina
que a proposta de lei das Grandes Opções seja apresentada pelo Governo
à Assembleia da República até ao dia 15 de abril.
Já este ano o Governo introduziu, através da Lei n.º 10-B/2022, de 28 de abril,
uma alteração à LEO quanto aos prazos de apresentação das propostas
de Lei do Orçamento de Estado (OE) e das Grandes Opções (GO). Assim, a
proposta de Lei das GO passa a ter dois prazos possíveis de apresentação,
nomeadamente, 15 de abril (art. 34º, nº 1 da LEO), em condições normais,
ou “no prazo de 90 dias a contar da tomada de posse do Governo” “caso
este termine em data posterior” (art. 39º, nº 4 da LEO).
O nº 2 do art.º 34º determina que a lei das GO deve “conter a justificação
das opções de política económica assumidas e a sua compatibilização
com os objetivos de política orçamental.” Por outro lado, no art.º 105º, nº2
da CRP está previsto que o “Orçamento seja elaborado de harmonia com
as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as
obrigações decorrentes de lei ou de contrato”.
Estas alterações em nada justificam a data tardia com que o pedido de
Parecer foi feito ao CES, considerando este ser inaceitável o prazo
concedido pelo Governo para a emissão do mesmo. As condições em que
o Parecer é elaborado impedem este Conselho de produzir uma análise e
discussão do documento do Governo nas condições minimamente
aceitáveis, com óbvio prejuízo para o mesmo, ao não poder refletir em
pleno a riqueza e diversidade de conhecimento da realidade portuguesa
que a composição do CES assegura.
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Acresce que a recorrente ausência do cenário macroeconómico de médio
prazo impede o CES de avaliar corretamente o impacto das medidas
anunciadas, fragilizando a discussão em torno de meras indicações avulso
que ao longo das GO vão sendo apresentadas.
2. APRECIAÇÃO GERAL
A proposta de lei das GO deve explicitar de forma integrada a estratégia
de desenvolvimento do país, descrevendo as políticas públicas que
respondem aos desafios económicos e sociais, a exemplo do Programa de
Estabilidade, do Plano Nacional de Reformas (PNR) e do OE.
O documento refere avanços na economia, sociedade e territórios, tendo
por base de sustentação o crescimento económico, o mercado de
trabalho, o combate às desigualdades e exclusão social e as qualificações.
No entanto, alguns indicadores pioraram, designadamente os relativos à
pobreza, um tema que será analisado mais à frente no capítulo relativo às
desigualdades. A implementação das GO exige medidas de política
financiadas por diversas fontes: OE, quadro europeu de instrumentos de
financiamento (Acordo de Parceria Portugal 2020 – PT2020 – e Portugal 2030
– PT2030; Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da
Europa – REACT-EU; Plano de Recuperação e Resiliência – PRR; Programa
de Desenvolvimento Rural – PDR; Fundo de Transição Justa; e subvenções
financiadas pela UE e outras fontes de financiamento nacional.
Neste contexto, a estratégia delineada nas GO para 2022-2026 está
alinhada com importantes instrumentos de planeamento como o PNR, o PT
2030, o PRR e o PT 2020. O CES sublinha de forma positiva o alinhamento do
documento com outras agendas transversais, caso dos 17 Objetivos do
Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da Organização das
Nações Unidas (ONU), sublinhando o compromisso com a sustentabilidade.
No entender do CES, dado o elevado número de estratégias mencionadas
nas GO, seria útil a apresentação de um esquema facilitador da
compreensão da forma como estas estratégias se articulam entre si.
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Da apreciação global do documento, conclui-se que uma parte
substancial das medidas está centrada em dotações provenientes de
fundos comunitários, em particular do PRR e do PT2030. O documento
incorpora, contudo, preocupações previamente expressas pelo CES sobre
a origem e detalhe das medidas e estrutura a apresentação das quatro
agendas estratégicas por medidas previstas no PRR.
A proposta de Lei das GO 2022-2026 mantém a estrutura da Lei das GO
2021-2023: as grandes opções; Portugal no mundo; cenário
macroeconómico; governação; desafios estratégicos (alterações
climáticas; demografia; desigualdades; e sociedade digital, da criatividade
e da inovação).
Os desafios estratégicos estão alinhados da seguinte forma: o primeiro
desafio com a “transição climática e sustentabilidade”; o segundo com a
Agenda “As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior
inclusão, menos desigualdade”; o terceiro desafio sobre desigualdades
com duas das agendas – “As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio
demográfico, maior inclusão, menos desigualdade” e “Um país competitivo
externamente e coeso internamente”; e, finalmente, o quarto desafio
enquadra-se na agenda “Digitalização, inovação e qualificações como
motores de desenvolvimento” do PNR 2022.
A mobilização de recursos da UE tem assumido um papel central na
implementação de várias políticas públicas. O CES alerta, no entanto, que
as GO estão muito dependentes de fundos comunitários – em particular, do
PRR e do PT 2030. O PT2020 representa cerca de 90% do investimento
público, o valor mais elevado na UE, colocando constrangimentos de
opções políticas na resolução dos problemas do país1. O CES recomenda
que o investimento público não seja tão dependente dos fundos europeus,
os quais devem ser complementares do OE, devendo o Estado assegurar
1 A coesão na Europa no horizonte de 2050, de dezembro de 2021. Consulta aqui.
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dotações necessárias de forma a não comprometer os objetivos de
investimento.
Quando se aproxima um novo ciclo de programação e face aos avultados
montantes de financiamento, o CES alerta para eventuais atrasos no
arranque dos novos programas, o impacto desses atrasos no agravamento
das condições de partida definidas para os desafios estratégicos e, por
outro lado, para os fatores que têm limitado a execução do PT2020 que
devem ser acautelados.
Da análise da execução do investimento público, segundo o Parecer do
CES sobre o OE de 2022, de 2016 a 2021 não foram executados cerca de
4,4 mil M€ dos valores orçamentados.2 Esta situação é preocupante,
atendendo a que a libertação dos futuros fundos do PRR depende da
concretização das metas definidas. Quanto ao PT2020, a execução
acelerou apenas nos últimos anos, sendo a taxa de execução em
dezembro de 2020 de 57,5% de acordo com o Tribunal de Contas (TdC).3
Por sua vez, a execução acelerou em 2021, sendo que em março de 2022
a proporção dos fundos do PT2020 executados era, em média dos vários
fundos, de 70%; o FSE tinha a maior taxa de execução e o Fundo de Coesão
a menor. No OE de 2022, é dito que, no que diz respeito ao PT2020, o
objetivo de concretização de execução para 2022 é de 16%, permitindo
obter uma taxa acumulada de execução de 87% no final de 2022.4
O mencionado relatório do TdC refere que, não obstante a taxa de
execução de Portugal ser superior à de outros países, as dificuldades do
PT2020 se devem entre outros fatores ao atraso no início dos programas, a
carência de recursos humanos de apoio, a morosidade e a complexidade
na articulação de financiamento de diferentes fundos. O CES tem vindo a
chamar a atenção em Pareceres anteriores para se atender a estes
obstáculos no exigente novo ciclo de programação. O CES sugere ainda a
2 Parecer do CES sobre o OE de 2022. Consulta aqui. 3 Tribunal de Contas (2021), Auditoria ao Portugal 2020, Relatório Nº 12/2021, 2ª Seção. Consulta aqui. 4 Agência para o Desenvolvimento e Coesão (2022), Boletim Informativo dos fundos da União Europeia, nº 28. Consulta aqui.
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introdução de medidas de simplificação e de desburocratização de
processos e procedimentos administrativos.
O CES reitera que a ausência do cenário macroeconómico não é de todo
justificável, ainda mais que se repete, ano após ano na proposta das GO
enviada ao CES para emissão do Parecer obrigatório.
O documento refere a necessidade de acelerar a mudança de um modelo
assente em baixos salários para um de desenvolvimento económico e social
do país baseado no aumento das qualificações e na inovação, visando
aumentar o valor acrescentado dos bens e serviços. Contudo, não se
vislumbram medidas que dinamizem a contratação coletiva, instrumento
essencial para a valorização do trabalho e melhoria dos salários.
3. AS GRANDES OPÇÕES
A proposta de Lei das GO para 2022-2026 corresponde às GO de política
económica, social e territorial, desenvolvendo-se a estratégia em duas
dimensões: a resposta a curto prazo destinada a apoiar as empresas e
famílias mais vulneráveis face ao aumento dos preços; e a reposta focada
em objetivos de médio e longo prazo, destinada a acelerar a mudança de
modelo económico do país, baseado no conhecimento e na inovação.
Além das medidas para minorar o impacto da inflação em produtos
energéticos e alimentares, o Governo adotou medidas de contenção da
inflação, como a redução do imposto sobre os produtos petrolíferos ou o
mecanismo temporário de ajuste dos preços da energia elétrica, limitando
o papel das centrais termoelétricas a gás natural na formação de preço no
quadro do Mercado Ibérico de Eletricidade (MIBEL), até maio de 20235. No
entanto, apesar das medidas tomadas, verifica-se um aumento
considerável na fatura energética das famílias e das empresas. O capítulo
sobre “Portugal no Mundo” merece, conforme Parecer anterior, maior
clareza ao nível das opções e medidas adotadas. O CES assinala a
5 Decreto-Lei n.º 33/2022, de 13 de maio.
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intenção de dar continuidade à implementação do Pilar Europeu dos
Direitos Sociais e recomenda que as metas estabelecidas para diferentes
campos de intervenção, como a pobreza e a igualdade entre homens e
mulheres não sejam adiadas.
O CES regista com agrado a referência efetuada à importância do diálogo
social como marca de governação, que espera ver concretizada em sede
de concertação social.
O CES recorda ainda a relevância que uma contratação coletiva
dinâmica, aos diversos níveis, deve assumir, concorrendo para os objetivos
estabelecidas nestas GO.
4. GOVERNAÇÃO
As GO identificam sete domínios de intervenção prioritários na área da
governação, que se analisa de seguida.
Recuperação e convergência
As GO referem para o período de 2019 a 2024 um crescimento económico
de Portugal de 15,5%. Mesmo admitindo que o Governo possa estar a
prever um crescimento acima da generalidade das previsões conhecidas
para 2023 e 2024, trata-se de um valor difícil de concretizar face ao histórico
envolvido e às estimativas existentes para 2022. O CES lembra que as
previsões da CE deste verão para Portugal apontam para um crescimento
de 6,5% em 2022 e 1,9% em 2023 e que o Conselho das Finanças Públicas
(CFP) avançou recentemente com uma previsão de 6,7% para este ao e
de 1,2% para o próximo, aumentando para 2,0% a sua previsão para 2024.,
67 Com estes números o crescimento no período em causa ficará abaixo
dos 10%. As previsões da Organização Europeia de Cooperação
Económica (OCDE), do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco de
Portugal preveem um crescimento em 2022 mais baixo, o que foi reforçado
6 Comissão Europeia (2022), Summer 2022 Economic Forecast: Economic Forecast for Portugal. Consulta aqui. 7 Conselho das Finanças Públicas, Resumo de Projeções. Consulta aqui,
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nos Pareceres do CES sobre o OE de 2022 e o PNR de 2022. Portugal poderá
registar a partir de 2023 uma desaceleração do crescimento do PIB,
culminando com uma projeção de 1,9% de aumento em 2027.8 Estima-se
que Portugal apresente o oitavo crescimento mais lento da UE nos próximos
anos.9 Assim, entende o CES que as GO deveriam ser mais cautelosas
quando indicam que Portugal crescerá acima da média europeia.
O CES assinala a previsão de trajetória descendente da dívida pública
portuguesa, que aponta para um valor perto dos 100% em 2026. A redução
progressiva do rácio da dívida pública em percentagem do PIB, visando a
sustentabilidade das finanças públicas, constitui um objetivo importante
para o país.
O CES congratula-se com a tentativa de simplificação do sistema fiscal e o
reforço ao combate à fraude e à evasão fiscais, problemas prevalecentes
em Portugal. Seria, contudo, importante conhecer as medidas que serão
implementadas para atingir estes objetivos, bem como o posicionamento e
uma visão mais estratégica sobre o edifício fiscal e a construção de um
sistema socialmente justo e que responda aos desafios da economia.
O CES vê como positiva a criação de um “Simplex” para os fundos
europeus, visando simplificar os procedimentos dos fundos europeus, bem
como o desenvolvimento do Portal “Mais Transparência” que disponibiliza
informação sobre os projetos em curso, o que está de acordo com as
sugestões do Parecer do CES sobre as GO 2021-202510. Contudo, o CES
espera que estas iniciativas tenham efeitos práticos ao nível das taxas de
execução, na qualidade e da diversidade de candidaturas.
As GO referem como prioridade o aproveitamento dos fundos europeus e
a concretização integral dos investimentos previstos no PRR. Tendo em
conta o histórico mencionado sobre a execução do PT2020, o prazo
8 IMF Country News, Portugal. Consulta aqui.
9 Monteiro, N. e Jalali, C. (coord.) (2022), Um novo normal? Impactos e lições de dois anos de pandemia em Portugal, Fundação Francisco Manuel dos Santos. Consulta aqui.
10 Parecer do CES sobre as GO 2021-2025.
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apertado para a execução do PRR e a atual situação económica mundial,
o CES reitera a necessidade da implementação de medidas urgentes,
nomeadamente ao nível do reforço de meios humanos, para não pôr em o
risco a execução do PRR. O CES chama a atenção para o recente relatório
do CFP que sugere uma baixa execução do PRR em 2021.11
Resposta ao aumento dos preços
As GO referem que o montante do financiamento das medidas de resposta
ao aumento dos preços é de 5.685 M€, financiados por fontes nacionais,
sendo o valor mais elevado em 2022 (5.483 M€), seguido de 2023 (157 M€) e
2024 (45 M€). O CES sublinha o esforço no combate ao aumento do custo
de vida, todavia, considera estas medidas insuficientes, especialmente num
contexto de previsão de aumento das receitas fiscais. De acordo com a
Síntese de Execução Orçamental publicada em agosto a receita
acumulada com IVA até julho de 2022 foi de 11.584,5 M€, um aumento de
24,7% face ao período homólogo.12 Assumindo que se manterá esta taxa
de crescimento, a receita do IVA irá crescer 6,8 mil M€ em relação à receita
de 2021 e 4,9 mil M€ acima do estimado no OE de 2022.13
Quanto ao “Plano de Resposta ao Aumento dos Preços, Famílias Primeiro”,
o CES questiona se as medidas apresentadas terão o impacto necessário
na atual crise. O pagamento único de 125 € por adulto/a com rendimentos
mensais até 2700€ é insuficiente para compensar as perdas de rendimento
acumuladas. O complemento excecional a pensionistas em 2022 de
atribuição em outubro de 50% do valor da pensão, poderá traduzir-se numa
não atualização das pensões no futuro, face aos valores esperados com a
aplicação da legislação em vigor.
No plano de apoio às empresas verifica-se uma forte componente de linhas
de crédito, podendo constituir um risco adicional para o tecido empresarial.
11 Conselho das Finanças Públicas, Evolução Orçamental das Administrações Públicas em 2021. Quadro 13. Consulta aqui.
12Síntese da Execução Orçamental de julho de 2022. Consulta aqui.
13 Dados do OE de 2022 para a previsão de 2022 e dados da CGE 2021 para execução de 2021.
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A CE, em março de 2022, recomendou um imposto sobre lucros
extraordinários para financiar medidas de apoio ao aumento dos custos
energéticos.14 Em setembro de 2022 a CE propôs a arrecadação de 140 mil
M€, através de um imposto sobre lucros extraordinários das empresas
energéticas para responder aos preços da energia esperados no próximo
inverno. Alguns países europeus já adotaram esta medida, alargando-a em
certos casos a outros setores, contudo em Portugal ainda não está prevista
a sua aplicação.
Finalmente, atendendo ao elevado valor da inflação previsto para 2022 e
2023 poderá ser necessário revisitar as metas previamente estabelecidas no
que diz respeito à evolução do Salário Mínimo Nacional nos próximos anos.
Qualidade dos serviços públicos
O CES regista a intenção do Governo de continuar a valorizar a
Administração Pública (AP), o que tem vindo a ser feito através da
reposição de cortes salariais, do descongelamento de carreiras e da
reabertura de admissões. Contudo, face à perda real de salários registada
na última década, o CES sugere maior ambição na valorização das
carreiras e dos salários, tendo em vista a atração e retenção de
trabalhadores/as.
O CES congratula-se com a existência de um portal único digital, alertando,
contudo, para a necessidade de manter as opções não digitais. Em
2021,12,7% de agregados domésticos não tinham ligação à internet em
casa, sendo que 18,8% das mulheres e 16,4% dos homens não utilizavam
internet. Em termos etários, apenas 47,7% das pessoas entre os 65 e 74 anos
de idade utilizavam internet em 2021.
Serviço Nacional de Saúde
O CES saúda as medidas apresentadas no âmbito do Serviço Nacional de
Saúde (SNS) e do objetivo de o tornar mais justo e inclusivo. O CES valoriza
14 Comunicação da CE de março de 2022. Consulta aqui.
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as alterações registadas e as medidas previstas, mas alerta para a
necessidade de investimento nos serviços públicos e da valorização dos/as
profissionais de saúde.
O Relatório Primavera 2022 do Observatório Português dos Sistemas de
Saúde refere que, de 2015 a 2021 se registou um declínio na produtividade
no SNS (medida pelo rácio entre o número de serviços prestados e o número
de profissionais).15 Este relatório sugere algumas explicações para esta
quebra de produtividade: disrupções das equipas causadas por um maior
número de horas extraordinárias; aumento do absentismo (aumentou de
11,2% para 12,4% entre 2015 e 2019 e, durante a pandemia, o aumento foi
superior a 20%); e a concorrência do setor privado, que leva a uma grande
rotatividade no setor público e à necessidade de contratar jovens menos
experientes. Quanto à taxa de absentismo, o relatório acima mencionado
refere um estudo de 2016 que aponta para níveis de burnout elevados, com
21% dos profissionais entrevistados a trabalhar no SNS com burnout
moderado e 47,8% com burnout elevado.
O CES manifesta preocupação para determinadas áreas da saúde, caso
da oncologia16, obstetrícia e ginecologia, em termos dos tempos de
resposta e de assimetrias geográficas. De igual modo, deve ser objeto de
reflexão o reforço dos estabelecimentos de cuidados de saúde primários,
em termos de organização e de gestão.
O CES considera necessário o alinhamento de Portugal com a estratégia da
UE na área do medicamento, por forma a garantir recursos humanos e
financeiros para a disponibilização das soluções terapêuticas inovadoras
em timings idênticos aos dos restantes países, assim como fomentar o
investimento em Portugal, nomeadamente o público, na área do
medicamento que contribua para a autonomia do país e da UE.
15 Relatório Primavera 2022 do Observatório Português dos Sistemas de Saúde. Consulta aqui. 16 Tribunal de Contas (2022), Auditoria ao Acesso a Cuidados de Saúde Oncológicos no SNS, Relatório Nº 12/2022, 2ª Secção.
Consulta aqui.
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O CES defende que as medidas previstas devem ser formalizadas de uma
forma mais específica, devendo a sua implementação ser monitorizada.
Pacto social para a educação
O CES saúda a evolução positiva de vários indicadores no âmbito das
qualificações, nomeadamente, a redução da taxa de abandono escolar
precoce de 13,7% em 2015 para 5,9% em 2021, valor que supera a média
europeia. No entanto, tal como as GO sublinham, é necessário encontrar
estratégias adequadas para os problemas que subsistem.
As GO referem o investimento nos/as profissionais da escola pública,
admitindo que o diagnóstico de falta de docentes a curto e médio prazo
requer maior esforço neste domínio, alertando o CES que o problema
poderá ir além do curto e médio prazo. O cruzamento das previsões sobre
a aposentação de docentes e o número de diplomados/as em cursos de
formação de professores/as, comprova que o impacto da falta de
docentes será galopante.17 De 110 mil estudantes sem professores em 2023
passar-se-á para 250 mil em 2025, isto é, mais de metade dos estudantes do
7.º aos 12.º anos de ensino estarão nessa altura sem aulas, pelo menos a
uma disciplina.
No documento das GO são referidas medidas de estabilidade no acesso à
carreira e de redução de mobilidade entre escolas, de um programa de
atração de titulares com habilitação profissional para a docência e a
criação de incentivos à carreira docente dirigidos às zonas onde a oferta é
escassa. O CES reafirma a necessidade de renovação de quadros no ensino
público, designadamente de professores/as nos diferentes níveis de ensino,
onde é necessário rejuvenescer o corpo docente e criar condições de
estabilidade e valorização profissional.
17 https://www.ffms.pt/blog/artigo/578/quantos-alunos-estarao-sem-aulas-daqui-a-1-ano
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Qualidade da democracia
O CES saúda a preocupação explícita nas GO de promover a participação
dos/as cidadãs, de proteger os direitos e liberdades fundamentais e de
investir numa educação para a cidadania, que se revelam essenciais no
combate a fenómenos de extremismo. Esta preocupação reflete-se em
cinco eixos de intervenção: promoção da literacia democrática e
cidadania; garantia da liberdade de acesso à profissão; combate contra a
corrupção; fomento da autonomia regional e da descentralização. CES
saúda ainda o esforço de modernização do processo eleitoral, visando
permitir o acesso ao voto de um maior número de pessoas.
Quanto ao combate à corrupção, o Regime Geral de Prevenção da
Corrupção abrange apenas entidades com mais de 50 trabalhadores/as.
O CES considera essencial combater a corrupção de forma mais
generalizada, visando uma mudança da cultura no longo prazo.
A descentralização é referida a conclusão do processo em curso,
continuando o CES a manter reservas, sugerindo que sejam definidos
critérios de avaliação e de monitorização da efetiva descentralização, que
possam ser apresentados nas GO do próximo período.
Funções de soberania
Esta secção aborda políticas públicas nas áreas da defesa nacional,
segurança interna e justiça. No domínio da justiça, e em linha de
concordância com Pareceres anteriores, o CES reclama que a reforma da
justiça deve ser abrangente e uma prioridade do país, passando entre
outros aspetos pela modernização tecnológica com recurso ao Fundo para
a Modernização da Justiça, com o objetivo de promover a informatização
e desmaterialização dos processos judiciais. Na perspetiva do CES, o acesso
à justiça deve ser universal e não pode existir discriminação com base na
condição socioeconómica ou no nível de rendimento dos/das
cidadãos/cidadãs.
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5. DESAFIOS ESTRATÉGICOS
O documento consagra quatro eixos temáticos alinhados com as agendas
da Estratégia Portugal 2030 e do PNR, que constituem a linha de orientação
fundamental para o desenvolvimento do país durante a década em curso.
5.1. ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
O primeiro desafio estratégico centra-se nas alterações climáticas,
reconhecendo o CES a urgência desta agenda, traduzindo opções nas
políticas energéticas, de mobilidade sustentável, na economia circular e
valorização do território, conforme Parecer do CES sobre o a Lei do Clima.18
O CES salienta o alinhamento dos objetivos deste desafio estratégico com
a agenda “transição climática e sustentabilidade” do PNR e, por isso, com
os objetivos da UE no que se refere quer ao pilar “transição ecológica”, quer
ao pilar “crescimento inteligente, sustentável e inclusivo”.
5.1.1. TRANSIÇÃO ENERGÉTICA
Neste domínio o documento considera políticas dirigidas para a eficiência
energética em edifícios e infraestruturas, a produção e distribuição de
energia renovável e a descarbonização do tecido produtivo.
Portugal ocupa uma posição de vanguarda no uso de energia de fontes
renováveis, assumindo uma posição privilegiada para reforçar a resiliência
energética da UE face à Rússia. O CES considera que a dependência
energética de Portugal face a outros países apela a que se avaliem
soluções que contribuam para a soberania energética do país.
O nível elevado de fontes de energia renovável na matriz energética
nacional, no entender do CES, exige fomentar interligações com a Europa,
quer elétrica, quer de gases, no futuro, renováveis.
O CES considera, de igual modo, que o aproveitamento de recursos
endógenos requer que se confira a devida importância ao biometano, ou
18 Conselho Económico e Social (2021), Parecer sobre os projetos de Lei que visam a criação de uma Lei do Clima. Consulta aqui.
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outros gases de origem biológica, em paralelo como estímulo à futura
produção de hidrogénio.
O CES relembra ser essencial a promoção da eficiência energética em
edifícios e infraestruturas, no quadro da Estratégia de Longo Prazo quer para
a Renovação dos Edifícios, quer para o Combate à Pobreza Energética,
visando proteger e apoiar as e os consumidores mais vulneráveis. No
domínio da capacidade financeira para o aquecimento habitacional
adequado, o CES salienta que Portugal é o quinto país da UE com a maior
percentagem de pessoas com dificuldades em garantir um aquecimento
adequado.
O CES alerta ainda para a necessidade de potenciar os impactos da
transição energética, nomeadamente em termos de emprego.
Quanto à descarbonização do tecido produtivo, o PRR prevê investimentos
para acelerar a transição para uma economia neutra em carbono e
promover a competitividade das empresas, por via da descarbonização,
redução do consumo de energia e da promoção de fontes endógenas,
pelo que o CES reforça a preocupação sobre a sua boa execução, o qual
conta com 38% do seu investimento afeto à transição climática.
5.1.2. MOBILIDADE SUSTENTÁVEL
A aposta na mobilidade sustentável passa pela melhoria da resposta da
ferrovia, dos transportes coletivos e do incentivo de soluções menos
poluentes. O Plano Ferroviário Nacional, a expansão das redes de
Metropolitano e a modernização de material circulante constituem
estímulos ao transporte público, embora os investimentos previstos nesta
área tenham sofrido sucessivos atraso.
O programa Ferrovia 2020 permitirá o aumento significativo da rede
ferroviária em extensão e eletrificação (passa de 65 para 80%, uma das mais
elevadas da UE), contribuindo para este desígnio o Programa Nacional de
Investimentos 2030. No horizonte de 2030 também é possível criar uma linha
de alta velocidade entre Lisboa e o Porto.
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A promoção do transporte sustentável, coletivo ou partilhado, na opinião
do CES referida no Parecer sobre o PNR, não se consegue alcançar
apenas por estas vias – que reconhece como essenciais, mas não
suficientes realçando, sempre que possível, a aposta no acesso ao
transporte público em todo o território nacional. O CES reforça a
necessidade de o país apostar na produção nacional de material
circulante.
A mobilidade urbana sustentável, na perspetiva do CES, exige manter o
compromisso com a redução do preço dos passes em todo o território
através do Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes
Públicos, promover a mobilidade partilhada, continuar a
capacitação das autoridades de transporte e fomentar a mobilidade de
emissões reduzidas asseguradas, designadamente, através de uma
adequada rede de postos de carregamento.
5.1.3. ECONOMIA CIRCULAR
O desafio climático exige a mudança de um modelo económico de
lógica linear para um modelo de lógica circular, privilegiando a
redução do consumo de materiais e produtos, a sua reutilização e
promover práticas de reciclagem. O CES considera a aposta na produção
nacional e em ciclos de comercialização curtos, um contributo
fundamental para a agenda ambiental e a sustentabilidade dos recursos,
além dos impactos positivos na balança comercial.
Atingir os objetivos da transição para um modelo de economia circular, na
ótica do CES, exige reforçar as políticas públicas associadas à diminuição
da poluição e uso racional de recursos. De igual modo, urge incentivar a
circularidade na economia, mencionando o documento um Acordo
Nacional para Compras Públicas Circulares visando potenciar a formação
de hubs de economia circular nacionais apoiados através do PRR.
O CES considera de pouco alcance a proposta do Governo relativa ao
incentivo à circularidade na economia que, face ao seu carater
estratégico, deveria ser mais densificada, especialmente considerando que
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Portugal está hoje excessivamente dependente de outras geografias no
que diz respeito a matérias-primas críticas. Impõem-se soluções de
reciclagem de proximidade e autossuficiência, mas também de
reintrodução bem-sucedida de matérias-primas recicladas nas cadeias
produtivas e, por conseguinte, na economia.
Em linha de concordância com o Parecer sobre o PNR, o CES reforça a
relevância da bioeconomia no domínio dos resíduos. Em Portugal os
resíduos urbanos tiveram como principal destino o aterro (54%), face à
média europeia de 23%.19 Os restantes países da UE privilegiam a
reciclagem (30%), que em Portugal ainda é reduzida, pelo que o CES sugere
acelerar o cumprimento das metas de prevenção, reutilização e
reciclagem, promovendo uma maior oferta nas soluções de recolha de
resíduos.
5.1.4. VALORIZAR O TERRITÓRIO
O cenário atual de seca severa que Portugal atravessa exige investimento
para travar o desperdício registado nas redes de distribuição e medidas de
educação ambiental para promover mudanças comportamentais, bem
como novas soluções tecnológicas que exigem maior investimento em
ciência, de forma transversal por todo o país. É essencial investir na
promoção do uso sustentável da água, em ações de reutilização de água,
em soluções para incremento da oferta de água potável recorrendo à
dessalinização, e em todo o território nacional.
O CES saúda a intenção do Governo de apostar na reforma da floresta,
potenciando o sequestro de carbono e a conservação e proteção da área
florestal, de prosseguir com a política de remuneração dos serviços dos
ecossistemas em territórios vulneráveis ou de elevado valor ambiental, em
consonância com o Parecer da Lei do Clima.20 O CES sublinha as medidas
19 Pordata (2020), Tratamento de resíduos municipais: total e por tratamento. Consulta aqui.
20 Conselho Económico e Social (2021), Parecer sobre os projetos de Lei que visam a criação de uma Lei do Clima. Consulta aqui.
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de silvicultura sustentável do PEPAC e o apoio à adaptação do território às
alterações climáticas e de valorização do capital natural do REACT-EU.
No potencial do Mar, o CES saúda a estratégia do Governo para prosseguir
a interação com a ONU visando concretizar a extensão da plataforma
continental, promover novas concessões de aquicultura em áreas de
expansão e a aposta nas energias renováveis oceânicas apoiando projetos
de inovação oceânica. Por outro lao, este Conselho valoriza o papel do
Mar no combate às alterações climáticas e como plataforma estratégica
de afirmação de Portugal como ponto de conexão com o mundo, como
porta logística fundamental de e para a Europa, face à localização das
infraestruturas portuárias na interação das rotas principais de comércio
internacional marítimo.
O CES concorda com a abordagem das GO à temática da economia azul,
enquanto vetor de competitividade e de desenvolvimento sustentável,
com o devido papel na criação de riqueza, aproveitando a centralidade
atlântica decorrente quer do território continental, quer das regiões dos
Açores e da Madeira. Na mesma linha, o CES considera essencial promover
o combate à poluição marinha e a proteção da biodiversidade no mar.
O CES sublinha o contributo da agricultura para a autossuficiência
alimentar, no combate à desertificação e a fenómenos como os incêndios.
A valorização do território e a sua associação à redução de riscos é outro
aspeto positivo, não devendo ser negligenciada a valorização da
agricultura e, na opinião do Conselho, deveria ser mais clara no
documento.
O CES lamenta que as GO (na sequência do próprio PRR) praticamente
ignorem o papel das «políticas de cidade» no desenvolvimento e na coesão
territorial e regional do país e reafirma que as mesmas são essenciais,
nomeadamente, como polos de fixação e atração de população
residente nas regiões demograficamente deprimidas.
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5.2. DEMOGRAFIA
A demografia deve ser considerada como prioridade, face às projeções de
longo prazo conhecidas que apontam para um ritmo de redução de
população que importa contrariar. Trata-se de um desafio dos países
desenvolvidos, embora com declinações e graus de incidência variáveis,
tendo o Governo identificado cinco domínios de intervenção prioritários: a
natalidade; o emprego; a habitação; as migrações; o envelhecimento e
qualidade de vida.
Este desafio está alinhado com a Agenda “As Pessoas Primeiro: um melhor
equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade” da Estratégia
Portugal 2030 e do PNR, visando garantir a sustentabilidade demográfica e
uma sociedade menos desigual e com elevados níveis de inclusão. Está
alinhado com os objetivos da UE no que se refere aos pilares de Políticas
para a Próxima Geração, Transição Digital, Coesão Social e Territorial e
Saúde e Resiliência Económica, Social e Institucional.
5.2.1. NATALIDADE
As projeções estimam uma redução significativa de população residente
até 2070, mais acentuada na população em idade ativa, que sofrerá uma
perda de mais de 2,5 milhões de pessoas. O Parecer do CES sobre a
natalidade não apela a uma política, mas antes a várias políticas
articuladas entre si, sugerindo recomendações no domínio domercado de
trabalho e do combate à precariedade, da valorização salarial e
eliminação das desigualdades salariais entre homens e mulheres, na revisão
da política das licenças parentais, na promoção da igualdade entre
mulheres e homens na repartição do cuidado e políticas sociais de
combate à pobreza.21
A política pública de natalidade requer a criação de condições para que
as famílias possam ter mais filhos, congratulando-se o CES pela intenção do
21 Conselho Económico e Social (2022), A Natalidade em Portugal: uma questão política, económica e social. Consulta aqui.
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Governo de aumentar as deduções fiscais no IRS em função do número de
filhos, de reforçar o abono de família e as deduções fiscais no IRS, o acesso
a serviços e equipamentos de apoio à família, o alargamento das respostas
sociais de apoio à família e de promover medidas de conciliação entre o
trabalho e a vida pessoal e familiar. Neste domínio, o CES aguarda com
expectativa a promoção, por parte do Governo, de um amplo debate
nacional e na concertação social sobre novas formas de gestão e equilíbrio
dos tempos de trabalho, incluindo a ponderação de aplicabilidade de
experiências como a semana de quatro dias em diferentes setores e o uso
de modelos híbridos de trabalho presencial e teletrabalho, com base na
negociação coletiva.
O CES defende o reforço de medidas financiadas pelo OE e outras fontes
de financiamento nacionais destinadas à gratuitidade das creches, a
majoração da dedução por dependente em sede de IRS e a alteração do
abono de família para garantir mais apoio a um maior número de crianças.
5.2.2. EMPREGO
O CES gostaria de ver um maior detalhe e concretização de medidas que
contribuam para a criação de emprego, para o aumento do peso dos
salários na economia, para a redução da precariedade laboral e das
desigualdades entre homens e mulheres no mercado de trabalho. A
questão da precariedade do emprego, tal como revelado nas GO, tem
vindo a diminuir, com a contratação a termo a perder peso relativamente
aos contratos sem termo que (em junho de 2022) atingiram 83.9%. Apesar
desta recuperação, Portugal ainda tem uma percentagem elevada de
contratos temporários no emprego total, em especial na população jovem
(53,9% na população de 15 a 24 anos de idade) e nas comunidades
migrantes de fora da UE (20,3% das pessoas não nascidas na UE entre as
idades de 15 a 64 com contratos temporários Vs. 16,8% das pessoas
nascidas em Portugal e Vs. 14% das pessoas nascidas num país da UE).22
22 Eurostat (2021). Consulta aqui e aqui.
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Assim, o Conselho reforça a necessidade de aumentar a empregabilidade
e a qualidade do emprego, em particular para aqueles grupos, incluindo
as pessoas com deficiência, combatendo a precariedade laboral e
facilitando a transição dos/as jovens para o mercado de trabalho.
O CES sublinha a necessidade de contrariar a perda de rendimentos
disponíveis das famílias resultante da subida da inflação, nomeadamente
ao nível dos salários, das pensões e dos preços dos bens essenciais.
O CES tem vindo a manifestar em diversos documentos preocupação com
a evolução do mercado de trabalho, desde logo os/as jovens, um dos
grupos mais afetados pela crise económica induzida pela pandemia, em
termos de desemprego e de remuneração. Em 2020, o rendimento
mediano dos/das jovens (dos 18 aos 24 anos) foi, em paridade do poder de
compra, de €11.553 anuais, enquanto a média europeia foi de €16.402, com
a maioria dos países da UE acima de Portugal.23 Esta questão, associada à
mencionada precariedade do emprego jovem, agrava as dificuldades de
fixação de jovens no país.
A inserção e fixação de trabalhadores/as no mercado de trabalho, e em
particular dos/as jovens, com condições de trabalho dignas deve ser uma
prioridade transversal em todas as áreas da atividade económica assumida
no quadro de diferentes instrumentos de política, incluindo no imediato o
PRR.
O CES reitera a importância da estabilidade laboral, das oportunidades de
progressão na carreira profissional, da conciliação entre a atividade
profissional e a vida pessoal e familiar, da promoção de uma paternidade
cuidadora e do incentivo à participação igualitária de mães e pais nas
tarefas do cuidado, visando contrariar sistemática e coerentemente os
estereótipos associados aos papéis sociais de género.
23 Eurostat (vários anos, atualizado em 2022), Mean and median income by age and sex - EU-SILC and ECHP surveys (ilc_di03).
Consulta aqui.
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5.2.3. HABITAÇÃO
Em termos de políticas para a habitação o documento considera os
seguintes eixos: renovação na aposta nas políticas de habitação;
erradicação das situações habitacionais indignas e da discriminação no
acesso à habitação; garantia do acesso à habitação a todos; qualidade
do parque habitacional e conceber a habitação como instrumento de
inclusão social e de coesão territorial.
O CES sublinha a vontade do Governo de erradicar situações indignas e de
discriminação no acesso à habitação, o que requer afetar os recursos
financeiros necessários para dar resposta às principais carências
identificadas no Levantamento Nacional de Necessidades de
Realojamento Habitacional e pelas autarquias nas Estratégias Locais de
Habitação. Contudo, o CES chama a atenção para a necessidade de
atualizar este levantamento.
Na ótica do CES, é essencial garantir o acesso à habitação a todos/as,
criando um parque público de habitação a custos acessíveis para dar
resposta às populações, designadamente, aos agregados em situação de
dificuldade. Adicionalmente, deve ser incentivada a oferta privada de
arrendamento e a dinamização do setor cooperativo e colaborativo.
Conceber a habitação como instrumento de inclusão social e de coesão
territorial exige do Governo articular as medidas de criação de emprego e
de melhores salários com programas de promoção da mobilidade para o
interior e potenciar a promoção da coesão e da integração socio-territorial
dos bairros de arrendamento público, visando melhoria global das
condições de vida dos seus moradores/as.
5.2.4. MIGRAÇÕES
A imigração constitui um contributo importante para sustentar o
desenvolvimento económico e demográfico do país, pelo que o CES
defende o desenvolvimento de uma política humanista, inclusiva e
integradora de todos e todas as cidadãs imigrantes, enquanto expressão
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de um país tolerante, diverso e aberto ao mundo. Nesta perspetiva, o CES
sublinha a intenção do Governo de promover a regularidade dos trajetos
migratórios, nomeadamente mediante a celebração de acordos bilaterais
com países exteriores à UE, a implementação do Acordo de Mobilidade
entre os Estados da CPLP e o desenvolvimento de programas específicos de
integração de imigrantes e refugiados/as na sociedade.
De realçar que a imigração tem dado um contributo fundamental em
muitas atividades económicas e regiões do país.
O CES sublinha assim a importância de assegurar que os movimentos
migratórios se realizem em condições de efetiva integração social e de
dignidade das condições de vida e de trabalho, áreas em que as políticas
públicas têm de continuar a reforçar o seu controle e as suas respostas.
A gestão ativa dos fluxos migratórios é da maior importância na garantia da
proteção dos direitos de todos e de todas as imigrantes sem qualquer
discriminação, da sua plena integração na sociedade, da sustentabilidade
demográfica e na atração de pessoas com qualificações. O Conselho
regista com apreço o reconhecimento nas GO deste tema, bem como a
inclusão de medidas de simplificação processual e administrativa de
serviços públicos no atendimento de proximidade a imigrantes.
Dadas as carências de mão-de-obra especializada, designadamente no
domínio industrial, é necessário continuar a atuar no sentido de agilizar, do
ponto de vista do quadro normativo, a obtenção de vistos para imigrantes
para ultrapassar as carências identificadas.
Na ótica do CES, é essencial simplificar e agilizar as tipologias e o processo
de obtenção de vistos e autorizações de residência evoluindo para um
balcão único destes processos e removendo obstáculos de acesso e
comunicação aos serviços públicos, bem como garantir condições de
integração das comunidades imigrantes, concretizando políticas setoriais e
o reforço da articulação com os municípios. Por último, o CES saúda a
aposta no incentivar o regresso de emigrantes e lusodescendentes.
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5.2.5. ENVELHECIMENTO E QUALIDADE DE VIDA
A atual tendência demográfica e os avanços civilizacionais que permitem
o aumento da esperança média de vida exigem medidas de política para
a população sénior, nomeadamente de reforço do SNS.
O documento sobre as GO para 2022-2026 desdobra as políticas para o
envelhecimento e qualidade de vida nos seguintes eixos: garantia de um
envelhecimento ativo e digno e estímulo à atividade física e desportiva.
Para tal, o Governo prevê adaptar a Segurança Social aos desafios do
envelhecimento, tomando medidas que garantam a sua sustentabilidade
e a qualidade de vida na terceira idade, através do alargamento da rede
e requalificação dos equipamentos residenciais para a população idosa. O
CES considera muita vaga a formulação das GO relativa à adaptação da
Segurança Social, defendendo antes medidas de sustentabilidade que
garantam a diversificação das fontes de financiamento da mesma.
Nesse sentido o Conselho considera urgente a execução de um conjunto
de programas, nomeadamente a edificação da rede Pública das Estruturas
Residenciais para a população idosa que garanta a cobertura regional das
necessidades de saúde, culturais e sociais através da recomendação ao
Governo para que envide condições à criação de uma Secretaria de
Estado da Pessoa Idosa, pela relevância que os quase 3 milhões de pessoas
reformadas, pensionistas e aposentadas merecem.
5.3. DESIGUALDADES
O desafio estratégico das “Desigualdades” tem como principal objetivo
articular uma resposta imediata de mitigação das desigualdades
provocados pelo choque sanitário e a recente invasão da Ucrânia, de
forma a garantir oportunidades de vida mais equitativas, reduzir a pobreza
e exclusão social, não esquecendo as formas de discriminação que
subsistem.
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O conteúdo deste desafio está alinhado com duas das agendas do PNR
2022 e da Estratégia Portugal 2030 – “As pessoas primeiro: um melhor
equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade” e “Um país
competitivo externamente e coeso internamente”. Em simultâneo, este
desafio estratégico converge ainda com o Plano de Ação do Pilar Europeu
dos Direitos Sociais e com a Agenda Territorial 2030.
5.3.1. IGUALDADE DE GÉNERO E COMBATE ÀS DISCRIMINAÇÕES
O documento reconhece que não obstante os avanços conquistados
subsistem desigualdades e fenómenos de discriminação, que, no âmbito de
uma sociedade igualitária e digna, urge combater. Neste domínio o
Governo considera três eixos de intervenção: promover a igualdade entre
homens e mulheres; potenciar a autonomia e a inclusão das pessoas com
deficiência; combater o racismo e qualquer outra forma de discriminação.
No domínio da igualdade de género, o CES reafirma a concretização da
igualdade entre homens e mulheres no emprego, nos salários e nas
condições de trabalho. O CES alerta para a importância de assegurar a
representação equilibrada nos órgãos de organizações públicas e privadas
e o reforço da efetiva transversalidade das políticas de igualdade de
género, nomeadamente através da implementação de orçamentos
sensíveis ao género em todas as políticas setoriais. O CES congratula-se pelo
Governo implementar medidas de combate à violência doméstica, que
atinge particularmente as mulheres, alertando, no entanto, para a
necessidade de se apostar em medidas preventivas da violência, em
particular através da educação.
Na perspetiva do CES, é essencial continuar a aposta na capacitação e na
inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidades, justificando-se
medidas especificas, como definir um plano de não institucionalização que
permita soluções de proximidade, o apoio à contratação e
empregabilidade de pessoas com deficiência e a promoção de
acessibilidades físicas, digitais, de informação e comunicação.
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Neste domínio o CES sublinha como prioridade o combate ao racismo e à
xenofobia, bem como qualquer outra forma de discriminação, tornando-se
necessário promover o acesso dos grupos discriminados ao sistema
educativo, desenvolver iniciativas de apoio no território, designadamente
no acesso das comunidades específicas à habitação.
5.3.2. RENDIMENTOS E JUSTIÇA FISCAL
O documento refere a aposta do Governo em atenuar as desigualdades
salariais, promovendo o seu combate e a valorização salarial. Por outro
lado, refere que pretende construir um sistema fiscal mais justo,
promovendo a progressividade fiscal e reforçando a cooperação europeia
e internacional para combater as desigualdades globais, mas não
apresenta uma visão estratégica para a área fiscal e de rendimentos.
Neste contexto, o CES valoriza a intenção do Governo de continuar as
negociações em sede de Concertação Social para se alcançar um acordo
de médio prazo (2022/2026) e aguarda com expectativa medidas efetivas
de melhoria dos rendimentos, dos salários e da competitividade. Neste
domínio sublinha o CES a necessidade do aumento do rendimento por via
da valorização salarial, nomeadamente dos/as mais jovens, o alargamento
do IRS Jovem, o tratamento fiscal favorável para as start-ups, entre outras
medidas que permitam a fixação de jovens no país.
Atendendo à crescente globalização dos mecanismos fiscais, o CES
considera inevitável uma maior cooperação internacional, bem como
implementar iniciativas de âmbito europeu. No plano da cooperação
internacional deve ser reforçada a troca de informação financeira e fiscal
e mecanismos efetivos de combate aos “paraísos fiscais”.
Em síntese, o CES recomenda ao Governo maior ambição neste domínio,
apresentando uma estratégia nacional com medidas que garantam a
satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades
públicas e uma repartição justa dos rendimentos, visando diminuir as
assimetrias socioeconómicos em relação aos parceiros europeus.
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5.3.3. ERRADICAÇÃO DA POBREZA
No domínio do apoio às populações mais desfavorecidas o CES alerta para
a necessidade de prosseguir a trajetória de valorização real dos
rendimentos dos/as trabalhadores/as, dos/as pensionistas, das pessoas com
deficiência, não esquecendo o combate à pobreza infantil e o apoio às
famílias com filhos/as, e em particular as famílias monoparentais.
O CES destaca a necessidade de tomar medidas visando reforçar a
proteção social, através da melhoria das prestações, incluindo as pensões,
no âmbito dos sistemas contributivo e não contributivo, essenciais para
aumentar a confiança no sistema e reforçar a coesão e a igualdade social.
O CES relembra os défices existentes de proteção e de segurança social,
que abrangem alguns grupos sociais, nomeadamente desempregados/as.
A população em risco de pobreza ou exclusão social aumentou em 2021
para 22,4%, face a 20% em 2020 (rendimentos do ano anterior), sendo a
oitava maior taxa da EU e afetando mais as mulheres (23,5%).24 Uma em
cada cinco crianças e jovens é pobre e uma em cada dez crianças está
em situação de privação material e social. A taxa de sobrecarga das
despesas com habitação aumentou de 4,1% em 2020 para 5,9% em 2021,
bem como a taxa de sobrelotação, que aumentou de 9% em 2020 para
10,6% em 2021.25
No Parecer sobre o PNR 2022, o CES salientou que deve enquadrar-se o
combate a outras tipologias de pobreza, caso do domínio energético, cuja
estratégia deve ser acompanhada de medidas justas e equitativas. Neste
ponto, o CES recorda que Portugal é o quarto país da UE com menos
condições económicas para garantir o aquecimento adequado das
24 Eurostat (2021). Consulta aqui.
25 Eurostat (2021). Consulta aqui e aqui.
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habitações, sendo que 17,5% dos/das portuguesas estavam em 2020 em
situação de pobreza energética.26
O problema do baixo consumo energético atinge também espaços não
residenciais (do comércio e restauração aos serviços públicos) em que os
níveis de aquecimento são, em muitos casos, muito baixos. O CES alerta, por
isso, para que as políticas de poupança de energia tenham em conta esta
realidade e que reduções percentuais de consumo têm um efeito muito
diferente em países com défices de aquecimento em relação àqueles em
que os níveis de consumo e de aquecimento são mais elevados.
No campo da inovação social, o CES sublinha a necessidade de aumentar
a eficácia da sua atuação e, em simultâneo, garantir a sua sustentabilidade
económica e financeira. Para tal, defende reforçar a rede de incubadoras
sociais que promovam novos projetos da economia social, desenvolver um
programa de formação e capacitação para dirigentes e trabalhadores/as
de entidades desta área e estimular dinâmicas de medição dos impactos
sociais das iniciativas da economia social.
5.3.4. EDUCAÇÃO
Nos últimos anos foram dados importantes passos para consolidar a
democratização do acesso ao ensino público, continuando as
desigualdades socioeconómicas a ser o principal fator do insucesso escolar.
O CES alerta para a necessidade de o país apostar em cenários de
recuperação de aprendizagens face aos efeitos da pandemia.
A melhoria das qualificações é decisiva para o desenvolvimento
económico e social, devendo ser assumida como uma prioridade
transversal. Importa prosseguir os esforços de recuperação das baixas
qualificações que constituem um constrangimento ao potencial
económico. O aumento do número de diplomados/as registado nos últimos
anos permitiu recuperar o atraso de décadas, considerando o CES que esta
26 Eurostat (2020), Inability to keep home adequately warm, EU-SILC. Consulta aqui.
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trajetória deverá ser uma prioridade para o Governo, apostando que
formatos de aprendizagem ao longo da vida sejam uma realidade
transversal. O aumento de jovens no Ensino Superior deve-se, em parte, à
ampliação da rede de Cursos Técnicos Superiores Profissionais.27
O reforço da formação contínua dos/as trabalhadores/as é um elemento
central, sendo importante dar resposta a um conjunto de constrangimentos
existentes, nomeadamente por via da efetivação do direito à formação
profissional da população, em geral, e dos/as trabalhadores/as em
particular, de um adequado levantamento de necessidades de formação,
agilizando os ajustamentos necessários, da melhoria generalizada das
competências bem como ainda do reforço da capacidade formativa dos
Centros de Formação IEFP, dos Centros Protocolares e dos Centros de
Gestão Direta, potenciando uma maior aproximação da formação às
necessidades, atuais e futuras, das empresas, das organizações e dos/as
trabalhadores/as. Não obstante, é também importante apostar na
formação dos empresários/as e gestores/as das empresas. Portugal tinha
em 2021 47,5% de empregadores que não terminou o ensino secundário, o
triplo da média europeia de 16,4%.28
O documento das GO para 2022-2026 sublinha o combate às
desigualdades através da Educação, o que passa pela melhoria das
aprendizagens, o combate ao abandono e o aprofundamento do
Programa Qualifica. OCES defende a continuidade das políticas de Ação
Social Escolar e a consolidação dos apoios tutoriais que deve ser
generalizado aos alunos/as com dificuldades atestadas nos instrumentos de
aferição e com especial atenção aos impactos da pandemia.
O CES defende ainda a promoção de projetos educativos visando a
igualdade de género, da educação para a cidadania e de diversos
27 Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (2022), Orçamento de Estado para 2022 – Nota Explicativa do Ministério da
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. Consulta aqui.
28 Fundação José Neves (04-07-2022). Consulta aqui.
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formatos de literacia, nomeadamente digital, ambiental, e financeira, para
preparar os/as jovens para os novos desafios societais. Reforça a aposta na
modernização do Ensino Profissional para dar resposta aos desafios do
desenvolvimento do país.
5.3.5. COESÃO TERRITORIAL
A utilização de fundos da UE permitiu a Portugal a modernização da
economia, a melhoria da qualificação e da coesão social, contudo,
permanecem assimetrias territoriais que constituem um dos obstáculos ao
desenvolvimento equilibrado do país. Como tal, o CES subscreve que a
promoção da coesão territorial deve ser uma prioridade para responder a
desafios, como a valorização dos recursos regionais, a sustentabilidade
demográfica ou o desenvolvimento económico equilibrado.
As infraestruturas viárias e digitais constituem um eixo fundamental para o
desenvolvimento e coesão territorial, sendo os apoios do PRR e do PT 2030
vitais para garantir a conetividade em todo território nacional. Em linha
com as orientações para a digitalização até 2030 da CE, o CES valoriza a
criação de infraestruturas digitais eficientes, mitigando o fosso digital e
valorizando os territórios do interior.
Em concordância com o Parecer do PNR, o CES reitera a necessidade de
conjugar os territórios de baixa densidade e os centros urbanos, apostando
numa rede de cidades de média dimensão, como alavanca de difusão de
oportunidades para promover a coesão, a par de dinâmicas
transfronteiriças e do potencial geoestratégico das regiões autónomas.
No domínio da competitividade das redes urbanas, o CES incentiva a
promoção de redes de cidades de conhecimento, da digitalização e
inovação. Inibir as regiões deprimidas do acesso ao conhecimento pode
fomentar a exclusão, sendo vital promover a conectividade digital, a
atratividade das cidades e reforçar o binómio urbano e rural.
Em relação à desconcentração, transferência de competências para as
autarquias locais e para as entidades intermunicipais, o processo iniciado
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após a publicação da Lei-quadro (Lei n.º 50/2018), no entender do CES,
deveria ser objeto de melhor atenção, conforme o Parecer sobre o PNR, de
forma a dar cumprimento aos objetivos de maior eficácia e eficiência do
Estado. No Parecer do CES sobre esta matéria sublinha-se a necessidade de
as transferências serem acompanhadas de meios adequados e a garantia
da universalidade e qualidade dos serviços públicos, envolvendo a
participação dos e das trabalhadoras e das suas estruturas
representativas.29
Marcado pelo desígnio estratégico de tornar o território português mais
coeso, inclusivo e competitivo, o documento das GO para 2022-2026
propõe medidas para corrigir as assimetrias regionais, qualificar o potencial
endógeno e diversificar a base económica, promover a atração de
investimentos e a fixação de pessoas nos territórios do interior, bem como
afirmar os territórios transfronteiriços e assegurar serviços de proximidade.
5.4. SOCIEDADE DIGITAL, CRIATIVIDADE E INOVAÇÃO
Portugal tem como desafio a mudança do modelo de economia no sentido
da sua complexificação, apostando em bens e serviços de maior
intensidade em tecnologia e conhecimento, no alargamento da base
industrial em que assenta a estrutura empresarial e numa maior integração
nos mercados digitais. Esta transformação exige um forte investimento no
aprofundamento das competências e qualificações da população ativa,
incluindo empresários/as e gestores/as, e no crescimento da produtividade
baseada na inovação e na qualificação das pessoas.
Em termos do alinhamento, este desafio estratégico enquadra-se na
agenda “Digitalização, inovação e qualificações como motores de
desenvolvimento” do PNR e com os objetivos da UE, no que se refere aos
29 Conselho Económico e Social (2017), Parecer sobre a “Proposta de Lei Nº 62/XIII, que estabelece o quadro de transferência de
competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais”. Consulta aqui.
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pilares “Crescimento inteligente, sustentável e inclusivo” e “Transição
Digital” e ao pilar “Saúde e Resiliência económica, social e institucional”.
5.4.1. ECONOMIA 4.0
A concretização do domínio “Economia 4.0” passa por políticas públicas de
natureza fiscal, financiamento e internacionalização, a par da inovação
empresarial, empreendedorismo e aposta em tecnologias disruptivas, bem
como da transformação digital do tecido empresarial.
O CES sugere maior ambição no investimento global em I&D para se atingir
em 2030 a meta dos 3% (sendo 2% da responsabilidade das empresas),
enquanto na atualidade se fixa em 1,6% do PIB, uma aposta essencial para
se cumprir a meta de nesta década se alcançar um volume de
exportações equivalente a 50% do PIB. Neste domínio, o CES defende a
promoção de uma fiscalidade, em particular direcionada às micro e às
PMEs, que incentive o investimento na modernização produtiva, o
investimento privado em I&D empresarial, a inserção de pessoal altamente
qualificado nas empresas, nomeadamente de doutorados/as e o reforço
da atratividade internacional de Portugal, designadamente através do
robustecimento do SIFIDE.
O sistema de incentivos fiscais é uma das políticas públicas centrais nos
incentivos à I&D empresarial, ao qual as empresas recorrem cada vez em
maior número, contribuindo para o aumento da capacidade de inovação,
as exportações e qualificação das empresas.30 No entanto, dadas as
distorções que este tipo de benefícios fiscais podem produzir no
funcionamento dos mercados, é essencial uma avaliação rigorosa dos seus
efeitos na estrutura produtiva e no desenvolvimento do país.
A análise do desempenho da inovação nos Estados-Membros mostra que
Portugal, que há dois anos ocupava a categoria de “inovadores fortes”, nos
30 Estudo do Gabinete de Estratégia e Estudos do Ministério da Economia e Transição Digital: https://www.gee.gov.pt/pt/estudos-
e-seminarios/gee-papers-category/30979-the-impact-of-r-d-tax-incentives-in-portugal
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últimos dois anos passou a ocupar a posição de “inovadores moderados”,
continuando abaixo da média da UE.31 Deve, contudo, atender-se que na
avaliação de 2021, este ranking se baseou num quadro revisto de
indicadores, que passou a considerar métricas de digitalização e de
sustentabilidade ambiental, em concordância com as prioridades políticas
da UE. Neste sentido, o CES recomenda que a política de inovação
promova ainda mais as vertentes da transição digital e ambiental.
O CES congratula-se com a trajetória de crescimento de registo de
patentes nacional, cinco vezes superior à média da UE, de acordo com o
Instituto Europeu de Patentes. Em contraste, o Conselho alerta para a baixa
proporção de investimentos em tecnologia digital das PMEs e, no caso das
startups, apresentam níveis de sobrevivência mais baixos em Portugal (56%)
em relação a países europeus (69%, UE27, dados de 2017), segundo dados
do PNR 2022.
No domínio da digitalização do Estado, o CES chama a atenção para a
importância do investimento na transição digital da Segurança Social, a
modernização da autoridade tributária e incentiva à interoperabilidade e
partilha de dados entre diferentes organismos de Estado.
5.4.2. CONHECIMENTO, COMPETÊNCIAS E QUALIFICAÇÕES
A promoção das competências exige políticas públicas dirigidas para
reforçar o compromisso com a ciência e a inovação, alargar a base social
de recrutamento de estudantes no ensino superior, promover as
competências digitais e ambientais e todos os níveis de ensino e, por último,
modernizar a formação profissional contínua.
Neste campo do reforço do compromisso com a ciência e a inovação, o
CES sugere continuar a garantir o crescimento da despesa pública e
privada em I&D, acelerando a inovação colaborativa entre as entidades
do sistema científico e tecnológico e as empresas, continuar a promover a
31 Comissão Europeia (2022), Regional Innovation Scoreboard. Consulta aqui. Comissão Europeia (2021), Regional Innovation
Scoreboard, Consulta aqui; Comissão Europeia (2019), Regional Innovation Scoreboard. Consulta aqui.
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simplificação de procedimentos dos organismos públicos na relação com
as instituições científicas e académicas, estimular o reconhecimento social
da ciência e a promoção da cultura científica, diversificar a intensidade do
financiamento para atividades de C&T, reforçando o potencial de
reconhecimento internacional das atividades em todo o país das Unidades
de I&D.
Para assegurar a promoção das competências digitais em todos os níveis
de ensino, o CES reitera o papel desempenhado pela Iniciativa Nacional
Competências Digitais e.2030 (INCoDe.2030), bem como os programas
Impulso Jovens STEAM e Impulso Adultos aprovados no âmbito do PRR,
através do estímulo para a formação em competências digitais num
esforço coletivo das instituições do ensino superior em estreita colaboração
com o setor privado e através do estímulo a atividades de I&D em áreas
emergentes do conhecimento.
5.4.3. CULTURA
No âmbito do desenvolvimento de uma sociedade do conhecimento, é
assumido o compromisso de promover as valências do conhecimento,
criatividade e inovação do setor cultural em Portugal, devendo a cultura
ser inclusiva, abrangente e envolvente. O direito à criação e fruição cultural
exige a criação de Serviço Público de Cultura, que alargue o acesso a todo
o território e seja parte de uma política integrada de desenvolvimento.
Em termos de apoio à criação artística, salienta o CES que os/as
criadores/as, artistas e demais agentes culturais se encontram entre os que
mais foram afetados pelas consequências da pandemia da COVID-19,
sendo essencial o esforço de combate à precariedade laboral e de reforço
da proteção social das e dos profissionais do setor da cultura.
5.4.4. VALORIZAÇÃO DAS ATIVIDADES E PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR
Os setores do comércio, dos serviços e da restauração, a par do turismo,
assumem um papel central na dinamização da economia e na coesão
social e territorial. Os impactos decorrentes do contexto pandémico
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afetaram de forma particular estes setores, razão pela qual o CES sugere a
dinamização de apoios específicos para mitigação desses efeitos.
O comércio é o setor que congrega um maior número de empresas,
assegura um nível de emprego significativo e contribui de forma decisiva
para o valor acrescentado bruto. O CES reforça o papel dos
estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços que,
por sua vez, influenciam a qualidade de vida das localidades onde estão
inseridos e dão um contributo muito relevante para a coesão territorial.
De forma a promover a inovação dos modelos de negócio o CES valoriza
as medidas destinadas a apoiar a adaptação e modernização destes
setores, que passam por apoiar a transição verde, a criação de referenciais
de eficiência e adequar e simplificar o enquadramento legislativo.
Face às implicações na atividade económica e, em particular no setor do
turismo, o CES tem vindo a expressar a sua preocupação com os
constrangimentos provocados pelo congestionamento do aeroporto de
Lisboa, uma infraestrutura estratégica para a competitividade do país. São
conhecidos os efeitos ao nível da atratividade e o impacto negativo em
diversas áreas da atividade económica, nomeadamente no turismo.
Por sua vez, em termos de proteção do consumidor o documento prevê
instituir o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, criar o Portal do
Consumidor numa lógica de balcão único, definir o Estatuto do Consumidor
Vulnerável, o qual contemplará um conjunto de critérios e respetivos direitos
correspondentes a esta condição; e por último, reforçar a regulação do
mercado através de ações de prevenção e fiscalização visando o
combate à economia paralela, à fraude e à fiscalização do comércio
eletrónico.
6. SÍNTESE CONCLUSIVA
Atendendo ao curto prazo dado pelo Governo para a preparação deste
documento, considera-se que as condições em que este Parecer é
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elaborado impedem este Conselho de produzir uma discussão que reflita a
riqueza e diversidade de conhecimento da realidade portuguesa que a
composição do CES assegura.
A proposta de Lei GO 2022-2026 apresenta as GO de política económica,
social e territorial para o período em análise. A sua implementação exige
medidas de política financiadas por diferentes fontes e, em especial, pelos
instrumentos de financiamento europeus, pelo que o CES alerta para a
excessiva dependência do investimento público.
O Conselho considera necessário que o Governo forneça no contexto das
GO informação adicional relativamente à programação orçamental
plurianual, como previsto no art.º 34º da LEO, bem como informação
relativamente ao cenário macroeconómico de base.
No que diz respeito ao “Plano de Resposta ao Aumento dos Preços, Famílias
Primeiro”, o CES questiona se as medidas apresentadas terão o impacto
necessário na atual crise que vivemos.
O CES saúda as medidas apresentadas no âmbito do SNS e do objetivo de
o tornar mais justo e inclusivo, mas alerta para a necessidade de
investimento nos serviços públicos e da valorização dos/as profissionais de
saúde.
O CES reforça a recomendação de uma abordagem integrada da
Segurança Social na Lei das GO, o que considera particularmente
importante num quadro em que a crise veio acentuar as desigualdades já
existentes e expor a necessidade de uma reflexão alargada no sentido de
assegurar uma adequada proteção social para todas as pessoas.
O CES considera positivas as medidas elencadas no contexto da transição
climática e realça a importância dada às medidas de mitigação das
alterações climáticas e o desejo expresso nas GO de fazer uma transição
de um modelo de economia linear para um modelo de economia circular,
privilegiando a utilização mais eficiente dos recursos e uma aposta na
economia azul. Para o cumprimento destes objetivos será indispensável
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uma eficaz utilização dos recursos endógenos associada a uma inserção
efetiva nos mercados europeus da energia.
Face às projeções de longo prazo sobre a demografia em Portugal, o CES
recomenda a apresentação pelo Governo de um plano estratégico para
a promoção da natalidade e de atração de talento, não apelando a uma
política, mas antes a diversas políticas articuladas entre si.
O CES, na linha de Pareceres anteriores, reclama as recomendações que
têm vindo a ser propostas no domíniodo mercado de trabalho e do
combate à precariedade, da valorização salarial e eliminação das
desigualdades salariais, na revisão da política das licenças parentais e
políticas sociais de combate à pobreza. Estas políticas devem ser
conjugadas com projetos educativos que visem a alteração de
estereótipos e papéis sociais segregados por sexo e com políticas efetivas
de concretização da igualdade entre mulheres e homens.
Atendendo à debilidade das condições de habitação de muitas famílias, é
essencial garantir o acesso à habitação, criando um parque público de
habitação a custos acessíveis para dar resposta aos agregados em
situação de dificuldade de acesso à habitação.
A aposta estratégica na inovação e digitalização requer continuar a
trajetória de melhoria das qualificações da população portuguesa, um
fator decisivo para a mudança do modelo económico.
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7. DECLARAÇÕES DE VOTO
Declaração de voto da CGTP-IN ao Parecer do CES sobre Grandes Opções 2022-2026
A CGTP-IN começa por alertar para o pouco tempo de discussão para o desenvolvimento dos
trabalhos, que o Parecer também denúncia, e que acaba por condicionar a própria elaboração da
presente declaração de voto.
Valorizando o trabalho e tentativa de encontrar consensos que o Relator do Parecer sempre procurou, valorizando também um vasto conjunto de matérias em que a CGTP-IN se revê e estão plasmados no Parecer, bem como a existência de formulações que se distanciam da nossa perspectiva, foi o facto de ter sido impossível enquadrar a contratação colectiva na dimensão do diálogo social, que pesou no sentido de voto da CGTP-IN.
Na verdade, a contratação colectiva é o instrumento por excelência do diálogo social, um pilar da democracia e o mecanismo para a elevação dos salários e das condições de trabalho e de vida no nosso país.
O bloqueamento a que tem sido sujeita, a chantagem patronal que usa a caducidade e a negação da reintrodução do princípio mais favorável para tentar impor a degradação das condições de trabalho, deveria, no entender da CGTP-IN, merecer um tratamento no Parecer, que resume o diálogo social à concertação social.
Por este motivo, a CGTP-IN absteve-se na votação final ao parecer do CES.
Lisboa, 4 de outubro de 2022
Os Representantes da CGTP-IN
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A DIVISÃO DE REDAÇÃO.