Página 1
Quinta-feira, 26 de setembro de 2024 II Série-A — Número 100
XVI LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2024-2025)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Conta Geral do Estado 2022: — Pareceres da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, das comissões parlamentares permanentes, do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social e Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
Página 2
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
2
CONTA GERAL DO ESTADO 2022
Parecer final da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, incluindo pareceres
das comissões parlamentares permanentes, do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social
e Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO)
Parecer final da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Pareceres
Parte III – Enquadramento económico mundial
Parte IV – Enquadramento económico em Portugal
Parte V – Execução orçamental das administrações públicas (contabilidade nacional)
Parte VI – Execução orçamental das administrações públicas (contabilidade pública)
Parte VII – Medidas fiscais
Parte VIII – Setor empresarial do Estado
Parte IX – Parcerias público-privadas (ppp)
Parte X – Dívida
Parte XI – Prazos médios de pagamento e pagamentos em atraso
Parte XII – Saldos de liquidação
Parte XIII – Património imobiliário do Estado
Parte XIV – Fluxos financeiros entre Portugal e União Europeia
Parte XV – Conclusões
PARTE I – Nota Introdutória
A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2022 deu entrada na Assembleia da República no dia
15 de maio de 2023, em cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 66.º da Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à
Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das
demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos
necessários à sua apreciação.
O Tribunal de Contas enviou o respetivo parecer à Assembleia da República no dia 2 de outubro, nos
termos do disposto no n.º 5 do artigo 66.º da LEO.
A 5 de julho de 2024, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) remeteu a
Conta Geral do Estado 2022 às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de elaboração
de parecer setorial relativo às áreas das respetivas competências, em cumprimento do estabelecido no n.º 3
do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
A COFAP procedeu às seguintes audições:
• Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento1, José Maria Brandão de Brito, no dia 11 de setembro
de 2024;
• Tribunal de Contas2, no dia 12 de setembro de 2024;
• Conselho Económico e Social3, no dia 18 de setembro de 2024.
1 https://canal.parlamento.pt/?cid=7940&title=audicao-do-secretario-de-estado-adjunto-e-do-orcamento 2 https://canal.parlamento.pt/?cid=7950&title=audicao-do-tribunal-de-contas 3 https://canal.parlamento.pt/?cid=7960&title=audicao-do-conselho-economico-e-social
Página 3
26 DE SETEMBRO DE 2024
3
PARTE II – Pareceres
O parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022 (CGE 2022), do CES, foi-lhe solicitado pela Comissão
Parlamentar do Orçamento e Finanças da XV Legislatura e insere-se nas competências constitucionais e
legais do Conselho Económico e Social (CES).
Do parecer do CES, aprovado no Plenário de 13/10/2023, pode destacar-se o seguinte:
Salientando embora as «melhorias significativas na apresentação da CGE, no sentido de tornar este
documento mais detalhado sobre a informação relativa à execução orçamental e mais útil na análise à política
e desempenho financeiro e orçamental das instituições e contas públicas», o CES não deixa de notar também
«que a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais na CGE 2022 é ainda insuficiente, não
permitindo uma comparação com o impacto total previsto no Orçamento do Estado (OE) para 2022».
O CES volta a salientar que «gostaria que as CGE tivessem uma análise mais exaustiva dos desvios face
às previsões. Tal ajudaria a perceber melhor a execução das políticas definidas no OE (relativo ao mesmo
exercício) e a justificar opções que possam ser propostas para os OE de exercícios seguintes».
Reconhecendo a boa dinâmica do mercado de trabalho durante o ano de 2022, o CES não deixa de
destacar «o elevado nível do desemprego de longa duração, população desempregada que estava nesta
condição há 12 ou mais meses, que em 2022 representou 2,7 % da população ativa (3 % para as mulheres e
2,4 % para os homens), um registo acima da média europeia (2,4 %), apesar de mais baixo em 0,3 p.p. do que
em 2021. Regista também, em 2022, uma taxa de desemprego jovem (15-24 anos de idade) de 19 %, acima
da média da União Europeia (14,5 %), embora evidenciando uma redução de 4,4 p.p. face a 2021».
Relativamente à execução orçamental de 2022 propriamente dita, o CES regista que «o saldo orçamental
em 2022», situando-se em -0,4 % do PIB, «foi claramente melhor do que o antecipado no Orçamento do
Estado: superou o previsto em 1,5 p.p., o que corresponde a 3467,8 M€».
«Para a melhoria do saldo orçamental contribuiu, essencialmente, o incremento significativo da receita
fiscal, o aumento das contribuições sociais decorrente do dinamismo do mercado de trabalho, conjugado com
a dissipação das medidas orçamentais de combate à pandemia de COVID-19 e o aumento menos expressivo
da atualização salarial da função pública (0,9 %), muito abaixo da taxa de inflação».
Na análise da evolução das diversas rubricas da despesa, o CES salienta que «apesar das despesas com
pessoal terem aumentado 3,5 %, as remunerações dos e das trabalhadoras da Administração Pública
sofreram uma atualização de apenas 0,9 %, abaixo da taxa de inflação média prevista no Orçamento do
Estado para 2022 e dos 7,8 % efetivamente observados em 2022, o que representa uma perda significativa do
poder de compra».
O CES reiterou o seu apelo à necessidade de aumento do investimento público, «pois com o insuficiente
investimento para fazer face sequer à reposição de capital fixo, que se tem verificado nos últimos anos,
contribui-se para a degradação da qualidade dos serviços públicos».
No capítulo da receita, que aumentou 10,2 %, muito acima da despesa (4,4 %), o CES sublinha que o
principal contributo para esse aumento «adveio da receita fiscal, no montante de 8825 M€ (+16,6 %), e das
contribuições sociais, no montante de 2331,3 M€ (+24,1 %), como resultado da recuperação da atividade
económica, do contexto de elevada inflação e do dinamismo do mercado de trabalho. O Banco de Portugal
estima que cerca de 30 % do aumento da receita fiscal e contributiva em 2022 resultou do aumento da
inflação».
Particularizando rubricas da receita fiscal, o CES assinala o desemprenho do IRS, «que aumentou 1925 M€
(12,8 %), em virtude da evolução positiva do montante das remunerações pagas no total da economia (9,7 %)
e da não atualização dos escalões de IRS pelo valor da inflação. O Conselho de Finanças Públicas estima que
a não atualização dos escalões de IRS em 2022 terá tido um efeito positivo sobre a receita de IRS de 523 M€,
o equivalente a 0,2 % do PIB. O CES considera que esta não atualização dos escalões do IRS, conjugada
com o aumento significativo dos preços, potenciou uma perda de rendimentos em 2022».
Tratando dos fluxos com a UE, o CES regista o forte decréscimo do saldo positivo para Portugal, uma
variação desfavorável de mais de 2000 M€, relacionando este facto com uma fortíssima subexecução do PRR,
de um quarto apenas do que estava previsto no OE 2022.
Numa apreciação de carácter mais valorativo, o CES sublinha que «os resultados acima do projetado no
Orçamento do Estado para 2022, ao nível da melhoria do saldo orçamental e da redução do rácio da dívida
Página 4
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
4
pública, se ficaram a dever aos desvios positivos na receita fiscal e contributiva e negativos no investimento
público, desvios esses que tornaram a política orçamental, na sua execução, menos favorável à prioridade
assumida pelo CES de um crescimento robusto, socialmente justo e sustentável da economia, com incremento
da produtividade, dos rendimentos e das condições de vida e de trabalho».
O CES destaca que embora o valor das cativações tenha sido praticamente o mesmo do ano anterior, da
ordem dos 1000 M€, as descativações foram inferiores, e conclui reiterando que «o recurso a cativações
significativas tem um impacto negativo no normal funcionamento dos serviços públicos e pode desvirtuar o OE,
tal como aprovado pela Assembleia da República».
Tratando dos passivos não financeiros do Estado, o CES, saudando embora a redução dos pagamentos
em atraso, refere que «esta evolução positiva contrasta, no entanto, com o aumento dos prazos médios de
pagamento das unidades de saúde e das entidades do setor empresarial do Estado, de sete e três dias face a
2021, ascendendo a 109 e 102 dias, respetivamente».
A UTAO apresentou o Relatório n.º 12/2023, datado de 21 de setembro de 2023, orientado e revisto por Rui
Nuno Baleiras, e elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Vítor Nunes
Canarias e Rui Nuno Baleiras.
Do relatório elaborado, salienta-se o seguinte:
Analisando o desempenho da economia em 2022, a UTAO afirma que «o PIB português apresenta uma
evolução divergente com a da Área do Euro, uma vez que regista uma trajetória de variações acumuladas que
se situa abaixo da Área do Euro».
«A divergência da economia portuguesa face à média da União Europeia é estrutural. Em 2000, o PIB per
capita português (valores anuais), em Paridades de Poder de Compra, valia 85 % do PIB médio na UE a 27
países, o que então representava o 15.º lugar na lista ordenada dos Estados-Membros com maior rendimento
real por habitante. Em 2022, o País caiu para o 21.º lugar e o seu rendimento já só representava 77 % da
média europeia».
Comparando com o canário macroeconómico em que assentou a construção do OE 2022, a UTAO
sublinha que«a taxa de crescimento do PIB real prevista na 2.ª POE/2022 foi 5,0 %, tendo 6,7 % sido o
crescimento observado pelo INE. Para este desvio, contribuiu o aumento mais acentuado do consumo público,
do consumo privado e da procura externa líquida, sendo parcialmente contrariado pelo menor crescimento da
formação bruta de capital fixo (FBCF)».
«As taxas de inflação e desemprego comportaram-se de maneira diferente face às previsões respetivas na
2.ª POE/2022. O crescimento do índice de preços no consumidor, medido pela média móvel a doze meses
(resultado de 7,8 % em 2022), ficou significativamente acima do previsto na 2.ª POE/2022 (3,7 %). Quanto à
taxa de desemprego em 2022, a previsão da 2.ª POE/2022 ficou em linha com o valor que se veio a observar
(6,0 %)».
Quanto à execução orçamental propriamente dita, diz a UTAO que «em 2022, o saldo das AP em
contabilidade nacional ascendeu a -0,4 % do PIB, um resultado muito ligado às circunstâncias
macroeconómicas historicamente excecionais. O PIB real cresceu 6,7 % e a taxa de inflação atingiu 7,8 %.
Ambas as variáveis impactaram a execução da receita muito favoravelmente. O resultado apurado em contas
nacionais em 2022 situou-se 2,5 p.p. do PIB acima do saldo registado em 2021 e aproximou-se do saldo
obtido em 2019. O forte crescimento nominal homólogo do produto interno bruto, em 11,4 %, ajudou à sobre-
execução da receita que, aliada à melhoria sensível da situação epidemiológica – com a consequente
diminuição da despesa pública com medidas COVID-19 –, permitiram acomodar e superar o impacto da
despesa com medidas de mitigação dos efeitos da inflação no poder de compra das famílias e no custo das
empresas».
«O resultado registado em 2022 foi substancialmente melhor do que a previsão para o conjunto do ano
apresentada em diversos momentos do ano, e corresponde a um ponto de partida para 2023 mais favorável
do que o estimado».
«A despesa com a FBCF situou-se em 5911 M€, o que reflete um acréscimo homólogo de 7,1 %, um ritmo
aquém do objetivo para o ano 2022 previsto no OE/2022 (32,5 %). As despesas com pessoal aumentaram
3,5 % face ao ano anterior, ficando acima do objetivo para o total do ano do OE/2022 (3,2 %)».
«A dívida pública aferida na ótica de Maastricht situou-se em 113,9 % do PIB no final de 2022, o que
Página 5
26 DE SETEMBRO DE 2024
5
corresponde a uma redução de 11,4 p.p. em relação ao ano anterior. Esta descida reflete o contributo da
recuperação do PIB nominal, bem como um saldo primário positivo».
Quanto à qualidade da informação da CGE, diz a UTAO que «o relato das principais medidas com
impactos orçamentais na CGE/2022 revela um grau de reporte superior ao registado em anos anteriores, indo
ao encontro de sugestões e recomendações da UTAO. Em primeiro lugar, o relato distingue entre efeitos de
carreamento de medidas antigas e efeito orçamental de medidas novas. Em segundo lugar, o elenco de
medidas para as quais são apresentadas quantificações previstas corresponde a todas as medidas que o MF
classificou como “principais” no seu relatório da POE».
«No entanto, a CGE/2022 não reporta a execução de um número significativo das medidas anunciadas. A
UTAO identificou 33 medidas de política orçamental que foram, na POE/2022, classificadas pelo MF como
principais. Este número coincide com o número relatado na CGE/2022. No entanto, esta não reportou os
impactos individuais da execução orçamental de 13 medidas».
No domínio dos instrumentos de controle da execução orçamental, a UTAO refere que «o Ministério das
Finanças dispõe, essencialmente, de duas famílias de instrumentos de política que utiliza como forma de
controlar a execução da despesa das administrações públicas, os chamados “instrumentos convencionais” e
os “não convencionais». Na classificação da UTAO, integram os instrumentos convencionais as normas que
colocam sob decisão discricionária do Ministro das Finanças a autorização para disponibilizar dotações de
despesa, designadamente: a dotação provisional, as dotações centralizadas no Ministério das Finanças, as
cativações e a reserva orçamental. Para além destes instrumentos, há um outro conjunto de normas jurídicas
que permitem controlar a execução da despesa de uma forma dita “não convencional”. A UTAO tem vindo a
designar este segundo conjunto de regras como “instrumentos não convencionais” de controlo da despesa.
Trata-se de normas jurídicas que travam a execução de despesa em recursos humanos e aquisição de
serviços, colocando-a abaixo das dotações aprovadas pela AR e cujo desbloqueio implica a intervenção
política de vários membros do Governo em decisões de microgestão das entidades públicas, a par de
procedimentos administrativos extensos e lentos».
A UTAO reitera a crítica que tem expressado relativamente ao recurso aos referidos instrumentos de
controle: «Constata-se a falta de utilidade dos instrumentos não convencionais para controlar a despesa e a
existência de efeitos nocivos sobre a gestão pública e qualidade dos serviços prestados pelo sector público.
Se a intenção for limitar a despesa, seria muito mais transparente e rigoroso efetuar esses cortes na fixação
das restrições orçamentais individuais, nos mapas contabilísticos que o Governo faz aprovar na Assembleia da
República. Todos os instrumentos não-convencionais limitam a autonomia das equipas de gestão. A
inevitabilidade de apelar a exceções a este espartilho exige a intromissão do poder político executivo nos atos
de gestão corrente das entidades públicas, verticalizando e centralizando tanto decisões estratégicas como
decisões de gestão corrente na vida das organizações, com reflexos negativos na gestão e na qualidade da
produção das unidades orgânicas».
Avaliando o grau de cumprimento das restrições orçamentais, diz a UTAO que «em 2022, foi globalmente
cumprido o limite de despesa total constante do QPDP, mas seis programas orçamentais excederam este
limite. A despesa da Administração Central e da Segurança Social ascendeu a 223 594 M€ em 2022, situando-
se abaixo do limite fixado no Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP), tanto na versão do OE/2022
(282 290 M€), como na versão inicial da Lei das Grandes Opções 2021-2023 (278 276 M€). No entanto, numa
análise ao desvio por programas, constata-se que existiram seis programas orçamentais que ultrapassaram o
limite de despesa: Governação (P002), Representação Externa (P003), Segurança Interna (P005), Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social (P013), Saúde (P014) e Ambiente e Ação Climática (P015)».
Do parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2022, elaborado de acordo com a prescrição do artigo
107.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), salienta-se o seguinte:
O Tribunal de Contas (TC) analisa a execução orçamental na ótica da contabilidade pública. Assim,
começa por registar que, «em 2022, a Conta Geral do Estado registou um défice de 3554 M€ (1,5 % do PIB), o
que representa uma melhoria de 4741 M€ face a 2021 e um regresso à trajetória de equilíbrio orçamental,
sendo, ainda assim, um défice três vezes superior ao melhor resultado do período pré-pandemia (-1007 M€
em 2019)».
O TC afirma que, apesar de o relatório da CGE 2022 ter informação mais completa sobre as garantias, «o
Página 6
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
6
Relatório da Conta não comporta uma análise do risco orçamental associado a situações de execução das
responsabilidades contingentes».
Apesar de não terem impacto sobre o défice, «o Tribunal assinala que subsistem operações classificadas
como ativos financeiros que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública, não se
destinando a produzir retorno financeiro. Em 2022, enquadrava-se nesta situação o aumento de capital do
grupo TAP, no valor de 304 M€. Em contabilidade nacional, algumas destas operações são reclassificadas
passando, desse modo, a ser incluídas no apuramento do saldo».
No registo da execução do PRR, o TC destaca que esta «é significativamente inferior às estimativas
apresentadas à UE e os registos contabilísticos apresentam insuficiências».
Outra falha de informação é a que se relaciona com a descentralização. Neste âmbito, afirma o TC, «a
Conta não inclui informação que evidencie com detalhe a dimensão orçamental da descentralização apesar de
se tratar de uma relevante política pública. Relativamente à transferência de competências do Estado para as
autarquias locais e entidades intermunicipais, não foi incorporado na Conta um relato orçamental que integre
informação suficientemente detalhada acerca das verbas transferidas, por área e regime legal associado,
situação que deve ser colmatada, atendendo à importância estratégica, ao nível nacional e local, do processo
de descentralização, bem como à dimensão do seu impacto financeiro».
Os atrasos na implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) são objeto de um sério reparo
do TC, que afirma que «atrasos crescentes e progressos limitados nos projetos de implementação da Lei de
Enquadramento Orçamental (…) colocam em risco o seu financiamento no âmbito do PRR e impossibilitam a
certificação da Conta Geral do Estado de 2023 pelo Tribunal».
O TC chama a atenção para o facto de que «algumas componentes da receita e despesa apresentam,
desde 2017 e de forma recorrente, desvios entre as previsões orçamentais e a execução. Estes desvios
traduzem-se na suborçamentação da receita fiscal e de contribuições sociais e na sobreorçamentação da
receita de fundos europeus e da maioria das rubricas de despesa, em especial o investimento, que, em 2022,
ficou 1968 M€ abaixo do previsto».
Quanto aos pagamentos em atraso, diz o TC que «apesar de, no final de 2022, os pagamentos em atraso
há mais de 90 dias se terem reduzido para 72 M€, ao longo do ano mantiveram uma média mensal de 547 M€.
Esta diminuição reflete, sobretudo, o efeito das dotações de capital para cobertura de prejuízos dos
estabelecimentos de saúde EPE. Ainda assim, essas dotações foram insuficientes para fazer face ao
pagamento da totalidade dos encargos vencidos dessas entidades (507 M€ no final do ano), traduzindo a
necessidade de rever o seu modelo de financiamento.»
Insuficiência da informação prestada é ainda detetada na dívida pública, salientando o TC que o reporte
neste domínio «é incompleto e inconsistente. A Conta omite o stock da dívida dos serviços e fundos
autónomos e das entidades públicas reclassificadas que ascende a 29 656 M€ (mais 284 M€ do que em
2021). Por outro lado, os mapas da Conta sobre a dívida direta do Estado recorrem a óticas e conceitos
diferentes, dificultando a compreensão dos dados relativos a alguns instrumentos de dívida, pese embora a
inclusão de notas explicativas contribua para minimizar estas dificuldades».
Insuficiência verifica-se ainda no património imobiliário, registando o TC que «não se verificaram
progressos na inventariação do património imobiliário do Estado e a informação que consta do Relatório da
Conta é muito limitada e pouco fiável, mesmo quanto às operações do ano. Mantêm-se fragilidades inerentes
ao próprio Sistema de Informação de Imóveis do Estado, o que limita as condições necessárias para a
existência de demonstrações financeiras, uma componente fundamental da futura conta da Entidade
Contabilística Estado».
No caso dos benefícios fiscais, o TC afirma que, «apesar da evolução favorável, o reporte da despesa
fiscal na Conta ainda apresenta limitações por abranger apenas cerca de dois terços dos benefícios fiscais
(208 em 321)».
Além disso, ainda no domínio dos benefícios fiscais, alerta o TC que «em 2022 ficaram por concretizar
autorizações da Assembleia da República para a criação de novos benefícios. Foram criados novos benefícios
(incentivo fiscal à recuperação, isenção de IVA de certos produtos, redução transitória da taxa de IVA no
fornecimento de eletricidade e dispensa de entrega de metade do terceiro pagamento por conta de IRC).
Porém, ficaram por concretizar as autorizações da Assembleia da República ao Governo para criar deduções
ambientais em sede de IRS e o regime de benefícios fiscais relativamente ao Programa de Valorização do
Página 7
26 DE SETEMBRO DE 2024
7
Interior».
PARTE III – Enquadramento Económico Mundial
Em 2022, regista o relatório da CGE, «a atividade económica mundial registou um abrandamento
significativo, tendo o PIB desacelerado para um crescimento de 3,4 % (6,3 % em 2021), refletindo sobretudo
os efeitos da invasão da Ucrânia pela Rússia e os choques energético e nos mercados de matérias-primas
industriais e alimentares, causadores de uma elevada incerteza no panorama geopolítico e de uma retração na
confiança dos agentes económicos».
«As pressões inflacionistas, que já se vinham a fazer sentir, intensificaram-se em 2022, quer nas
economias avançadas quer nos países emergentes, principalmente devido à subida dos preços de energia
(petróleo, gás natural e eletricidade), de matérias-primas extrativas e de produtos alimentares, em grande
parte em resultado do conflito militar, em conjugação com a persistência de problemas nas cadeias globais de
abastecimento. A taxa de inflação na UE, por exemplo, subiu de 2,9 %, em 2021, para 9,3 %, em 2022».
O surto inflacionista «levou à normalização da política monetária por parte dos bancos centrais, na tentativa
de conter a escalada da inflação, o que se traduziu na subida progressiva das taxas diretoras nos EUA, no
Reino Unido e na área do euro». O Banco Central Europeu (BCE) aumentou, pela primeira vez desde 2011, as
taxas de juro diretoras do Eurosistema, tendo o aumento acumulado, no final do ano, ascendido a 250 pontos
base (pb) face a 2021, situando-se então a taxa da facilidade permanente de cedência de liquidez em 2,75 %,
a taxa de juro das operações principais de refinanciamento em 2,5 % (taxa de refinanciamento) e a taxa de
juro da facilidade permanente de depósito em 2 %.
PARTE IV – Enquadramento Económico Em Portugal
No conjunto do ano de 2022, a economia portuguesa cresceu 6,7 % (5,5 % em 2021), «tratando-se do
crescimento anual mais elevado dos últimos 35 anos, quase o dobro comparativamente à área do euro
Página 8
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
8
(3,5 %)».
Esta evolução, afirma-se no relatório da CGE, deveu-se à «existência ainda de alguns efeitos de base», à
«recuperação da atividade turística» à «dinâmica positiva do mercado de trabalho, não obstante os
condicionamentos externos associados à crise energética e à incerteza geopolítica. Em termos intra-anuais, os
efeitos de base foram evidentes no primeiro trimestre do ano, com o PIB a registar uma taxa de crescimento
em cadeia de 2,3 %, regressando ao seu nível pré-pandemia de COVID-19, registando-se, no segundo
trimestre, uma desaceleração da atividade económica para os 0,2 %. Nos dois últimos trimestres do ano, o PIB
estabilizou num crescimento em cadeia de 0,3 %».
«Com este crescimento, a economia portuguesa ultrapassou o nível pré-pandemia de COVID-19, estando,
em 2022, o PIB 3,2 % acima do nível de 2019».
«Num ano marcado por um conjunto de choques globais com efeitos nos preços das matérias-primas
energéticas e alimentares, o índice de preços no consumidor (IPC) registou uma variação média anual de
7,8 % (mais 6,6 pp face a 2021), tratando-se da mais elevada desde 1992. No conjunto de 2022, a inflação
subjacente foi de 5,6 %, um máximo desde 1994. Comparativamente com a área do euro, Portugal registou
uma inflação inferior em 0,3 pp (índice harmonizado de preços no consumidor – IHPC)».
A inflação acelerou entre outubro de 2021 e outubro de 2022, mês em que alcançou o pico de 10,1 % (o
máximo desde maio de 1992), tendo depois começado a baixar, essencialmente por influência dos preços dos
bens energéticos.
«A subida dos preços foi generalizada à maioria das classes, sendo que aquelas com maior variação
homóloga foram os produtos alimentares e bebidas não alcoólicas (13 %, a mais elevada desde 1990) e a
habitação, água, eletricidade, gás e outros combustíveis (12,8 %, a mais elevada desde 1992). Os produtos
alimentares não transformados e os produtos energéticos tiveram um contributo, em conjunto, de 42,4 % da
evolução da inflação, confirmando a predominância de choques externos no aumento dos preços no
consumidor, incluindo os seus efeitos de propagação a outras componentes».
Página 9
26 DE SETEMBRO DE 2024
9
PARTE V – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Nacional)
Em 2022, o saldo orçamental das administrações públicas foi de -0,4 % do PIB (-944,4 milhões de euros), o
que representou uma melhoria de 2,5 pp face a 2021. «Esta evolução é reflexo da contínua recuperação da
atividade económica após os impactos da pandemia de COVID-19 sentidos ao longo dos dois anos
anteriores».
«O saldo orçamental de 2022 situou-se acima da previsão incluída no Orçamento do Estado para 2022
(1,9 %), refletindo um maior dinamismo da economia e do mercado de trabalho não antecipado aquando da
elaboração do mesmo, repercutindo-se positivamente ao nível da receita fiscal e contributiva, compensado do
lado da despesa, através de medidas de política de mitigação dos impactos do choque geopolítico,
designadamente o aumento generalizado dos preços».
De entre os principais contributos para atenuar o défice, em percentagem do PIB, destacam-se:
• A receita fiscal (4,8 pp do PIB, ver gráfico em baixo), influenciada pela retoma da atividade económica,
pela elevada inflação, com reflexos, em particular, nos impostos sobre o rendimento e o património, com
destaque para o IRS e o IRC, sendo também notório nos impostos sobre a produção e a importação,
com maior evidência para o IVA;
• A retirada de medidas de combate à pandemia de COVID-19 (1,8 pp do PIB);
• As contribuições sociais (1,1 pp do PIB), influenciadas pela «robustez do mercado de trabalho e pelas
valorizações remuneratórias».
«Em sentido contrário, para a diminuição do saldo, num ano marcado pelos impactos do choque
geopolítico, com efeitos significativos na inflação, destacam-se as medidas adotadas para apoiar as empresas
e repor o rendimento das famílias, com um contributo de 2,2 pp do PIB».
Em valores absolutos, a conta das administrações públicas apresentou um saldo de -944,4 milhões de
euros, resultado de um aumento de 10,2 % da receita face a 2021, superior ao crescimento de 4,4 % da
despesa.
A evolução da receita foi influenciada em particular pelo crescimento da receita fiscal (16,6 %) e das
contribuições sociais efetivas (10,2 %), como resultado da trajetória de retoma da atividade económica desde
2021 e do dinamismo do mercado de trabalho. A evolução da receita fiscal verificou-se quer nos impostos
sobre o rendimento e o património (24,1 %) quer nos impostos correntes sobre a produção e a importação
(11,8 %).
Página 10
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
10
«O crescimento de 4,4 % da despesa total resulta de um aumento de 3,5 % da despesa corrente, que
incorpora os encargos com as medidas adotadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico e do aumento
dos preços».
Estas medidas tiveram sobretudo efeito nas prestações sociais (7,4 %), «destacando-se os apoios aos
rendimentos das famílias, que abrangeram o complemento excecional para os pensionistas, o apoio
extraordinário a titulares de rendimentos e os apoios às famílias vulneráveis».
O saldo orçamental apresentou desvio favorável de 1,5 pp do PIB face ao objetivo do Orçamento do Estado
para 2022 (-1,9 % do PIB). Em termos absolutos, tal traduziu-se numa menor necessidade de financiamento
em 3467,9 milhões de euros. A administração central contribuiu positivamente com 1805,5 milhões de euros, a
Segurança Social com 1633,7 milhões de euros e as administrações regional e local com 28,7 milhões de
euros.
«A receita ficou acima do estimado em 4664,2 milhões de euros, destacando-se os desvios positivos
verificados na receita fiscal (5569,3 milhões de euros) e nas contribuições sociais (1198,1 milhões de euros),
atenuado pelo desvio negativo na outra receita corrente (-1890,7 milhões de euros)».
«A despesa situou-se 1196,3 milhões de euros acima do previsto, destacando-se a adoção de medidas
para mitigar os efeitos negativos do choque geopolítico no rendimento das famílias e nas empresas. A maior
execução realizada na despesa traduziu-se ao nível das prestações sociais (1690 milhões de euros), do
consumo intermédio (847,1 milhões de euros), dos subsídios (560,6 milhões de euros) e das despesas com
pessoal (59,5 milhões de euros), compensada pela menor execução nas outras componentes».
Em 2022, o saldo estrutural (saldo nominal corrigido dos efeitos do ciclo económico e do impacto de
medidas temporárias e não recorrentes no valor de 245 milhões de euros) ficou -0,9 % do PIB potencial.
O saldo estrutural registou uma melhoria de 0,7 pp do PIB, explicada essencialmente pela diminuição da
despesa estrutural em percentagem do PIB, «em grande medida em resultado do phasing-out das medidas de
resposta à pandemia de COVID-19 e ainda da componente de despesa com juros».
«A política orçamental em 2022 refletiu uma natureza restritiva associada à melhoria do saldo estrutural
primário (…) e contra-cíclica pelo contexto de forte crescimento económico».
Página 11
26 DE SETEMBRO DE 2024
11
PARTE VI – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)
As administrações públicas registaram um défice orçamental de 3406,3 milhões de euros em 2022 (1,4 %
do PIB), na ótica da contabilidade pública. Foi o reflexo da recuperação da atividade económica e do mercado
de trabalho, bem como do impacto das medidas de política de mitigação dos impactos do choque geopolítico,
designadamente ao nível dos preços. «O saldo orçamental beneficiou ainda da dissipação de parte do esforço
financeiro exigido nos dois anos anteriores decorrente da situação pandémica».
O crescimento de 11,3 % da receita efetiva (10 352,3 milhões de euros) superou em 6,1 pp o crescimento
de 5,1 % da despesa (5154 milhões de euros), possibilitando uma melhoria do saldo orçamental de 5198,3
milhões de euros face ao ano de 2021. O saldo primário das administrações públicas foi positivo, situando-se
em 3148 milhões de euros (1,3 % do PIB), melhor em 4800,2 milhões de euros quando comparado com o ano
anterior.
O saldo orçamental das administrações públicas melhorou 2,6 pp do PIB em 2022 em relação a 2021,
resultado do contributo positivo de todos os subsetores, com destaque para a melhoria do saldo orçamental da
administração central em 1,8 pp do PIB (3000,9 milhões de euros), da Segurança Social em 0,6 pp do PIB
(1739,8 milhões de euros) e das administrações regional e local em 0,2 pp do PIB (457,6 milhões de euros).
Em 2022, a receita efetiva das administrações públicas situou-se em 102 336,9 milhões de euros,
apresentando um crescimento de 11,3 % face ao ano anterior. Para esta evolução destaca-se, sobretudo, o
comportamento da receita corrente (11,4 %), em particular das receitas fiscais (14,3 %) e contributivas (9,3 %).
Relativamente à receita fiscal, a mesma situou-se em 58 789,4 milhões de euros, um aumento de 14,3 %
(7354,8 milhões de euros). Este crescimento reflete a evolução dos impostos diretos, que cresceram 16,6 %
(3965,4 milhões de euros), bem como dos impostos indiretos, com um aumento de 12,3 % (3389,5 milhões de
euros). O crescimento da receita fiscal é justificado pela progressiva retoma da atividade comparativamente a
2021.
A receita de contribuições sociais cresceu 9,3 % (2257,9 milhões de euros), maioritariamente influenciada
pelo desempenho das contribuições para o subsistema previdencial de segurança social (11,8 %, num total de
2361,5 milhões de euros), refletindo a robustez e dinamismo do mercado de trabalho.
Em 2022, a despesa consolidada das administrações públicas totalizou 105 743,2 milhões de euros, o que
representa um crescimento de 5,1 % (5154 milhões de euros) face ao ano anterior. As despesas correntes
totalizaram 97 101 milhões de euros, apresentando um crescimento homólogo de 5,2 % (4795,9 milhões de
euros). As despesas de capital situaram-se em 8642,2 milhões de euros, um aumento de 4,3 % (358,1 milhões
Página 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
12
de euros).
O aumento da despesa é explicado, em grande medida, pelo crescimento de 7 % (3075,1 milhões de
euros) das transferências correntes, que reflete, sobretudo, as medidas excecionais e temporárias que visaram
mitigar os efeitos do choque geopolítico e os impactos da subida dos preços no rendimento das famílias e nos
custos de produção das empresas.
PARTE VII – Medidas Fiscais
«O ano de 2022 foi marcado pela invasão da Ucrânia pela Rússia, com repercussão no preço das
matérias-primas, em particular as energéticas». Face a isto, foram adotadas «várias medidas fiscais
extraordinárias destinadas ao apoio e à proteção dos rendimentos das famílias e empresas, bem como outras
medidas com o objetivo de promover uma recuperação progressiva e robusta do investimento e do emprego».
As alterações fiscais de maior relevância foram concretizadas pelo Orçamento do Estado para 2022, que
apenas entrou em vigor em junho de 2022, às quais acrescem as seguintes:
Página 13
26 DE SETEMBRO DE 2024
13
• Prorrogação da vigência de contribuições especiais e da taxa reduzida de IVA em alguns produtos (Lei n.º
99/2021, de 31 de dezembro);
• Medidas excecionais e temporárias de resposta ao aumento extraordinário do preço dos combustíveis,
incluindo a suspensão dos limites mínimos das taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos e
energéticos (ISP) e a isenção de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) sobre adubos, fertilizantes,
corretivos de solos e outros produtos para alimentação de gado, aves e outros animais, quando
utilizados em atividades de produção agrícola (Lei n.º 10-A/2022, de 8 de abril).
E ainda, tendo em vista mitigar os efeitos da subida dos preços na estrutura de custos empresariais, o
Governo, no Orçamento do Estado para 2023, «apresentou ainda medidas com efeitos no período de
tributação de 2022 (como sejam o regime extraordinário de apoio a encargos suportados com eletricidade e
gás natural e o regime extraordinário de apoio a encargos suportados na produção agrícola)».
Reproduz-se, no seguimento, o relatório da CGE.
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)
No âmbito do IRS foram introduzidas designadamente as seguintes medidas:
• Desdobramento dos terceiro e sexto escalões de tributação em IRS, permitindo uma redução da
tributação nos rendimentos a partir dos 15 mil euros anuais;
• Aumento das deduções à coleta de IRS para famílias com dois ou mais dependentes entre os 3 e os 6
anos de idade;
• Equiparação de afilhados civis maiores a filhos adotados e enteados maiores para efeitos do conceito
dependente de IRS. Deste modo, passam a poder qualificar-se como dependentes os afilhados civis até
aos 25 anos de idade que não aufiram anualmente rendimentos superiores ao valor da retribuição
mínima mensal garantida;
• Evolução do regime do IRS Jovem com: o alargamento do período de isenção de três para cinco anos
(isenção de 30 % nos dois primeiros anos, isenção de 20 % nos terceiro e quarto anos e isenção de
10 % no último ano); aumento dos tipos de rendimento abrangidos, incluindo-se os rendimentos
empresariais e profissionais; eliminação do limite máximo de rendimento para abranger jovens com
rendimento coletável anual superior a 25 075 euros, assim como o aumento para 28 anos da idade para
beneficiar do IRS Jovem no caso de conclusão de doutoramento;
• Renovação do Programa Regressar, prorrogando-se o benefício para os contribuintes que se tornem
residentes fiscais em Portugal em 2021, 2022 e 2023, desde que: tenham sido residentes fiscais antes
de 2017, 2018 e 2019, respetivamente; não tenham sido residentes fiscais nos três anos anteriores ao
regresso; tenham a sua situação tributária regularizada; e não se inscrevam no regime dos residentes
não habituais;
• Aumento do montante da despesa com atividades veterinárias considerado dedutível para efeitos de
dedução à coleta pela exigência de fatura em IRS;
• Aumento em 200 euros do valor do mínimo de existência para o IRS liquidado no ano de 2022
(respeitante aos rendimentos auferidos em 2021), alargando-se assim o valor de rendimentos não
sujeitos a IRS e protegendo-se os contribuintes mais vulneráveis;
• O apuramento das mais-valias mobiliárias, para efeitos de IRS, passou a efetuar-se pela instituição
financeira, criando-se ainda a obrigação de comunicação dos rendimentos de forma padronizada aos
contribuintes por parte das instituições financeiras depositárias dos títulos, facilitando o correto reporte
desta categoria de rendimentos por parte dos seus titulares;
• Alteração do valor de aquisição em IRS das doações de valores mobiliários, por forma a que, na
determinação da mais-valia tributável, o valor de aquisição a considerar nas doações de valores
mobiliários seja o valor que serviria de base à liquidação do Imposto do Selo, caso este fosse devido,
até aos dois anos anteriores à doação. Esta medida pretende prevenir a concretização de doações
isentas com o mero objetivo de revalorizar o valor de aquisição em mais-valias futuras, com a
Página 14
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
14
consequente redução da mais-valia apurada e do imposto;
• Criação de deduções ambientais em sede de IRS, com vista a promover a produção de energia a partir de
fontes renováveis, a eficiência energética dos edifícios e o tratamento de resíduos domésticos;
• Integração definitiva no Código do IRS das normas transitórias dos passados Orçamentos do Estado que
permitem aos sujeitos passivos corrigir os valores apurados pela Autoridade Tributária como deduções à
coleta (i.e., saúde, educação, imóveis e lares) e despesas e encargos para contribuintes com
rendimentos empresariais e profissionais.
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC)
No âmbito do IRC as principais medidas introduzidas foram:
• Eliminação definitiva da obrigação de entrega do pagamento especial por conta, salvaguardando os
regimes atuais de dedução à coleta e reembolso dos pagamentos efetuados em anos anteriores;
• Criação do incentivo fiscal à recuperação (IFR), que permite uma dedução à coleta de IRC das despesas
de investimento em ativos afetos à exploração realizadas no segundo semestre de 2022. O montante
acumulado máximo das despesas de investimento elegíveis é de 5 milhões de euros, podendo a
dedução ser efetuada até à concorrência de 70 % da coleta de IRC do período de 2022 ou, em caso de
insuficiência de coleta, nos cinco períodos de tributação subsequentes (i.e., até 2027). Ao investimento
em geral é aplicada uma taxa de dedução de 10 %. Ao montante do investimento que exceda a média
dos últimos três anos é aplicada a taxa de dedução de 25 %, discriminando-se positivamente o
acréscimo do investimento. As sociedades com menos de três anos beneficiam sempre da taxa de
10 %. As entidades que beneficiem do IFR ficam sujeitas, durante três anos, às obrigações de
manutenção de postos de trabalho e não distribuição de lucros;
• Melhoria do regime fiscal de «patent box», aumentando para 85 % a isenção para rendimentos de
patentes, desenhos ou modelos industriais e direitos de autor sobre software, com o objetivo de
estimular as empresas nacionais que se dedicam à Investigação e Desenvolvimento (I&D) e à inovação
tecnológica;
• Revisão do modelo de liquidação oficiosa em sede de IRC, reduzindo o coeficiente para 0,35 e
consagrando uma relação de subsidiariedade entre critérios;
• Isenção do agravamento das tributações autónomas para empresas que apresentem prejuízos fiscais no
período de tributação de 2022, desde que tenham obtido lucros tributáveis num dos três períodos
anteriores e tenham cumprido as obrigações declarativas nos dois períodos anteriores. Alargamento
ainda da isenção do agravamento das tributações autónomas para empresas em início de atividade que
atinjam o terceiro período de tributação em 2022;
• Regime extraordinário de apoio a encargos suportados com eletricidade e gás no período de tributação
de 2022, através da majoração em 20 %, para efeitos de apuramento do lucro tributável em sede de
IRC, nos termos do artigo 231.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, dos gastos e perdas com
eletricidade e gás natural, na parte que exceda os gastos e perdas suportados no período de tributação
de 2021;
• Regime extraordinário de apoio a encargos suportados na produção agrícola nos períodos de tributação
de 2022 e 2023, através da majoração em 40 %, para efeitos de apuramento do lucro tributável em sede
de IRC, nos termos do artigo 232.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, dos gastos e perdas
incorridos com a aquisição de adubos, fertilizantes, corretivos orgânicos e minerais para os solos,
rações e demais alimentação animal, bem como água para regadio, quando usados para atividades de
produção agrícola.
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA)
No que respeita ao IVA, as principais medidas introduzidas foram:
Página 15
26 DE SETEMBRO DE 2024
15
• Alargamento do regime de restituição do IVA pago pelos centros de investigação científica sem fins
lucrativos e pelas instituições de ensino superior com a aquisição de bens ou serviços no âmbito da sua
atividade de I&D, conquanto os montantes do IVA não sejam dedutíveis. Extensão do elenco de
despesas elegíveis a este benefício aos consumíveis e licenças adquiridos no âmbito da sua atividade
de I&D;
• Harmonização das obrigações declarativas e de pagamento do IVA associadas aos regimes mensal e
trimestral e atos isolados – prazo de entrega das declarações periódicas e atos isolados até dia 20 e
prazo de pagamento até dia 25;
• Transposição da Diretiva (UE) 2021/1159, do Conselho, de 13 de julho (Diretiva «Buy and Donate»), no
que respeita às isenções temporárias aplicáveis às importações e a certas entregas de bens ou
prestações de serviços em resposta à pandemia de COVID-19;
• Transposição da Diretiva (UE) 2019/2235, do Conselho, de 16 de dezembro, no que respeita às isenções
de IVA no âmbito da política comum da União Europeia em matérias de segurança e defesa – isenção
do IVA nas entregas de bens e prestações de serviços destinadas a utilização pelas forças armadas de
um Estado-Membro, ou elemento civil que as acompanhe, ou ao aprovisionamento de messes e
cantinas, fora desse Estado-Membro, afetas a esforços de defesa no âmbito da política comum de
segurança e defesa;
• Aplicação da taxa reduzida do IVA de 6 % a: (i) entrega e instalação de painéis solares térmicos e
fotovoltaicos; (ii) produtos semelhantes a queijos, sem leite e laticínios, produzidos à base de frutos
secos, cereais, preparados à base de cereais, frutas, legumes ou produtos hortícolas; (iii) reparações de
eletrodomésticos; e (iv) produtos de higiene menstrual;
• As taxas reduzidas do IVA aplicáveis às operações localizadas nas Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira deixam de constar do Código do IVA (Lei da Assembleia da República), uma vez que são
aprovadas por Decreto Legislativo Regional.
Impostos Especiais de Consumo (IEC)
No que respeita aos IEC, as principais medidas introduzidas foram as seguintes:
• Criação de uma isenção de imposto sobre produtos petrolíferos (ISP) sobre a eletricidade produzida para
autoconsumo a partir de fontes de energia renovável (até ao limite de 1 megawatt de potência
instalada), de modo a incentivar o recurso à produção de energia renovável para autoconsumo;
• Manutenção da trajetória de redução faseada das isenções de ISP, promovendo a tributação progressiva
dos combustíveis fósseis utilizados na produção de eletricidade ou cogeração, como o carvão, o
fuelóleo e o gás natural, nos seguintes termos: carvão – taxa correspondente a 100 % da taxa do ISP e
do adicionamento sobre as emissões de CO2; fuelóleo – taxa correspondente a 75 % da taxa de ISP e
da taxa de adicionamento sobre as emissões de CO2 (prevê-se o aumento para 100 % em 2023);
gasóleo ou fuelóleo utilizados na produção de energia e consumo nas Regiões Autónomas dos Açores e
da Madeira – taxa correspondente a 37,5 % da taxa de ISP e da taxa de adicionamento sobre as
emissões de CO2 (prevê-se o aumento progressivo até aos 100 % em 2025); gás natural, com exceção
dos usados nas regiões autónomas – manutenção da taxa correspondente a 20 % da taxa de ISP e da
taxa de adicionamento sobre as emissões de CO2 (prevê-se o aumento progressivo até aos 50 % em
2024); e produtos, como o fuelóleo, utilizados em instalações sujeitas a um Acordo de Racionalização
dos Consumos de Energia – 10 % da taxa de adicionamento sobre as emissões de CO2 (prevê-se o
aumento progressivo até aos 100 % em 2025);
• Suspensão temporária da aplicação da disposição transitória em ISP, no que respeita ao gás natural,
mantendo-se por esta via aquele produto isento, considerando a conjuntura e os impactos na atividade
económica;
• Simplificação da isenção de IEC nos abastecimentos de combustível, tabaco e álcool em aeronaves,
garantindo que os serviços aduaneiros possam conceder autorizações a operadores económicos que
realizem abastecimentos de combustível, tabaco e álcool em aeronaves, respeitando o Código
Aduaneiro da União e mantendo os mesmos mecanismos de tributação e suspensão de imposto
Página 16
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
16
atualmente em vigor.
Imposto sobre Veículos (ISV) e Imposto Único de Circulação (IUC)
No que respeita ao ISV e IUC, as principais medidas introduzidas foram:
• Isenção de ISV para veículos adquiridos para o exercício de funções operacionais da estrutura
operacional e da Força Especial de Proteção Civil pela Autoridade Nacional de Emergência e Proteção
Civil;
• Alargamento do leque de veículos elegíveis para a isenção de ISV para instituições europeias e missões
diplomáticas e consulares aos motociclos (abrangia apenas automóveis). Retiram-se também os
parlamentares europeus dos beneficiários de isenção de ISV aplicável a funcionários e agentes de
instituições europeias;
• Alteração do prazo para apresentação do pedido de isenção de ISV para funcionários das instituições
europeias para um ano, alinhando com o regime aplicável à generalidade dos diplomatas.
Imposto do Selo (IS)
No que respeita ao IS, as principais medidas introduzidas foram:
• Não sujeição de IS de valores aplicados em fundos de poupança-reforma, fundos de poupança-educação,
fundos de poupança-reforma-educação, fundos de poupança-ações ou fundos de pensões;
• Isenções subjetivas de IS aplicáveis às cooperativas, instituições particulares de solidariedade social e
tipologias equiparadas deixam de se aplicar às instituições de crédito, sociedades financeiras, empresas
de seguros e resseguros ou outras entidades legalmente equiparadas;
• Manutenção, até 31 de dezembro de 2022, do agravamento em 50 % das taxas de IS aplicáveis à
utilização de crédito em virtude da concessão de crédito ao consumo.
Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) e Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de
Imóveis (IMT)
No que respeita ao IMI e IMT, as principais medidas introduzidas foram:
• Tributação em IMT da entrada de sócios com imóveis para a realização de prestações acessórias, em
linha com o tratamento fiscal das entradas com imóveis para a realização do capital social das
sociedades. Passam também a estar sujeitas a tributação em IMT as adjudicações de imóveis aos
sócios, quer no âmbito do reembolso de prestações acessórias quer no âmbito de operações de
redução de capital e operações de resgate de unidades de participação;
• Para efeitos de IMT, a aquisição de figuras parcelares do direito de propriedade de imóveis para
habitação passa a beneficiar de um tratamento fiscal idêntico à aquisição da propriedade plena de
imóveis para a mesma finalidade;
• Isenção de IMT na primeira transmissão de imóveis objeto de reabilitação caduca nos seguintes
momentos: no prazo de seis meses, se o imóvel não for afeto a habitação própria e permanente; no
prazo de um ano, se o imóvel não for afeto a arrendamento para habitação permanente; ou no prazo de
seis anos, se lhe for dado destino diferente daquele em que assentou o benefício.
• Clarificação relativa ao rendimento elegível para efeitos da isenção de IMI de prédios destinados à
habitação construídos, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso, que passou a ser
determinado com base na totalidade do rendimento bruto do agregado familiar;
• Nos casos em que o valor patrimonial tributário dos prédios urbanos resultante de avaliação direta esteja
distorcido face ao valor de mercado, pode ser requerida uma segunda avaliação que produza efeitos
para a generalidade dos impostos (e.g., IMI e AIMI), ao invés de apenas produzir efeitos em sede de
Página 17
26 DE SETEMBRO DE 2024
17
IRS, IRC e IMT, garantindo coerência e neutralidade entre os vários impostos;
• Aplicação de um tratamento fiscal idêntico ao do usufruto e uso ou habitação à transmissão da nua-
propriedade separada do Direito Real de Habitação Duradoura (DHD), apenas se considerando como
valor tributável, para efeitos de IMT, o valor da nua-propriedade (ao invés do maior entre o valor do
contrato e o valor patrimonial tributário). Nos casos de renúncia ou transmissão do DHD, permitiu-se o
desconto do valor da nua-propriedade ao valor da propriedade plena, para efeitos de determinação do
valor tributável, em linha com a regra aplicável ao usufruto.
Contribuições extraordinárias
No que respeita às contribuições extraordinárias, as principais medidas introduzidas foram:
• Manutenção, para o ano de 2022, da contribuição sobre o setor bancário, da contribuição extraordinária
sobre o setor energético e da contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, do adicional de
solidariedade sobre o setor bancário e da contribuição extraordinária sobre os fornecedores de
dispositivos médicos do Serviço Nacional de Saúde.
De acordo com o Relatório da CGE, promoveu-se ainda
• A atualização, à taxa de inflação prevista na proposta de Orçamento do Estado para 2022 original, para
2021 (1 %), das taxas de imposto sobre veículos (ISV), imposto único de circulação (IUC), imposto
sobre o tabaco (IT), imposto sobre o álcool, as bebidas alcoólicas e as bebidas adicionadas de açúcar
ou outros edulcorantes (IABA) e escalões para a habitação de IMT;
• O fortalecimento do «e-fatura», tendo em vista uma melhoria da fiabilidade dos dados recolhidos – os
sujeitos passivos não residentes com obrigação de emissão de faturas em Portugal passam a ser
obrigados a recorrer a software certificado de faturação; o prazo para comunicação de faturas passa
para o quinto dia do mês seguinte (ao invés do 12.º dia atual); e os sujeitos passivos passam a ficar
obrigados a comunicar a inexistência de faturação mensal;
• A reformulação dos dois principais instrumentos de política fiscal dirigida ao apoio ao investimento e à
coesão territorial, como sejam os benefícios fiscais contratuais e o Regime Fiscal de Apoio ao
Investimento (RFAI), acompanhando as mais recentes orientações relativas aos auxílios com finalidade
regional da Comissão Europeia e ao novo mapa dos auxílios com finalidade regional para Portugal;
• A norma antiabuso, que impede a dedução de encargos quando o fornecedor tenha incumprido a
obrigação de entrega da declaração de início de atividade perante a Autoridade Tributária;
• A prorrogação do benefício fiscal que visa estimular a implementação da submissão prévia do ficheiro
Standard Audit for Taxes Purposes (SAF-T) relativo à contabilidade e da aposição do código único de
documento em todas as faturas e outros documentos fiscalmente relevantes;
• O alargamento do prazo para a entrega da participação de rendas relativamente aos contratos anteriores
ao Regime do Arrendamento Urbano;
• A prorrogação do regime fiscal do mecenato cultural extraordinário, através da majoração dos donativos
em 10 pp (podendo a majoração ascender a 20 pp quando as ações ou projetos tenham conexão direta
com territórios do interior) quando cumpram os seguintes requisitos cumulativos: o montante anual seja
igual ou superior a 50 mil euros por entidade; o donativo seja dirigido a ações ou projetos na área da
conservação do património ou programação museológica; e as ações ou projetos sejam previamente
reconhecidos por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da
cultura;
• A renovação da isenção de IRS ou de IRC sobre os juros decorrentes de contratos de empréstimo
celebrados pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, EPE, em nome e em
representação da República Portuguesa, sob a forma de obrigações denominadas em «renminbi».
Página 18
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
18
PARTE VIII – Setor Empresarial do Estado
As empresas públicas integram: (i) as sociedades comerciais – sociedades anónimas em que o Estado ou
outras entidades públicas exercem, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência
dominante; e (ii) entidades públicas empresariais (EPE), enquanto pessoas coletivas de direito público, com
natureza empresarial, dotadas de capital estatutário integralmente público.
«Em termos de resultados, a generalidade das EPE não financeiras (excluindo o setor da saúde) continuou
a apresentar, em termos agregados, resultados positivos, ainda que inferiores aos de 2021, não se podendo
ainda concluir sobre o setor da saúde, dado não se encontrarem disponíveis os dados relativos a todas as
entidades».
PARTE IX – Parcerias Público-Privadas (PPP)
Como nota prévia, o universo de parcerias reportadas durante o ano de 2022 manteve-se igual ao de 2021,
incluindo 39 parcerias inseridas em seis setores de atividade (rodoviário, ferroviário, aeroportuário, saúde,
portuário e mar/oceanário).
Execução de 2022 e comparação com o Relatório do Orçamento do Estado para 2022
Em 2022, os encargos com os contratos de parceria público-privada (PPP) ascenderam a 1355,7 milhões
de euros, 6 % (86,1 milhões de euros) abaixo do montante estimado no Relatório do Orçamento do Estado
para 2022.
O desvio verificado deve-se ao facto de os encargos líquidos do setor rodoviário terem tido uma execução
abaixo do orçamentado, mitigado parcialmente por uma execução dos encargos com os setores da saúde e
ferroviário acima do orçamentado.
Página 19
26 DE SETEMBRO DE 2024
19
Execução de 2022 e comparação com o período homólogo anterior
Quando comparada a execução de 2022 com a do ano anterior, registou-se um decréscimo de 12,1 %
(186,4 milhões de euros) dos encargos líquidos das administrações públicas com as PPP, para o qual
contribuíram os decréscimos do setor rodoviário (113,4 milhões de euros) e do setor da saúde (78,3 milhões
de euros).
No setor rodoviário, o decréscimo é explicado pelo efeito conjunto da diminuição dos encargos brutos, em
91,1 milhões de euros (-5,9 %), e do aumento das receitas, em 22,3 milhões de euros (7,3 %).
Nas parcerias da saúde, o decréscimo dos encargos líquidos deve-se em grande medida ao término dos
contratos de gestão dos parceiros privados incumbentes da gestão clínica dos hospitais de Vila Franca de Xira
e de Loures (EGEst Vila Franca de Xira e EGEst de Loures), efeito parcialmente mitigado pela ocorrência de
um pagamento decorrente da decisão arbitral referente aos encargos com os tratamentos de doentes com
VIH/SIDA à EGEst Loures.
Página 20
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
20
Encargos plurianuais
Para efeitos do presente relatório, os valores dos encargos futuros previstos refletem os apresentados no
Relatório do Orçamento do Estado para 2023.
Quanto à evolução dos encargos líquidos futuros com as PPP, estima-se que, ao longo do período entre
2023 e 2063, estes apresentem uma trajetória tendencialmente descendente, maioritariamente explicada (i)
pelo recebimento, a partir de 2023, das receitas associadas ao mecanismo de partilha de receitas previsto no
contrato da ANA – Aeroportos de Portugal, S.A., (ii) pelo perfil de pagamentos decrescente que, em regra, se
prevê nos últimos anos de vigência destes contratos; e (iii) pela sucessiva verificação do termo do prazo das
parcerias em vigor.
«Naturalmente, essa previsão terá de ser ajustada em face de novas PPP que possam ter de passar a
considerar-se no futuro, sinalizando-se, desde logo, que se encontra em curso a fase final de contratualização
da PPP para a conceção, construção e manutenção do Hospital de Lisboa Oriental (já mencionada no ano
anterior e relativamente à qual o Relatório do Orçamento do Estado para 2023 não incorpora qualquer
previsão de encargos)».
Salienta-se ainda o relatório da CGE a este respeito, que, «em 2022, teve início o processo de estudo,
lançamento e contratação da nova linha ferroviária de alta velocidade de passageiros entre as cidades do
Porto e de Lisboa, projeto de enorme envergadura e que, a ser concluído e lançado na modalidade de parceria
público-privada, terá impacto nas previsões a longo prazo».
Página 21
26 DE SETEMBRO DE 2024
21
PARTE X – Dívida
Em 2022, a dívida pública em percentagem do PIB (ótica de Maastricht) situou-se em 113,9 %, uma
diminuição de 11,5 pp do PIB face aos 125,4 % do PIB registados no final de 2021. A dívida pública líquida de
depósitos das administrações públicas apresenta um comportamento análogo, verificando-se uma diminuição
de 10 pp do PIB.
«A diminuição do rácio da dívida pública no PIB é explicada sobretudo pelo efeito dinâmico (-10,9 pp do
PIB) e pelo ajustamento do saldo primário, que registou um valor positivo (-1,6 pp do PIB). O efeito dinâmico
reflete a conjugação do crescimento do PIB nominal, que representou -12,8 pp do PIB, superior ao peso dos
juros, com um contributo de 2,2 pp do PIB. Em sentido contrário, o ajustamento défice-dívida contribuiu para o
aumento da dívida em 1 pp do PIB, nos quais se contabiliza o adiantamento no montante de 1000 milhões de
euros do apoio extraordinário ao Sistema Nacional de Gás».
O rácio da dívida pública sobre o PIB ficou 6,8 pp do PIB abaixo do previsto no Orçamento do Estado para
2022. Para isso contribuiu o crescimento do PIB nominal, com um desvio de 4 pp do PIB, bem como o saldo
primário das administrações públicas superior ao objetivo previsto (1,3 pp do PIB), efeitos parcialmente
anulados por um ajustamento défice-dívida mais elevado face ao estimado (0,8 pp do PIB).
Em termos nominais, no final de 2022, a dívida das administrações públicas, na ótica de Maastricht,
ascendeu a 272,6 mil milhões (113,9 % do PIB), representando um aumento de 3,3 mil milhões, apesar da
redução do rácio da dívida no PIB de 11,5 pp em relação ao final de 2021 (125,4 % do PIB).
A evolução da dívida pública resultou, em grande medida, do aumento de passivos em depósitos em
5,2 mil milhões de euros e dos empréstimos em 0,5 mil milhões de euros. O aumento de passivos em
depósitos deveu-se sobretudo à evolução dos certificados de aforro (7,2 mil milhões de euros), parcialmente
compensada pela redução dos certificados do Tesouro (-2,6 mil milhões de euros). Os aumentos de passivos
em depósitos e empréstimos é atenuado pela redução de títulos de dívida em 2,3 mil milhões de euros.
Relativamente à composição da dívida das administrações públicas por instrumento financeiro, registou-se,
em 2022, um aumento do peso do financiamento através de numerário e depósitos e, em contrapartida uma
redução do peso dos títulos de dívida e empréstimos no total da dívida. No final de 2022, o peso dos títulos de
dívida no total da dívida era de 59,5 % (61,1 % em 2021). O peso dos empréstimos no total da dívida diminuiu
para 25,9 % no final de 2022 (26,1 % em 2021). O numerário e depósitos, essencialmente compostos por
certificados de aforro e do Tesouro, correspondia a 14,5 % do total da dívida de 2022 (12,8 % em 2021).
Página 22
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
22
PARTE XI – Prazos médios de pagamento e pagamentos em atraso
Pagamentos em atraso
Em 2022, os pagamentos em atraso das entidades públicas situaram-se em 256 milhões de euros, «o valor
mais baixo desde o início do reporte desta informação, representando uma redução de 94,6 % face a 2011.
Face a 2021, registou-se uma diminuição de 44 milhões, mantendo-se a tendência descendente observada
desde 2018».
«Esta situação ficou a dever-se, em particular, à diminuição verificada nos hospitais, EPE (90 milhões de
euros) – que registaram o valor mais baixo desde o início do reporte em 2011 (redução de 98,9 %) –, atenuado
pelo aumento na administração regional (38 milhões de euros) e na administração central (13 milhões de
euros). O resultado obtido deve-se, sobretudo, ao esforço de regularização de dívidas de anos anteriores no
Serviço Nacional de Saúde, sendo de destacar as dotações de capital que se realizaram nos Hospitais, EPE
em 2022 especificamente para este efeito».
Prazos médios de pagamento
A administração central apresentou um aumento dos prazos médios de pagamento (PMP) de 25 para 28
dias. A administração regional registou uma diminuição de dois dias do PMP. As unidades de saúde e as
entidades do setor empresarial do Estado registaram um PMP de 109 dias e 102 dias, respetivamente, um
aumento de sete e três dias face ao ano anterior.
Página 23
26 DE SETEMBRO DE 2024
23
PARTE XII – Saldos de liquidação
Em 2022, registou-se um acréscimo de 1011,3 milhões de euros de receitas liquidadas por cobrar. Este
acréscimo é quase todo ele explicado pelo aumento de impostos liquidados por cobrar.
O quadro seguinte evidencia os saldos das receitas fiscais liquidadas e não cobradas, por imposto e
receitas acessórias associadas, integralmente administradas pela AT, com predomínio para os valores do IRS,
IRC e IVA.
Verificou-se um acréscimo dos saldos de liquidação das receitas fiscais no decorrer de 2022, tendo para
isso contribuído essencialmente, no que se refere aos impostos diretos, os acréscimos do IRS de 183,9
milhões de euros, e nos impostos indiretos, o IVA, com aumento de 684,7 milhões de euros,
comparativamente ao início do ano, que, em conjunto, justificam 88 % da totalidade da variação da receita
fiscal por cobrar.
Página 24
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
24
PARTE XIII – Património imobiliário do Estado
Inventariação do património imobiliário do Estado
Na sequência do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, foi aprovado, pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 162/2008, de 24 de outubro, o Programa de Gestão do Património Imobiliário do Estado (PGPI),
programa plurianual que estabeleceu os instrumentos de coordenação a efetivar na administração dos bens
imóveis do Estado, tendo em conta as orientações da política económica e financeira.
«Um dos eixos de ação fundamentais do referido programa reside na inventariação dos imóveis do Estado,
cujo desenvolvimento foi subsequentemente regulamentado pela Portaria n.º 95/2009, de 29 de janeiro,
suportando-se tal programa num sistema desmaterializado de prestação e atualização de informação,
denominado Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE), o qual se encontra em funcionamento
desde fevereiro de 2009».
O SIIE apresentou, até 31 de dezembro de 2022, o total de 27 475 registos de imóveis, inseridos por 448
entidades. Desse total, 19 717 registos dizem respeito a imóveis do tipo edificado, dos quais 16 038
constituem registos completos e 3679 registos incompletos. Os restantes 7758 do total de registos inseridos
correspondem a terrenos, sendo que, desses, 5575 constituem registos completos e 2183 registos
incompletos. Consideram-se, para este efeito, completos os registos que contenham dados sobre proprietários
e ocupantes e incompletos os registos sem dados relativos à propriedade e/ou à ocupação.
PARTE XIV – Fluxos Financeiros entre Portugal e União Europeia
As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, dos
pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira –
constituída, em 2022, pelos recursos próprios do IVA, dos Plásticos e do Rendimento Nacional Bruto (RNB) e
pelo financiamento da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Alemanha, Áustria e Suécia – e aos
montantes a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por outro lado, dos recebimentos
das comparticipações da UE de projetos apoiados por Fundos Europeus no âmbito do Quadro Financeiro
Plurianual da UE, e em particular, do Orçamento Geral da UE, bem como das subvenções ao abrigo do
Instrumento de Recuperação Europeu – Next Generation EU.
Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram, em 2022, um saldo positivo, a favor
de Portugal, de 3491,3 milhões de euros, registando uma diminuição de 2015,6 milhões de euros em relação a
2021.
Página 25
26 DE SETEMBRO DE 2024
25
PARTE XV – Conclusões
1 – A Assembleia da República é órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do
Estado, suportando a sua apreciação pelo parecer emitido pelo Tribunal de Contas.
2 – No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta
Geral do Estado, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de Contas e do Conselho
Económico e Social, após a entrega dos respetivos pareceres, bem como à audição do Governo.
3 – Foram ainda recebidos o relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e os pareceres
das comissões parlamentares permanentes, em função das suas áreas de competência.
4 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública considera estarem reunidas as
condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de
2022.
Palácio de S. Bento, 25 de setembro de 2024.
Página 26
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
26
Deputado autor do parecer, Pedro Coelho — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS e do CH, tendo-se
registado a ausência da IL, do BE, do PCP, do L, do CDS-PP e do PAN, na reunião da Comissão de 25 de
setembro de 2024.
ANEXOS
Anexam-se os pareceres das comissões parlamentares permanentes, do Tribunal de Contas e do
Conselho Económico e Social e Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) recebidos das
comissões parlamentares permanentes, em cumprimento do disposto nos artigos 205.º e 206.º do RAR.
ANEXOS
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
I – Nota introdutória
Ao abrigo do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa e no n.º 1 do
artigo 66.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, a Conta
Geral do Estado de 2022 deu entrada na Assembleia da República em 15 de maio de 2023.
Por email de 5 de julho de 2024, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu,
nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º a 207.º do Regimento da Assembleia da República,
à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta Geral do Estado de 2022, a
fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua área de competência específica diz respeito.
Nesta conformidade, e nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o
presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022 (CGE 2022) incidirá exclusivamente sobre os
indicadores de execução orçamental que compreendem as áreas sectoriais da Administração Interna, da
Justiça e da Igualdade.
Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração não só o relatório, mapas
contabilísticos e demais elementos informativos relativos à CGE 2022, mas também os pareceres do Conselho
Económico e Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica da Apoio Orçamental (UTAO).
O Orçamento do Estado para 2022 foi aprovado pela Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, não tendo havido
nenhum retificativo a este Orçamento.
II – Análise sectorial
De acordo com o «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social» (volume I – tomo I, da CGE
2022, p. 192), a execução da despesa consolidada da Administração Central foi de 90 % face ao orçamento
disponível final (dotação inicial acrescida de todas as alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano de
2022, abatido de cativos), que ascende a 94,3 % se considerada apenas a despesa financiada por recursos
nacionais.
No que respeita aos programas orçamentais relevantes para as áreas da competência da Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, verifica-se:
Página 27
26 DE SETEMBRO DE 2024
27
• Que os programas 005-Segurança Interna e 006-Justiça não se encontram entre os que evidenciam um
maior peso na despesa; e
• Que os programas 005-Segurança Interna e 006-Justiça tiveram os graus de execução, respetivamente,
de 90,1 % e 88,0 %.
Estes dados podem ser confirmados no quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, volume I – tomo I, da Conta Geral do Estado 2022 p. 192).
a) Administração Interna
1 – Em 2022, o Programa Segurança Interna (PO05) foi dotado com um orçamento inicial, no que se refere
ao total da despesa efetiva consolidada, de 2.311,6 milhões de euros, conforme quadro infra:
Página 28
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
28
(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2022, da responsabilidade do Ministério das Finanças e da Administração Pública, pág. 208).
2 – O Programa Orçamental 005 – Segurança Interna (PO 005 – SI) dispôs, em 2022, de 2.562,6 milhões
de euros de dotação no orçamento corrigido de «despesa total consolidada», conforme evidenciado no quadro
seguinte:
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2022, p. 234)
3 – A execução da «despesa total consolidada», em 2022, ascendeu a 2.293 milhões euros, superior em
7,5 % à execução de 2021 (2133,1 milhões de euros), correspondendo a uma execução de 89,5 %, face ao
Orçamento Corrigido consolidado (2562,6 milhões de euros).
Página 29
26 DE SETEMBRO DE 2024
29
No programa «Segurança Interna», a execução adicional decorreu, principalmente, da aplicação de saldos
da gerência anterior, utilizados na cobertura de despesas com pessoal da Polícia de Segurança Pública e da
Guarda Nacional Republicana.
A GNR e a PSP representaram 41,8 % e 39,8 %, respetivamente, da execução da «despesa total
consolidada».
4 – No que concerne à execução da «despesa total consolidada»:
O agrupamento Despesas com Pessoal (DP) teve maior peso percentual (82 % – 1883 milhões de euros)
referente à «despesa total consolidada», face aos restantes agrupamentos de despesa, sendo praticamente
da responsabilidade da GNR e PSP (com 94,1 %).
De referir que os orçamentos da PSP e da GNR foram reforçados, no agrupamento DP, em 104,4 milhões
de euros e 74,4 milhões de euros, respetivamente. Os reforços foram maioritariamente provenientes dos
saldos transitados das entidades do programa Segurança Interna e também através do recurso à dotação
provisional (19,7 milhões de euros).
O agrupamento Aquisição de Bens e Serviços (ABS) representou 8,7 % (199,1 milhões de euros) da
«despesa total consolidada», destacando-se as seguintes entidades: GNR – 26,1 %; SEF – 24,2 %; PSP –
19,7 %; SIRESP – 11,2 %.
O agrupamento Transferências Correntes (TC) representou 5,5 % (125,4 milhões de euros) da «despesa
total consolidada», tendo a ANEPC o maior valor (108 milhões de euros).
A taxa de execução do agrupamento de Transferências Correntes atingiu 91 %, face ao «orçamento
corrigido consolidado».
No que diz respeito ao agrupamento Aquisição de Bens de Capital (ABC), este representou 2,2 % (51,1
milhões de euros) da «despesa total consolidada», tendo contribuído as seguintes entidades do MAI: SSPSP
(39,7 %), SGMAI – Projetos (30,1 %) e GNR (10,5 %):
5 – Relativamente à repartição da despesa do programa Segurança Interna por medida orçamental, o
Programa Orçamental atingiu 2293 milhões euros de «despesa total consolidada», correspondendo a taxa de
execução de 89,5 % face ao orçamento de «Despesa total consolidada» (2562,6 milhões de euros), conforme
se pode verificar no quadro infra:
Segurança Interna: despesa por medidas do Programa (milhões de euros)
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2022, p. 236).
Página 30
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
30
Do quadro supra, evidencia-se que as medidas que tiveram maior peso na execução da «despesa total não
consolidada» foram as seguintes:
«011 – Segurança e ordem públicas – Forças de segurança», com 75,2 %, tendo contribuído as atividades
correntes da GNR, PSP, SEF e SIRESP;
«101 – Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais», com 6,1 %, tendo contribuído as atividades
da ANEPC e da GNR;
«014 – Segurança e ordem públicas – Proteção civil e luta contra incêndios», com 4,5 %, tendo contribuído
as atividade e projetos da ANEPC e ENB.
Na medida «082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – prevenção e proteção à vítima» o
orçamento do MAI, destinado à aplicação desta medida, em 2022, ascendeu a 10,6 milhões de euros, tendo
sido executados 10,2 milhões de euros. A entidade que se destacou em termos de maior despesa foi a Polícia
de Segurança Pública, com 6,3 milhões de euros, conforme se ilustra no quadro seguinte:
Quadro 4.19. PO05 – Segurança Interna: execução em 2022 da medida «082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica
– prevenção e proteção à vítima»
(euros)
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2022, p. 230).
6 – A 12 de agosto de 2022, foi publicado o Decreto-Lei n.º 54/2022, que estabelece a programação dos
investimentos na modernização e operacionalidade das forças e serviços de segurança (DLPIEFSS), para o
quinquénio de 2022-2026, dando continuidade à execução do quadro de investimentos previsto na anterior Lei
de Programação de infraestruturas e equipamento das forças e serviços de segurança do MAI (Lei n.º
10/2017, de 3 de março).
De acordo com o descrito no Relatório em análise, o ano de 2022 foi um ano atípico devido ao período de
execução do DLPIEFSS, inferior a 5 meses, e à situação de guerra na Ucrânia, tendo implicações tanto na
contratualização, como na execução material das diversas medidas, decorrentes do elevado prazo da entrega
de bens.
Os projetos, no âmbito do DLPIEFSS, atingiram o valor de execução (valores consolidados) de 20,4
milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução financeira de 15,53 %, conforme se evidencia no
quadro seguinte:
Página 31
26 DE SETEMBRO DE 2024
31
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2022, p. 225).
Esta execução repartiu-se nas seguintes Medidas: (1) Infraestruturas: 4,7 milhões de euros, (2) Veículos:
0,7 milhões de euros; (3) STIC – Sistemas de tecnologias de informação e comunicação: 13,2 milhões de
euros; (4) Equipamento para funções especializadas: 1,7 milhões de euros; (5) Equipamento de apoio à
atividade operacional: 0,2 milhões de euros.
7 – No que respeita aos organismos enquadrados no programa Segurança Interna (PO05) que integram a
área da Administração Interna, verificou-se a seguinte execução orçamental, face à dotação orçamental inicial:
Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC)
Orçamento inicial Executado Variação (inicial/executado)
50.635.268 52.509.922 3,7 %
Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR)
Orçamento inicial Executado Variação (inicial/executado)
55.656.946 56.445.395 1,4 %
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF)
Orçamento inicial Executado Variação (inicial/executado)
118.408.464 187.039.880 58 %
Polícia de Segurança Pública (PSP)
Orçamento inicial Executado Variação (inicial/executado)
825.224.648 918.090.691 11,3 %
Guarda Nacional Republicana (GNR)
Orçamento inicial Executado Variação (inicial/executado)
925.184.601 962.884.809 4,1 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE2022 e do Mapa 38 do
«Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da CGE 2022)
8 – A cobertura financeira para os investimentos de 2022 do programa Segurança Interna (PO05) prevista
no OE 2022 atingia os 191,4 milhões de euros, dos quais apenas 95,1 milhões de euros foram executados,
Página 32
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
32
conforme quadro infra:
Investimento OE 2022 Execução 2022 Variação
Financiamento nacional 129.794.416 86.198.452 -33,6 %
Financiamento comunitário 61.611.764 8.939.049 -85,5 %
Total geral 191.406.180 95.137.501 -50,3 %
(Fonte: dados retirados do Mapa 15-B– Projetos-Resumo por Ministérios-OE 2022 e Mapa 13B – Projetos-Resumo por
Ministério, Vol. II, Tomo I, da CGE 2022, pág. 345)
b) Justiça
1 – Em 2022, o Programa Justiça (PO06) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa
efetiva consolidada, de 1.610,5 milhões de euros, conforme quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanhou o OE 2022, da responsabilidade do Ministério das Finanças e da
Administração Pública, p. 217).
2 – A despesa efetiva total consolidada do Programa Justiça foi corrigida para 1686,7 milhões de euros,
tendo sido executado, em 2022, um total consolidado de 1484,8 milhões de euros, conforme decorre do
quadro infra:
Página 33
26 DE SETEMBRO DE 2024
33
(Fonte: quadro retirado do «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social», volume I – tomo I, da CGE 2022, p. 237).
3 – O Programa Justiça registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 201,9 milhões de
euros ao orçamento corrigido, apresentando um grau de execução do orçamento corrigido de 88 %.
4 – Por componentes, verifica-se que 95,4 % da despesa total consolidada executada se refere a despesas
correntes, destacando-se as despesas com o pessoal, que representam 69,3 % da despesa total consolidada,
e as despesas com a aquisição de bens e serviços, representando 23,9 % da despesa total consolidada.
Destacam-se ainda as despesas de capital, que representam 4,6 % da despesa total consolidada do
Programa.
5 – Destaca-se que 21,6 % da despesa do total do Programa Justiça corresponde a operações entre
organismos do Programa Orçamental, traduzindo um peso no financiamento da despesa final por outros
organismos do Programa Orçamental.
6 – No que se refere aos serviços integrados, o Ministério da Justiça apresentou uma execução orçamental
de 1941,2 milhões de euros, o que corresponde a menos 4,0 % do previsto no orçamento inicial, conforme
melhor se pode ver no quadro seguinte:
Despesas dos serviços integrados do Ministério da Justiça, especificadas por capítulos
Capítulo Designação orgânica 2022
Orçamento inicial
2022
Execução Variação %
01 Ação Governativa / Gabinetes dos Membros
do Governo 3 705 457 3 311 607,29 -10,6 %
02 Gestão Administrativa e Financeira do
Ministério da Justiça 26 890 324 27 900 098,07 3,8 %
03 Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e
Registos 1 525 178 960 1 451 980 351,00 -4,8 %
Página 34
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
34
Capítulo Designação orgânica 2022
Orçamento inicial
2022
Execução Variação %
03 Orgânicas de transferência 15 655 000 1 736 698,00 -88,9 %
04 Serviços de Investigação, Prisionais e de
Reinserção 370 773 370 438 526 097,20 18,3 %
ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO 1 942 203 111 1 923 454 851,56 -1,0 %
50 Projetos (Capítulo 50) 79 583 840 17 763 840,25 -77,7 %
TOTAL DO MINISTÉRIO 2 021 786 951 1 941 218 691,81 -4,0 %
(Fonte: dados retirados do mapa 4 do OE 2022, e do mapa 4 dos «Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas», volume I – tomo III, da CGE 2022, p. 15).
7 – No que respeita aos Gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que a execução em 2022 ficou
10,6 % aquém do previsto na dotação orçamental inicial, conforme se pode verificar do quadro infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
01 Ação Governativa
2022 2022 Variação %
Orçamento inicial Executado
Ministra da Justiça 1 491 972,00 1 311 530,82 -12,1 %
Secretário de Estado Adjunto e
da Justiça 1 122 889,00 1 067 019,60 -5,0 %
Secretário de Estado da Justiça 1 090 596,00 933 056,87 -14,4 %
TOTAL 3 705 457,00 3 311 607,29 -10,6 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2022 e do Mapa 38 do «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da CGE 2022)
8 – Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas
despesas executadas em mais 3,8 % face ao inicialmente orçamentado em 2022, conforme se verifica infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
02 Gestão Administrativa e Financeira do MJ
2022 2022 Variação %
Orçamento inicial Execução
Secretaria-Geral do MJ 4 904 819,00 6 179 821,89 26,0 %
Inspeção-Geral dos Serviços
da Justiça 1 592 397,00 1 333 824,23 -16,2 %
Direção-Geral da Política da
Justiça 7 075 927,00 7 314 238,57 3,4 %
Centro de Estudos Judiciários 12 196 048,00 11 880 365,62 -2,6 %
Página 35
26 DE SETEMBRO DE 2024
35
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
02 Gestão Administrativa e Financeira do MJ
2022 2022 Variação %
Orçamento inicial Execução
Comissão de Proteção às
vítimas de crimes 1 121 133,00 1 191 847,76 6,3 %
TOTAL 26 890 324,00 27 900 098,07 3,8 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2022 e do Mapa 38 do «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da CGE 2022)
9 – Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas
tiveram uma execução inferior, em 1,5 %, ao orçamento inicial de 2022:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
03 Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
2022 2022
Variação % Orçamento inicial Execução
Magistratura do Ministério Público 115 613 038,00 137 208 499,07 18,7 %
Magistraturas dos Tribunais
Administrativos e Fiscais 22 872 106,00 30 510 778,15 33,4 %
Tribunal da Relação de Lisboa 25 076 637,00 23 681 959,49 -5,6 %
Tribunal da Relação do Porto 17 720 256,00 15 899 274,99 -10,3 %
Tribunal da Relação de Coimbra 11 202 509,00 9 663 275,09 -13,7 %
Tribunal da Relação de Évora 10 945 260,00 9 758 680,31 -10,8 %
Tribunal da Relação de Guimarães 10 638 900,00 9 829 236,85 -7,6 %
Tribunal Central Administrativo Sul 7 233 505,00 6 213 197,45 -14,1 %
Tribunal Central Administrativo Norte 6 024 630,00 5 540 955,19 -8,0 %
Direção Geral da Administração da
Justiça 271 699 347,00 245 969 930,76 -9,5 %
Instituto dos Registos e do Notariado
I.P. 375 488 920,00 381 404 298,36 1,6 %
Instituto Gestão Financeira e
Equipamentos da Justiça IP /
Reserva orçamental
15 655 000,00 1 736 698,00 -88,9 %
TOTAL 890 170 108,00 877 416 783,71 -1,4 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2022 e do mapa 38 do «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da CGE 2022)
10 – As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» tiveram um acréscimo na
execução, de 18,3 %, em relação ao orçamentado inicialmente em 2022:
Página 36
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
36
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
04 Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
2022 2022 Variação %
Orçamento inicial Execução
Polícia Judiciária 126 531 938,00 139 443 181,59 10,2 %
Direção-Geral de Reinserção e
dos Serviços Prisionais 244 241 432,00 299 082 915,61 22,5 %
TOTAL 370 773 370,00 438 526 097,20 18,3 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2022 e do mapa 38 do «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da CGE 2022)
11 – Relativamente aos projetos (capítulo 50), estes tiveram uma execução de menos 77,7 % em relação
ao orçamentado inicialmente em 2022, conforme infra se discrimina:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Projetos
(Capítulo 50)
2022 2022 Variação %
Orçamento inicial Execução
Direcção-Geral de Políticas de
Justiça 10 998 677,00 205 075,53 -98,1 %
Centro de Estudos Judiciários 0,00 5 473,00 -
Secretaria-Geral do Ministério
da Justiça 1 920 498,00 2 406 126,46 25,3 %
Direção-Geral da
Administração da Justiça 14 548 716,00 2 306 986,00 -84,1 %
Instituto dos Registos e do
Notariado 20 905 131,00 1 705 243,83 -91,8 %
Polícia Judiciária 19 524 566,00 6 139 341,00 -68,6 %
Direção Geral de Reinserção e
dos Serviços Prisionais 11 161 694,00 4 995 594,43 -55,2 %
Comissão de Proteção às
Vítimas de Crimes 524 558,00 0,00 -100,0 %
TOTAL 79 583 840,00 17 763 840,25 -77,7 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2022 e do Mapa 38 do «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da
CGE 2022)
12 – No que respeita aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, estes apresentaram, em
2022, uma execução orçamental de 609,3 milhões de euros na receita orçamental (-6,4 % do orçamento
inicial) e de 598,0 milhões de euros na despesa orçamental (-8,1 % do orçamento inicial), conforme quadro
infra:
Página 37
26 DE SETEMBRO DE 2024
37
Receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, com especificação
das receitas e despesas orçamentais de cada serviço e fundo autónomo
Designação
orgânica
OE 2022
Receitas
OE 2022
Despesas
Execução 2022
Receitas
Execução 2022
Despesas
Variação %
Receitas
Variação %
Despesas
Instituto Gestão
Financeira e
Equipamentos da
Justiça IP
578 838 677,00 578 838 677,00 492 557 132,34 484 413 109,69 -14,9 % -16,3 %
Instituto Nacional
de Medicina Legal
e Ciências
Forenses IP
40 161 888,00 40 161 888,00 40 413 064,00 40 402 838,00 0,6 % 0,6 %
Instituto Nacional
de Propriedade
Industrial IP
22 422 002,00 22 343 160,00 29 144 717,00 26 069 230,00 30,0 % 16,7 %
Fundo de
Modernização da
Justiça
5 220 000,00 5 220 000,00 42 124 447,00 42 124 447,00 707,0 % 707,0 %
Comissão para o
Acompanhamento
dos Auxiliares de
Justiça
4 100 127,00 4 100 127,00 5 049 131,00 5 040 127,00 23,1 % 22,9 %
Total 650 742 694,00 650 663 852,00 609 288 491,34 598 049 751,69 -6,4 % -8,1 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2022, e do mapa 41 da «Discriminação das receitas e das despesas do subsector dos serviços e fundos autónomos», volume II – tomo VIII, da CGE 2022, pp.205-230).
13 – Importa referir a existência de operações extraorçamentais nos serviços e fundos autónomos do
Ministério da Justiça, das quais se destaca 1.289 milhões de euros em receitas e despesas do Instituto de
Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ) – cfr. Mapa 41 da «Discriminação das receitas e das
despesas do subsector dos serviços e fundos autónomos», volume II – tomo VIII, da CGE 2022, p. 211. Esta
situação é também salientada no parecer do Tribunal de Contas:
(Fonte: quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2022, p. 77)
14 – A cobertura financeira dos investimentos de 2022 para o Programa – Justiça (P006) atingiu uma
execução de 31,3 milhões de euros (menos 80,6 % do que o orçamentado inicialmente em 2022), dos quais
21,6 milhões de euros foram financiados por fundos nacionais, ao passo que apenas 9,7 milhões de euros
foram financiados por fundos comunitários (menos 91,2 % face ao orçamento inicial), conforme se verifica no
quadro infra:
Página 38
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
38
Unidade: Euros
Investimento OE 2022 Execução 2022 VARIAÇÃO %
Financiamento nacional 51 150 442 21 590 421 -57,8 %
Financiamento comunitário 109 992 572 9 690 035 -91,2 %
TOTAL GERAL 161 143 014 31 280 456 -80,6 %
(Fonte: dados retirados do Mapa 15-B– Projetos – Resumo por Ministérios – OE2022 e mapa 13-B dos «Elementos informativos comuns, elementos informativos do subsetor Estado, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social», volume II – tomo I, da CGE 2022, p. 345)
15 – Do total de verbas executadas, 28,8 milhões de euros destinaram-se a cobrir projetos em curso
(menos 81,6 % do previsto no orçamento inicial), ao passo que a projetos novos apenas foram dedicados 2,5
milhões de euros, conforme resulta do quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2022 Execução 2022 VARIAÇÃO %
Projetos novos 4 874 550 2 456 091 -49,6 %
Projetos em curso 156 268 464 28 824 365 -81,6 %
TOTAL 161 143 014 31 280 456 -80,6 %
(Fonte: dados retirados do Mapa 15-E – Projetos – Projetos Novos e em curso por Ministérios – OE2022 e mapa 13E dos «Elementos informativos comuns, elementos informativos do subsetor Estado, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social», volume II – tomo I, da CGE 2022, p. 418)
16 – Quanto ao investimento executado em relação ao Programa 006 – Justiça, verifica-se, por
comparação com o investimento inicialmente previsto para 2022, uma variação negativa de 50,2 % nas
medidas deste Programa, conforme quadro infra:
Unidade: Euros
Programa 006 – Justiça
MEDIDAS OE 2022 Execução 2022 VARIAÇÃO %
M001 – Serviços Gerais da
Administração Pública –
Administração Geral
2 418 239 548 264 -77,3 %
M009 – Segurança e Ordem
Públicas – Administração e
Regulamentação
2 942 442 758 912 -74,2 %
M010 – Segurança e Ordem
Públicas – Investigação 7 884 658 6 191 654 -21,5 %
M012 – Segurança e Ordem
Públicas – Sistema Judiciário 27 495 293 8 744 271 -68,2 %
M013 – Segurança e Ordem
Públicas – Sistema Prisional, de
Reinserção Social e de Menores
13 845 691 6 583 713 -52,4 %
M063 – Outras funções
económicas – administração e
regulamentação
1 126 325 390 639 -65,3 %
M065 – Outras funções
económicas – diversas não
especificadas
5 402 275 834 593 -84,6 %
Página 39
26 DE SETEMBRO DE 2024
39
Unidade: Euros
Programa 006 – Justiça
MEDIDAS OE 2022 Execução 2022 VARIAÇÃO %
M068 – Outras funções – diversas
não especificadas 35 667 0 -100,0 %
M082 – Segurança e Ação Social –
Violência Doméstica – Prevenção e
Proteção à Vítima
736 599 636 598 -13,6 %
M084 – Simplex + 978 815 753 791 -23,0 %
M095 – Contingência COVID 2019
– prevenção, contenção, mitigação
e tratamento
0 1 040 -
M096 – Contingência COVID 2019
– Garantir normalidade 10 4 576 45660,0 %
M102 – Plano de Recuperação e
Resiliência 98 277 000 5 832 406 -94,1 %
TOTAL 62 866 014 31 280 457 -50,2 %
(Fonte: dados retirados do Mapa 15-D – Projetos – Resumo por Programas e Medidas – OE2022 e do mapa 13D dos «Elementos informativos comuns, elementos informativos do subsetor Estado, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social», volume II – tomo I, da CGE 2022, pp. 375-380)
17 – Relativamente à repartição da despesa do Programa Justiça por medida orçamental, destaca-se,
sobretudo, o peso das medidas «009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação»,
«012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário» e «013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema
Prisional, de Reinserção Social e de Menores», que, no conjunto, representam 90,5 % da execução da
despesa efetiva total não consolidada do Programa, conforme se pode verificar no quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social», volume I – tomo I, da CGE 2022, p. 238).
Página 40
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
40
18 – Do quadro supra e também por comparação com o quadro infra, verifica-se que a execução da
medida «012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário» ficou aquém, quer do Orçamento Inicial
(onde estavam previstos 538,5 milhões de euros – cfr. quadro infra), quer do Orçamento Corrigido (onde
estavam previstos 535,3 milhões de euros – cfr. quadro supra), porquanto foram apenas executados 514,9
milhões de euros – cfr. quadro supra:
(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2022, p. 218).
19 – Também a execução da medida «082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção
e Proteção à Vítima» ficou abaixo do previsto, quer do Orçamento Inicial (onde estavam previstos 4,7 milhões
de euros – cfr. quadro do ponto anterior), quer do Orçamento Corrigido (onde estavam previstos 4,3 milhões
de euros – cfr. quadro do ponto 17), porquanto foram apenas executados 3,9 milhões de euros – cfr. quadro
do ponto 17.
20 – Quanto resultados obtidos, que decorrem dos projetos executados, o «Relatório de Análise Global e
Conta da Segurança Social» (volume I – tomo I, da CGE 2022, p. 238-240), destaca os seguintes:
• Criação da Plataforma de Atendimento à Distância, que permite realizar alguns atos autênticos através de
videoconferência, como a escritura de um imóvel, assinar um divórcio ou fazer habilitações de herdeiros;
• Implementação do balcão único do prédio (BUPi) em 143 dos 153 municípios que não dispõem de
cadastro predial, terminando o ano de 2022 com um milhão de propriedades identificadas;
• Criação das plataformas tecnológicas Magistratus e MP Codex, criadas para apoiar juízes e procuradores
nas suas tarefas diárias;
• Investimento de cerca de 7,1 milhões de euros em obras de remodelação, adaptação e beneficiação em
diversos tribunais e outras instalações judiciais, tendo sido concluídas 70 empreitadas, 66 das quais em
tribunais. Destaque para o investimento de 1,7 milhões de euros nos trabalhos de preparação da
construção do novo Estabelecimento Prisional de Ponta Delgada e a consignação da empreitada para a
construção do novo Palácio da Justiça de Beja;
• Investimento no montante de 14,8 milhões de euros em tecnologias da informação e comunicação;
• Incorporação de 136 novos guardas prisionais e distribuição de 19 viaturas para a Direção-Geral de
Reinserção e Serviços Prisionais;
Página 41
26 DE SETEMBRO DE 2024
41
• Substituição de mais de 500 computadores nos serviços do Instituto dos Registos e do Notariado,
adjudicados 765 mil euros para intervenções prioritárias no edificado dos registos e notariado e
contratação de 25 pessoas para esta área através de processos no âmbito do Plano de Recuperação e
Resiliência;
• Agilização do tempo de resposta em matéria de perícias forenses e demais serviços de medicina legal,
com destaque para o aumento de perícias realizadas em 11 % face ao realizado em 2021 e para a
redução em cerca de 46 % das pendências em 2022;
• Criação de condições para a entrada em funcionamento do Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC),
com a publicação das Portarias n.º 164/2022, de 23 de junho, e n.º 292-A/2022, de 9 de dezembro, que
regulam a instalação e criam o mapa de pessoal dirigente e o mapa de pessoal de apoio técnico e
administrativo do MENAC;
• Melhoria da formação inicial e contínua dos magistrados, tendo sido ministradas 51 ações de formação,
com um custo total de 19 827,07 euros;
• Investimento de cerca de 3 milhões de euros em aquisições de bens de capital na área das tecnologias
de informação e comunicação da Polícia Judiciária;
• Reforço dos quadros da Polícia Judiciária com 198 novos inspetores, provenientes dos 43.º e 44.º
concursos de formação de inspetores;
• Crescimento de cerca de 6,7 % na implementação de modelos alternativos ao cumprimento da pena de
prisão – em 2022 estavam em execução 2770 penas e medidas fiscalizadas com recurso a vigilância
eletrónica;
• Ativação de 52 balcões SNS nos estabelecimentos prisionais e centros educativos;
• Investimento de 3,9 milhões de euros em políticas de apoio a vítimas de violência doméstica e a vítimas
de crimes violentos;
• Criação de um Centro de Arbitragem na Região Autónoma dos Açores, através do Despacho n.º
12 783/2022, de 4 de novembro, num investimento de 300 000 euros.
21 – No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, foram executados 5,8 milhões de euros no
Programa Justiça, conforme quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social», volume I – tomo I, da CGE 2022, p. 241).
22 – O «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social» (volume I – tomo I, da CGE 2022, p.
241), destaca a execução do projeto do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ),
para a modernização dos equipamentos tecnológicos e software de base do Ministério da Justiça, no montante
de 2 milhões de euros, e a execução relativa ao projeto da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça relativo ao
cadastro da propriedade rústica e sistema de monitorização da ocupação do solo (BUPi), no montante de 1,7
milhões de euros.
23 – Contrariamente ao sucedido nos anos anteriores, o «Relatório de Análise Global e Conta da
Segurança Social» relativo à CGE 2022 não contém, no que se refere ao Programa Justiça, uma análise
global da receita e da sua estrutura.
Página 42
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
42
24 – Relativamente à execução das receitas com taxas relacionadas com o Ministério da Justiça,
destacamos um acréscimo de 14,5 % nas receitas com taxas de registo civil (+14,5 %) e uma diminuição das
receitas com taxas de registo de notariado (-46,5 %), face ao previsto no orçamento inicial de 2022, conforme
se pode verificar através do quadro infra:
Unidade: Euros
Receitas com taxas OE 2022 Execução 2022 Variação %
Taxa de justiça 236 547 221,00 210 536 987,27 -11,0 %
Taxas de registo de notariado 659 289,00 352 943,63 -46,5 %
Taxas de registo predial 175 723 109,00 193 352 405,73 10,0 %
Taxas de registo civil 105 021 647,00 120 274 359,01 14,5 %
Taxas de registo comercial 93 516 085,00 98 751 176,66 5,6 %
Total 611 467 351,00 623 267 872,30 1,9 %
(Fonte: dados retirados do mapa 5 – OE 2022 e do mapa 17 dos «Elementos informativos comuns, elementos informativos do subsetor Estado, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social», volume II – tomo I –, da CGE 2022, p. 547)
25 – Importa salientar que, em 2022, o Instituto dos Registos e do Notariado arrecadou 384 milhões de
euros de receita com taxas do registo comercial, automóvel, predial e civil, o que representa um acréscimo de
11,7 % face a 2021, e que o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ) arrecadou
363 milhões de euros de receitas com taxas de justiça, registo predial, civil e comercial, o que corresponde a
um aumento de 7,6 % por comparação a 2021, conforme decorre do quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2022, p. 61)
26 – O «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social» (volume I – tomo I, da CGE 2022, p.
128-129), refere que as verbas descativadas foram aplicadas, nomeadamente:
• Em despesas com pessoal (82,4 milhões de euros), salientando-se a utilização de verbas descativadas
para assegurar vencimentos na Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e na Polícia
Judiciária, ambos do Programa Justiça;
• Em aquisição de bens e serviços (398 milhões de euros), dos quais se destaca o Programa Justiça com
63,4 milhões de euros, sendo que, neste programa orçamental, é realçado:
o O Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ), para pagamento de rendas em
mora à ESTAMO e para pagamento de encargos relativos ao Campus de Justiça, tais como rendas e
quota de condomínio;
o A Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais para pagamento de despesas de alimentação,
Página 43
26 DE SETEMBRO DE 2024
43
refeições confecionadas, eletricidade, água e gás.
27 – A Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais continua entre as entidades mais
representativas em termos de fundos detidos no sistema bancário em incumprimento no ano de 2022,
conforme decorre do quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social», volume I – tomo I, da CGE 2022, p. 160).
28 – Em 2022, o Ministério da Justiça alienou imóveis, através do Instituto de Gestão Financeira e de
Equipamentos da Justiça, IP, no valor total de 185 960,08 euros, conforme resulta do quadro infra:
(Fonte: quadro retirado do «Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social», volume I – tomo I, da CGE 2022, p.
188).
29 – Apesar de não integrar o Ministério da Justiça, mas os Encargos Gerais do Estado, importa fazer
referência à execução orçamental, por comparação ao orçamento inicial, dos serviços integrados de
organismos que integram a área da Justiça, concretamente os Tribunais Superiores – incluindo o Tribunal
Constitucional e o Tribunal de Contas – e o Conselho Superior da Magistratura, conforme melhor se pode
observar no quadro seguinte:
Página 44
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
44
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsetor da Administração Central (SI + SFA)
2022 2022 Variação %
Orçamento inicial Execução
03 – Supremo Tribunal de Justiça 12 219 595,00 12 447 329,92 1,9 %
04 – Tribunal Constitucional 11 034 209,00 9 624 914,96 -12,8 %
04 – Orgânicas de transferência 9 440 303,00 7 655 088,88 -18,9 %
04 – Total – Tribunal Constitucional 20 474 512,00 17 280 003,84 -15,6 %
05 – Supremo Tribunal Administrativo 7 636 023,00 7 834 726,49 2,6 %
06 – Tribunal de Contas 29 026 200,00 29 985 884,05 3,3 %
10 – Conselho Superior da
Magistratura 156 730 528,00 153 556 897,07 -2,0 %
10 – Orgânicas de transferência 156 412 983,00 153 393 198,14 -1,9 %
10 – Total – CSM 313 143 511,00 306 950 095,21 -2,0 %
14 – Procuradoria-Geral da República 27 392 931,00 27 085 208,02 -1,1 %
14 – Orgânicas de transferência 24 662 063,00 24 660 085,00 0,0 %
14 – Total – PGR 52 054 994,00 51 745 293,02 -0,6 %
(Fonte: dados retirados do Mapa 4 – OE 2022 e do Mapa 4 dos «Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas», volume I – tomo III, da CGE 2022, p. 13)
3. – Igualdade
1 – A área da «Igualdade» não é objeto de tratamento autonomizado, integrando-se do ponto de vista das
competências governativas no Ministério dos Assuntos Parlamentares que passou a incluir os serviços e
entidades da área da Igualdade e Migrações e do Desporto e Juventude, com os respetivos Secretários de
Estado, e que por sua vez, está integrado no Programa Governação (PO02).
2 – Dada a natureza transversal e interseccional da Igualdade que integra temáticas como, por exemplo, a
violência doméstica, com diversas fontes de financiamento ao nível dos vários ministérios, não é possível
avaliar a respetiva execução orçamental, numa perspetiva setorial.
3 – Ainda assim, descortina-se nos objetivos de política enunciados que se enquadram nesta área, a
autonomização em termos de execução do indicador «Taxa de execução das medidas previstas nos Planos e
Estratégias Nacionais na área das migrações e das comunidades portuguesas ciganas», referente ao objetivo
de política «Promover as políticas públicas de integração na área das migrações e das comunidades
portuguesas ciganas», a mesma situou-se nos 91 %.
3 – De acordo com o reportado pelo Alto Comissariado para as Migrações, das 18 medidas previstas na
Estratégia Nacional de Integração das Comunidades Ciganas foram concretizadas 16, sendo que duas das
medidas não atingiram as respetivas metas, dado que, relativamente ao Plano Nacional de Implementação do
Pacto Global das Migrações, não foi possível cumprir a medida 70, respeitante aos «Mentores».1
1 Cfr. Quadro 4.10. PO02 — Governação: objetivos definidos e resultados obtidos — área governativa Presidência – Relatório de Análise
Página 45
26 DE SETEMBRO DE 2024
45
4 – No que respeita aos organismos enquadrados no Programa Governação (PO02) que integram a área
da Igualdade, verificou-se a seguinte execução orçamental, face à dotação orçamental inicial:
Alto Comissariado para as Migrações (ACM)
Orçamento inicial Executado Variação
(inicial/executado)
5.741.847 5.315.915 -7,4 %
Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG)
Orçamento inicial Executado Variação
(inicial/executado)
5.166.201 3.166.852 -38,7 %
(Fonte: dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE2022 e do Mapa 38 do «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado», volume II – tomo IV, da CGE 2022)
III – Opinião do Relator
O signatário do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta
Geral do Estado de 2022.
IV – Conclusões
1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos e para os efeitos
do disposto nos artigos 205.º a 207.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a Conta Geral do Estado de 2022, a fim de esta elaborar o
competente parecer sectorial.
2 – O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022 incide exclusivamente sobre os
indicadores de execução orçamental que compreendem as áreas da Administração Interna, da Justiça e da
Igualdade.
Assim,
3 – Em 2022, o Programa Segurança Interna (PO05) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total
da despesa efetiva consolidada, de 2311,6 milhões de euros. A despesa total efetiva consolidada do Programa
Segurança Interna foi corrigida para 2562,6 milhões de euros, tendo sido executado, em 2022, um total
consolidado de 2293 milhões de euros. O Programa Segurança Interna registou, assim, uma execução da
despesa efetiva inferior em 269,6 milhões de euros ao orçamento corrigido, com um grau de execução de
89,5 %.
4 – O Programa Justiça (PO06) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa efetiva
consolidada, de 1610,5 milhões de euros. Tal despesa foi corrigida para 1686,7 milhões de euros, tendo sido
executado, em 2022, um total consolidado de 1484,8 milhões de euros. O Programa Justiça registou, assim,
uma execução da despesa efetiva inferior em 201,9 milhões de euros ao orçamento corrigido, apresentando
um grau de execução do orçamento corrigido de 88 %.
5 – A área da Igualdade, que se integra no âmbito de intervenção do Programa Orçamental Governação
(PO02), não tem tratamento autonomizado pelo que não é possível avaliar o respetivo grau de execução numa
perspetiva sectorial.
6 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que o presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração
Pública, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2022, p. 202.
Página 46
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
46
República.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2024.
O Deputado relator, Hugo Carneiro — A Presidente da Comissão, Paula Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, da IL, do BE, do
CDS-PP e do PAN, tendo-se registado a ausência do PCP e do L, na reunião da Comissão de 18 de setembro
de 2024.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do relatório
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota Introdutória
Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, requereu a Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) à Comissão de Negócios Estrangeiros e
Comunidades Portuguesas (CNECP) a elaboração deste parecer. O seu objeto é a Conta Geral do Estado
2022 (CGE22) no que à área de competência específica da CNECP diz respeito.
Assim, de forma a que se exprima por via da elaboração de um parecer sobre as suas áreas de
competência, foram-lhe disponibilizados1 os seguintes documentos: a Conta Geral do Estado de 2022, o
Parecer do Tribunal de Contas e o Parecer do Conselho Económico e Social. O presente parecer deverá ser
incluído no relatório final da COFAP sobre a Conta Geral do Estado referente ao ano de 2022.
Não se eximindo, pois, de um esforço de contextualização geral, dirige-se este parecer à análise dos temas
que, abordados na CGE22, diretamente interessam à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas.
2. Contexto económico mundial e em Portugal
1 – Conforme refere a CGE22, o ano foi marcado profundamente, por um lado, pela continuada
recuperação pós-COVID das economias portuguesa e mundial. Dessa forma, o PIB conheceu forte expansão
no ano em análise, havendo crescido 6,7 % em Portugal e 3,4 % a nível mundial. Mostraram-se também
positivos os números do desemprego, que caiu para 6 % e, pois, para as cifras mais baixas das últimas
décadas.
2 –Por outro lado, a economia mundial foi abalada pelas consequências da invasão da Ucrânia pela
Federação da Rússia, que contribuiu para o abrandamento económico internacional e, sobretudo, para uma
forte pressão inflacionária. Com efeito, a expansão da economia mundial caiu em 2022 para os já referidos
1https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=126690&ACT_TP=CGE
Página 47
26 DE SETEMBRO DE 2024
47
3,4 % (em 2021, tinha sido de 6,3 %), «refletindo sobretudo os efeitos da invasão da Ucrânia pela Rússia e os
choques energético e nos mercados de matérias-primas industriais e alimentares, causadores de uma elevada
incerteza do panorama geopolítico e de uma retração na confiança dos agentes económicos.»2 Esses efeitos
nefastos do conflito armado a leste foram transversais, com a inflação média na Zona Euro a subir para 8,4 %
(2,6 % em 2021), de 2,6 % para 9,1 % no Reino Unido e de 4,7 % para 8 % nos Estados Unidos da América.
Perante a radicalização das tensões geopolíticas, acentuou-se o processo de desglobalização decorrente da
crise pandémica e sofreu significativo abrandamento o crescimento do comércio mundial de bens e serviços,
que desacelerou para uma expansão em volume de 5,1 % em termos homólogos (face a 10,6 % em 2021).
3. Evolução Internacional e Economia Portuguesa
1 – Nota a CGE22 que as economias portuguesa e europeia registaram, malgrado os desafios
internacionais e o supramencionado abrandamento da economia global, «um crescimento robusto nos
serviços». A motivá-lo esteve, com destaque, o sector do turismo, assim como um desempenho forte do
mercado de trabalho. Estes fatores positivos surgiram associados a outros, como a sólida expansão do
consumo ocasionada pelos elevados níveis de poupança acumulados pelas famílias durante a anterior crise
pandémica. Juntou-se-lhes, ainda, o impacto dos apoios concedidos pelos Estados de maneira a mitigar a
inflação por via de uma «rápida subida das taxas de juro». Esse «quantitative tightening» quebrou com o
paradigma monetário observado entre 2015 e 2021.
A pressão inflacionária foi geral e de amplas consequências. Se o problema se arrastava já a partir de
2021, estimulada pela política expansionista seguida pelos principais bancos centrais durante a pandemia,
intensificou-se e generalizou-se em 2022. A eclosão de hostilidades entre a Federação da Rússia e a Ucrânia
juntou-se às dificuldades já existentes nas cadeias globais de abastecimentos. A CGE22 destaca o alto nível
de volatilidade e a disrupção dos mercados mundiais nos meses posteriores ao início do conflito, com
aumentos súbitos e expressivos, em particular, dos preços das matérias-primas. É o caso do petróleo (Brent),
que subiu de 86 dólares americanos (USD) por barril em janeiro de 2022 para 117,7 USD em junho, ou do gás
natural (Dutch TTF) que cresceu mais de 300 % entre fevereiro e agosto, tendo então atingido um pico
histórico de 276,75 euros por MWH. No mês que se seguiu ao início da intervenção de Moscovo na Ucrânia,
as matérias-primas energéticas conheceram um aumento geral de preços na ordem dos 133,4 %.
Não obstante a ação dos bancos centrais, só se observou alívio de pressão inflacionária quando, na
segunda metade do ano, a desaceleração da economia global gerou receios de uma quebra futura de procura.
Tanto a Rússia como a Ucrânia são importantes enquanto exportadores ou espaços de trânsito dessas
matérias-primas, assim como de outras, de carácter alimentício, como o milho, trigo e sementes oleaginosas.
O surgimento de obstáculos vários ao comércio com estes países, assim como a destruição de capacidades
produtivas em resultado das ações militares, produziu consequências sentidas em Portugal, na Europa e no
mercado global em geral. Também o aumento dos preços da energia foi aqui importante, devido a custos
acrescidos de transporte, produção e distribuição.
A depreciação do euro face ao dólar americano foi outro fenómeno relevante em 2022. Essa perda de
poder aquisitivo pela moeda única foi observada sobretudo face ao USD, perante o qual o euro caiu 11 % em
termos homólogos. Como sublinha a CGE22, «no caso da taxa de câmbio nominal efectiva, em que se
considera um conjunto de 42 países concorrentes, a depreciação foi menos significativa, 3,4 %, o que
compara com uma apreciação de 7,4 % na taxa de câmbio nominal efectiva dos Estados Unidos da
América».3
Para a maioria das economias avançadas, 2022 foi igualmente ano satisfatório no que ao emprego
respeita. A taxa de desemprego média da OCDE ficou abaixo dos 5 %, tendo os EUA – segunda maior
economia global medida em paridade do poder de compra (PPC) – registado uma taxa de desemprego de
apenas 3,5 %, o valor mais baixo em cinco décadas. Já na Zona Euro, o desemprego recuou para 6,7 % em
dezembro de 2022, o valor mais baixo de sempre. A escassez crescente de mão de obra, por sua vez,
conduziu a uma aceleração do aumento do custo do trabalho e, portanto, dos salários. Se em 2021 esse
crescimento fora de 3,9 %, em 2022 atingiu os 4,6 %.
2 CGE22, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Vol. I, T. I, p. 1. 3 CGE22, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Vol. I, T. I, p. 3.
Página 48
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
48
2 – Em 2022, como sublinha a CGE22, a economia portuguesa experienciou forte crescimento. A expansão
do PIB atingiu os 6,7 % – face ao resultado atingido em 2021, de 5,5 % – e foi a mais alta dos últimos 35 anos.
Trata-se, com efeito, de um desempenho que supera quase no dobro o da Zona Euro, estimado em 3,5 %.
O bom ano da economia portuguesa tem a justificá-lo fatores como o alto dinamismo do sector turístico,
ainda em recuperação após os anos difíceis da pandemia, e do mercado de trabalho. Na procura interna, no
investimento e no consumo privado os dados foram também positivos, embora com desaceleração dos dois
primeiros em comparação com 2021. Permitiu este bom desempenho que o PIB de Portugal superasse, no
ano de 2022, em 3,2 % os valores pré-pandémicos.
Página 49
26 DE SETEMBRO DE 2024
49
É também de notar um crescimento expressivo das exportações de bens e serviços nacionais ao longo de
2022. O ritmo de expansão, já acelerado em 2021 (13,4 %), viu-se ainda mais reforçado no ano em
tratamento, tendo passado para 16,7 %. Este forte dinamismo encontra explicação, sobretudo, no crescimento
da componente «serviços», cujo ritmo de expansão conheceu aceleramento notável: de 19,6 % em 2021 para
37,7 % em 2022. A CGE22 demonstra bom comportamento, também, em outros segmentos. Foi assim,
particularmente, nas exportações de máquinas e instrumentos, com crescimento de exportações na ordem dos
19.6 % (o mais importante desde 2010), nos veículos (15,4 %) e nos combustíveis (79,8 %).
4. Representação Externa (PO03)
1 – Como notado na CGE22, o «Programa Orçamental 03 – Representação Externa visa potenciar a
política externa como instrumento de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de
intervenção: Política Europeia, Relações Multilaterais, Relações Bilaterais, Promoção da Língua e Cultura
Portuguesas, Cooperação para o Desenvolvimento, Comunidades Portuguesas e Internacionalização da
Economia.» O orçamento corrigido para 2022 do Programa Orçamental (PO) ascendeu a 601,6 milhões de
euros. Já a despesa consolidada atingiu, no ano de 2022, os 485,9 milhões de euros.
Fatores exógenos, largamente relacionados com as consequências da crise pandémica e, sobretudo, com
as da invasão da Ucrânia pela Federação da Rússia, conduziram a uma quebra na taxa de execução
orçamental global (81 %) face a 2021 (87 %). Mesmo tendo presentes estes constrangimentos, o balanço
geral só pode ser positivo.
Página 50
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
50
2 – Como se nota acima e no documento, o orçamento corrigido do PO atingiu os 601,6 milhões de euros.
Estes valores comportam reforços obtidos por via de:
- Créditos especiais: destacam-se no orçamento do Camões – Instituto da Cooperação e da Língua (CICL),
quanto a este particular, 44,4 milhões de euros provenientes de fundos europeus, assim como 15
milhões de euros provenientes de saldos da AICEP para apoio ao Orçamento Geral do Estado de São
Tomé e Príncipe e outros 5 milhões de saldos de receita própria para apoio directo ao Orçamento Geral
do Estado da Guiné-Bissau. Refere-se, ainda, que «no orçamento da Gestão Administrativa e
Financeira do MNE (GAFMNE) foram cobrados 3,6 milhões de euros provenientes de receitas próprias e
cerca de 11,2 milhões de euros no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)»;
- Descativações: de particular interesse os 17,1 milhões de euros de descativo no orçamento do Programa
Orçamental por via de receita de impostos, por forma a garantir o pagamento de contribuições e
quotizações para organizações internacionais (CQOI) e visitas de Estado e equiparadas. 2,2 milhões de
euros no orçamento da GAFMNE por via das transferências no âmbito da Administração Pública – FF
319 para a Conferência dos Oceanos, realizada em 2022;
- O pagamento de CQOI requereu 8,6 milhões de euros através da gestão flexível da dotação inscrita no
agrupamento 01 (GAFMNE e CICL), mediante receitas de impostos;
- Reforço em 3,7 milhões de euros, através da Dotação Provisional, para Contribuições e Quotizações para
Organizações Internacionais (CQOI). Estes valores permitiram garantir as contribuições nacionais
esperadas no âmbito do MEAP – Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, «correspondendo à diferença
entre o histórico de despesa no âmbito do Mecanismo ATHENA e a previsão de despesa com o novo
instrumento que o integrou».
Pela CGE22, a execução do PO ascendeu no ano a 485,9 milhões de euros, o que representa uma subida
de 12,8 % por comparação a 2021. A taxa de execução, por sua vez, corresponde aos já vistos 81 %. Esta
cifra engloba os efeitos das alterações de posicionamento remuneratório, assim como o impacto do
mecanismo de correção cambial. Em 2022 registaram-se ainda despesas de CQOI no montante de 76,5
milhões de euros, dizendo cerca de 70,5 % desse valor respeito a contribuições e quotizações à Organização
das Nações Unidas (ONU) e à Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO). Em 2021, as duas
organizações haviam representado 72,7 % das despesas de CQOI.
Serão de destacar, no que à discriminação da execução orçamental por natureza da despesa concerne, os
pontos seguintes:
- Diz respeito a «despesas com pessoal» 42 % da execução, no que se engloba quer o impacto das
alterações de posicionamento remuneratório, quer o impacto do mecanismo de correção cambial;
- As «aquisições de bens e serviços» constituem 14 % da execução, nesta categoria se incluindo o
pagamento de rendas dos serviços externos, no total de 16,4 milhões de euros;
Página 51
26 DE SETEMBRO DE 2024
51
- 35 % da despesa executada insere-se na categoria «transferências correntes», da qual 34 % é relativa ao
pagamento de CQOI;
- As «outras despesas correntes» representam 6 % da execução do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Pela análise da execução orçamental no ano de 2022, nota-se que:
- A medida «003 – Serviços Gerais da AP – Cooperação Económica Externa», que integra as verbas da
Cooperação e, pois, as inscritas no orçamento do CICL e parte do orçamento de CQOI, constitui 13,9 %
da despesa executada;
- Por sua vez, na medida «065 – Outras Funções Económicas – Diversas Não Especificadas» se inclui o
orçamento da Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP). Este item
corresponde a 14,5 % da despesa do Programa Orçamental;
- A medida «102 – Plano de Recuperação e Resiliência», exibe execução de 3 milhões de euros na
acomodação destes encargos no Programa, no que se destaca a GAFMNE responsável por 73 % da
verba do PRR executada no Programa Orçamental;
- Por fim, tendo presente o conflito na Ucrânia, a medida «103 – Impacto do Choque Geopolítico»
representa 8,4 % da execução, com destaque para a execução do FRI, com 1,6 milhões de euros, e do
CICL, com 30 milhões de euros para os encargos da ajuda humanitária.
3 – Será, igualmente, de importância sublinhar que foi possível, com os recursos atribuídos ao PO,
acomodar a despesa do Programa na sua plenitude. Esse resultado satisfatório fez-se possível mediante
mecanismos variados de gestão orçamental. Ao longo do período tratado, acompanhados «os impactos
associados aos fluxos de entrada e saída de trabalhadores, as Despesas com Pessoal apresentaram uma
taxa de execução de 96 %, com uma diminuição neste agrupamento de 1,1 milhões de euros face a 2021».
Também merecedores de destaque são, quanto a outras áreas de despesa do MNE, os pontos que abaixo se
apresentam:
- A execução com visitas de Estado e equipadas conheceu aumento de 158 % face a 2021, resultado que
se deve à reduzida execução observada em anos de pandemia e, no ano em tratamento, ao
levantamento quase completo das restrições com ela relacionadas. O crescimento na execução deste
orçamento reflete o importante aumento das deslocações da Presidência da República e do Gabinete do
Primeiro-Ministro, assim como de Chefes de Estado estrangeiros a território nacional;
- A execução global do Camões – Instituto para a Cooperação e Língua (CICL) ascendeu a 61 %, cifra que
atinge os 96 % quando excluído o financiamento europeu. Assim, o valor global surge relevantemente
relacionado com a execução dos fundos comunitários, por sua vez afetado pelo financiamento de
projetos de cooperação delegada e pelo PRR, que registaram uma execução de apenas 19 %. Os
saldos não executados transitaram para o ano de 2023;
- A execução global do CICL teve incremento, em 2022, de cerca de 48 milhões de euros, ou o equivalente
a +59 %. Este resultado exclui ativos financeiros. A variação positiva de 59 % encontra motivo nas
despesas tidas no apoio ao Orçamento Geral do Estado da Guiné-Bissau (5 milhões de euros), pelo
apoio aos esforços de ajuda humanitária a ucranianos (30 milhões de euros) e pelas transferências para
o Orçamento Geral do Estado de São Tomé e Príncipe (15 milhões de euros);
- No orçamento do CICL, a área da cooperação (66,3 %) é a que maior importância tem no conjunto das
despesas realizadas em 2022, seguida da área da língua e cultura (27,6 %);
- O financiamento europeu do CICL, diretamente relacionado com os projetos de cooperação, apresentou
somente uma taxa de execução de 19 %;
- Por sua vez, a execução da AICEP situou-se nos 69,3 %.
No que diz respeito às receitas próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros no ano de 2022, realça
ainda a CGE22 os seguintes aspetos:
- A receita própria do FRI ascendeu a 53,3 milhões de euros, valor que representa uma subida significativa
Página 52
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
52
face ao observado em 2021 (37,8 milhões de euros). Destas receitas, 9,1 milhões de euros foram
obtidos em vistos de Autorização de Residência para Investimento (ARI) e 44 milhões de euros em
receita emolumentar consular;
- A esta receita acrescem 7,6 milhões de euros de utilização de saldos transitados do FRI, transferidos para
a AICEP para financiamento da Expo 2021 no Dubai;
- A receita proveniente do Passaporte Eletrónico Português (PEP) foi superior à receita inscrita em 2,8
milhões de euros (+41 %);
- A receita cobrada pelos serviços externos, dos quais portes de correio, devolução de taxas e subaluguer
de espaços, foi 60 % superior à receita inscrita;
- Verificou-se uma execução no orçamento da receita do Programa Orçamental de 107 milhões de euros
de ativos financeiros;
- Sobre o Plano Estratégico da AICEP para o triénio 2020-2022, refere a CGE22 que aquele «foi concluído
com sucesso e rigor, contribuindo para o cumprimento da missão da AICEP: aumentar a competitividade
e notoriedade de Portugal através da captação de investimento estruturante e da internacionalização
das empresas portuguesas. Em 2022, a AICEP angariou novos clientes a cada oito dias para Portugal:
foram 47 os novos projetos que confirmaram a sua decisão de investimento de se estabelecer em
Portugal, que ascendem a 2,4 mil milhões de euros e representam mais de 7130 novos postos de
trabalho a criar. Outra das grandes apostas que se manteve e foi reforçada em 2022 foi o digital e a
capacitação das empresas, com especial foco para as exportações online. Desde 2018 que a AICEP foi
pioneira no desenvolvimento de iniciativas de e-commerce, tendo vindo a impulsionar as exportações
online, que ganharam uma força adicional e mais urgente na conjuntura da pandemia de COVID-19.
Para continuar a aumentar a notoriedade de Portugal no exterior, a AICEP voltou a dinamizar grandes
campanhas de promoção, nomeadamente apostando no cross-selling, a promoção cruzada de fileiras. A
AICEP foi também responsável pela organização de grandes eventos. Foi o caso do planeamento da
operação, organização e implementação da participação de Portugal na Expo 2020 Dubai, que marcou
o regresso do País às exposições universais e que terminou a 31 de março de 2022, com a participação
de 195 países e com mais de 800 mil visitantes no pavilhão de Portugal.»4
5 – Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2022
Não se tratando no sobredito parecer matéria que especificamente interesse à Comissão de Negócios
Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, permitimo-nos, ainda assim, algumas observações que estimamos
pertinentes.
De maneira a corrigir as lacunas detetadas na Conta Geral do Estado de 2022, o Tribunal de Contas
propôs5 um total de 57 recomendações, parte significativa delas repetidas e reiteradas de pareceres
produzidos a propósito de Contas Gerais do Estado anteriores. Das sugestões insertas no parecer em análise,
permitimo-nos destacar as seguintes:
- No que ao processo orçamental concerne, e apesar de terem sido notadas melhorias no do que diz
respeito ao reporte da execução das medidas de política orçamental previstas no ROE 2022,
permanecem fragilidades que «afetaram um adequado planeamento do orçamento anual por ausência
de instrumentos de enquadramento plurianual de políticas, objetivos orçamentais e de limites de
despesa.» Para superá-las, propõe o TC que se «assegure que os documentos de programação
orçamental contenham informação que demonstre a ligação entre as opções de política económica e de
políticas sectoriais vertidas no Programa de Estabilidade e nas Grandes Opções com o planeamento
orçamental anual concretizado através do Orçamento do Estado.» Ademais se sugere o
desenvolvimento de «procedimentos que permitam aferir a execução orçamental das medidas com
impacto nas despesas com o pessoal e os resultados efetivamente alcançados com a medida de
revisão da despesa.»
- A dívida pública continua a ser incompleta e indesejavelmente apresentada na CGE22. O conceito de
4 CGE22, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Vol. I, T. I, p. 217. 5Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022, pp. 199-212.
Página 53
26 DE SETEMBRO DE 2024
53
dívida pública usado omite a dívida do subsector dos SFA, em que se incluem as EPR. Por outro lado,
embora contabilize o serviço de dívida relativo a SI e SFA (receitas obtidas com as emissões de dívida,
amortizações, juros e outros encargos) «não consolida integralmente os fluxos associados.» Assim,
pede o TC que «assegure a inclusão na Conta Geral do Estado do stock da dívida dos serviços e fundos
autónomos, da dívida consolidada do universo das entidades que a integram, bem como das receitas e
despesas associadas ao serviço da dívida, em valores consolidados.»
- Mantém-se um importante desvio, nas dívidas de prestações sociais, «entre o saldo relevado nas
demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) que, em 2022, ascende a
101 M€ (mais 1,3 M€, 1,3 % que em 2021), o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações
financeiras, que se encontram sobrevalorizadas.» O TC exorta, a esse propósito, a Ministra do Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social a garantir que sejam «concluídos todos os procedimentos
necessários com vista à correção das inconsistências entre os valores da conta “Prestações sociais a
repor” relevados nas demonstrações financeiras (Sistema de informação financeira) e os relevados nas
contas correntes dos beneficiários (Sistema integrado de conta-correntes).»
- Não obstante o «cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos da UE
pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores
reportados.» Justifica-se aqui, pois, a atenção do Ministro das Finanças.
6 – Parecer do Conselho Económico e Social sobre a CGE22
O parecer do Conselho Económico e Social a respeito da CGE22, de que foi relator o Conselheiro João
Carlos Aguiar Teixeira, começa por destacar sob a forma de considerações gerais o complexo contexto
internacional que marcou o ano. O documento sublinha as hostilidades entre a Ucrânia e a Federação da
Rússia e as consequências por elas produzidas, como o choque energético, a disrupção de cadeias de
abastecimento e, em função dela, a forte pressão inflacionária sentida em diversas matérias-primas industriais
e alimentares de central importância. Os efeitos da crise a leste foram visíveis na desaceleração do PIB global
e da Zona Euro, ainda que, neste último caso, o abrandamento possa ter sido proporcionalmente menor.
Como fatores preponderantes, o CES destaca, ademais, a inversão de políticas operada pelos bancos
centrais e tornada incontornável pela persistência da inflação. Na Zona Euro, a estratégia encontrada de
mitigação da pressão inflacionária, o reforço das taxas de juro diretoras, plasmou-se no fim das compras
líquidas pelo programa de compra de ativos. Por outro lado, o parecer reitera o impacto da crise pandémica,
cujos efeitos foram ainda muito visíveis ao longo de 2022. De facto, como se nota no documento, «em
Portugal (…) o impacto orçamental das medidas de mitigação da COVID-19 (4230 M€) aproxima-se do
impacto orçamental do choque geopolítico e da inflação (4595,4 M€).»
Entre aspetos positivos verificados em 2022, o CES refere a diminuição da proporção da população em
risco de pobreza ou exclusão social, que caiu 2,3 pontos percentuais (para 20,1 %) face a 2021. Esse
resultado permitiu a Portugal alcançar o 12.º lugar entre os Estados-Membros (EM) da União Europeia e ficar
marginalmente abaixo da sua média, de 21,6 %. A forte heterogeneidade regional deste indicador, com
discrepâncias assinaláveis entre áreas do país, permanece um fenómeno especialmente inquietante.
Reportando-se mais diretamente à CGE22, o CES aplaude «melhorias significativas na apresentação da
CGE, no sentido de tornar este documento mais detalhado sobre a informação relativa à execução orçamental
e mais útil na análise à política e desempenho financeiro e orçamental das instituições e contas públicas.»
Todavia, verificam-se ainda «algumas limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento
do Estado e a sua execução, espelhada na CGE.» Como tem vindo a acontecer repetidamente ao longo dos
anos, «a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais na CGE 2022 é ainda insuficiente,
não permitindo uma comparação com o impacto total previsto no Orçamento do Estado (OE) para 2022.»
Outros problemas denunciados pelo CES incluem a «deficiente a apresentação das contas das empresas
públicas e do seu contributo para apuramento do saldo global» e a insuficiente clareza da «informação relativa
à aplicação territorial e sectorial do investimento público, nem sobre os impactos de género da execução
orçamental.»
O Conselho Económico e Social assinala, finalmente, a publicação do decreto-lei de execução orçamental
para 2022, desenvolvimento positivo que se segue à não publicação, contrariando o disposto na LEO, do
Página 54
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
54
referido decreto-lei nos anos de 2020 e 2021.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do Parecer
Sendo-lhe facultativa a emissão de opinião, exime-se o Deputado autor de manifestá-la nesta sede.
PARTE III – Conclusões
1) A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a Conta Geral do Estado de
2022, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, para efeitos de
elaboração de parecer nas áreas da sua competência.
2) A Conta Geral do Estado de 2022 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos
prazos legais aplicáveis.
3) Perante o exposto, considera a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas que o
presente parecer se encontra em condições de ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública para os devidos efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 1 de setembro de 2024.
O Deputado autor do parecer, Manuel Magno — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, da IL, do BE e do
CDS-PP, tendo-se registado a ausência do PCP e do L, na reunião da Comissão de 12 de setembro de 2024.
——
COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões e parecer
PARTE I – Considerandos
1. Nota Preliminar
Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à
Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das
demais entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o
parecer do Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação».
Desse modo, a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2022 (CGE 22) foi recebida na Assembleia da
República a 15 de maio de 2023.
Posteriormente, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), de acordo com o
n.º 3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Defesa Nacional, a
Página 55
26 DE SETEMBRO DE 2024
55
CGE 22), sendo esta acompanhada pelo parecer do Tribunal de Contas e pelo parecer do Conselho
Económico e Social.
A Comissão de Defesa Nacional (CDN) nomeou como relator o Deputado Dinis Faísca do Grupo
Parlamentar do Partido Social Democrata.
O presente relatório incidirá apenas sobre as áreas de competência da CDN apreciando as matérias
orçamentais relativas à Defesa Nacional e deverá, depois de ser aprovado, incluído no relatório final da
COFAP sobre a CGE 2022.
2. Economia Internacional
Segundo o Relatório que acompanha a CGE 2022, em 2022, a economia mundial ficou marcada por um
abrandamento económico, uma aceleração da inflação e um processo de normalização da política monetária.
E, para o Governo, estes foram os três principais acontecimentos económicos a marcar o primeiro ano
subsequente ao choque da pandemia de COVID-19 que assolou o mundo em 2020-2021, ainda que esta não
tivesse ainda desaparecido completamente e continuasse a surtir efeitos na atividade económica, sobretudo
na Ásia.
Considera então o Governo que, neste ano de 2022, a atividade económica mundial registou um
abrandamento significativo, tendo o PIB desacelerado para um crescimento de 3,4 % (6,3 % em 2021), como
reflexo dos efeitos da invasão da Ucrânia pela Rússia e dos choques energético e nos mercados de matérias-
primas industriais e alimentares, causadores de uma elevada incerteza do panorama geopolítico e de uma
retração na confiança dos agentes económicos.
Fonte: Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social p.21
3. Economia Nacional
No que diz respeito à economia portuguesa, salienta o Relatório da CGE 2022, que no conjunto do ano de
2022, a nossa economia cresceu 6,7 % (5,5 % em 2021), tratando-se do crescimento anual mais elevado dos
últimos 35 anos, quase o dobro comparativamente à área do euro (3,5 %) e acrescenta que com este
crescimento, a economia portuguesa ultrapassou o nível pré-pandemia de COVID-19, estando, em 2022, o
Página 56
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
56
PIB 3,2 % acima do nível de 2019.
Fonte: Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social p.24
Importa também salientar que em 2022, a economia portuguesa registou uma necessidade de
financiamento de 0,6 % do PIB (capacidade de 0,9 % em 2021), sendo que esta tendência, de acordo com o
Relatório que acompanha a CGE 2022, está associada à deterioração dos saldos da balança corrente para -
1,5 % do PIB (face a -0,8 % em 2021) e da balança de capital para 1 % do PIB (face a 1,7 % em 2021).
Verificou-se ainda uma aceleração das exportações e importações de bens e serviços (50 % e 52,6 % do
PIB em 2022, respetivamente), que resultou numa ligeira melhoria do saldo da balança de bens e serviços (-
2,5 % do PIB em 2022 contra -2,9 % em 2021).
Fonte: Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social p.28
Página 57
26 DE SETEMBRO DE 2024
57
4. Análise setorial Defesa Nacional
No que respeita à área da Defesa (PO04) e aos recursos utilizados, refere o Relatório da CGE 2022 que,
no que respeita à execução ao nível dos recursos financeiros, o programa orçamental apresenta uma despesa
efetiva global consolidada de 2385,6 milhões de euros, o que representa 87,9 % da dotação corrigida global
consolidada (2712,5 milhões de euros).
Acrescenta ainda o documento do Governo que aqui se analisa, que do montante global das despesas
executadas, 1118,7 milhões de euros, dizem respeito a despesas com pessoal, o que corresponde a cerca de
46,9 % face à despesa global consolidada, sendo que, dos restantes 1266,9 milhões de euros executados,
520,3 milhões de euros (21,8 %) dizem respeito a despesas de investimento e que concerne às despesas com
o pessoal, a execução situou-se nos 97 %, face à dotação corrigida consolidada tendo em consideração o
mesmo agrupamento de despesa.
No âmbito do agrupamento de aquisição de bens e serviços correntes, registou-se uma execução de 706,3
milhões de euros, ou seja, 91 % face ao orçamento corrigido consolidado para o mesmo agrupamento,
representando esta rubrica, 29,6 % da despesa global consolidada.
Fonte: Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social p.238
No plano dos resultados obtidos, destaca o Relatório da CGE 2022, que na execução das políticas de
Defesa Nacional, permaneceu como missão primordial a prossecução dos objetivos vitais para a segurança e
defesa de Portugal enquanto Estado democrático e euro-atlântico, para a segurança e defesa dos portugueses
onde quer que estejam e para a segurança regional e global, em colaboração com os aliados e parceiros de
Portugal, bem como a gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos disponíveis.
E acrescenta o Relatório da CGE 2022 que no contexto atual, marcado pelo regresso da guerra à Europa e
de contestação clara à ordem de segurança europeia vigente, Portugal acompanhou o reforço da defesa
europeia e da solidariedade transatlântica. As sociedades europeias, de forma muito particular na sua
dimensão de defesa, enfrentam hoje ameaças e desafios, que reforçam a necessidade de assegurar os
compromissos internacionais assumidos por Portugal no quadro da NATO, da União Europeia e da ONU, num
caminho de modernização e valorização das Forças Armadas.
Refere ainda que é fundamental continuar o esforço de melhoria das taxas de execução da Lei de
Programação Militar, à semelhança de 2022, ano pautado por uma recuperação deste indicador, depois de em
Página 58
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
58
2021 ter sido apenas executada em 54 % do seu valor global.
No que diz respeito à área da defesa nacional, o Governo desenvolveu, tal como referido neste Relatório
que acompanha a CGE 2022, a sua ação em torno dos seguintes eixos prioritários1:
1 – Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional;
2 – Reconhecer e dignificar os antigos combatentes;
3 – Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década;
4 – Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional;
5 – Impulsionar a economia de defesa;
6 – Dinamizar a componente externa da defesa nacional.
É de salientar que estes são os mesmos eixos elencados pelo Governo em 2021 o que reflete uma linha de
continuidade que é habitual nesta área de soberania.
Análise do parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 22
No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2022 são formuladas 57
recomendações ao Governo e à Assembleia da República que suportam, de acordo com o TC, a «emissão de
um juízo com reservas e ênfases».
Considera o Relatório do TC que a Conta de 2022 foi marcada pelos efeitos da crise geopolítica e pela
elevada inflação que se refletiram, por um lado, num forte aumento da receita (em particular da receita fiscal)
e, por outro, na concessão de apoios públicos. Simultaneamente, assistiu-se à cessação da maioria dos
apoios concedidos para mitigar os efeitos da pandemia de COVID-19.
Salienta o relatório que os investimentos militares na área da defesa no valor de 110 M€ realizados pela
Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional contribuíram para o aumento das despesas de investimento
em 2022.
Análise do parecer do Conselho Económico e Social
O parecer do Conselho Economico e Social relativo à CGE 2022 não tem qualquer referência à área da
defesa nacional.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do presente parecer opta por não emitir opinião sobre
as matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º 4 do
artigo 139.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões e parecer
1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, em cumprimento dos prazos e
nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado de 2022,
acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e Conselho Económico e Social, para efeitos de
elaboração de parecer setorial nas áreas de sua competência.
2 – Do ponto de vista setorial, da área da defesa nacional, destaca-se que no que respeita à execução ao
nível dos recursos financeiros, o programa orçamental apresenta uma despesa efetiva global consolidada de
2385,6 milhões de euros, o que representa 87,9 % da dotação corrigida global consolidada (2712,5 milhões de
1 Para uma leitura mais aprofundada deste ponto ver páginas 239 a 244 do Relatório que acompanha a Conta Geral do Estado 2022.
Página 59
26 DE SETEMBRO DE 2024
59
euros).
3 – Em face do exposto, e apreciados os documentos referidos, a Comissão de Defesa Nacional conclui
que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022 se encontra em condições de ser remetido,
nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão
Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2024.
O Deputado autor do parecer, Dinis Faísca — O Presidente da Comissão, Pedro Pessanha.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH e da IL, tendo-se
registado a ausência do BE, do PCP, do L e do CDS-PP, na reunião da Comissão de 18 de setembro de 2024.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
PARTE I – Nota Introdutória
Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento,
Finanças e Administração Pública (COFAP) solicitou à Comissão de Assuntos Europeus a elaboração de
parecer sobre a Conta Geral do Estado 2022 (CGE) relativamente à sua área de competência específica.
Nesta sequência, foram enviados à Comissão de Assuntos Europeus os seguintes pareceres emitidos nos
termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa – a Conta Geral do Estado de 2022, o parecer
do Tribunal de Contas e o parecer do Conselho Económico e Social – para que esta se pronuncie elaborando
um parecer sobre as suas áreas de competência e que deverá ser incluído no relatório final da Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública sobre a CGE 2022.
Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo
enquadramento, o presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos Assuntos
Europeus, são suscitados na Conta Geral do Estado de 2022.
PARTE II – Considerandos
1.1 Evolução Internacional e Mercados Financeiros
A Conta Geral do Estado de 2022 (CGE 2022) começa por assinalar que, nesse ano, tanto a atividade
económica mundial, com o PIB desacelerado para um crescimento de 3,4 %, quanto o comércio mundial de
bens e serviços, tendo desacelerado para um crescimento em volume de 5,1 %, registaram um significativo
abrandamento (6,3 % e 10,6 %, respetivamente, em 2021).
Neste contexto, as pressões inflacionistas, intensificaram-se em 2022, quer nas economias avançadas quer
nos países emergentes. Nos Estado Unidos da América, a taxa de inflação atingiu o pico em junho de 2022
(9,1 %), na área do euro, o máximo histórico foi atingido em outubro (10,6 %), resultando num aumento médio
anual de 8,4 % (2,6 % em 2021).
Em termos de preços, as matérias-primas energéticas, em particular, registaram uma subida considerável
de 133,4 % no mês imediatamente a seguir à invasão da Ucrânia pela Rússia. Deste modo, o preço do
petróleo (Brent) chegou a alcançar os 117,7 dólares por barril em junho e o preço do gás natural (Dutch TTF)
cresceu acima de 300 % entre fevereiro e agosto, com um pico de 276,75 euros por MWh a 22 de agosto.
Página 60
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
60
Esta instabilidade dos preços levou à normalização da política monetária por parte dos bancos centrais. No
caso do BCE, em dezembro de 2021, foi ainda anunciado o fim das compras líquidas do programa de compra
de ativos devido a emergência pandémica (PEPP), com reinvestimentos até final de 2024, adotando, assim,
uma política monetária mais restritiva.
O CGE 2022 ainda salientou que, no caso da área do euro, houve uma depreciação significativa do euro
face ao dólar (cuja desvalorização média foi de 11 % em termos homólogos em 2022), que agravou a perda de
termos de troca.
Quanto ao mercado de trabalho, este evoluiu muito favoravelmente em 2022, registando uma taxa de
desemprego da OCDE de 4,9 % no final do ano (o valor mais baixo desde 2001). Neste contexto, surgiram
algumas tensões provocadas pela escassez de recursos humanos em alguns setores de atividade, que, em
acumulação com a escalada da taxa de inflação, resultaram numa aceleração das remunerações do trabalho
(aumento de 4,6 % em 2022, face a um aumento de 3,9 % em 2021).
1.2 Economia Portuguesa em 2022
O CGE 2022 refere que, no conjunto do ano de 2022, a economia portuguesa cresceu 6,7 % (5,5 % em
2021), tratando-se do crescimento anual mais elevado dos últimos 35 anos, quase o dobro comparativamente
à área do euro (3,5 %).
Em termos intra-anuais, o produto interno bruto (PIB) registou uma taxa de crescimento em cadeia de
2,3 % no primeiro trimestre, regressando ao seu nível pré-pandemia de COVID-19. Já na segunda metade do
ano o PIB cresceu 0,6 %. Com este crescimento, a economia portuguesa ultrapassou o nível pré-pandemia de
COVID-19, estando, em 2022, o PIB 3,2 % acima do nível de 2019.
No domínio do mercado de trabalho, em 2022, atingiu máximos históricos da população ativa e o emprego
(principalmente no setor do alojamento, restauração e similares) com aumentos de 1,4 % e 2 %,
respetivamente, e a população inativa a registar uma descida de 1,7 % face ao ano anterior. Neste contexto, a
taxa de desemprego anual diminuiu para os 6 % (menos 0,6 pp do que em 2021), também esta a mais baixa
desde 2002. A taxa de subutilização diminuiu para 11,4 %.
Página 61
26 DE SETEMBRO DE 2024
61
Comparativamente com a área do euro, Portugal registou uma inflação inferior em 0,3 pp (índice
harmonizado de preços no consumidor – IHPC), evidenciando um comportamento de aceleração de outubro
de 2021 até outubro de 2022, mês em que alcançou o valor de 10,1 % (o máximo desde maio de 1992).
A subida dos preços foi generalizada à maioria das classes, sendo que aquelas com maior variação
homóloga foram os produtos alimentares e bebidas não alcoólicas (13 %, a mais elevada desde 1990) e a
habitação, água, eletricidade, gás e outros combustíveis (12,8 %, a mais elevada desde 1992).
Sobre a economia portuguesa, também é importante destacar os seguintes indicadores:
• A procura interna teve uma a aceleração do consumo privado para os 5,7 % (4,7 % em 2021), a taxa
mais elevada desde 1995.
• No caso do consumo público, registou-se uma desaceleração do seu crescimento em 2022, para 1,7 %
(4,6 % no ano transato)
• Em termos nominais, o investimento público aumentou 7,1 % e o investimento privado 11,9 %.
• As exportações totais registaram uma aceleração de 16,7 % em 2022, face aos 13,4 % em 2021. O
crescimento das exportações refletiu sobretudo a expressiva aceleração do crescimento em volume da
componente dos serviços, que passou de 19,6 % em 2021 para os 37,7 %, suportado pelo aumento de
80,9 % nas exportações de turismo (27 % em 2021).
2. Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
Neste domínio, a CGE 2022 refere que as transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
(UE) resultam, por um lado, dos pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à
contribuição financeira – constituída, em 2022, pelos recursos próprios do IVA, dos Plásticos e do Rendimento
Nacional Bruto (RNB) e pelo financiamento da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Alemanha, Áustria e
Suécia – e aos montantes a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por outro lado, dos
recebimentos das comparticipações da UE de projetos apoiados por Fundos Europeus no âmbito do Quadro
Financeiro Plurianual da UE, e em particular, do Orçamento Geral da UE, bem como das subvenções ao
abrigo do Instrumento de Recuperação Europeu – Next Generation EU.
Página 62
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
62
De acordo com o Quadro 3.52, os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram, em
2022, um saldo positivo, a favor de Portugal, de 3491,3 milhões de euros, registando uma diminuição de
2015,6 milhões de euros em relação a 2021.
Em 2022, as transferências da UE para Portugal, que incluem o PT2020, o Next Generation EU –
subvenções, o PT2030, os Instrumentos Especiais, PAIC e diversos, atingiram 5948,4 milhões de euros.
Neste enquadramento, ao nível do PT2020, a variação negativa verificada no Fundo Europeu de
Desenvolvimento regional (FEDER) e no Fundo Social Europeu (FSE), de -933,4 milhões de euros e -16,6
milhões de euros, respetivamente, bem como no Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas
(FEAMP), de -11,6 milhões de euros, resultou essencialmente da aproximação da fase final do PT2020.
Em sentido contrário, houve uma variação positiva verificada ao nível do Fundo Europeu de Apoio a
carenciados (FEAC) (8,1 milhões de euros), do Fundo de Coesão (33,8 milhões de euros) e do Fundo Europeu
Agrícola de desenvolvimento Rural (FEADER) (94,5 milhões de euros.
A CGE 2022 também assinala que no, Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), verifica-se um
aumento de 25,2 milhões de euros dos fluxos financeiros face ao ano anterior, justificado em parte pelo
pagamento da medida excecional de crise. Já os montantes do MRR para Portugal, respeitantes aos
recebimentos de verbas (subvenções) no âmbito do cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no PRR
nacional, registaram um valor de 553,4 milhões de euros.
É, ainda, mencionado que, em 2022, foram transferidos para Portugal 2,2 milhões de euros de pré-
financiamento relativamente ao novo fundo para uma transição justa, que tem como objetivo principal alcançar
Página 63
26 DE SETEMBRO DE 2024
63
a neutralidade climática da EU até 2050.
Com a aprovação do modelo de governação do PT2030 foi recebido, no final do ano de 2022, um número
significativo de pré-financiamentos relativos a este novo período de programação (351,7 milhões de euros),
respeitantes aos fundos da política de coesão e aos programas de cooperação territorial europeia, bem como
ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura (FEAMPA).
A CGE 2022 também destacou o programa Mecanismo Interligar Europa (INEA) (88,8 milhões de euros), o
programa ERASMUS+ (81,7 milhões de euros), os Fundos de Segurança e Fronteiras Europeias (16,5 milhões
de euros) e o Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras (7,6 milhões de euros).
3. Representação Externa (Po03)
Neste âmbito, a CGE 2022, refere que o Programa Orçamental 03 – Representação Externa visa potenciar
a política externa como instrumento de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de
intervenção: política europeia, relações multilaterais, relações bilaterais, promoção da língua e cultura
portuguesas, cooperação para o desenvolvimento, comunidades portuguesas e internacionalização da
economia. O orçamento corrigido de 2022 do Programa Orçamental foi de 601,6 milhões de euros. A despesa
consolidada em 2022 ascendeu a 485,9 milhões de euros.
É também referido que os recursos do MNE, utilizados prioritariamente para medidas no quadro dos eixos
de intervenção da política externa portuguesa, culminaram numa taxa de execução global de 81 %. Já a
execução do Programa Orçamental foi de 485,9 milhões de euros (12,8 % superior à execução de 2021).
Salientou-se, também que, em 2022, foram pagas CQOI no montante de 76,5 milhões de euros, sendo que
cerca de 70,5 % dos encargos com contribuições e quotizações respeitam à Organização das Nações Unidas
(ONU) e à Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO).
4. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado
4.1 Fluxos Financeiros
O Tribunal de Contas apreciou, neste âmbito, os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de
observância dos compromissos com ela assumidos. Assim sendo, procedeu-se à análise dos fluxos
financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em
Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, do FEAGA e de outros
instrumentos financeiros de iniciativa comunitária, incluindo os fluxos relativos ao Mecanismo de Recuperação
e Resiliência e à iniciativa REACT-EU.
Página 64
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
64
De acordo com a leitura do Gráfico 49 acima referido, O «Saldo global» dos fluxos financeiros entre
Portugal e a UE diminuiu em 2016,2 M€ (-36,5 %), face ao ano anterior, devido, essencialmente, ao
decréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE, em 2167,6 M€ (-26,7 %). A diminuição registada nas
transferências para Portugal nos montantes do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (-1254,5 M€), face a
2021; a aproximação da fase final do PT2020 e consequente relação com a despesa certificada e respetivos
pedidos de pagamento à Comissão Europeia (CE); e as restituições resultantes de correções financeiras no
âmbito do PO Competitividade e Internacionalização (POCI), contribuem para justificar tal decréscimo.
De acordo com o Quadro 70, verificou-se uma diferença global de -17,2 M€ entre os valores reportados na
Página 65
26 DE SETEMBRO DE 2024
65
CGE e os apurados na sequência dos procedimentos de validação desenvolvidos.
O saldo das diferenças apuradas (-17,2 M€) é ligeiramente inferior ao observado no ano anterior (-18,1
M€).
A maioria das divergências parcelares identificadas resulta da agregação, efetuada na CGE, dos itens
FEAC e FEOGA-Garantia/FEAGA no PT2020 [diferenças assinaladas com a nota (b) no quadro]. Apesar de
pertencerem ao período de programação 2014-2020, estes itens não fazem parte do PT2020, pelo que
deverão ser apresentados de forma autonomizada.
Outro conjunto de diferenças identificadas resulta de reportes incorretos, efetuados pelas entidades
intermediárias dos fundos, à DGO, quanto à associação das transferências recebidas aos respetivos fundos
[assinaladas com a nota (c) no quadro]. Estas diferenças, compensatórias entre si, verificaram-se nos itens
Fundo de Coesão (-46,8 M€) e FEADER (0,5 M€), do PT2020, e Desenvolvimento Rural (-0,5 M€) e REACT-
EU (46,8 M€), do Next Generation EU. No que respeita aos PAIC, observaram-se divergências no valor de
17,2 M€ [assinaladas com a nota (d) no Quadro 70].
Continua, assim, a ser necessário que, no domínio dos fundos europeus, a CGE disponha de informação
mais detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à
disciplina orçamental, dado que esse conhecimento é relevante para a análise da execução desses fundos.
Observa-se que a execução global do REACT-EU, em Portugal, no final de 2022, era de 67 %, sendo o
POCI aquele que mais se destacava, quer em volume financeiro envolvido, quer nos níveis de compromisso e
de execução. Já relativamente ao reforço do Desenvolvimento Rural (FEADER), apurava-se uma taxa de
execução global mais baixa (48 %), apesar do nível de compromisso se situar nos 73 %.
4.2 Recomendações
O Tribunal de Contas recomenda ao Governo, neste domínio, que:
«45. Recomenda-se ao Ministro das Finanças a adoção de medidas para assegurar o pagamento
tempestivo dos recursos próprios tradicionais à Comissão Europeia, de modo a evitar onerar o Estado com
juros.
46. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a qualidade da prestação de informação, quer
pelas entidades intermediárias quer pelas beneficiárias de transferências diretas de fundos europeus.
47. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado, no domínio dos
fundos europeus, inclua informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da
administração central.
48. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que diligencie a desagregação da despesa por origem de
fundos, de forma a autonomizar a financiada pelos fundos/instrumentos financeiros europeus.
49. Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da generalidade dos Programas do PT2020
de forma a evitar perdas de fundos europeus, mas sem que os sistemas de controlo desses Programas sejam
enfraquecidos e que os procedimentos de compliance sejam postergados.
50. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que zele pela expressão integral da execução do Plano de
Recuperação e Resiliência na Conta Geral do Estado e pela elaboração e divulgação dos relatórios trimestrais,
Página 66
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
66
como legalmente estabelecido.
51. Recomenda-se igualmente ao Governo a promoção do aceleramento da execução do Plano de
Recuperação e Resiliência, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da
Comissão Europeia».
5. Parecer do Conselho Económico e Social
O Conselho Económico e Social considera, no seu parecer, que continuam ainda a verificar-se algumas
limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução,
espelhada na CGE. Assim sendo, a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais na CGE
2022 é ainda insuficiente, não permitindo uma comparação com o impacto total previsto no Orçamento do
Estado (OE) para 2022.
Na síntese conclusiva do parecer o CES assinala o crescimento significativo da economia portuguesa em
2022, de 6,7 % em termos reais, mais 1,8 pontos percentuais do que o previsto no Orçamento do Estado para
2022 e quase o dobro do observado para a área do euro (3,5 %).
Considera positiva a retoma de um processo de convergência com a economia da União Europeia em
2022, com o aumento em 2 pontos percentuais do PIB per capita, em paridade de poder de compra, não
obstante os condicionalismos externos associados à crise energética e ao choque geopolítico.
Por fim, o parecer do CES manifesta, ainda, a sua preocupação com o baixo nível de execução do valor
previsto para 2022 do Plano de Recuperação e Resiliência (24,8 %), especialmente porque o investimento
público foi apresentado no Orçamento do Estado como um dos principais fatores dinamizadores do
crescimento económico neste ano e atendendo à dependência do País dos fundos europeus para a realização
do mesmo.
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de exprimir a sua opinião sobre a Conta
Geral do Estado de 2022, a qual é, nos termos do n.º 4 do artigo 139.º do Regimento da Assembleia da
República, de natureza facultativa.
PARTE IV – Conclusões
A Conta Geral do Estado de 2022 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos
prazos legais aplicáveis.
Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se encontra
em condições de ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública para os devidos
efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2024.
O Deputado autor do parecer, Pedro Correia — O Presidente da Comissão, Telmo Faria.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH e da IL, tendo-se
registado a ausência do BE e do L, na reunião da Comissão de 18 de setembro de 2024.
——
Página 67
26 DE SETEMBRO DE 2024
67
COMISSÃO DE ECONOMIA, OBRAS PÚBLICAS E HABITAÇÃO
Índice
Parte I – Considerandos
1. Nota introdutória
2. Contexto macroeconómico
3. Análise sectorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão
3.1. Economia e Mar (PO09)
3.2. Ambiente e Ação Climática (PO15)
3.3. Infraestruturas e Habitação (PO16)
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) recebeu, em 15 de maio de 2023,
a Conta Geral do Estado relativo ao ano 2022 (CGE2022), tendo remetido, em 5 de julho do presente, nos
termos legais e regimentais aplicáveis, o respetivo relatório, assim como os pareceres do Tribunal de Contas
(TC), da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e do Conselho Económico e Social (CES), à
Comissão de Economia, Obras Públicas e Habitação (CEOPH) para que esta se pronuncie, elaborando um
parecer sobre as suas áreas de competência, com vista à sua inclusão no relatório final da COFAP sobre a
CGE 2022.
2. Contexto macroeconómico
Em 2022, segundo o relatório da Conta Geral do Estado 2022, «a economia mundial ficou marcada por um
abrandamento económico, uma aceleração da inflação e um processo de normalização da política monetária.
Estes foram os três principais acontecimentos económicos a marcar o primeiro ano subsequente ao choque da
pandemia de COVID-19 que assolou o mundo em 2020-2021, ainda que esta não tivesse ainda desaparecido
completamente e continuasse a surtir efeitos na atividade económica, sobretudo na Ásia. De facto, neste ano,
a atividade económica mundial registou um abrandamento significativo, tendo o PIB desacelerado para um
crescimento de 3,4 % (6,3 % em 2021), refletindo sobretudo os efeitos da invasão da Ucrânia pela Rússia e os
choques energético e nos mercados de matérias-primas industriais e alimentares, causadores de uma elevada
incerteza do panorama geopolítico e de uma retração na confiança dos agentes económicos».
Concomitantemente, o comércio mundial de bens e serviços registou um abrandamento significativo, tendo
desacelerado para um crescimento em volume de 5,1 % em termos homólogos (10,6 % em 2021).
«As pressões inflacionistas, que já se vinham a fazer sentir, intensificaram-se em 2022, quer nas
economias avançadas quer nos países emergentes, principalmente devido à subida dos preços de energia
(petróleo, gás natural e eletricidade), de matérias-primas extrativas e de produtos alimentares, em grande
parte em resultado do conflito militar, em conjugação com a persistência de problemas nas cadeias globais de
abastecimento.
Os preços das matérias-primas energéticas, em particular, registaram uma subida considerável de 133,4 %
no mês imediatamente a seguir à invasão da Ucrânia pela Rússia, refletindo um alto nível de volatilidade, num
contexto de receios de disrupção nos mercados. Destaca-se igualmente a aceleração dos preços dos bens
alimentares que foi observada em todos os países da área do euro. Esta aceleração foi impulsionada pela
subida dos preços internacionais dos produtos alimentares e dos fertilizantes, que se intensificou com a
invasão russa da Ucrânia, bem como por um contexto de seca em diversos países europeus. Com efeito, a
produção e capacidade de exportação foram negativamente afetadas nos países envolvidos no conflito, que
são fornecedores importantes de bens alimentares específicos (milho, trigo, sementes oleaginosas) e de
fertilizantes. A subida acentuada dos preços da energia repercutiu-se também nestes produtos, dado o
respetivo impacto sobre os custos de transporte na distribuição alimentar e o uso intensivo de bens
energéticos na produção de fertilizantes».
Página 68
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
68
Economia portuguesa
De acordo com o relatório da CGE 2022, «o ano de 2022 foi marcado, por um lado, por um contexto de
recuperação da economia portuguesa no período pós-pandemia de COVID-19 e, por outro, por uma grande
incerteza decorrente da invasão militar da Ucrânia pela Rússia, que teve impactos sociais e económicos muito
significativos sentidos, em dimensões variáveis, em toda a Europa, e também em Portugal. A recuperação da
atividade económica nacional após os impactos da pandemia de COVID-19 sentidos nos dois anos anteriores
ditou um crescimento do PIB de 6,7 % (ao nível mundial registou-se um crescimento de 3,4 %). Este
desempenho esteve principalmente ancorado na evolução da procura interna (contributo de 4,7 pp)».
De acordo com o relatório da CGE2022, o contexto do agravamento dos impactos do choque geopolítico
motivou a implementação de pacotes de medidas de apoio às famílias e às empresas que ascenderam a 4609
milhões de euros, destacando-se, entre outros, os apoios fiscais aos combustíveis através do imposto sobre
produtos petrolíferos (ISP); os apoios para redução das tarifas de eletricidade; e um conjunto amplo de apoios
setoriais (como transportes, agricultura e pescas). Adicionalmente, mantiveram-se ainda em 2022 apoios na
ordem dos 3,3 mil milhões de euros associados a despesa com medidas no âmbito das exigências resultantes
dos efeitos da pandemia de COVID-19.
«No conjunto do ano de 2022, a economia portuguesa cresceu 6,7 % (5,5 % em 2021), tratando-se do
crescimento anual mais elevado dos últimos 35 anos, quase o dobro comparativamente à área do euro
(3,5 %). Esta evolução justificou-se pela existência ainda de alguns efeitos de base, pela recuperação da
atividade turística e pela dinâmica positiva do mercado de trabalho, não obstante os condicionamentos
externos associados à crise energética e à incerteza geopolítica. Em termos intra-anuais, os efeitos de base
foram evidentes no primeiro trimestre do ano, com o PIB a registar uma taxa de crescimento em cadeia de
2,3 %, regressando ao seu nível pré-pandemia de COVID-19, registando-se, no segundo trimestre, uma
desaceleração da atividade económica para os 0,2 %. Nos dois últimos trimestres do ano, o PIB estabilizou
num crescimento em cadeia de 0,3 %. Quando comparado com o primeiro semestre, o PIB cresceu 0,6 % na
segunda metade do ano, um valor que superou a estabilização inscrita nas previsões do Orçamento do Estado
para 2023 apresentadas em outubro de 2022.
Com este crescimento, a economia portuguesa ultrapassou o nível pré-pandemia de COVID-19, estando,
em 2022, o PIB 3,2 % acima do nível de 2019».
Segundo o relatório, «a procura interna contribuiu positivamente para o crescimento do PIB em termos
Página 69
26 DE SETEMBRO DE 2024
69
reais (4,7 pp), embora de forma menos acentuada face a 2021 (5,8 pp), com a aceleração do consumo privado
para os 5,7 % (4,7 % em 2021), a taxa mais elevada desde 1995, permitindo que o consumo privado se
encontre 2,9 % acima do nível pré-pandemia de COVID-19. O investimento (formação bruta de capital fixo –
FBCF) cresceu 2,7 % em termos reais em 2022, depois de ter crescido 8,7 % no ano anterior. Ainda assim, o
peso do investimento no produto (20,3 %) foi superior ao registado em 2019 (181 %).
A evolução do consumo privado dependeu essencialmente da forte aceleração que se registou no primeiro
trimestre de 2022, tendo o crescimento homólogo sido de 11,6 %. Em termos nominais, nesse trimestre, o
crescimento do consumo privado foi de 15,6 %, superior ao rendimento disponível bruto (cuja taxa de variação
foi de 5,8 %).
No caso do consumo público, registou-se uma desaceleração do seu crescimento em 2022, para 1,7 %
(4,6 % no ano transato). Enquanto no primeiro trimestre esta componente registou um crescimento homólogo
de 4,9 %, nos trimestres seguintes verificou-se uma tendência de desaceleração, com uma queda homóloga
de 0,3 % no terceiro trimestre. Esta desaceleração explica-se pelo menor crescimento do emprego nas
administrações públicas e pela redução dos apoios associados à pandemia de COVID-19, que mantinham um
peso importante no ano anterior.
Para a desaceleração do investimento (FBCF) contribuiu em particular o pior desempenho da componente
da construção, com um crescimento de 0,8 % (5,5 % em 2021), num contexto de aumento dos preços dos
materiais (os custos de construção de habitação nova relativos a materiais aumentaram 16,7 % em 2022).
Esta evolução deu-se num contexto em que a taxa de utilização da capacidade produtiva na indústria se
manteve acima dos níveis de 2019 (81,8 %, contra 79,5 %), marcado ainda pela falta de mão-de-obra e
materiais e por uma maior restritividade nas condições de financiamento. Por outro lado, a componente de
equipamentos de transporte teve um desempenho mais positivo, crescendo 9,8 % (7,5 % em 2021). Em
termos nominais, o investimento público aumentou 7,1 % e o investimento privado 11,9 %.
As exportações totais registaram uma aceleração de 16,7 % em 2022, face aos 13,4 % em 2021. O
crescimento das exportações refletiu sobretudo a expressiva aceleração do crescimento em volume da
componente dos serviços, que passou de 19,6 % em 2021 para os 37,7 %, suportado pelo aumento de 80,9 %
nas exportações de turismo (27 % em 2021). Considerando os bens com maior peso nas exportações totais,
as exportações de máquinas e instrumentos registaram um crescimento homólogo de 19,6 % (o maior desde
2010); nos veículos, o aumento foi de 15,4 % e, nos combustíveis, o aumento de 79,8 %.
Ao nível dos preços, 2022 foi marcado por um conjunto de choques globais com efeitos nos preços das
matérias-primas energéticas e alimentares, o índice de preços no consumidor (IPC) registou uma variação
homóloga de 7,8 % (mais 6,6 pp face a 2021), tratando-se da mais elevada desde 1992.»
Comparativamente com a área do euro, Portugal registou uma inflação inferior em 0,3 pp (índice
harmonizado de preços no consumidor – IHPC).
Segundo o relatório, «a subida dos preços foi generalizada à maioria das classes, sendo que aquelas com
maior variação homóloga foram os produtos alimentares e bebidas não alcoólicas (13 %, a mais elevada
desde 1990) e a habitação, água, eletricidade, gás e outros combustíveis (12,8 %, a mais elevada desde
1992). Os produtos alimentares não transformados e os produtos energéticos tiveram um contributo, em
conjunto, de 42,4 % da evolução da inflação, confirmando a predominância de choques externos no aumento
dos preços no consumidor, incluindo os seus efeitos de propagação a outras componentes. Ao nível dos
serviços, registou-se uma variação homóloga do índice de preços de 4,3 % (o que corresponde a uma
aceleração de 3,7 pp face ao ano anterior), sendo de destacar a variação na classe de restaurantes e hotéis,
de 11,7 % (que contrasta com a registada no ano anterior, que tinha sido negativa em -0,8 %), refletindo a
forte recuperação do setor do turismo. Neste contexto, importa realçar as variações significativas de 30,5 % no
caso de serviços de alojamento e de 7,3 % no caso de restaurantes, cafés e estabelecimentos similares».
Página 70
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
70
3. Análise sectorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão
3.1. Economia e Mar (PO09)
Em 2022, a economia portuguesa beneficiou da dissipação dos efeitos da pandemia de COVID-19 em
vários setores. Todavia, a invasão da Ucrânia pela Rússia veio alterar o cenário a nível nacional e mundial,
reforçando as pressões inflacionistas, o que levou à necessidade de um reajuste e à adoção de medidas de
resposta ao choque geopolítico.
Esta situação exigiu, a nível nacional, um esforço no que se refere à dinâmica orçamental, com a
aprovação pelo Governo de um pacote de medidas de apoio às empresas em face do aumento dos preços,
tendo sido criados e implementados sistemas de incentivos para apoio às empresas, de forma a garantir a sua
liquidez e o acesso ao financiamento, em específico:
• Sistema de incentivos «Apoiar as indústrias intensivas em gás», com o objetivo de mitigar os impactos da
evolução no preço do gás natural, apoiando a continuidade da atividade económica e a preservação das
capacidades produtivas e do emprego, através de um incentivo a fundo perdido;
• Sistema de incentivos «Descarbonização da indústria», para promover e apoiar financeiramente projetos
ligados a processos e tecnologias de baixo carbono na indústria, medidas de eficiência energética na
indústria, incorporação de energia de fonte renovável e armazenamento e desenvolvimento de roteiros
de descarbonização da indústria.
Mantiveram-se os Programas REPOR, ADAPTAR Micro e APOIAR (não PME), assim como a concessão
de empréstimos ao abrigo da Linha de Apoio à Tesouraria para micro e pequenas empresas e os pagamentos
no âmbito da medida excecional de compensação ao aumento do valor da retribuição mínima mensal
garantida, atento o peso financeiro que a mesma representou para as empresas face ao impacto da conjuntura
económica na sua atividade.
No relatório é sublinhado que o setor do turismo ocupou um espaço decisivo na recuperação económica,
favorecido em parte pela acumulação de poupança das famílias durante o período pandémico, tendo contado
ainda com a implementação e a execução do Plano Reativar o Turismo|Construir o Futuro.
Foi aprovado o Programa Transformar Turismo, no âmbito da medida Valorizar 2.0, prevista no Plano
Reativar o Turismo|Construir o Futuro, tendo sido criadas nesse âmbito duas linhas de apoio específicas:
Linha Territórios Inteligentes; e Linha Regenerar Territórios.
Na sequência do acordo de médio prazo para a melhoria dos rendimentos, dos salários e da
competitividade, foi reforçada a medida APOIAR.PT dirigida ao setor do alojamento, restauração e similares, e
de outras atividades turísticas, de forma a incrementar o apoio dado às empresas do setor do turismo no
âmbito do Programa APOIAR (incluindo o Programa APOIAR + Simples).
Considerando o contexto económico e financeiro internacional, foi assumida como medida prioritária a
promoção do destino Portugal 2022-2025 em mercados de elevado potencial ou que contribuam para a
redução da sazonalidade e dispersão territorial dos fluxos turísticos, através de um conjunto de ações, como o
reforço do apoio a campanhas de promoção associadas ao lançamento de novas rotas aéreas (Programa
Página 71
26 DE SETEMBRO DE 2024
71
VIP.PT); o alargamento de mercados de campanha internacional de promoção de Portugal enquanto destino
turístico e ativação de novos conteúdos; o reforço da participação de Portugal em feiras internacionais de
turismo; o reforço do apoio a eventos através do Programa Portugal Events; e o apoio extraordinário à
promoção externa regional.
Concretizou-se a operação de aumento de capital do Banco Português de Fomento, de forma a continuar a
promover o apoio às empresas portuguesas e o crescimento da economia, assim como o reforço de vários
fundos, designadamente o Fundo de Capitalização e Resiliência e o Fundo de Apoio ao Financiamento à
Inovação.
A despesa total consolidada do programa ascendeu a 2287,2 milhões de euros, dos quais 499,1 milhões de
euros (21,8 %) têm origem em despesa corrente e 1788,1 milhões de euros (78,1 %) em despesa de capital.
A despesa efetiva consolidada situou-se em 1161,2 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de
Página 72
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
72
execução de 59,5 % face ao orçamento corrigido.
No caso da despesa corrente, o agrupamento das transferências correntes foi o mais significativo, com
56,7 %, seguindo-se os agrupamentos das despesas com pessoal e de aquisição de bens e serviços, com
20,8 % e 20,6 %, respetivamente.
No âmbito da despesa de capital destacam-se os ativos financeiros com um peso considerável (62,8 %),
sendo o IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, IP, a entidade que mais contribui, logo seguido
do Fundo de Contragarantia Mútuo.
O orçamento da despesa do programa encontra-se desagregado por 14 medidas. O montante mais
expressivo refere-se à medida «065 – Outras funções económicas – Diversas não especificadas», que atingiu
os 920,3 milhões de euros (total não consolidado), ou seja, 30,4 % do total executado. Nesta medida,
enquadra-se o financiamento à economia através de instrumentos financeiros reembolsáveis e não
reembolsáveis que visam alavancar a atividade económica, em que as entidades com maior intervenção foram
o IAPMEI e o Fundo de Contragarantia Mútuo, com 44,7 % e 34 %, respetivamente. Segue-se a medida «102
– Plano de Recuperação e Resiliência», com o montante de 792 milhões de euros (valor não consolidado),
destinados às despesas dos projetos enquadrados no âmbito no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), e
«096 – Contingência COVID-19 – Garantir a normalidade», com o montante de 630,8 milhões de euros,
destinados às despesas indiretamente decorrentes dos constrangimentos causados pela pandemia de COVID-
19, relacionados com a reposição da normalidade administrativa do funcionamento das instituições.
De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2022, a execução do
Plano de Recuperação e Resiliência «é significativamente inferior às estimativas apresentadas à UE e os
registos contabilísticos apresentam insuficiências. A execução orçamental da despesa do PRR registada na
Conta de 2022 foi de 970 M€, sendo a acumulada de 1042 M€ (despesa consolidada), o que é
significativamente inferior às estimativas apresentadas à União Europeia (5428 M€). Esgotados que estão dois
anos do período de execução do PRR, que deve ser integralmente cumprido até 2026, verifica-se que o nível
de execução orçamental apurado nos beneficiários diretos e finais do PRR, até 31 de dezembro de 2022, é de
apenas 19 % do valor estimado no cronograma de execução financeira para o período em questão». O
parecer do TC acrescenta ainda que «foram identificadas insuficiências nos registos contabilísticos e
diferentes práticas, entre organismos beneficiários da administração central e da segurança social, de
contabilização do recebimento e da utilização dos fundos com origem no PRR. Em resultado, os registos
contabilísticos espelhados na Conta Geral do Estado de 2022 não refletem a totalidade das verbas recebidas
pelos beneficiários do PRR, o que afeta a fiabilidade da informação e prejudica a monitorização da execução
orçamental do PRR».
As medidas «086 – Comércio e Turismo – Imposto Especial de Jogo» e «062 – Comércio e Turismo –
Turismo» refletem a execução da despesa efetuada com vista ao desenvolvimento da atividade turística, no
montante total de 529 milhões de euros (valores não consolidados), e são responsabilidade do Turismo de
Portugal, do Fundo de Apoio ao Turismo e ao Cinema, da ENATUR – Empresa nacional de Turismo, S.A. e
das entidades regionais de Turismo.
A medida «103 – Impacto do Choque Geopolítico», no montante total de 58,5 milhões de euros, traduz a
execução da despesa com os apoios e iniciativas realizadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico
associado à guerra na Ucrânia.
Ao nível da despesa, os encargos com os recursos humanos registaram, em 2022, uma evolução positiva
face ao período anterior, aumentando 104 milhões de euros.
O número de trabalhadores aumentou de 2618 em 2021 para 2691 em 2022, justificado principalmente
pela integração de entidades do Mar.
Em termos de distribuição dos efetivos por entidade, destacam-se, pela sua maior expressão quantitativa,
as entidades que dispõem de maior percentagem dos recursos humanos (dados obtidos junto da Direção-
Geral da Administração e do Emprego Público):
• O Turismo de Portugal, com 724 efetivos, que aumentou dez comparativamente a 2021;
• A Agência Nacional de Inovação, com 107 efetivos, que aumentou 18 comparativamente a 2021;
• As entidades da área do Mar, com 69 efetivos.
Página 73
26 DE SETEMBRO DE 2024
73
O agrupamento referente à aquisição de bens e serviços apresenta as despesas resultantes
designadamente da realização de campanhas de promoção turística, tanto a nível nacional quanto
internacional, da participação em feiras e certames internacionais, da realização da Conferência dos Oceanos,
do pagamento da comissão ao Banco Português de Fomento pela gestão do Fundo de Contragarantia Mútuo,
assim como dos custos associados à transformação digital das entidades e à formação ministrada nas escolas
de hotelaria e turismo.
Relativamente às transferências correntes, evidencia-se o financiamento de diversas entidades externas,
designadamente o financiamento da Web Summit, do Programa ESA (Agência Espacial Europeia) e o
pagamento de bolsas startup. Salientam-se ainda as seguintes transferências para:
• Compensação ao aumento do valor da retribuição mínima mensal garantida, com a atribuição de um
subsídio pecuniário a entidades empregadoras e a pessoas singulares, com um ou mais trabalhadores
ao seu serviço;
• Bonificações de comissões de garantia pagos às Sociedades de Garantia Mútuas;
• Produção cinematográfica e audiovisual e captação de filmagens internacionais para Portugal;
• Federações, ligas e clubes, ao abrigo do Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online, e outras entidades
no âmbito das verbas consignadas do jogo;
• Entidades regionais de turismo (no âmbito das verbas recebidas a título de IVA) e para as agências
regionais de promoção turística (no âmbito da promoção turística regional);
• Comparticipação de várias ações de promoção e eventos de interesse turístico.
A despesa não efetiva consolidada (ativos e passivos financeiros) totalizou o montante de 1126 milhões de
euros, a que corresponde uma taxa de execução de 44,6 % face ao respetivo orçamento corrigido.
A execução dos ativos financeiros atingiu 1123,8 milhões de euros, o que representa 49,1 % do total da
despesa consolidada, sendo o IAPMEI e o Fundo de Contragarantia Mútuo, assim como o Fundo de
Capitalização e Resiliência, as entidades que contribuem para a execução deste indicador.
Os passivos financeiros, com uma execução de 2,2 milhões de euros, correspondem essencialmente ao
pagamento de contragarantias executadas pelas sociedades de garantia mútua, no âmbito do Fundo de
Contragarantia Mútuo, entidade financeira responsável por assegurar a solvabilidade e grande parte da
liquidez do Sistema Português de Garantia Mútua.
Orçamentação por Programas: Programa-Piloto do Mar – avaliação
No Orçamento do Estado para 2022 foi dado início à primeira fase do programa-piloto, no âmbito da Missão
de Base Orgânica da Economia e do Mar (MBO da Economia e do Mar).
Do ponto de vista estratégico, as políticas publicas desenvolvidas pelo Ministério da Economia e do Mar na
área do mar estão ancoradas nos objetivos definidos na Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030, a qual
almeja garantir que 100 % do espaço marítimo sob soberania e/ou jurisdição nacional seja avaliado em «bom
estado ambiental», ou seja, seguro e bem governado, e que a economia do mar mantenha a sua dinâmica de
crescimento, em sustentabilidade e em valor acrescentado bruto (VAB).
Na sequência da monitorização que foi sendo feita ao longo do ano, por entidades do Ministério das
Finanças e do Ministério da Economia e do Mar, e face ao nível de execução financeira do programa-piloto
(orçamentado em 78,8 milhões de euros, com uma execução de 35,8 milhões de euros), compreendeu-se que,
nesta fase de construção do modelo, há necessidade de circunscrever o Programa-Piloto do Mar aos
organismos que desenvolvem a sua atividade na área do mar e que integrem o perímetro orçamental do
Ministério da Economia e do Mar. Segue a execução dos indicadores num contexto exclusivo da MBO da
Economia e do Mar, identificando-se as entidades responsáveis pelos resultados alcançados, sendo portanto,
um resultado parcial face à meta inicialmente definida:
Página 74
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
74
Por outro lado, também se foi percecionando que os indicadores inicialmente previstos e divididos em dois
grupos, um de carácter macroeconómico e um outro mais diretamente relacionado com a atividade dos
organismos envolvidos, além de serem da responsabilidade de entidades que não fazem parte exclusivamente
do Ministério da Economia e do Mar, também careciam de ser melhorados, de modo a espelhar a relação
entre os recursos alocados e os resultados obtidos.
3.2. Ambiente e Ação Climática (PO15)
O Ministério do Ambiente e Ação Climática tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as
políticas de ambiente, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, clima,
silvicultura, conservação da natureza, bem-estar dos animais de companhia, energia, geologia e florestas,
numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento
em matérias da sua competência.
Página 75
26 DE SETEMBRO DE 2024
75
O valor agregado de despesa efetiva total consolidada dos orçamentos de atividades e projetos, após
expurgados os valores cativos e dos fluxos intraprograma, apresentou uma dotação ajustada de 4319,2
milhões de euros e uma execução de 3609,7 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada apresentou
uma taxa de execução face à dotação ajustada de 83,6 %.
Na ótica do orçamento total consolidado, as despesas de capital representaram 38,6 % e as despesas
correntes 61,4 %.
Ao nível da execução consolidada, as despesas de capital representaram 19,9 % da despesa total,
enquanto as despesas correntes representaram 80,1 % do total da execução.
O principal agrupamento da despesa corrente, na perspetiva consolidada, continuou a ser as
Transferências Correntes, tendo representado 80,5 % da despesa corrente executada.
A despesa com Ativos Financeiros correspondeu, fundamentalmente, à subscrição de títulos de curto prazo
– Administração pública central – Estado, através do instrumento CEDIC, destacando-se a APA (77,7 milhões
de euros), a ENSE (70 milhões de euros) e a ADENE (28 milhões de euros). No caso do LNEG (10 000 euros),
Metro do Porto, S.A., e Metropolitano de Lisboa, EPE, a despesa diz respeito à aquisição ou subscrição de
unidades de participação em outras entidades.
A despesa com Passivos Financeiros correspondeu, fundamentalmente, à amortização de empréstimos de
médio e longo prazo, destacando-se no caso do Metro do Porto, a despesa associada à amortização de 108,8
milhões de euros de financiamento no Banco Europeu de Investimento (BEI) e amortizações de 2,5 milhões de
euros de financiamento junto da banca comercial, enquanto, relativamente ao Metropolitano de Lisboa, a
despesa com passivos financeiros, no valor de 81 milhões de euros, respeita a amortização de empréstimos
contratados junto da banca comercial.
Página 76
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
76
Considerando a despesa do MAAC de acordo com as medidas orçamentais, destaca-se a despesa
realizada no quadro do «Impacto do Choque Geopolítico», no montante de 3001,3 milhões de euros,
concorrendo para este valor as transferências realizadas pelo Fundo Ambiental em dezembro de 2022, já
suprarreferidas, no valor de 1500 milhões de euros.
Destacam-se, igualmente, as medidas correspondentes a «Transportes Ferroviários» (862,1 milhões de
euros) e a «Outras funções económicas – Administração e Regulamentação» (1075,6 milhões de euros). A
primeira correspondeu a despesa desenvolvida pelo Metro do Porto (472,8 milhões de euros),
maioritariamente respeitante a investimento (190,2 milhões de euros) e pelo Metropolitano de Lisboa (380,7
milhões de euros), dos quais 105,3 milhões de euros destinaram-se a investimento.
O Fundo Ambiental foi reforçado enquanto instrumento central para o financiamento da ação climática e da
política do ambiente, e enquanto instrumento dinamizador da recuperação, promovendo o apoio a projetos nas
áreas da mitigação, incluindo projetos de promoção da mobilidade elétrica, descarbonização das cidades e da
indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas, recursos hídricos, economia circular e
resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e educação ambiental, conforme
previsto no Programa do Governo.
A prossecução destes domínios estratégicos, em 2022, assentou em sete eixos de atuação: Ação climática;
Transição energética; Transportes e mobilidade urbana; Recursos geológicos; Sustentabilidade ambiental;
Conservação da natureza e das florestas; e Bem-estar dos animais de companhia. Em cada eixo de atuação
foi desenvolvido um conjunto de medidas de atuação que concorreram para atingir os objetivos do ano de
2022.
Relativamente ao Eixo 3 – Transportes e mobilidade urbana, as medidas de atuação centram-se em:
▪ Programa de apoio à redução do tarifário dos transportes públicos (PART);
▪ Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Pública (PROTransP);
▪ Continuação do investimento em autocarros «limpos»;
▪ Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado;
▪ Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC).
Foi dada continuidade ao Programa de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART), que
permitiu apoiar as autoridades de transportes, com uma verba anual do Orçamento do Estado de cerca de
161,8 milhões de euros em 2022, o que lhes permitiu operar um criterioso ajustamento tarifário e da oferta.
Complementarmente, foi dada continuidade ao Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de
Transporte Público (PROTransP) que apoiou as autoridades de transportes intermunicipais, com uma verba de
Página 77
26 DE SETEMBRO DE 2024
77
20 milhões de euros do Orçamento do Estado via Fundo Ambiental, para o reforço e aumento da oferta de
transportes públicos coletivos, privilegiando as zonas onde a penetração destes modos de transportes é mais
reduzida e onde o potencial de ganhos de procura ao automóvel é superior, contribuindo, assim, para a
promoção do transporte público coletivo, indução de padrões de mobilidade mais sustentáveis e
descarbonização da mobilidade.
No que concerne à promoção da mobilidade foram mantidos os incentivos que se encontravam em vigor,
nomeadamente o apoio à introdução no consumo de veículos com 0 % de emissões através do Fundo
Ambiental, bem como na continuidade do reforço da rede pública de carregamento de veículos elétricos em
todo o território nacional.
Com o objetivo de promover cidades mais verdes, foi dada continuidade à eletrificação dos sistemas de
transportes, tanto do transporte coletivo quanto do transporte individual, tendo sido lançados novos programas
de apoio à renovação das frotas de autocarro a nível nacional através da aquisição de autocarros limpos sem
combustão, bem como assegurando a continuidade da concretização do plano de renovação da frota da
Transtejo.
No quadro da multimodalidade urbana e interurbana de curta distância, foi dada continuidade à «Estratégia
Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030» (ENMAC), um compromisso para a próxima década e
independente de ciclos políticos, que assegurará a promoção do uso da bicicleta, a consequente adoção de
hábitos de vida mais saudáveis e o investimento na construção de ciclovias.
3.3. Infraestruturas e Habitação (PO16)
No ano de 2022, o Governo promoveu a implementação de medidas e ações que consubstanciam a Nova
Geração de Políticas de Habitação, em articulação com o disposto na Lei de Bases da Habitação (Lei n.º
83/2019, de 3 de setembro) e reforçou a perspetiva plurianual das políticas de habitação, com a apresentação,
na Assembleia da República, do Programa Nacional de Habitação.
Em 2022, foi dada prioridade a quatro grandes objetivos estratégicos, orientados para:
1) a supressão de situações habitacionais indignas;
2) o aumento da oferta de arrendamento a preços acessíveis;
3) a requalificação do parque público existente e
4) a criação de uma rede de respostas de alojamento de emergência e de transição.
Estes objetivos consubstanciaram-se nos seguintes programas: Programa de Apoio ao Acesso à Habitação
(1.º Direito); Parque Público de Habitação a Custos Acessíveis; Reabilitação do Parque Habitacional do
Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP (IHRU), e Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e
Temporário. Através destes programas foi possível reforçar a oferta pública de habitação, permanente e
temporária para os que dela precisam, nomeadamente para as famílias com menores rendimentos e com
rendimentos intermédios, garantindo assim uma efetiva universalidade da política de habitação.
No domínio das infraestruturas, foi dado seguimento ao programa de investimentos da Infraestruturas de
Portugal, com enfoque na requalificação, modernização e expansão da Rede Ferroviária Nacional prevista no
Plano Ferrovia 2020, com o objetivo de promover o reforço da coesão territorial através de uma melhor
conectividade interna e internacional, possibilitando melhorar a competitividade da economia e da mobilidade
das populações, assim como a indução do investimento e a criação de emprego. Estes investimentos
ferroviários têm uma forte componente de cofinanciamento europeu, pois muitos destes projetos estão
incluídos no Programa Nacional de Investimentos 2030 e de outros mecanismos e instrumentos europeus.
Em 2022, a CP – Comboios de Portugal, EPE (CP, EPE), prosseguiu o objetivo de melhoria dos serviços
ferroviários de passageiros, quer através da aquisição de material circulante novo quer através da recuperação
e modernização de material circulante existente, com vista à melhoria dos níveis de serviço, acompanhando as
intervenções a realizar na infraestrutura, e a responder ao desafio de aumento de passageiros transportados
por este modo.
No setor rodoviário, os principais investimentos desenvolvidos em 2022 estão previstos no Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), bem como na Resolução do Conselho de Ministros n.º 46-A/2021, de 3 de
Página 78
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
78
maio, com o principal objetivo de reforçar a resiliência e a coesão territoriais, através do aumento da
competitividade do tecido produtivo e permitindo uma redução de custos de contexto.
No que concerne à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao orçamento
corrigido foi de 81,0 %, a que correspondem 3334,1 milhões de euros, valor que ascende a 4885,7 milhões de
euros, caso se considere a despesa total consolidada (dos quais 1253,9 milhões de euros referentes a ativos
financeiros e 297,6 milhões de euros referentes a passivos financeiros).
Os valores referentes à despesa total consolidada são, sobretudo, justificados pela IP, S.A. (57,7 %), e pela
CP, EPE (12,3 %), que, no conjunto, consomem aproximadamente 70 % da execução do Programa.
Página 79
26 DE SETEMBRO DE 2024
79
Na despesa por medidas do Programa, constata-se que a execução orçamental foi sobretudo direcionada
para as parcerias público-privadas (36,7 %), seguindo-se os transportes e comunicações – Transportes
Ferroviários (32,7 %). Em 2022 houve também um aumento na medida de Sistemas e Comunicações com
uma execução de 727,8 milhões de euros, que se reflete em 12,6 % do total do programa.
A taxa de execução por medidas cifrou-se em 69 %no caso da habitação; 92 %, no que respeita ao
transporte rodoviário e em 46 % relativamente ao transporte ferroviário.
Relativamente ao património imobiliário, o Tribunal de Contas menciona que «subsiste a falta do inventário
e da valorização adequada dos imóveis, cuja conclusão esteve prevista para 2012, elementos essenciais para
a elaboração dos balanços que devem, nos termos da LEO, integrar a CGE.» Para tal, «recomenda ao
Ministro das Finanças que assegure a execução e implementação do novo Sistema de Informação e Gestão
de Património Imobiliário Público e tome as ações necessárias à conclusão do inventário, elemento essencial
à elaboração dos balanços que devem acompanhar a Conta Geral do Estado e à implementação da reforma
em curso, designadamente quanto à Entidade Contabilística Estado.»
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado relator do presente parecer reserva, nesta sede, a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado
2022, a qual é, de resto, de elaboração facultativa, conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Economia, Obras Públicas e Habitação o link de acesso à Conta Geral do Estado
relativa ao ano de 2022, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.
Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Economia, Obras Públicas e Habitação é de parecer
que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2022 deve ser presente à Comissão de Orçamento,
Finanças e Administração Pública, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da
Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 16 de setembro de 2024.
O Deputado autor do parecer, Marco Claudino — O Presidente da Comissão, Miguel Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD e do PS e a abstenção do CH, tendo-se registado
a ausência da IL, do BE, do PCP, do L, do CDS-PP e do PAN, na reunião da Comissão de 18 de setembro de
2024.
——
COMISSÃO DE AGRICULTURA E PESCAS
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Nota Introdutória
2 – Enquadramento Macroeconómico
Página 80
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
80
2.1 – Contexto Económico Internacional
2.2 – Contexto Económico Nacional
3 – Recursos Financeiros e Análise Setorial
3.1 – Despesa Consolidada por Programas Orçamentais
3.2 – Programas Operacionais com matérias da competência da Comissão de Agricultura e Pescas
3.3 – Programa Operacional Agricultura e Alimentação – PO17
3.4 – Programa Operacional Ambiente e Ação Climática– PO15
4 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
4.1 – Transferências Da União Europeia Para Portugal
4.2 – Transferências de Portugal para a União Europeia
5 – Pareceres sobre a CGE 2022
5.1 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
5.2 – Parecer do Tribunal de Contas (TC)
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Parecer
PARTE I – Considerandos
1– Nota Introdutória
Nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), a Assembleia da República
(AR) apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado (CGE), precedida do parecer do Tribunal de Contas (TC).
Em conformidade com a Lei de Enquadramento Orçamental, com o disposto na n.º 3 do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR), a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
(COFAP) remeteu a CGE2022 à Comissão de Agricultura e Pescas (CAPes) para que esta, nos termos do n.º
1 do artigo 206.º do RAR, se pronunciasse sobre as matérias da sua competência e elaborasse o respetivo
parecer.
A CGE2022 foi objeto de avaliação pelo TC, que emitiu parecer (parecer e anexo), pelo Conselho
Económico e Social (CES), que emitiu parecer e ainda pela Unidade Técnica de Apoio ao Orçamento (UTAO)
que emitiu relatório.
2 – Enquadramento Macroeconómico
2.1 – Contexto Económico Internacional
O ano de 2022 foi marcado pela invasão militar da Ucrânia pela Rússia, cujas consequências se
estenderam muito além do conflito armado: afetou diretamente o setor energético e as cadeias de
abastecimento à escala global, resultando na escassez de diversas matérias-primas industriais e alimentares;
afetou indiretamente a economia pela incerteza gerada o que trouxe impactos sociais, políticos e económicos
significativos em toda a Europa.
O ano de 2022 foi ainda afetado, em parte, pela pandemia de COVID-19, o que levou à generalidade dos
países europeus a prosseguirem políticas de mitigação destes choques.
Conforme sublinhado no parecer do CES:
- «Neste contexto, o impacto do choque geopolítico e do choque energético fez-se sentir à escala global,
com o PIB da economia mundial a desacelerar, registando um aumento real de 3,4 %, depois de em
2021 ter crescido 6,2 %. Na área do euro este abrandamento foi menor, situando-se o crescimento do
PIB em 3,5 %, face aos 5,4 % de 2021, em parte devido à recuperação da atividade turística.»;
Página 81
26 DE SETEMBRO DE 2024
81
- «A subida dos preços da energia (petróleo, gás natural e eletricidade), das matérias-primas e de produtos
alimentares aumentou as pressões inflacionistas que já se faziam sentir em 2021, com a inflação na
área do euro a atingir um máximo histórico de 10,6 % em outubro, resultando num aumento médio anual
de 8,4 % (2,6 % em 2021)»;
No Quadro 1, retirado da CGE 2022 – Volume1, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança
Social (RAGCSS) – apresentam-se os principais indicadores macroeconómicos globais:
Quadro 1 – Principais indicadores da economia internacional
(Quadro 1.1 do RAGCSS)
Ainda, de acordo com o RAGCSS:
- «Na área do euro, a atividade económica apresentou um crescimento robusto nos serviços (onde a
recuperação da atividade turística foi importante), acompanhado de um forte dinamismo do mercado de
trabalho, associado, em parte, à forte retoma no período pós-pandemia de COVID-19. Para tal, foi
significativa a conjugação dos elevados níveis de poupança acumulados pelas famílias com o
levantamento de restrições à atividade económica, que geraram dinâmica acrescida no consumo. Este
fenómeno foi ainda reforçado pelos apoios públicos concedidos pelos Governos dos diferentes países
com vista a mitigar o aumento expressivo da taxa de inflação e a rápida subida das taxas de juro.»
- «As pressões inflacionistas, que já se vinham a fazer sentir, intensificaram-se em 2022, quer nas
economias avançadas quer nos países emergentes, principalmente devido à subida dos preços de
energia (petróleo, gás natural e eletricidade), de matérias-primas extrativas e de produtos alimentares,
em grande parte em resultado do conflito militar, em conjugação com a persistência de problemas nas
cadeias globais de abastecimento.»
- «Os preços das matérias-primas energéticas, em particular, registaram uma subida considerável de
133,4 % no mês imediatamente a seguir à invasão da Ucrânia pela Rússia (…). O preço do petróleo
(Brent) chegou a alcançar os 117,7 dólares por barril em junho e o preço do gás natural (Dutch TTF)
cresceu acima de 300 % entre fevereiro e agosto, com um pico de 276,75 euros por MWh a 22 de
agosto. (…)»
- «Destaca-se igualmente a aceleração dos preços dos bens alimentares que foi observada em todos os
países da área do euro. Esta aceleração foi impulsionada pela subida dos preços internacionais dos
Página 82
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
82
produtos alimentares e dos fertilizantes, que se intensificou com a invasão russa da Ucrânia, bem como
por um contexto de seca em diversos países europeus. (…)»
- «No caso da área do euro, relevo ainda para a depreciação significativa do euro face ao dólar (cuja
desvalorização média foi de 11 % em termos homólogos em 2022), que agravou a perda de termos de
troca. (…)»
- «Nos Estados Unidos da América (EUA), a taxa de inflação atingiu o pico em junho de 2022 (9,1 %), o
valor mais elevado dos últimos 40 anos; na área do euro, o máximo histórico foi atingido em outubro
(10,6 %), resultando num aumento médio anual de 8,4 % (2,6 % em 2021), com destaque para
crescimentos de 37 % e 10,4 %, respetivamente, dos preços da energia e dos produtos alimentares não
transformados (13,2 % e 1,7 %, respetivamente, em 2021). A taxa de inflação subjacente (excluindo os
produtos energéticos e alimentares não transformados) atingiu os 4,8 % (1,5 % em 2021).»
- «Esta instabilidade dos preços levou à normalização da política monetária por parte dos bancos centrais,
na tentativa de conter a escalada da inflação, o que se traduziu – inter alia – na subida progressiva das
taxas diretoras nos EUA, no Reino Unido e na área do euro. (…)»
- «Em linha com a recuperação da economia pós-pandemia de COVID-19, o mercado de trabalho evoluiu
muito favoravelmente em 2022, com uma diminuição significativa da taxa de desemprego na
generalidade das economias avançadas. (…)»
2.2 – Contexto Económico Nacional
Na análise aos indicadores – PIB, FBCF– o RAGCSS destaca:
- «No conjunto do ano de 2022, a economia portuguesa cresceu 6,7 % (5,5 % em 2021), tratando-se do
crescimento anual mais elevado dos últimos 35 anos, quase o dobro comparativamente à área do euro
(3,5 %).»
- «Esta evolução justificou-se pela existência ainda de alguns efeitos de base, pela recuperação da
atividade turística e pela dinâmica positiva do mercado de trabalho, não obstante os condicionamentos
externos associados à crise energética e à incerteza geopolítica. (…)»
- «Com este crescimento, a economia portuguesa ultrapassou o nível pré-pandemia de COVID-19,
estando, em 2022, o PIB 3,2 % acima do nível de 2019.»
Quadro 2 – Principais indicadores macroeconómicos nacionais
(Quadro 1.2 do RAGCSS)
Página 83
26 DE SETEMBRO DE 2024
83
Relativamente à procura e ao consumo o RAGCSS, refere:
- «A procura interna contribuiu positivamente para o crescimento do PIB em termos reais (4,7 pp), embora
de forma menos acentuada face a 2021 (5,8 pp), com a aceleração do consumo privado para os 5,7 %
(4,7 % em 2021), a taxa mais elevada desde 1995, permitindo que o consumo privado se encontre
2,9 % acima do nível pré-pandemia de COVID-19. O investimento (formação bruta de capital fixo –
FBCF) cresceu 2,7 % em termos reais em 2022, depois de ter crescido 8,7 % no ano anterior. Ainda
assim, o peso do investimento no produto (20,3 %) foi superior ao registado em 2019 (18,1 %).»
- «A evolução do consumo privado dependeu essencialmente da forte aceleração que se registou no
primeiro trimestre de 2022, tendo o crescimento homólogo sido de 11,6 %. Em termos nominais, nesse
trimestre, o crescimento do consumo privado foi de 15,6 %, superior ao rendimento disponível bruto
(cuja taxa de variação foi de 5,8 %).»
- «No caso do consumo público, registou-se uma desaceleração do seu crescimento em 2022, para 1,7 %
(4,6 % no ano transato). (…). Esta desaceleração explica-se pelo menor crescimento do emprego nas
administrações públicas e pela redução dos apoios associados à pandemia de COVID-19, que
mantinham um peso importante no ano anterior.»
Quanto à FBCF e às exportações refere o RAGCSS:
- «Para a desaceleração do investimento (FBCF) contribuiu em particular o pior desempenho da
componente da construção, com um crescimento de 0,8 % (5,5 % em 2021), (…). Esta evolução deu-se
num contexto em que a taxa de utilização da capacidade produtiva na indústria se manteve acima dos
níveis de 2019 (…). Por outro lado, a componente de equipamentos de transporte teve um desempenho
mais positivo, crescendo 9,8 % (7,5 % em 2021). Em termos nominais, o investimento público aumentou
7,1 % e o investimento privado 11,9 %.»
- «As exportações totais registaram uma aceleração de 16,7 % em 2022, face aos 13,4 % em 2021. O
crescimento das exportações refletiu sobretudo a expressiva aceleração do crescimento em volume da
componente dos serviços, que passou de 19,6 % em 2021 para os 37,7 %, suportado pelo aumento de
80,9 % nas exportações de turismo (27 % em 2021). (…)»
Quanto ao mercado de trabalho, sublinha o RAGCSS:
- «Em 2022, o mercado de trabalho manteve uma dinâmica positiva, com a população ativa e o emprego
(principalmente no setor do alojamento, restauração e similares) a evoluírem positivamente, atingindo
máximos históricos, com aumentos de 1,4 % e 2 %, respetivamente, e a população inativa a registar
uma descida de 1,7 % face ao ano anterior.»
No que se refere ao índice de preços ao consumidor o RAGCSS evidencia:
- «(…) o índice de preços no consumidor (IPC) registou uma variação homóloga de 7,8 % (mais 6,6 pp face
a 2021), tratando-se da mais elevada desde 1992. No conjunto de 2022, a inflação subjacente foi de
5,6 %, um máximo desde 1994. Comparativamente com a área do euro, Portugal registou uma inflação
inferior em 0,3 pp (índice harmonizado de preços no consumidor – IHPC).»
- «A inflação evidenciou um comportamento de aceleração de outubro de 2021 até outubro de 2022, mês
em que alcançou o valor de 10,1 % (o máximo desde maio de 1992), a partir do qual apresentou uma
desaceleração (…). Apesar desta desaceleração (…) a inflação subjacente continuou o processo
ascendente desde outubro de 2021, alcançando, no mês de dezembro, o valor de 7,3 %, um máximo
desde dezembro de 1993, mostrando que as pressões inflacionistas se alargaram para além dos
produtos energéticos e dos alimentares não transformados.»
Página 84
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
84
Quadro 3 – Preços no Consumidor (taxas de variação homóloga em %)
(Quadro 1.3 do RAGCSS)
- «A subida dos preços foi generalizada à maioria das classes (…). Os produtos alimentares não
transformados e os produtos energéticos tiveram um contributo, em conjunto, de 42,4 % da evolução da
inflação, confirmando a predominância de choques externos no aumento dos preços no consumidor,
incluindo os seus efeitos de propagação a outras componentes.»
Quanto às contas externas o RAGCSS refere:
- «Em 2022, a economia portuguesa registou uma necessidade de financiamento de 0,6 % do PIB
(capacidade de 0,9 % em 2021). Esta tendência está associada à deterioração dos saldos da balança
corrente para -1,5 % do PIB (face a -0,8 % em 2021) e da balança de capital para 1 % do PIB (face a
1,7 % em 2021).»
- «Verificou-se ainda uma aceleração das exportações e importações de bens e serviços (50 % e 52,6 %
do PIB em 2022, respetivamente), que resultou numa ligeira melhoria do saldo da balança de bens e
serviços (-2,5 % do PIB em 2022 contra -2,9 % em 2021).
Quadro 4 – Indicadores de contas externas (em % do PIB)
(Quadro 1.4 do RAGCSS)
3 – Recursos Financeiros e Análise Setorial
3.1 – Despesa Consolidada por Programas Orçamentais
A execução da despesa consolidada da Administração Central foi de 90 % face ao orçamento disponível
final, que ascende a 94,3 % se considerada apenas a despesa financiada por recursos nacionais.
Cerca de 60 % dos 17 programas orçamentais apresentaram uma execução superior a 85 % do orçamento
disponível final, salientando-se os programas «Trabalho, Solidariedade e Segurança Social», «Saúde»,
«Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar», «Gestão da Dívida Pública» e «Órgãos de
Soberania», todos acima de 90 %, representando, no seu conjunto, 68 % da despesa executada.
Página 85
26 DE SETEMBRO DE 2024
85
Quadro 5 – Despesa Efetiva Consolidada da Administração Central por Programa Orçamental (em milhões de euros)
(Quadro 4.1 do RAGCSS)
Os limites de despesa para o ano de 2022 foram estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianual das
Despesas Públicas para 2022-2026 (142). A execução da administração central e da segurança social
(231 545,7 milhões de euros) representou 81,8 % do limite máximo de despesa fixado para 2022 (282 980,1
milhões de euros).
3.2 – Programas Operacionais com matérias da competência da Comissão de Agricultura e Pescas
No âmbito das competências da 7.ª Comissão – Comissão de Agricultura e Pescas – são analisados o
Programa Operacional Agricultura (PO17) e, por via da silvicultura e do bem-estar dos animais de companhia,
o Programa Operacional Ambiente e Ação Climática (PO15).
3.3 – Programa Operacional Agricultura e Alimentação – PO17
O Programa Operacional Agricultura (PO17), sob gestão do Ministério da Agricultura e da Alimentação
(MAA), visa contribuir para a implementação das políticas agrícola e agroalimentar, incluindo as pescas e
aquicultura, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e da proteção, qualidade e segurança da
produção agroalimentar, bem como assegurar o planeamento e coordenação, a gestão e o controlo da
aplicação dos fundos nacionais e europeus a favor da agricultura, do desenvolvimento rural, das pescas e da
aquicultura, contribuindo ainda nesse sentido para a política florestal.
No ano de 2022, conforme Quadro 6, o valor agregado da despesa efetiva consolidada dos orçamentos de
atividades e projetos do Programa foi de 1497,8 milhões de euros, tendo-se apurado uma execução de 1164,7
milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 77,8 %.
Página 86
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
86
Quadro 6 – PO17 – Agricultura e Alimentação: despesa por classificação económica (em milhões de euros)
(Quadro 4.66 do RAGCSS)
As despesas correntes orçamentadas representaram 71,6 % e as de capital 28,4 % da despesa efetiva
consolidada, enquanto na execução estes valores foram de 80 % e 20 %, respetivamente. As transferências
correntes e de capital, constituídas sobretudo pelos pagamentos a beneficiários do PDR2020, representaram
59,5 % do total da execução orçamental efetiva consolidada, as despesas com pessoal 15,1 % e as aquisições
de bens e serviços 9,4 %.
Os ativos e passivos financeiros tiveram uma execução de 7,4 milhões de euros (taxa de execução de 53,1 %).
A despesa total consolidada executada foi de 1172 milhões de euros, materializando uma taxa de
execução de 77,5 %.
O Quadro 7, cuja estrutura tem por base a despesa total do Programa não consolidada, coloca em evidência a
Medida 042, relacionada com os subsetores da agricultura e pecuária, a que corresponde 74,7 % da execução.
O valor agregado da despesa efetiva consolidada dos orçamentos de atividades e projetos do Programa foi
de 1497,8 milhões de euros, tendo-se apurado uma execução de 1164,7 milhões de euros, o que corresponde
a uma taxa de execução de 77,8 %.
Quadro 7 – PO17 – Agricultura e Alimentação: despesa por medidas do Programa
(em milhões de euros) (Quadro 4.67 do RAGCSS)
Página 87
26 DE SETEMBRO DE 2024
87
Sobre o PO17 – Agricultura, o RAGCSS destaca, entre outros, os seguintes pontos:
- Em termos globais, no âmbito do PDR2020 (e não considerando as medidas de superfície) foram
decididas mais de 7700 candidaturas durante o ano de 2022, das quais cerca de 5760 candidaturas
foram aprovadas, com um apoio de cerca de 314 milhões de euros, alavancando um investimento total
de cerca de 720 milhões de euros.
- Em 2022, os pagamentos ocorridos nos projetos do Programa de Desenvolvimento Rural (2014-2020)
(PDR2020), assistência técnica incluída, que, neste período, ascenderam a cerca de 527,7 milhões de
euros, e apresentaram um decréscimo de 48,4 milhões de euros relativamente a 2021, em resultado do
aproximar do final do atual quadro de programação.
- Os pagamentos ocorridos nos projetos MAR2020, assistência técnica incluída, que atingiram o montante
de 39,2 milhões de euros, registaram um decréscimo de 1,4 milhões de euros relativamente a 2021.
- Nas medidas de investimento do Programa de Desenvolvimento Rural (2014-2020), prosseguiu-se a
abertura de avisos para as diferentes áreas de intervenção, com destaque para o investimento nas
explorações agrícolas e na transformação e comercialização de produtos agrícolas, em que se procedeu
à abertura de 12 avisos específicos direcionados ao apoio à resolução de problemas setoriais/regionais
específicos, para a instalação de jovens agricultores (prémio e investimento), e para o investimento no
setor florestal e nas áreas dinamizadas pelos GAL no âmbito da implementação das Estratégias de
Desenvolvimento Local (EDL).
- Continuaram a ser desenvolvidas medidas que privilegiam, no âmbito da execução do PDR2020,
estratégias de política adotadas, como é o caso da aplicação do Estatuto da Agricultura Familiar,
estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 64/2018, de 7 de agosto, nomeadamente através do estabelecimento
de critérios de seleção e priorização na análise de projetos.
- No que diz respeito ao Estatuto do Jovem Empresário Rural, criado através do Decreto-Lei n.º 9/2019, de
18 de janeiro, foi também privilegiada a diferenciação positiva nos critérios de seleção de medidas de
implementação das estratégias de desenvolvimento local.
- No âmbito da implementação das EDL, foram abertos pelos GAL, no ano de 2022, e no âmbito da
abordagem LEADER, 169 avisos, a que corresponde uma dotação de 42,8 milhões de euros. Destaque
para as operações:
• 10.2.1.1 «Pequenos investimentos nas explorações agrícolas» e 10.2.1.2 «Pequenos investimentos
na transformação e comercialização de produtos agrícolas», que, juntas, representam mais de
metade dos avisos abertos (52 %) e também mais de metade da dotação a concurso (22,3 milhões
de euros).
• As operações 10.2.1.3 «Diversificação de atividades na exploração agrícola» com 7,3 milhões de
euros e 10.2.1.6 «Renovação de Aldeias» (…) com 11,1 milhões de euros (…).
• Esta dinâmica está muito relacionada com a distribuição de verbas nas diferentes EDL, em cada uma
das operações, sendo que, a nível global, são as operações 10.2.1.1 «Pequenos investimentos nas
explorações agrícolas» e 10.2.1.2 «Pequenos investimentos na transformação e comercialização
de produtos agrícolas» que concentram a maioria da dotação total das EDL, com mais de 111
milhões de euros, num total de mais de 195 milhões de euros, ou seja, aproximadamente 57 % do
total.
- No âmbito da medida de melhoria da eficiência dos regadios existentes, procedeu-se à abertura de três
avisos para apoiar investimentos de reabilitação e modernização, designadamente para a instalação de
painéis fotovoltaicos nos aproveitamentos hidroagrícolas, tendo sido aberto um aviso na medida do
desenvolvimento do regadio eficiente, prosseguindo, no âmbito do Plano Nacional de Regadios
(PNRegadios), a monitorização da execução dos projetos integrados neste plano, aprovados no
PDR2020.
- Relativamente à Agenda Estratégica Transição Climática e Sustentabilidade dos Recursos, e no âmbito
do Plano Nacional Energia e Clima 2021-2030 (PNEC2030), no seguimento do esforço desenvolvido
Página 88
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
88
pela EDIA para atingir uma percentagem significativa de autonomia energética, em 2022, estiveram em
funcionamento as centrais fotovoltaicas de Cuba-Este (flutuante) e da Lage (em terra), infraestruturas
que possibilitaram uma satisfação importante das necessidades energéticas das respetivas estações
elevatórias.
- Relativamente à promoção do regadio, cuja entidade executora é a Direção-Geral de Agricultura e
Desenvolvimento Rural (DGADR), no ano de 2022 foi promovida a elaboração de estudos e projetos
financiados pelo PDR2020, nomeadamente, o projeto de execução das infraestruturas de regadio do
Aproveitamento Hidroagrícola do Crato (concurso público internacional n.º 384/DGADR/2021), cuja
infraestrutura será financiada pelo Plano de Recuperação e Resiliência – Componente 9 – Gestão
Hídrica, e o Estudo «Valorização dos Recursos Hídricos para a Agricultura no Vale do Tejo e Oeste»
(Concurso público n.º 175/DGADR/2020, com o contrato n.º 175/2020), tendo elaborado as peças do
procedimento e adjudicado a elaboração dos projetos (…).
- No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) – Componente 9 – Gestão Hídrica, foram
elaboradas as peças do procedimento e colocados na plataforma de contratação pública, visando a
elaboração do Projeto de Execução do Adutor de Rega do Funcho e respetivo Estudo de Impacto
Ambiental do Aproveitamento Hidroagrícola de Silves, Lagoa e Portimão (Concurso público n.º
280/DGADR/2022), do Projeto de Modernização do Aproveitamento Hidroagrícola do Alvor Portimão
(Concurso público n.º 238/DGADR/2022) e do Plano de Ação de redução de perdas de água no
Aproveitamento Hidroagrícola do Sotavento Algarvio, integrado no Plano Regional de Eficiência Hídrica
do Algarve (Concurso público n.º 239/DGADR/2022).
- No quadro geral da legislação alimentar europeia, compete ao Estado garantir a aplicação da legislação
em matéria de géneros alimentícios e dos alimentos para animais, de saúde e bem-estar dos animais,
bem como verificar a observância dos requisitos relevantes da mesma pelos produtores e operadores
em todas as fases da produção, transformação e distribuição.
- Compete à Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV) a coordenação do Plano Nacional de
Controlo Plurianual Integrado (PNCP), o qual envolve um total de 23 entidades e um total de 45 planos
oficiais de controlo. Para além da coordenação do PNCP, a DGAV define, executa ou coordena 40
planos oficiais de controlo no domínio da saúde, identificação e bem-estar animal, dos alimentos para
animais, dos géneros alimentícios de origem animal, dos medicamentos veterinários, da fitossanidade,
dos produtos fitofarmacêuticos e dos géneros alimentícios de origem vegetal.
- No domínio da Pesca, aquicultura, transformação e comercialização pretendeu-se aprovar o Plano para a
Aquicultura em águas de transição, de forma a ordenar a atividade aquícola em águas de transição;
promover a difusão do geoportal da aquicultura; promover o desenvolvimento de novas concessões de
aquicultura; promover a produção aquícola em mar aberto com recurso a espécies autóctones; reforçar
e maximizar o mecanismo de cogestão dos stocks de pesca; promover a reestruturação e modernização
da frota de pesca.
- Deu-se continuidade à transformação digital do mar através da utilização do Balcão Eletrónico do Mar
(BMar) e do Sistema Nacional de Embarcações Marítimas, ampliando a desmaterialização de
procedimentos no acesso às atividades no mar, nomeadamente na submissão de pedidos de
importação de pescado e emissão das autorizações pela Autoridade Nacional de Pesca, emissão
eletrónica de certificados, criação de uma carteira digital (app e-wallet) para armazenamento de todos
os documentos do ciclo de vida dos marítimos.
- No âmbito das questões da sustentabilidade, o IVV, em estreita colaboração com o setor vitivinícola, deu
início ao projeto para a criação de um normativo para a certificação de âmbito nacional da
sustentabilidade no setor vitivinícola, designado por Referencial Nacional de Sustentabilidade do Setor
Vitivinícola (RNSV). O RNSV, aprovado em outubro de 2022, foi apresentado ao setor vitivinícola no dia
23 de novembro, no Fórum dos Vinhos de Portugal. O Despacho n.º 14313/2022, de 14 de dezembro,
concretizou o respetivo modelo de governação, composto pelos seguintes órgãos: (1) Conselho
Nacional para a Sustentabilidade Vitivinícola; (2) Grupo técnico, integrado por especialistas qualificados;
(3) Entidade gestora, assegurada pela ViniPortugal; (4) Organismos de certificação.
Página 89
26 DE SETEMBRO DE 2024
89
- As linhas de ação foram nomeadamente a promoção das condições de proteção marítimas e de
segurança estrutural dos quebra-mar e das cotas de serviço associadas nas barras de acesso aos
portos de pesca nacionais, apostando num plano de monitorização das infraestruturas marítimas,
prosseguindo a execução do plano plurianual de dragagens, garantindo a segurança de arribas
portuárias e promovendo a cooperação entre o Instituto Português do Mar e da Atmosfera, IP (IPMA), a
Agência Portuguesa do Ambiente, IP) e a DGRM na caraterização de impactos, em termos de
contaminantes e biota, de intervenções em áreas vulneráveis do litoral.
- O Programa MAR2020, que operacionaliza em Portugal o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das
Pescas (FEAMP), disponibilizou apoios financeiros para facilitar e potenciar um melhor aproveitamento
das potencialidades que o mar nos oferece, tendo como principal objetivo implementar a política comum
das pescas, fomentar o desenvolvimento sustentável das zonas costeiras e promover a execução da
política marítima integrada.
- O MAR2020 dispõe de 508 milhões de euros para apoios públicos, dos quais 392 milhões de euros
correspondem à comparticipação do FEAMP e 116 milhões de euros à comparticipação nacional,
abrangendo a totalidade do território nacional, e representou uma contribuição decisiva para o
desenvolvimento e sustentabilidade da economia do mar, contribuindo para o seu crescimento, para a
criação de emprego, e para a recuperação da economia nacional.
- Trata-se de um programa destinado a apoiar a execução da política comum das pescas e da política
marítima integrada (PMI), cofinanciado pelo FEAMP, sendo um instrumento fundamental para a
concretização do objetivo que visa aumentar o peso do mar na economia nacional.
3.4 – Programa Operacional Ambiente e Ação Climática – PO15
As matérias do Programa Operacional Ambiente e Ação Climática – PO15 da competência da Comissão de
Agricultura e Pescas incluem-se no Eixo 6 e no Eixo 7:
- Eixo 6 – Conservação da Natureza e das Florestas Medidas de Atuação
• Programa de Transformação da Paisagem (PTP)
O PTP, criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2020, de 21 de maio, é um «programa
estratégico para intervenção integrada em territórios com vulnerabilidades decorrentes da conflitualidade entre
a perigosidade e a ocupação e uso do solo, com o objetivo de promover uma transformação da paisagem que
garanta a resiliência, a sustentabilidade e a valorização do território.»
O PTP integra quatro medidas programáticas de intervenção:
▪ Programas de reordenamento e gestão da paisagem;
▪ Áreas integradas de gestão da paisagem;
▪ Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta «Condomínio de Aldeia»;
▪ Programa «Emparcelar para Ordenar».
No âmbito do PRR – componente 8 Florestas – prosseguiu-se em duas vertentes estratégicas:
▪ Operacionalizar o Balcão Único do Prédio (BUPi) enquanto plataforma única de relacionamento com o
cidadão e empresas e destes com a Administração Pública e o sistema de cadastro simplificado;
▪ Operacionalizar o sistema de monitorização de ocupação do solo (SMOS).
- Eixo 7 – Bem-estar dos animais de companhia
• Programa Nacional para os Animais de Companhia;
Página 90
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
90
• Estratégia Nacional para os Animais Errantes;
• Registo nacional de associações zoófilas.
De acordo com o RAGCSS:
- «Em 2022, continuaram a ser desenvolvidas medidas de promoção do tratamento condigno dos animais
de companhia, combatendo fenómenos como o abandono e a superpopulação, que levantam questões
sociais graves, como matilhas de cães, reprodução incontrolada de cães e gatos nos meios urbanos e
rurais, fenómenos de acumulação, como a Síndrome de Noé, e a incapacidade de recolher todos os
animais em alojamentos adequados, com vista à sua recuperação e encaminhamento para adoção.»
- «O Programa Nacional para os Animais de Companhia, aprovado pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 78/2021, de 25 de junho, criou as bases e os alicerces para a contínua melhoria da política
púbica em matéria do bem-estar dos animais de companhia, tendo-se tornado, em 2022, ainda mais
ambiciosa e participada.»
- «A Estratégia Nacional para os Animais Errantes, elaborada pelo ICNF, IP, foi, em 2022, um instrumento
fulcral no panorama desta mudança, no âmbito da qual se afigura de maior relevo continuar a investir na
prevenção e reconfiguração dos centros de recolha oficial enquanto alojamentos temporários e de
proximidade às populações.»
O valor agregado de despesa efetiva total consolidada dos orçamentos de atividades e projetos, após
expurgados os valores cativos e dos fluxos intraprograma, apresentou uma dotação ajustada de 4319,2
milhões de euros e uma execução de 3609,7 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada apresentou
uma taxa de execução face à dotação ajustada de 83,6 %. Conforme Quadro 8 a despesa total executada na
medida 085-Florestas foi de 44,5 M€ num total de 3609,7M€, ou seja 1,2 %.
Quadro 8 – PO15 – Ambiente e Ação Climática: despesa por medida do Programa (em milhões de euros)
(Quadro 4.60 do RAGCSS)
Página 91
26 DE SETEMBRO DE 2024
91
4 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, dos
pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira –
constituída, em 2022, pelos recursos próprios do IVA, dos Plásticos e do Rendimento Nacional Bruto (RNB) e
pelo financiamento da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Alemanha, Áustria e Suécia – e aos
montantes a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por outro lado, dos recebimentos
das comparticipações da UE de projetos apoiados por Fundos Europeus no âmbito do Quadro Financeiro
Plurianual da UE, e em particular, do Orçamento Geral da UE, bem como das subvenções ao abrigo do
Instrumento de Recuperação Europeu – Next Generation EU.
4.1 – Transferências Da União Europeia Para Portugal
Em 2022, as transferências da UE para Portugal, que incluem o PT2020, o Next Generation EU –
subvenções, o PT2030, os Instrumentos Especiais, PAIC e diversos, atingiram 5948,4 milhões de euros, assim
distribuídos:
▪ PT2020 (4192,1 milhões de euros);
▪ Next Generation EU – Subvenções (1021,5 milhões de euros);
▪ PT2030 (351,7 milhões de euros);
▪ instrumentos especiais (44,6 milhões de euros);
▪ Programas de ação de iniciativa comunitária (PAIC) (338,4 milhões de euros);
▪ Diversos (0,2 milhões de euros).
4.2 – Transferências de Portugal para a União Europeia
Em 2022, as transferências de Portugal para a UE fixaram-se em 2457,1 milhões de euros, uma redução
de 151,4 milhões de euros face ao ano anterior, explicada principalmente pela diminuição dos pagamentos a
título do recurso próprio baseados no Rendimento Nacional Bruto (RNB) (166 milhões de euros) e pelos
efeitos conjugados do aumento do recurso próprio do IVA (22 milhões de euros) e da não existência de
ajustamentos aos recursos próprios do IVA e RNB de anos anteriores129 (-49,2 milhões de euros).
Por sua vez, verificou-se um aumento no pagamento de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros),
no montante de 54,1 milhões de euros, o que se refletiu também num aumento da retenção a título de
despesas de cobrança em 19 milhões de euros.
Por último, de referir as restituições da UE, no montante de 0,3 milhões de euros, decorrentes de
atualizações com origem no Orçamento Europeu Retificativo n.º 6/2021 relativas aos recursos próprios RNB e
plásticos e também no seguimento de um relatório sobre uma visita de controlo aos recursos próprios
tradicionais.
Página 92
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
92
Quadro 9 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (em milhões de euros)
(Quadro 3.52 do RAGCSS)
Página 93
26 DE SETEMBRO DE 2024
93
5 – Pareceres sobre a CGE 2022
5.1 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
O parecer do CES sobre a conta Geral do Estado 2022, foi solicitado pela Comissão Parlamentar do
Orçamento e Finanças e insere-se nas competências constitucionais e legais do Conselho Económico e
Social.
O CES apresenta uma síntese conclusiva de 28 pontos, dos quais se destacam os 9 pontos seguidamente
identificados:
1 – O CES assinala o crescimento significativo da economia portuguesa em 2022, de 6,7 % em termos
reais, mais 1,8 pontos percentuais do que o previsto no Orçamento do Estado para 2022 e quase o dobro do
observado para a área do euro (3,5 %).
2 – O CES considera positiva a retoma de um processo de convergência com a economia da União
Europeia em 2022, com o aumento em 2 pontos percentuais do PIB per capita, em paridade de poder de
compra, não obstante os condicionalismos externos associados à crise energética e ao choque geopolítico.
3 – Apesar deste crescimento económico assinalável, as e os trabalhadores empobreceram, com os
salários em média a não acompanhar a subida dos preços e a perder peso na distribuição funcional da riqueza
(-1,6pp em relação a 2021), acentuando a desigualdade entre o trabalho e o capital.
4 – O CES considera positivo o crescimento continuado das exportações acima do PIB, tendo o seu peso
ultrapassado os 50 % em 2022, alertando para a necessidade desse aumento se passar a traduzir também
num aumento efetivo das exportações líquidas de importações, com um maior valor acrescentado nacional
incorporado.
5 – O CES sublinha a dinâmica positiva evidenciada pelo mercado de trabalho em 2022, com o emprego a
aumentar 2 % e a taxa de desemprego a diminuir 0,6 pontos percentuais em relação a 2021.
6 – O CES destaca, no entanto, o elevado nível do desemprego de longa duração, que em 2022
representou 2,7 % da população ativa (afetando mais mulheres do que homens), um registo acima da média
europeia (2,4 %), apesar de mais baixo em 0,3 pontos percentuais do que em 2021, e regista também a taxa
de desemprego jovem, que se situou em 19 % (sendo esta taxa mais elevada no caso das mulheres jovens do
que no dos homens jovens), acima da média europeia (14,5 %), embora evidenciando uma redução de 4,4
pontos percentuais face a 2021.
14 – O CES destaca a redução do rácio da dívida pública, que se cifrou em 113,9 % do PIB, menos 11,5
pontos percentuais do que em 2021 e menos 6,8 pontos percentuais do que o previsto no Orçamento do
Estado.
23- O CES saúda o saldo positivo de execução orçamental da Segurança Social registado em 2022, que
se traduziu numa melhoria de 1739,8 M€ face a 2021 (+74,72 %), mais 87,9 % do que o orçamentado.
5.2 – Parecer do Tribunal de Contas (TC)
O parecer do TC relativo à Conta Geral do Estado de 2022, faz 57 recomendações, nenhuma das quais
aos ministérios com responsabilidade direta nas áreas da agricultura, florestas e pescas.
Estas recomendações remetem, na sua maioria, para a implementação da reforma das finanças públicas, a
tesouraria, o património financeiro e o património imobiliário. Nestas recomendações abrangem diversas áreas
incluindo as que afetam as despesas com pessoal e a revisão da despesa pública, a estratégia de
investimento dos excedentes da SS, o reconhecimento contabilístico de ativos e passivos da SS, a informação
relativa ao processo de descentralização de competências e o ritmo de execução dos fundos europeus.
As recomendações são feitas aos Ministério das Finanças (MF), 34; Ministério do Trabalho Solidariedade e
Segurança Social (MTSSS), 16; ao Governo (Gov.), 5; 2 conjuntas aos MF e MTSSS e 1 conjunta à
Assembleia da República (AR) e Gov.
Página 94
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
94
PARTE II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
O Deputado autor deste parecer entende reservar, nesta sede, a sua opinião sobre a Proposta de Lei n.º
8/XVI/1ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República, remetendo a mesma para a discussão em generalidade e/ou em especialidade.
PARTE III – Conclusões
1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos do n.º 3 do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Agricultura e Pescas, a Conta Geral de
Estado 2022 acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social para
elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência.
2 – O Programa Operacional PO17 – Agricultura apresentou em 2022 uma despesa total consolidada
executada de 1172 milhões de euros, materializando uma taxa de execução de 77,5 %.
3 – O Programa Operacional PO15 – Ambiente e Ação Climática apresentou em 2022 uma despesa total
consolidada executada de 4319,2 milhões de euros e uma taxa de execução de 83,6 %. Na rúbrica 085-
Florestas a despesa total consolidada executada foi de 59,4 milhões de euros e a execução de 44,4 milhões
de euros a que corresponde uma taxa de execução de 74,7 %.
PARTE IV – Parecer
A Comissão de Agricultura e Pescas dá por concluído o escrutínio à Conta Geral do Estado 2022, devendo
o presente Parecer, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da
República, ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de São Bento, 12 de setembro de 2024.
O Deputado autor do parecer, Sérgio Ávila — A Presidente da Comissão, Emília Cerqueira.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, da IL e do PCP,
tendo-se registado a ausência do BE, do L e do CDS-PP, na reunião da Comissão de 18 de setembro de
2024.
——
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
1.1. Nota introdutória
Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à
Assembleia da República «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a
apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas
Página 95
26 DE SETEMBRO DE 2024
95
e outros elementos necessários à sua apreciação».
Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2022 deu entrada no dia 15 de maio de 2023 na
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) que, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, a remeteu à Comissão de Educação e Ciência (CEC), para
elaboração do competente parecer.
Em reunião realizada no dia 11 de julho de 2024, a elaboração do parecer sobre a Conta Geral do Estado
de 2022, foi distribuída ao Grupo Parlamentar do Chega, que indicou posteriormente como Deputado relator o
Deputado José de Carvalho.
A CGE 2022 é acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas (TC) e do Conselho Económico e Social
(CES).
A elaboração deste parecer implicou a análise do documento «Conta Geral do Estado 2022», dos
respetivos anexos e pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores de execução
orçamental que cabem no âmbito de competência material da CEC, ou seja, Educação, Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior.
1.2. Análise Setorial
No Quadro I observa-se a despesa efetiva consolidada da administração central, por programa orçamental
(PO), permitindo uma análise nacional da sua execução.
Quadro I1
De acordo com a Conta Geral do Estado 2022, no âmbito da Administração Central, a execução da
despesa consolidada da administração central foi de 90 % face ao orçamento disponível final, que ascende a
94,3 % se considerada apenas a despesa financiada por recursos nacionais2. De um total de 17 programas
1 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 página 192. 2 Corresponde à dotação inicial acrescida de todas as alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano, abatido de cativos.
Página 96
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
96
orçamentais, cerca de 60 % apresentaram uma execução superior a 85 % do orçamento disponível final,
destacando-se os Programas «Trabalho, Solidariedade e Segurança Social», «Saúde», «Ensino Básico e
Secundário e Administração Escolar», «Gestão da Dívida Pública» e «Órgãos de Soberania» todos na
ordem ou acima de 90 %, significando, em conjunto, 68 % da despesa executada.
No caso do PO11 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a despesa executada foi 74,6 % e do PO12 –
Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, a execução atingiu 90,2 %.
O Quadro II evidencia os limites da despesa para o ano de 2022 fixados no âmbito do Quadro Plurianual
das Despesas Públicas para 2022-2026 (QPDP). A execução da Administração Central e da Segurança Social
(231 545,7 milhões de euros) representou 81,8 % do limite máximo de despesa fixado para 2022 (282 980,1
milhões de euros).
Quadro II3
1.3. Execução por Programa Orçamental
1.3.1 Análise da Execução do PO11 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
O orçamento corrigido consolidado da despesa deste Programa atingiu 3821,9 milhões de euros e a
3 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 página 194.
Página 97
26 DE SETEMBRO DE 2024
97
despesa total consolidada ascendeu a 2858,7 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução
de 74,8 %, para a qual contribuíram significativamente os saldos de gerência integrados nas instituições de
ensino superior (IES) (621 milhões de euros), executados em 234,3 milhões de euros, em cumprimento da
regra do equilíbrio orçamental.
A despesa total com projetos na administração central atingiu os 6962,8 milhões de euros, salientando-se
uma despesa de 620,6 milhões de euros no Programa «Ciência, Tecnologia e Ensino Superior».
A despesa efetiva consolidada, excluindo os ativos e passivos financeiros, atingiu 2818,8 milhões de euros,
equivalendo a uma taxa de execução de 74,6 % face ao orçamento corrigido.
Por grandes agrupamentos económicos, evidencia-se o peso das despesas correntes sobre a despesa
total consolidada (85,1 %).
De entre as despesas correntes, realçam-se as despesas com pessoal, que ascenderam a 1632,1 milhões
de euros (67,1 %), destacando-se seguidamente as transferências correntes, com 388,1 milhões de despesa
executada (16 %), relacionada sobretudo com o pagamento de bolsas de ação social a suportar pelo Fundo de
Ação Social (FAS), em cerca de 150,9 milhões de euros, o pagamento de bolsas de investigação por parte da
Fundação Ciência e Tecnologia (FCT), em aproximadamente 110,8 milhões de euros e, finalmente, a
aquisição de bens e serviços com 386,7 milhões de euros (15,9 %).
Quanto às despesas de capital (14,9 % da despesa consolidada), a preponderância situa-se nas
transferências de capital, que representam 54,4 % dessa despesa, relacionadas com a atividade da FCT e
fundamentado sobretudo pelo aumento de financiamento da cooperação e parcerias nacionais e internacionais
e o crescimento da despesa no âmbito das unidades de I&D e dos projetos de investigação em todos os
domínios científicos, e nas aquisições de bens de capital, com 36,2 % do total daquelas despesas, que
alcançaram 154,2 milhões de euros, com destaque para a recuperação de edifícios que tem vindo a ser
conduzida pelas IES.
Por fim, importa ainda salientar que a elaboração do Orçamento do Estado para 2022, no que concerne à
área da ciência, tecnologia e ensino superior, teve como base as seguintes orientações programáticas:
«Reforçar a estratégia política em curso para o ensino superior: modernização, qualificação e diversificação»;
«Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando o conhecimento e a inovação e estimulando
a partilha da excelência em investigação e desenvolvimento nos contextos europeu e internacional» e o
«Reforço e valorização da estratégia Portugal Espaço 2030 no contexto da valorização do posicionamento
atlântico de Portugal na Europa».
Quadro III4
4 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 página 275.
Página 98
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
98
A análise da execução deste Programa por medidas evidencia a concentração da despesa nas medidas
relativas à «Educação» (76,4 % da despesa não consolidada), das quais se destaca a medida
«Estabelecimentos de Ensino Superior» (61,9 %).
A medida relativa aos «Serviços Gerais da Administração Pública – Investigação científica de caráter geral»
surge em segundo lugar na estrutura da despesa em 2022, com 22,2 %.
A execução relacionada com a medida do PRR teve um peso de 0,8 % na estrutura da despesa em 2022,
ascendendo a 41,4 milhões de euros, decorrente sobretudo de adiantamentos concedidos pela Direção-Geral
do Ensino Superior (DGES), enquanto beneficiária intermediária, para a realização do investimento designado
por «Impulso Jovem STEAM» e «Incentivo Adultos – Subinvestimento Programa Impulso Adultos» nas IES e
do alojamento estudantil decorrente de adiantamentos concedidos pela Agência ERASMUS, enquanto
beneficiária intermediária, sobretudo também destinado às IES.
De referir ainda que a execução dos ativos financeiros (39,9 milhões de euros) corresponde
maioritariamente a aplicações financeiras, no final do ano, no âmbito de Certificados Especiais de Dívida de
Curto Prazo (CEDIC) e ainda a participações em sociedades e quase sociedades não financeiras e instituições
sem fins lucrativos. A execução dos passivos financeiros (0,1 milhões de euros) corresponde a amortização de
empréstimos.
Importa referir ainda, relativamente aos resultados obtidos no ensino superior, as seguintes intervenções5:
• Aumento dos apoios sociais aos estudantes do ensino superior, em especial no âmbito das bolsas, das
residências e do programa ERASMUS;
• Garantia de acesso automático às bolsas de ação social do ensino superior quando o aluno tenha
beneficiado de uma bolsa de ação social no ensino secundário, sem ter de aguardar pelo
processamento administrativo por parte da respetiva instituição de ensino superior;
• Fomento da requalificação de profissionais a quatro níveis: Licenciados em áreas de menor
empregabilidade, ativos ou inativos, com cursos curtos (um ano) seguidos de estágios profissionais; Não
licenciados no ativo, mediante uma colaboração intensa entre empresas, associações empresariais e
instituições de ensino superior; Mestrados profissionalizantes; Cursos curtos, não conducentes a grau,
equivalentes, nas áreas tecnológicas, aos MBA Executivos.
• Estímulo da diversificação do acesso ao ensino superior, tendo em conta os diferentes perfis dos
candidatos e aprofundando em particular, num quadro de autonomia das diferentes instituições, o
acesso dos estudantes oriundos de trajetórias profissionais de nível secundário, de ofertas profissionais
de pós-secundário, incluindo os cursos técnicos superiores profissionais (TESP) e os cursos de
especialização tecnológica (CET), e de adultos, de modo a reforçar a equidade e a justiça social no
acesso e a aposta na recuperação de gerações em que as oportunidades de acesso eram menores.
• Adoção de políticas de incentivo à frequência de IES do Interior, através de apoios para a instalação de
estudantes – bolsas de mobilidade, redução de custos de transporte e alojamento – e implementar uma
gestão de vagas que promova a coesão territorial.
Por fim, na área da ciência, tecnologia e inovação6, e de acordo com orientações estratégicas definidas
para 2022, destacam-se as seguintes intervenções:
• Na formação avançada, através do apoio à FCT num investimento que correspondeu a cerca de 110
milhões de euros.
• O apoio a projetos de I&D, sendo processados pagamentos a 3111 projetos financiados pela FCT na
sequência de concursos ou iniciativas específicas e concursos de projetos em todas as áreas do
conhecimento, num total de pagamentos superior a 106 milhões de euros.
• No apoio ao emprego científico e apoio a instituições de I&D, através de transferências para as
instituições referentes aos encargos assumidos no âmbito dos programas de contratação de
doutorados, que foram de 108,4 milhões de euros.
5 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 páginas 276-280. 6 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 páginas 280-282.
Página 99
26 DE SETEMBRO DE 2024
99
• A Internacionalização do sistema científico e tecnológico, com a FCT a garantir a gestão financeira do
projeto orçamental dedicado à cooperação internacional do seu orçamento de investimento nesta
vertente, cuja execução total, em 2022, foi de 62,1 milhões de euros.
• O reforço da participação em atividades na área de Computação Avançada, através da participação
nacional em atividades de investigação e inovação no âmbito de redes europeias e dos quadros
comunitários de investigação e inovação, desenvolvendo designadamente atividades de representação
de Portugal na rede europeia European, Open Science Cloud (EOSC), bem como atividades que visam
a implementação da gestão de dados abertos.
1.3.2 Análise da Execução do PO12 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar
Em 2022, a despesa total consolidada realizada no âmbito do PO12 atingiu 7407,7 milhões de euros,
essencialmente financiada por receitas de Impostos (6403,2 milhões de euros), o que, face ao orçamento
corrigido total consolidado (8251,2 milhões de euros), se traduz numa taxa de execução na ordem dos 89,8 %.
Do valor da despesa total consolidada, 6970,5 milhões de euros dizem respeito a despesa corrente e 437,2
milhões de euros a despesa de capital, representando, respetivamente, 94,1 % e 5,9 % do total.
As despesas com pessoal (5202,6 milhões de euros), que abrangem os encargos com o pessoal docente e
não docente dos estabelecimentos de ensino básico e secundário públicos, incluindo os relativos à
concretização dos programas de apoio à consolidação e recuperação das aprendizagens e à promoção do
sucesso escolar dos alunos, com destaque para o Plano 21|23 Escola+, são as mais significativas, ao
representarem 70,2 % da despesa total consolidada.
A despesa registada em aquisição de bens e serviços (172 milhões de euros) representa 2,3 % do total,
destacando-se a relativa à medida de gratuitidade dos manuais escolares e licenças digitais (96,8 milhões de
euros), bem como à conservação de bens, em particular associada às intervenções efetuadas em diversas
escolas no âmbito do projeto Programa de Modernização da Parque Escolar. A aquisição de bens e serviços
integra também despesa relativa à prestação de serviços pelos refeitórios escolares adjudicados nos
estabelecimentos de ensino públicos, bem como a aquisição de bens e serviços na confeção de refeições aos
alunos das residências escolares. Por outro lado, é ainda de assinalar a despesa referente ao pagamento da
internet nas escolas e à aquisição de serviços para a realização de testes rápidos de antigénio nos
estabelecimentos de ensino públicos. Por último, contempla também as despesas decorrentes do normal
funcionamento dos serviços centrais do Ministério da Educação.
As transferências correntes (1235,5 milhões de euros) representam 16,7 % do total e integram as
transferências para os municípios no quadro de transferência de competências no domínio da educação, que,
em 2022, para além da remuneração do pessoal não docente e de algumas despesas de funcionamento dos
estabelecimentos de educação pública não superior, passaram a abranger também a ação social escolar e as
atividades de animação e apoio à família.
Integram ainda as transferências para as instituições particulares de solidariedade social (IPSS) relativas
aos apoios à componente educativa (rede social e solidária), para as escolas profissionais privadas que
ministram cursos profissionais ao abrigo de contratos-programa e para estabelecimentos do ensino particular e
cooperativo com contratos estabelecidos com o Ministério da Educação.
As outras despesas correntes e de capital, no seu conjunto, com uma despesa de 363,2 milhões de euros,
4,9 % do total, agregam no essencial as despesas de funcionamento dos estabelecimentos de ensino,
incluindo as relativas ao financiamento da ação social escolar. Integram também as despesas com a aquisição
de equipamentos de proteção individual para todos os estabelecimentos públicos de ensino e, com caráter
mais residual, as despesas inerentes ao pagamento do imposto sobre valor acrescentado (IVA).
A despesa em Aquisição de Bens de Capital, no montante de 235,4 milhões de euros, refere-se, no
essencial, às despesas inerentes ao processo de transição digital, financiada pelo Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR), designadamente a relativa à implementação do projeto Universalização da Escola Digital
através da disponibilização de equipamentos de projeção para utilização na sala de aula e computadores
destinados às atividades administrativas e de gestão das escolas (205,2 milhões de euros).
Página 100
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
100
Acresce ainda a relativa a obras de modernização e requalificação em escolas dos ensinos básico e
secundário, da responsabilidade da Parque Escolar, EPE, e da Direção-Geral dos Estabelecimentos
Escolares. Este valor não traduz o total do investimento executado de modernização e requalificação nas
escolas dos ensinos básico e secundário, tendo em conta que as operações financiadas por fundos europeus
estruturais e de investimento são executadas pelas autarquias locais quer no exercício de competências
próprias quer ao abrigo de contratos-programa estabelecidos com o Estado.
Por último, este agregado económico integra ainda a despesa realizada em intervenções de construção,
modernização e aquisição de equipamento nas escolas portuguesas no estrangeiro, bem como em alguns dos
serviços centrais do Ministério.
Os ativos financeiros (60 milhões de euros) e passivos financeiros (120 milhões de euros) correspondem,
respetivamente, à aplicação de excedentes de tesouraria em Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
(CEDIC) e à amortização de empréstimos por parte da Parque Escolar, EPE, determinando que a despesa
efetiva consolidada do Programa se tivesse situado em 7227,7 milhões de euros.
Quadro IV7
A despesa do Programa Orçamental Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, no decorrer do
ano de 2022, foi essencialmente financiada por receitas de impostos (6403,2 milhões de euros), o que
representa 86,4 % da despesa total consolidada. A taxa de execução desta fonte de financiamento atingiu
99,4 %. As Receitas Próprias (244,1 milhões de euros) e as Transferências no âmbito das administrações
públicas (370,3 milhões de euros) representam, no seu conjunto, 8,3 % do total, sendo o remanescente
(5,3 %) financiado por Fundos Europeus (390,1 milhões de euros).
7 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 página 283.
Página 101
26 DE SETEMBRO DE 2024
101
Quadro V8
Na análise da execução por medidas do Programa, efetuada em termos de despesa não consolidada,
destaca-se a medida «017 – Educação – Estabelecimentos de Ensino não Superior», que, envolvendo 7313,2
milhões de euros, representa 91,3 % da despesa total não consolidada.
Esta medida abrange a despesa dos estabelecimentos públicos de ensino (pessoal e funcionamento), bem
como a despesa com as atividades/projetos e ações inerentes ao sistema educativo: inclui a despesa com a
gratuitidade dos manuais escolares, com a requalificação e modernização das escolas dos ensinos básico e
secundário e as transferências para os municípios no âmbito da descentralização de competências, para o
ensino particular e cooperativo – no quadro dos contratos de Patrocínio, Associação, Simples e de
Desenvolvimento – e as transferências para escolas profissionais privadas ao abrigo de contratos-programa.
Em 2022, no início do ano, com o regresso às aulas presenciais, foi necessário garantir a aquisição de
equipamento de proteção individual e a testagem em todos os estabelecimentos de ensino, o que justifica a
despesa realizada no âmbito da medida «095 – Contingência COVID-19 – Prevenção, Contenção, Mitigação e
Tratamento» (7,5 milhões de euros) e da medida «096 – Contingência COVID-19 – Garantir a Normalidade»
(5,6 milhões de euros).
A medida «019 – Educação – Serviços Auxiliares de Ensino», com uma despesa de 250,2 milhões de
euros (3,1 % do total), envolve essencialmente os encargos com as diversas componentes do apoio
socioeducativo aos alunos dos ensinos básico e secundário, nomeadamente leite escolar, alimentação, seguro
escolar e indemnizações, auxílios económicos (visitas de estudo, material escolar e livros escolares) e
transportes para os alunos com necessidades educativas específicas, residências escolares e bolsas de
mérito a alunos do ensino secundário.
A despesa realizada no âmbito da medida «102 – Plano de Recuperação e Resiliência», que atinge o
montante de 252,6 milhões de euros, representa 3,2 % do total. Traduz no essencial o esforço para a
implementação de medidas no quadro da Escola Digital, através da aquisição de computadores, conetividade
e serviços conexos disponibilizados aos estabelecimentos dos ensinos básico e secundário públicos e
particulares e cooperativos com contratos de associação, de modo a dotá-los dos meios necessários para o
acesso e a utilização de recursos didáticos e educativos digitais por parte de alunos, docentes e outros
agentes educativos. Inclui ainda despesa relativa a ações no quadro do Programa Impulso Jovens STEAM –
Alargamento das Redes Ciência Viva e no âmbito do Subinvestimento Acelerador Qualifica do PRR.
Da análise do Relatório do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno da Administração
Financeira do Estado9, realça-se que as auditorias realizadas pela Inspeção Geral de Educação e Ciência, no
âmbito das ações de controlo financeiro, envolvendo as vertentes orçamental, económica, financeira e
patrimonial permitiram destacar os seguintes resultados:
8 Cf. TOMO I Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2022 página 285. 9Tomo II da Conta Geral do Estado de 2022.
Página 102
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
102
• A organização e funcionamento dos serviços auditados ao nível do controlo interno não é habitualmente
suportada num manual de [Sistemas de Controlo Interno] SCI, em particular para as áreas de maior
risco, como as aquisições de bens e serviços e a cobrança e arrecadação de receitas próprias;
• O cumprimento do [Código dos Contratos Públicos] CCP apresenta em regra deficiências na seleção do
procedimento a adotar para contratar, de onde se destaca o recurso generalizado ao ajuste direto
simplificado por parte das escolas/ agrupamentos de escolas do ensino não superior;
• A ausência de recursos humanos qualificados em matéria de gestão, acompanhamento e controlo
orçamental;
• A ausência ou grande insuficiência quer na criação quer na atualização do inventário das escolas e
agrupamentos de escolas.
No parecer do Tribunal de Contas10, é reiterada a suborçamentação persistente do Ministério da Educação
das despesas com pessoal, apelando a uma programação orçamental realista, à semelhança dos alertas já
efetuados nos pareceres CGE de 2017, 2018, 2019, 2020 E 2021.
Conforme salienta o Tribunal de Contas:
• Relativamente aos «instrumentos de gestão orçamental» da despesa:
A dotação provisional não foi, na sua maior parte, utilizada para fazer face a«despesas imprevisíveis e
inadiáveis» como determina a lei, mas antes e indevidamente no reforço de dotações suborçamentadas,
designadamente: em «despesas com pessoal da educação, no montante de 220 M€.»
A utilização dada à dotação provisional, que contraria o princípio de especificação da despesa previsto na
LEO [Lei de Enquadramento Orçamental] bem como a dada às referidas dotações centralizadas, reduzem
parte do significado da especificação da despesa por programas orçamentais.
«Tem-se verificado uma utilização crescente no reforço da dotação para despesa efetiva, praticamente
duplicando entre 2019 e 2022 (de 760 M€ para 1506 M€). O efeito de controlo e limite da despesa
eventualmente pretendido poderá ser prejudicado, uma vez que este tipo de utilização não se tem destinado
apenas a situações de natureza excecional e imprevisível, mas também para suprir limitações recorrentes do
processo de orçamentação, como tem ocorrido reiteradamente nas áreas da educação (despesas com
pessoal) e saúde (designadamente para redução de pagamentos em atraso).»
Dos fluxos para as autarquias locais destacam-se as transferências efetuadas pela DGAL, totalizando
77,3 % da despesa orçamental (3814 M€), que resultam, essencialmente, da aplicação do regime financeiro
das autarquias locais e das entidades intermunicipais, com a finalidade de promover a repartição dos recursos
públicos entre o Estado e as autarquias locais. Em 2022, neste valor incluem-se as transferências do Fundo de
Financiamento da Descentralização (FFD) – (469 M€) que operou, pela primeira vez, no segundo semestre do
ano, após a entrada em vigor da LOE 2022, concentrando recursos para os municípios fazerem face a
competências específicas (resultantes do processo de descentralização lançado em 2018) e que, até então,
eram distribuídas por vários ministérios. Estas transferências, de certa forma, explicam a redução dos
pagamentos efetuados por outras entidades da AC, como é o caso dos serviços do Ministério da Educação,
que reduziram as suas transferências em 144 M€.
Apesar de o processo de descentralização abranger um conjunto bastante alargado de áreas temáticas, a
verba em questão foi prevista para os domínios da Educação (730 M€), Saúde (70 M€), Ação Social (42 M€) e
Cultura (1 M€), cabendo aos serviços das áreas governativas descentralizadas assegurar a colocação das
verbas no FFD, e à DGAL a incumbência de assegurar mensalmente a transferência para os municípios.
10 Parecer do Tribunal de Contas – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2022», cf. página IV.
Página 103
26 DE SETEMBRO DE 2024
103
Quadro VI11
Os dados da execução do FFD são indicativos da evolução do processo ao longo de 2022, refletindo o
estágio mais avançado na Educação – domínio em que as respetivas competências foram transferidas para
todos os municípios a partir de abril de 2022.
PARTE II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre Conta
Geral do Estado 2022, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Educação e Ciência
a Conta Geral do Estado de 2022, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho
Económico e Social para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.
Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Educação e Ciência é de parecer que o presente
relatório sobre a Conta Geral do Estado 2022 deve ser presente à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2024.
O Deputado Relator, José de Carvalho — A Presidente da Comissão, Manuela Tender.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH e da IL, tendo-se
registado a ausência do BE, do PCP, do L e do CDS-PP, na reunião da Comissão de 18 de setembro de 2024.
——
COMISSÃO DE SAÚDE
Índice
Parte I – Considerandos
Nota introdutória
11 Parecer do Tribunal de Contas – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2022», cf. Página 46.
Página 104
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
104
Análise setorial
Pareceres
Parte II – Opinião da Deputada Autora do Parecer
PARTE I – Considerandos
Nota Introdutória
A Conta Geral do Estado (CGE) é um dos documentos mais importantes na gestão das finanças públicas
em Portugal. Sendo da competência do Governo a sua elaboração, encerra formalmente o ciclo orçamental.
Este documento tem como principal função prestar contas à Assembleia da República (AR) sobre a execução
do Orçamento do Estado (OE) do ano anterior, incluindo a análise detalhada das receitas e despesas em
todas as áreas da administração pública.
A elaboração da Conta Geral do Estado decorre do previsto no artigo 107.º da Constituição da República
Portuguesa e no artigo 69.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Nos termos deste artigo, o Governo
submete à Assembleia da República (AR) até 30 de junho do ano seguinte a documentação integrante da
CGE, sendo que a AR aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte.
A CGE 2022 deu entrada na AR a 15 de maio de 2023. A Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública (COFAP) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de Saúde
(CS) a CGE 2022, a fim de esta elaborar o competente parecer, tendo sido nomeada relatora a Deputada
Felicidade Vital, do Grupo Parlamentar do Chega, em reunião realizada a 12 de julho de 2024.
A fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CS, a CGE 2022
encontra-se acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de
2022» (incluindo o anexo «Exercício do Contraditório»), do Parecer do Conselho Económico e Social «Parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2022», aprovado em 13 de outubro de 2023 e do Relatório da UTAO
(Unidade Técnica de Apoio Orçamental) «Apreciação da Conta Geral do Estado de 2022» de 21 de setembro
de 2023.
Para a elaboração deste parecer foi analisado o documento «Conta Geral do Estado de 2022» e foram
tidos em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres e relatórios emitidos.
O presente parecer sobre a CGE 2022 circunscreve-se exclusivamente aos indicadores de execução
orçamental que compreendem o setor da saúde.
O Orçamento do Estado para 2022 (OE2022) está plasmado na Lei n.º 12/2022, de 27 de junho.
ANÁLISE SETORIAL
O orçamento corrigido consolidado relativo à despesa do Programa da Saúde em 2022 atingiu um total de
15 585,5 milhões de euros, com a despesa corrente a representar 14 614 milhões de euros (correspondente a
93,8 % do total), enquanto a despesa de capital ascendeu a 971,5 milhões de euros (6,2 %). Em termos de
execução, a despesa corrente, que representa 97,3 % da estrutura do orçamento executado, registou uma
taxa de execução de 93,3 %, o que equivale a 13 641,9 milhões de euros em relação ao orçamento corrigido.
Dentro da execução da despesa corrente, destacam-se algumas rubricas específicas, como as despesas
com pessoal, que tiveram uma taxa de execução de 99,4 % (5371,7 milhões de euros), e a aquisição de bens
e serviços, cuja execução foi de 90,3 %, totalizando 8140,7 milhões de euros. As transferências correntes
apresentaram uma execução de 70,3 % (85,6 milhões de euros), enquanto os juros e outros encargos
registaram uma taxa de execução de 89,7 %, o que corresponde a 7 milhões de euros. Por outro lado,
verificou-se uma execução mais baixa na rubrica de outras despesas correntes, com uma taxa de execução de
58,6 %, totalizando 36,9 milhões de euros.
Relativamente às despesas de capital, que correspondem a 2,7 % da estrutura orçamental executada, a
taxa de execução foi de 38,6 %, equivalente a 374,8 milhões de euros do orçamento corrigido. Esta menor
taxa de execução deve-se ao facto de muitas destas despesas estarem cofinanciadas por fundos
comunitários, cuja cobrança integral nem sempre se concretiza. Dentro das despesas de capital, o
Página 105
26 DE SETEMBRO DE 2024
105
investimento atingiu uma execução de 37,2 % (310,5 milhões de euros), enquanto as transferências de capital
registaram uma execução de apenas 6 %, equivalente a 3,5 milhões de euros. Globalmente, o orçamento
consolidado executado no ano de 2022 apresentou uma taxa de execução de 89,9 % face ao orçamento
corrigido.
O agrupamento de aquisição de bens e serviços assume o maior peso no total da despesa corrente
consolidada, representando 59,7 % do total. Dentro deste agrupamento, destacam-se as despesas
relacionadas com produtos químicos e farmacêuticos, que atingiram 2266,5 milhões de euros, seguidas pelos
produtos vendidos nas farmácias, com um valor total de 1748,5 milhões de euros, e pelo material de consumo
clínico, cuja despesa totalizou 725,6 milhões de euros.
No que se refere à atividade assistencial, refere-se na CGE 2022 que a mudança no perfil demográfico da
população portuguesa, resultante do aumento da esperança média de vida, juntamente com a constante
inovação tecnológica e a crescente exigência dos cidadãos, que apresentam maiores expectativas
relativamente ao seu estado de saúde, têm um impacto direto na procura por cuidados de saúde e na elevada
diferenciação do Serviço Nacional de Saúde (SNS).
A CGE 2022 refere que nos últimos anos verificou-se um reforço significativo da rede de Cuidados de
Saúde Primários (CSP), evidenciado pelo aumento do número de unidades de saúde familiar (USF) e
unidades de cuidados na comunidade (UCC). Este reforço incluiu também o alargamento das respostas
existentes dentro da rede de cuidados primários e do trabalho realizado no sentido de garantir a atribuição de
médico de família a um número crescente de cidadãos.
A evolução da rede de prestação de cuidados de saúde primários (CSP) no Serviço Nacional de Saúde
entre 2014 e 2022 evidencia um crescimento significativo no número de unidades de saúde familiar (USF), que
aumentou de 418 unidades em 2014 para 607 unidades em 2022, representando um crescimento de 45 %. Da
mesma forma, o número de unidades de cuidados na comunidade (UCC) subiu de 237 unidades em 2014 para
268 no final de 2021, correspondendo a um aumento de 13 %, permanecendo inalterado em 2022.
No âmbito da oferta de cuidados de saúde primários (CSP) é relevante salientar a continuidade de várias
medidas implementadas nos últimos anos, com o objetivo de aumentar a capacidade resolutiva deste nível de
cuidados. Entre essas iniciativas, destaca-se a introdução, a partir de 2016, de novas respostas na área da
saúde oral e medicina dentária no SNS, assim como o início de projetos de rastreio de saúde visual. Para além
disso, houve um alargamento dos rastreios de base populacional em áreas como o cancro da mama, cancro
do colo do útero, cancro do cólon e reto, e retinopatia diabética.
Outras medidas incluem o reforço da capacidade de deteção precoce de doenças, como a doença
pulmonar obstrutiva crónica (DPOC), a disponibilização de meios complementares de diagnóstico e
terapêutica nos centros de saúde, a expansão do telerrastreio dermatológico, e a ativação de unidades móveis
de saúde. Também se destaca o aumento das respostas nas áreas da saúde mental, nutrição, e medicina
física e reabilitação, entre outras.
A melhoria na estrutura de prestação de cuidados de saúde primários, observada nos últimos anos, tem
sido crucial para a consolidação dos elevados níveis de desempenho assistencial registados em várias áreas
deste nível de cuidados. Esta evolução reflete-se nas consultas médicas presenciais, não presenciais e
domiciliárias, bem como na atividade desempenhada por profissionais de enfermagem e outros técnicos de
saúde. Do mesmo modo, verificou-se uma evolução positiva nos principais indicadores de atividade
alcançados pelas unidades funcionais (UF).
Em 2022, registou-se uma redução no total de consultas médicas, resultante da diminuição das consultas
não presenciais em comparação com 2021. No entanto, este decréscimo foi parcialmente compensado pelo
aumento das consultas presenciais. Apesar desta variação, verificou-se uma forte adesão por parte dos
profissionais e equipas de saúde às soluções de telessaúde. A atividade programada e realizada com
contactos presenciais recuperou em 2022, aproximando-se gradualmente dos números pré-pandemia.
No que diz respeito à atividade hospitalar, a CGE 2022 indica que os dados disponíveis mostram uma
recuperação contínua em relação a 2020, atingindo valores próximos aos do período pré-COVID-19, tal como
já se verificava em 2021. Os serviços de internamento registaram um aumento de 3,3 % no número de
doentes saídos face ao ano anterior. As intervenções cirúrgicas continuaram a crescer de forma positiva, tal
como no ano anterior, superando novamente os números de 2019, ano que precedeu a pandemia. As
consultas médicas também subiram 2,8 % em relação ao ano anterior, e o número de sessões de hospital de
Página 106
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
106
dia registou uma recuperação de 10,5 %, ultrapassando o valor registado em 2019.
Em relação às medidas identificadas no Programa Orçamental da Saúde para o ano de 2022, a despesa
total não consolidada atingiu os 36 183,7 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada foi de
14 016,8 milhões de euros. Destacam-se os seguintes pontos:
• Na Medida 020 – Administração e Regulamentação, com uma execução de 191,8 milhões de euros,
equivalente a 0,5 % da despesa não consolidada do programa, as entidades com maior relevância
foram os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, com uma despesa de 74,3 milhões de euros,
seguidos pelo INFARMED, com 51,7 milhões de euros, a Administração Central do Sistema de Saúde,
que registou 27,1 milhões de euros, e a Direção-Geral da Saúde, com 13,6 milhões de euros;
• Na Medida 021 – Investigação, o montante foi de 50,8 milhões de euros, representando 0,1 % da
despesa não consolidada. Esta medida inclui a promoção e desenvolvimento da investigação científica
em saúde pública, estando diretamente afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo
Jorge, IP;
• A despesa não consolidada destinada a hospitais e clínicas totalizou 28 692,7 milhões de euros,
representando 79,3 % da execução orçamental. Este valor abrange tanto a execução das entidades do
SNS quanto as transferências realizadas pela Administração Central do Sistema de Saúde para os
hospitais do setor empresarial do Estado;
• A Medida 023 – Serviços individuais de saúde, com uma execução de 5462,8 milhões de euros,
representa 15,1 % da execução orçamental não consolidada. Nesta medida, destacam-se os
pagamentos realizados pelas administrações regionais de saúde ao setor convencionado para cobrir os
meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT), a Rede Nacional de Cuidados
Continuados Integrados, bem como os pagamentos referentes a medicamentos, incluindo os produtos
vendidos em farmácias privadas.
• A Medida 073 – Parcerias público-privadas, com uma execução de 468,9 milhões de euros, refere-se aos
encargos não consolidados com as parcerias público-privadas, incluindo o hospital de Cascais e
acautelando-se igualmente a reversão do hospital de Loures, ocorrida em 2022.
• A Medida 095 – Contingência COVID-19 – Prevenção, contenção, mitigação e tratamento, com um
montante de 1220,6 milhões de euros, corresponde a 3,4 % da despesa não consolidada executada. As
entidades com maior relevância dentro desta medida incluem as administrações regionais de saúde
(com 526,3 milhões de euros), a Direção-Geral da Saúde (com 430,3 milhões de euros), as EPE do
SNS (com 245,4 milhões de euros), a Administração Central do Sistema de Saúde (com 9,4 milhões de
euros), o SUCH – Serviços de Utilização Comum dos Hospitais (com 2 milhões de euros), o Instituto
Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge (com 1,7 milhões de euros) e o Instituto Nacional de Emergência
Médica (com 1,5 milhões de euros).
• A Medida 096 – Contingência COVID-19 – Garantir a normalidade, com uma execução de 53 milhões de
euros, representa 0,1 % da despesa não consolidada executada. As entidades que tiveram maior peso
nesta medida incluem a Unidade Local de Saúde do Baixo Alentejo, EPE, com 8 milhões de euros, a
Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano, EPE, com 6,3 milhões de euros, o Centro Hospitalar
Tâmega e Sousa, EPE, com 5,7 milhões de euros, a ARS Norte, com 5,2 milhões de euros, o Instituto
Português de Oncologia do Porto, EPE, com 3,8 milhões de euros, o Hospital Prof. Doutor Fernando da
Fonseca, EPE, com 3,5 milhões de euros, e o Instituto Português de Oncologia de Coimbra, EPE, com
3,1 milhões de euros;
• A Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, com um total de 40,6 milhões de euros, também
representa 0,1 % da despesa não consolidada executada. As entidades com maior relevância dentro
desta medida foram a Administração Central do Sistema de Saúde, que recebeu 21,5 milhões de euros,
e os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, com 15,2 milhões de euros.
No que concerne aos recursos humanos, em 2022 registou-se uma variação marginal negativa de 285
trabalhadores (-0,2 %) nas instituições sob tutela do Ministério da Saúde (MS), totalizando 147 697
trabalhadores a 31 de dezembro desse ano. Esta diminuição deveu-se principalmente à redução no número de
Assistentes Operacionais (-2 %) e Assistentes Técnicos (-1 %), o que resultou numa redução de 883
Página 107
26 DE SETEMBRO DE 2024
107
trabalhadores. Por outro lado, houve um aumento de médicos e enfermeiros, com um acréscimo de 547
profissionais (+1 %).
Analisando os resultados obtidos, a CGE 2022 destaca o seguinte:
Em 2022, o Governo procurou garantir os recursos necessários ao Serviço Nacional de Saúde, com o
objetivo de assegurar um melhor acesso a cuidados de saúde de qualidade, num ambiente seguro para
utentes e profissionais. Houve um forte enfoque no cumprimento dos tempos máximos de resposta garantidos,
ao mesmo tempo que se deu continuidade ao combate à pandemia de COVID-19. O Orçamento do Estado
previu o aprofundamento das políticas implementadas em anos anteriores, resultando num reforço do
orçamento de 2022 comparado com o do ano anterior.
Para fortalecer a capacidade de resposta do SNS, em 2022 estava prevista a contratação de novos
profissionais, assim como o reforço dos investimentos em infraestruturas e equipamentos. Foram também
introduzidas melhorias no acompanhamento e avaliação da gestão das unidades do SNS, com medidas
focadas nas pessoas e a desenvolver em 8 eixos estratégicos:
a) Promover a saúde e prevenir a doença;
b) Melhorar o acesso ao SNS;
c) Melhorar a cobertura dos cuidados de saúde primários com mais respostas;
d) Melhorar o acesso e a eficiência dos hospitais públicos;
e) Alargar as respostas em cuidados continuados integrados e paliativos;
f) Dar continuidade à reforma da saúde mental;
g) Reforçar a política de recursos humanos do SNS;
h) Criação de uma direção executiva para o SNS com reformulação dos estatutos do SNS.
Ao longo de 2022, o SNS, enquanto mantinha a resposta à pandemia, focou os seus esforços na
recuperação da atividade assistencial, particularmente nas atividades programadas. No que diz respeito aos
investimentos, destacam-se a conclusão da nova ala pediátrica do Hospital de São João, o novo edifício do
Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia-Espinho, e a continuação da construção do novo Hospital Central do
Alentejo. Outras obras relevantes incluíram a construção do Centro de Saúde de Fernão Magalhães.
No âmbito dos fundos comunitários, houve destaque para a requalificação de centros de saúde, como o de
Reguengos de Monsaraz, Vendas Novas e Celas, bem como a requalificação de infraestruturas no IPO de
Coimbra. Outros investimentos envolveram a modernização de infraestruturas de serviços de saúde na
Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano e no Hospital de Conde de São Bento (Santo Tirso).
Os fundos comunitários, especialmente do POSEUR, também financiaram vários projetos de eficiência
energética em hospitais como o Hospital Prof. Doutor Fernando da Fonseca, o Centro Hospitalar de Lisboa
Ocidental, o Centro Hospitalar de Setúbal, e muitos outros, incluindo o IPO de Lisboa e o IPO do Porto.
No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), destacaram-se as reformas dos cuidados de
saúde primários, da saúde mental, e do modelo de governação dos hospitais públicos, além da modernização
da Rede de Dados da Saúde (Serviços Partilhados do Ministério da Saúde).
Ao mesmo tempo, foi possível dar continuidade a diversas medidas, incluindo a expansão da rede de
Cuidados de Saúde Primários, o crescimento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI)
e o alargamento do Programa Nacional de Vacinação no campo da Saúde Pública. Continuaram a ser
promovidas políticas de eficiência e de desempenho nas unidades de saúde do SNS, complementadas por
mecanismos de transparência e auditoria. Além disso, foi reforçada a gestão partilhada de recursos no âmbito
do SNS (GPRSNS), com o objetivo de maximizar a utilização da capacidade instalada, promover a
competitividade e rentabilizar os equipamentos e os recursos humanos nos serviços públicos.
O plano de vacinação COVID-19 manteve-se operacional, com um impacto significativo no Programa
Orçamental da Saúde. Simultaneamente, o Governo continuou a trajetória de redução sustentada da dívida do
SNS, implementando medidas para garantir o reequilíbrio financeiro do SNS, particularmente nos hospitais
EPE. Nesse contexto, destacam-se as entradas de capital no valor de 1040,1 milhões de euros, destinadas ao
pagamento de dívidas vencidas há mais de 90 dias a fornecedores externos. Estas medidas resultaram na
Página 108
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
108
redução dos pagamentos em atraso para 18,9 milhões de euros em dezembro de 2022, o valor mais baixo
desde que existem dados consolidados (2012), representando uma redução de 83 % face a 2021.
Em resumo, ao longo de 2022, os recursos do Programa Orçamental da Saúde foram direcionados para a
execução das medidas previstas no Orçamento do Estado, com o objetivo de proporcionar uma melhor
resposta nos cuidados de saúde.
PARECERES
No «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022», o Tribunal de Contas (TC) formula 57
recomendações ao Governo e à Assembleia da República que sustentam a emissão de um juízo com reservas
e ênfases, segundo assinala o próprio TC. Recomenda, particularmente, o reforço do planeamento e da
liderança para assegurar avanços na reforma das finanças públicas, essenciais segundo o TC, à
concretização da nova CGE e à inclusão de informação completa sobre a dívida pública, tesouraria, património
financeiro e património imobiliário. O TC recomenda ainda, melhorias ao nível da informação sobre os
resultados das políticas públicas; da estratégia de investimento dos excedentes da SS; do reconhecimento
contabilístico de ativos e passivos da SS; da informação relativa ao processo de descentralização de
competências e do ritmo de execução dos fundos europeus.
Por seu lado, no seu Relatório «Apreciação da Conta Geral do Estado de 2022» a UTAO enfatiza a
necessidade de apresentar separadamente os impactos das medidas COVID-19 e do PRR, por razões de
transparência. A UTAO destaca que o pacote COVID-19 tinha como objetivo fortalecer o sistema de saúde e
mitigar os efeitos da crise de saúde pública na economia, enquanto o PRR é um plano expansionista com um
horizonte de implementação de cinco anos, focado em estimular a economia. A UTAO refere ainda que o
impacto das medidas COVID-19 diminuiu significativamente em 2022, com uma redução de 2654 milhões de
euros em contabilidade pública, principalmente nos setores da saúde e da economia. Em contabilidade
nacional, a redução foi de 3281 milhões de euros face a 2021, refletindo a melhoria da situação
epidemiológica.
No que diz respeito ao PRR, a UTAO aponta que a implementação foi mais lenta do que o esperado, com
apenas 28,7 % da receita prevista recolhida. A UTAO sublinha ainda que, embora houvesse muita informação
sobre os valores disponibilizados, faltava uma sistematização dos seus efeitos na execução orçamental.
Por fim, a UTAO destaca que, apesar da redução geral das dívidas não financeiras dos hospitais EPE,
vários organismos dos Ministérios da Agricultura, Cultura e Saúde não cumpriram os objetivos de redução do
Prazo Médio de Pagamento.
Também, no «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022», o Conselho Económico e Social (CES),
destaca que, em 2022, a guerra na Ucrânia agravou a crise energética e perturbou as cadeias de
abastecimento globais, contribuindo para a desaceleração do crescimento económico e uma inflação recorde
de 10,6 % na zona euro. Como resposta, os bancos centrais aumentaram as taxas de juro para controlar a
inflação. Em Portugal, as medidas de mitigação da COVID-19 custaram 4230 milhões de euros, quase
igualando o impacto orçamental das medidas associadas à crise geopolítica e à inflação, que somaram 4595,4
milhões de euros.
A taxa de pobreza ou exclusão social reduziu-se para 20,1 %, embora persistam desigualdades regionais,
com os Açores e Madeira a registarem níveis mais elevados. Houve também um aumento das pressões sobre
as famílias devido à subida dos juros e dos preços dos bens essenciais, sem um correspondente aumento
salarial significativo. Em contrapartida, o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) avançou no seu segundo
ano de implementação em Portugal, com vários projetos e infraestruturas em curso.
PARTE II – Opinião da Deputada Autora do Parecer
Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a Deputada autora do presente
parecer opta por não emitir a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2022, nos termos do n.º 3
do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
Página 109
26 DE SETEMBRO DE 2024
109
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Saúde, nos termos
legais e regimentais aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2022, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de
Contas, da UTAO e do Conselho Económico e Social para elaboração de parecer nas áreas competentes.
Apreciados os documentos disponíveis, a Comissão de Saúde conclui que o presente parecer sobre a
Conta Geral do Estado de 2022, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que
compreende o setor da saúde, deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para posterior debate em Plenário da
Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 16 de setembro de 2024.
A Deputada autora do parecer, Felicidade Vital — O Presidente da Comissão, Ana Abrunhosa.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, da IL, do BE e do
L, tendo-se registado a ausência do PCP, na reunião da Comissão de 18 de setembro de 2024.
——
COMISSÃO DE TRABALHO, SEGURANÇA SOCIAL E INCLUSÃO
Índice
Parte I – Nota Introdutória
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Nota Introdutória
A Constituição da República Portuguesa (Constituição) prevê na alínea d) do artigo 162.º que compete à
Assembleia da República, no âmbito das suas funções de fiscalização, «Tomar as contas do Estado e das
demais entidades públicas que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais
elementos necessários à sua apreciação».
Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2022 (CGE 2022), o Tribunal de Contas
(TC) emitiu, no termos do previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição, o competente parecer
sobre a CGE 2022, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS).
Também o Conselho Económico e Social (CES) enviou à Assembleia da República o parecer sobre a
Conta Geral do Estado de 2022, emitido no âmbito das suas competências próprias e aprovado no Plenário do
CES de 13 de outubro de 2023.
Nessa sequência, a CGE 2022 deu entrada da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
(COFAP) a 15 de maio de 2023, a qual solicitou à Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança Social e
Inclusão (CTSSI), nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR), a emissão do competente parecer, a remeter à COFAP até ao dia 20 de
setembro de 2024, de forma a poder ser integrado no relatório daquela comissão parlamentar.
Página 110
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
110
A CTSSI distribuiu a elaboração do parecer ao Sr. Deputado João Ribeiro, do Grupo Parlamentar do
Chega (CH).
De modo a corresponder ao solicitado pela COFAP, é emitido o presente parecer, que incide
exclusivamente sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSSI incluídas na CGE 2022, em
especial as atinentes ao trabalho e segurança social.
A elaboração do presente parecer tem por base o Documento CGE 2022, incluindo a CSS, apresentado
pelo Governo, bem como os pareceres do TC e do CES já aqui sinalizados.
PARTE II – Considerandos
1. Enquadramento Macroeconómico
Em 2022, a economia mundial ficou marcada por um abrandamento económico, uma aceleração da
inflação e um processo de normalização da política monetária. Estes foram os três principais acontecimentos
económicos a marcar o primeiro ano subsequente ao choque da pandemia de COVID-19 que assolou o
mundo em 2020-2021.
No ano de 2022, a economia mundial desacelerou, originando que o PIB abrandasse para os 3,4 % de
crescimento (face a 6,3 % em 2021), refletindo sobretudo os efeitos da invasão da Ucrânia pela Rússia, os
choques energéticos, as variações de preços nos mercados de matérias-primas industriais e alimentares,
causando uma elevada incerteza do panorama geopolítico e uma retração na confiança de todos os agentes
económicos.
1.1 Principais indicadores da economia internacional
Portugal pautou-se por um ligeiro contexto de recuperação económica no período pós-pandémico, ficando
marcado mesmo assim, por uma enorme dúvida, decorrente do conflito militar na Ucrânia, originando
problemas sociais e económicos muito significativos. A recuperação da atividade económica nacional após a
pandemia sentidos nos dois anos anteriores, esteve principalmente aportado na evolução da procura interna
(contributo de 4,7 pp).
Página 111
26 DE SETEMBRO DE 2024
111
A procura interna contribuiu positivamente para o crescimento do PIB em termos reais (4,7 pp), embora de
forma menos acentuada face a 2021 (5,8 pp), com a aceleração do consumo privado para os 5,7 % (4,7 % em
2021), a taxa mais elevada desde 1995, permitindo que o consumo privado se encontre 2,9 % acima do nível
pré-pandemia de COVID-19.
1.3. Contributos para a variação real do PIB (pp e taxa de variação em %)
A evolução do consumo privado dependeu essencialmente da forte aceleração que se registou no primeiro
trimestre de 2022, tendo o crescimento homólogo sido de 11,6 %. Em termos nominais, nesse trimestre, o
crescimento do consumo privado foi de 15,6 %, superior ao rendimento disponível bruto (cuja taxa de variação
foi de 5,8 %).
A recuperação económica permitiu às administrações públicas encerrarem 2022 com um saldo orçamental
de -0,4 % do PIB em contabilidade nacional (-944,4 milhões de euros, melhoria de 2,5 pp face a 2021 e de 1,5
pp face à estimativa para o Orçamento do Estado para 2022) e de -1,4 % do PIB em contabilidade pública (-
3406,3 milhões de euros, melhoria de 2,6 pp face a 2021).
Entre os fatores que concorreram para a melhoria das contas públicas destacam-se a evolução mais
favorável da receita fiscal, a dissipação das medidas de combate à pandemia de COVID-19 e o aumento das
contribuições sociais, que decorre da robustez do mercado de trabalho e das valorizações remuneratórias.
Página 112
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
112
Em 2022 mantiveram-se apoios na ordem dos 3,3 mil milhões de euros associados a despesa com
medidas no âmbito das exigências resultantes dos efeitos da pandemia de COVID-19.
A execução orçamental de 2022 vincou-se na promoção da sustentabilidade de longo prazo da economia
portuguesa, através da prossecução da trajetória de redução da dívida pública. Neste sentido, a dívida pública
em percentagem do PIB (ótica de Maastricht) situou-se em 113,9 %, uma redução de 11,5 pp do PIB em
relação aos 125,4 % do PIB registados no final do ano anterior. De ressalvar que o saldo da dívida direta do
Estado (antes de swaps), apurado numa ótica de contabilidade pública, fixou-se em 287 mil milhões de euros,
o que representa um aumento de 8,5 mil milhões de euros face ao verificado em 2021.
2. Evolução do Mercado de Trabalho
Em 2022, o mercado de trabalho manteve uma dinâmica positiva, com a população ativa e o emprego
(principalmente no setor do alojamento, restauração e similares) a evoluírem positivamente, atingindo
máximos históricos, com aumentos de 1,4 % e 2 %, respetivamente, e a população inativa a registar uma
descida de 1,7 % face ao ano anterior.
No conjunto do ano, a população desempregada, estimada em 314 mil pessoas, teve a queda mais
acentuada face ao ano anterior desde 2018. A taxa de desemprego anual diminuiu para os 6 % (menos 0,6 pp
do que em 2021), também esta a mais baixa desde 2002. Nos últimos trimestres do ano, o ligeiro aumento da
taxa de desemprego ficou ainda a dever-se a um aumento da taxa de atividade, dado que o emprego
continuou a registar variações homólogas positivas. A taxa de subutilização diminuiu para 11,4 %.
1.4. Taxa de desemprego e emprego (população ativa e taxa de variação em %)
O maior dinamismo do mercado de trabalho traduziu-se na mais baixa taxa de desemprego das últimas
duas décadas (6 %, ou seja, -0,6 pp do que em 2021). Este resultado influenciou positivamente a receita fiscal
e contributiva, permitindo acomodar as despesas adicionais decorrentes da resposta aos efeitos do choque
geopolítico, em particular no que respeita ao aumento dos preços.
Conforme asseverado pelo CES, grande parte dos trabalhadores auferia baixos salários. Segundo dados
da Segurança Social, em 2022, 73,7 % do conjunto dos/as trabalhadores/as dependentes auferia uma
remuneração base mensal igual ou inferior a 1000 euros. Numa desagregação por sexo, verifica-se que para
as trabalhadoras e para os trabalhadores esta percentagem se fixa em 75,5 % e 72,2 %.
Página 113
26 DE SETEMBRO DE 2024
113
1.5. Percentagem de trabalhadores/as dependentes por escalão de remuneração base em 2022, por
sexo
Sublinhe-se ainda que, no que se refere aos desempregados, este indicador fixou-se em 60,1 % em 2022
(57,6 % para as mulheres e 62,8 % para os homens), embora neste caso abaixo da média da UE, que foi de
65,2 %.
No ano de 2022, a média anual da população empregada foi estimada em 4908,7 milhares de pessoas
(2470,1 milhares de homens e 2438,6 milhares de mulheres), representando um aumento de 96,4 mil (2,0 %)
em relação ao ano anterior, enquanto a população desempregada foi estimada em 313,9 milhares de pessoas
(169,0 mil mulheres e 145,0 mil homens), traduzindo-se numa diminuição de 24,9 mil (7,3 %) em relação a
2021.
Ainda assim, o CES destaca o elevado nível do desemprego de longa duração, população desempregada
que estava nesta condição há 12 ou mais meses, que em 2022 representou 2,7 % da população ativa (3 %
para as mulheres e 2,4 % para os homens), um registo acima da média europeia (2,4 %), apesar de mais
baixo em 0,3 p.p. do que em 2021.19 Regista também, em 2022, uma taxa de desemprego jovem (15-24 anos
de idade) de 19 %, acima da média da União Europeia (14,5 %), embora evidenciando uma redução de 4,4
p.p. face a 2021. Mantém-se a sua maior prevalência junto das mulheres jovens do que dos homens jovens
(20,5 e 17,8 %, respetivamente). De frisar de forma cabal, que é essencial continuar a dar resposta às causas
que conduzem à precariedade dos vínculos laborais.
A retribuição mínima mensal garantida (RMMG) para 2022 foi fixada nos 705 euros, traduzindo um
aumento de 6,0 %. De acordo com o INE, em 2022, a remuneração bruta total mensal média por trabalhador/a
aumentou, em relação a 2021, 3,6 % para 1411 euros, a sua componente regular aumentou 3,1 % para 1140
euros e a componente base aumentou 3,0 % para 1070 euros. Em termos reais, e em relação a 2021, os três
tipos de remuneração diminuíram: 4,0 %, 4,4 % e 4,5 %, respetivamente. Conforme o parecer do CES, as
implicações sociais e económicas negativas, resultaram desta perda real de remuneração média, decorrente
do aumento da inflação, sendo que esta perda foi significativamente mais intensa no setor público do que no
setor privado.
No que se refere à inflação anual em Portugal, o índice de preços no consumidor (IPC) registou uma
variação positiva bastante significativa de 7,8 %, mais 6,5 p.p. do que a variação ocorrida em 2021 e o valor
mais elevado desde 1992.
Convém salientar que os produtos alimentares e bebidas não alcoólicas, a habitação, água, eletricidade,
gás e outros combustíveis registaram taxas de inflação homólogas acima dos 12 % em 2022, o que cingiu os
orçamentos familiares, principalmente os de menores rendimentos.
Face ao reconhecimento de que o aumento da inflação não era temporário, assistiu-se a uma alteração da
política monetária foi especialmente impactante nas famílias, com o aumento das prestações dos créditos à
habitação e ao consumo e a subida dos preços dos bens essenciais, não acompanhados, em média, por
Página 114
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
114
aumentos salariais que repusessem o poder de compra.
Face a este panorama, há que ressalvar que Portugal mantém-se acima da média da União Europeia no
que diz respeito à percentagem de trabalhadores em risco de pobreza ou exclusão social, após transferências
sociais (12,2 %, mais 1,1 p.p. do que a média da UE, sendo 11,0 % para as mulheres e 13,3 % para os
homens). Sublinhe-se ainda que, no que se refere aos desempregados, este indicador fixou-se em 60,1 % em
2022 (57,6 % para as mulheres e 62,8 % para os homens), embora neste caso abaixo da média da UE, que foi
de 65,2 %.
De acordo com o CES, o ano de 2022 fica também marcado pela diminuição da proporção da população
em risco de pobreza ou exclusão social, com este indicador a fixar-se em 20,1 % (20,7 % para as mulheres e
19,5 % para os homens), menos 2,3 pontos percentuais (p.p.) do que em 2021 e em linha com o valor
registado em 2020 (20 %).
Apesar da melhoria registada, as famílias monoparentais e as famílias com três ou mais crianças
dependentes, apresentavam as taxas de pobreza mais elevadas, permanecendo, portanto, particularmente
vulneráveis à pobreza.
3. Conta da Segurança Social
Em 2022, o saldo de execução orçamental da Segurança Social foi de 4068 milhões de euros, o que
plasmou uma significativa melhoria de 1739,8 milhões de euros face a 2021 (74,72 %).
Para que se tenha a devida noção, o maior contributo para este resultado resultou do lado da receita
efetiva, que aumentou 1960,8 milhões de euros (5,8 %), acima do aumento da despesa efetiva, que se cifrou
nos 221,1 milhões de euros (0,7 %). No global, em 2022, a receita e a despesa efetiva ascenderam a 35 527,4
e 31 459,4 milhões de euros, respetivamente.
Este aumento da receita é fruto do crescimento de 11,8 % da receita de contribuições e quotizações,
correspondendo a 2362,4 milhões de euros, resultante do aumento de emprego, fruto do bom desempenho da
economia portuguesa, com o aumento real do PIB de 6,7 %, bem como do aumento da retribuição mínima
mensal garantida em 40 euros, que alargou a base de incidência de contribuições e quotizações. A receita de
contribuições e quotizações representou 62,8 % da receita efetiva em 2022, reforçando o seu peso face a
2021 (59,4 % em 2021). Em menor escala, saliente-se o contributo de rubricas cujo valor depende da receita
proveniente de impostos, como o IVA Social (+54,9 milhões de euros) e o adicional ao IMI (+19,9 milhões de
euros). Em sentido contrário, registe-se a diminuição das receitas provenientes da consignação de IRC (-40
milhões de euros).
No incremento da despesa efetiva destaca-se o aumento das despesas com pensões em 1260,8 milhões
de euros (+6,8 %), dos quais 647,9 do complemento excecional de pensão, 406,2 milhões de euros da pensão
de velhice (+2,9 %) e 149,2 milhões de euros da parcela de atualização extraordinária de pensões (+20 %).
Em sentido contrário, assinale-se a diminuição em 315,6 milhões de euros (-19,8 %) das prestações de
desemprego, reflexo da recuperação económica e da diminuição da taxa de desemprego, e em 300,9 milhões
de euros das verbas afetas a ações de formação profissional, maioritariamente financiadas com suporte no
Fundo Social Europeu.
Página 115
26 DE SETEMBRO DE 2024
115
1.6. Despesa em Prestações Sociais, Formação e Emprego
Relativamente às prestações sociais, há a destacar as pensões e complementos que ascenderam a 20 137
milhões de euros, mais 1248 milhões de euros face a 2021, aumento que reflete um conjunto de medidas
políticas: a) reposição das atualizações anuais; b) aumentos extraordinários aplicados desde 2017 que, em
2022, totalizaram 896 milhões de euros; c) o complemento excecional pago a pensionistas no final de 2022
(648 milhões de euros), que constituiu uma antecipação de parte da atualização normal de pensões a pagar
em 2023.
A estas decisões de política acresce o impacto do aumento do número de beneficiários (mais 12 703
beneficiários/pensões), justificado pela evolução demográfica e pelo impacto dos regimes de reforma
antecipada (por valorização de carreiras longas e muito longas, implementado em 2017, e por flexibilização da
idade de acesso à pensão de velhice, em 2019).
Página 116
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
116
1.7. Aumento Extraordinário de Pensões – 2017-2022
No que ao excedente orçamental diz respeito, seria útil que a CGE 2022 pudesse conter indicações sobre o
destino a ser dado ao saldo da Segurança Social e, nomeadamente, à parcela prevista transferir em 2023 para
o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), não esquecendo a inclusão de forma
detalhada dos dados referentes ao sistema convergente de proteção social, gerido pela Caixa Geral de
Aposentações.
O CES reitera a sua preocupação com o elevado montante das dívidas dos e das contribuintes. Em 2022,
as dívidas de médio e longo prazo aumentaram 26,43 %, para 2240 milhões de euros, e as dívidas de curto
prazo aumentaram 15,74 %, para 3.748,8 milhões de euros.
O CES ressalva, de acordo com as observações do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2022, os
resultados do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social em 2022, o qual registou uma
desvalorização 188 milhões de euros (-0,8 %), com uma taxa de rentabilidade global de -13,04 %, menos
16,74 p.p. do que em 2021 (3,70 %).
Página 117
26 DE SETEMBRO DE 2024
117
1.7. Execução orçamental da conta da Segurança Social (milhões de euros)
Nota: Valores consolidados. São excluídas transferências intrassectoriais. Fonte: Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP.
De acordo com o Tribunal de Contas, em 2022, a Conta da Segurança Social registou o maior saldo dos
últimos anos, com o saldo efetivo a atingir 4068 milhões de euros.
Este resultado traduz o saldo positivo do sistema previdencial (4278 milhões de euros, que por sua vez,
inclui um saldo positivo de 688 milhões de euros fruto das contribuições (saldo do sistema previdencial-
repartição), bem como um saldo positivo de 3590 milhões de euros (no previdencial-capitalização) em
resultado, sobretudo, das transferências de anos anteriores (do sistema previdencial-repartição) para o
FEFSS, e que contribui para o reforço da almofada financeira que visa assegurar a sustentabilidade futura da
segurança social.
O saldo efetivo não reflete os montantes significativos de saldos orçamentais transitados de anos
Designação
Execução
Orçamental
OSS Revisto Execução
Orçamental
Grau de Execução
em 2021
Variação em 2022-
2021
2021 2022 2022 % Valor %
Receita corrente
Impostos Indiretos
Contribuições e quotizações
Transferências correntes da Administração Central
das quais:
Transferências do OE
Lei de Bases da Segurança Social:
Ao abrigo da Lei de Bases da Segurança Social
Medidas excecionais e temporárias (COVID-19)
Restantes transferências
IVA Social
Pensões bancários
Adicional ao IMI
Consignação do IRC
Adicional de solidariedade sobre o setor Bancário
Transferências do Fundo Social Europeu
Transferências do Fundo Europeu de Auxílio às Pessoas Mais Carenciadas
Transferências da União Europeia - Plano de Recuperação e Resiliência* Outras
transferências
Outras receitas correntes
dos quais:
Vendas de Bens de Investimento associado ao fundo "Administração"
Receita de capital
Transferências do Orçamento de Esta do
Outras receitas de capital
Receita Efetiva
Despesa Corrente
Prestações Sociais
Pensões
Sobrevivência
Invalidez
Velhice
Beneficiários dos antigos combatentes
Parcela de atualização extraordinária de pensões
Complemento excecional de pensão
Subsídio familiar a crianças e jovens
Subsídio por doença
Prestações de desemprego
Complemento Solidário para Idosos
Prestação Social para a Inclusão e complemento
Prestações de parentalidade
Medidas Excecionais e temporárias (COVID)*
Complemento-creche
Garantia Infância
Outras prestações
Ação S ocial
que inclui financiamento PRR de:
Rendimento Social de Inserção
Subsídio de Apoio ao Cuidador Informal
Pensões» RSBancário + BPN + CARRIS + SCTP
Administração
que inclui financiamento PRR de:
Outras despesas correntes
dos quais:
Transferências correntes
Ações de Formação Profissional
dos quais:
Com suporte no Fundo Social Europeu
Subsídios Correntes - Outros PO PT2020
Subsídios C o r r e n t e s - Prog. Oper. de A p o i o à s P e s s o a s M a i s C a r e n c i a d a s - P
Despesa de Capital
que inclui financiamento PRR de: ex-
PIDDAC
Outras
Despesa efetiva
33 565,6 34 960,6 35 525,8 101,6 1 960,2 5,8
212,3 240,0 230,2 95,9 17,9 8,5
19 953,7 21 166,3 22 316,1 105,4 2 362,4 11,8
10 871,4 10 903,0 10 900,5 100,0 29,1 0,3
10 519,7 10 544,4 10 538,8 99,9 19,1 0,2
7 137,9 8 067,5 8 064,5 100,0 926,6 13,0
1 545,5 615,8 615,8 100,0 -929,6 -60,2
0,0 0,4 0,4 92,4 0,4
915,2 970,1 970,1 100,0 54,9 6,0
421,7 411,3 408,6 99,4 -13,1 -3,1
128,2 148,1 148,1 100,0 19,9 15,5
337,3 297,3 297,3 100,0 -40,0 -11,9
33,9 34,0 34,0 100,0 0,1 0,2
1 322,5 1 622,1 1 059,4 65,3 -263,1 -19,9
27,0 78,7 27,0 34,3 0,0 0,0
77,7 122,6 5,1 4,1 -72,6
2,4 2,0 2,4 120,5 0,0 -0,1
1 098,6 825,9 985,2 119,3 -113,5 -10,3
0,0 0,0 0,0
0,9 7,2 1,5 21,4 0,6 68,5
0,3 1,9 0,4 18,6 0,1 17,6
0,6 5,3 1,2 22,4 0,6 93,0
33 566,5 34 967,8 35 527,4 101,6 1 960,8 5,8
31 196,8 32 704,0 31 410,6 96,0 213,8 0,7
27 677,4 28 654,9 28 135,9 98,2 458,5 1,7
18 459,2 19 747,2 19 720,0 99,9 1 260,8 6,8
2 590,5 2 651,8 2 649,2 99,9 58,7 2,3
1 166,6 1 172,5 1 164,9 99,3 -1,7 -0,1
13 911,7 14 328,4 14 318,0 99,9 406,2 2,9
43,6 44,2 44,2 99,8 0,6 1,3
746,8 902,4 896,0 99,3 149,2 20,0
647,9 647,9 100,0 647,9
785,9 828,8 816,9 98,6 30,9 3,9
753,5 852,4 809,2 94,9 55,7 7,4
1 592,5 1 377,9 1 276,9 92,7 -315,6 -19,8
204,3 199,4 199,2 99,9 -5,1 -2,5
524,5 478,6 474,3 99,1 -50,3 -9,6
638,1 728,0 717,1 98,5 79,0 12,4
1 920,0 615,1 599,2 97,4 -1 320,8 -68,8
0,0 0,0 0,0 0,0
0,0 25,8 25,1 97,4 25,1
393,8 932,2 878,8 94,3 484,9 123,1
2 047,7 2 516,1 2 272,6 90,3 224,9 11,0
0,0 73,0 25,0 34,3 25,0
356,2 345,7 339,1 98,1 -17,1 -4,8
1,6 7,8 7,6 97,9 6,0 377,2
429,6 419,7 416,8 99,3 -12,8 -3,0
327,8 406,6 340,0 83,6 12,2 3,7
2,1 12,7 5,8 45,6 3,7 175,5
1 313,7 1 434,7 1 345,6 93,8 31,9 2,4
1 313,7 1 434,2 1 345,6 93,8 31,9 2,4
1 279,3 1 539,2 978,4 63,6 -300,9 -23,5
1 210,3 1 398,1 898,5 64,3 -311,8 -25,8
165,5 237,8 189,5 79,7 24,0 14,5
3,6 11,1 4,3 39,2 0,7 20,7
41,5 98,7 48,8 49,5 7,3 17,7
5,3 36,9 15,4 41,7 10,1 189,6
0,4 2,9 0,8 27,7 0,4 123,7
41,1 95,8 48,0 50,1 6,9 16,8
31 238,3 32 802,7 31 459,4 95,9 221,1 0,7
Saldo global 2 328,3 2 165,2 4 068,0 1 739,8 74,72
Ativos financeiros líquidos de reembolsos 4 376,8 3 441,0 2 788,9
Alienação d e p a r t e s d e C a p i t a l
Passivos financeiros líquidos de amortizações 0,0 -39,5 -0,1
Poupança ( +) / Utilização ( -) de saldo da gerência anterior -2 048,6 -1 315,4 1 279,0
Página 118
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
118
anteriores, nem as receitas e despesas de ativos financeiros. Considerando essas receitas e despesas não
efetivas, o saldo de execução orçamental acumulado foi, no final de 2022, de 5285 milhões de euros (+31,0 %
que em 2021).
Há de salientar que algumas das recomendações do parecer da Conta Geral do Estado (PCGE) de 2020,
de acordo com o plasmado no parecer do Tribunal de Contas, ainda se encontram por aplicar. Foi proposto no
PCGE 2020 a Recomendação 40 (Rec. 42 PCGE 2021), em que se recomenda «à Assembleia da República e
ao Governo a harmonização dos diplomas legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento
do sistema de segurança social, no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente
no que respeita ao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial». E ao atual momento,
a informação do Tribunal de Contas (TC) é que «Não se verificaram desenvolvimentos, tendo sido reiterado
que, atendendo a que a legislação em causa envolve diplomas de valor reforçado, se considera que esta
harmonização será oportuna numa revisão mais global dos mesmos. Dado o exposto, a recomendação está
por implementar».
PARTE III – Opinião do Deputado Autor do Parecer
O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2022
para a discussão em Plenário da Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão conclui
que:
1 – Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo
162.º da Constituição da República Portuguesa, «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas
que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação.»
2 – Incumbe à Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão emitir, nos termos regimentais
aplicáveis, o competente parecer à Conta Geral do Estado de 2022, incluindo a relativa à da Segurança Social.
3 – O presente parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da
Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão incluídas na CGE 2022, em especial as atinentes ao
Emprego e Segurança Social, e visa constituir um contributo para o Relatório final que se encontra em fase de
elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
4 – Na elaboração do presente parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2022, incluindo a Conta
da Segurança Social, apresentado pelo Governo, e os Pareceres do TC e do CES.
5 – O presente parecer deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2024.
O Deputado Relator, João Ribeiro — O Presidente da Comissão, Eurico Brilhante Dias.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, do BE e do PCP,
tendo-se registado a ausência da IL e do L, na reunião da Comissão de 18 de setembro de 2024.
——
Página 119
26 DE SETEMBRO DE 2024
119
COMISSÃO DE AMBIENTE E ENERGIA
Índice
I. Considerandos
1. Introdução
2. Análise Setorial – Ambiente e Ação Climática
3. Pareceres
3.1. Parecer do Tribunal de Contas
3.2. Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
3.3. Parecer da Unidade Técnica da Apoio Orçamental (UTAO)
II. Opinião do Deputado Autor do Parecer
III. Conclusões
I. Considerandos
1. Introdução
Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à
Assembleia da República «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a
apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas
e outros elementos necessários à sua apreciação».
Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2022 deu entrada em 15 de maio de 2023, tendo
a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remetido, por email de 5 de julho de 2024, nos
termos e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º a 207.º do Regimento da Assembleia da República, à
Comissão de Ambiente e Energia a CGE de 2022, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua
área de competência específica diz respeito.
Assim e nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o presente parecer
incidirá exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem as áreas de
competência da 11.ª Comissão.
Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração não só o relatório, mapas
contabilísticos e demais elementos informativos relativos à CGE 2022, mas também pareceres do Conselho
Económico e Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica da Apoio Orçamental.
2. Análise Setorial – Ambiente e Ação Climática
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social relativo à CGE2022, no seu capítulo 4.16
enquadra o Programa Orçamental dedicado ao «Ambiente e Ação Climática» (P015), na esfera do seu
ministério setorial, o qual tem por missão «formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente,
transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, clima, silvicultura, conservação da
natureza, bem-estar dos animais de companhia, energia, geologia e florestas, numa perspetiva de
desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua
competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico» e, em articulação com outros departamentos
governamentais, acompanhar as medidas de caráter interministerial de execução do Programa do Governo
relativas à ação climática.
• Execução Orçamental do Programa PO15
A execução orçamental do PO15 foi marcada por uma dotação inicial de 4319,2 milhões de euros e uma
execução final de 3609,7 milhões de euros, resultando numa taxa de execução de 83,6 %. A despesa de
capital inicialmente prevista representava 53,5 % do orçamento total, enquanto a despesa corrente
Página 120
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
120
correspondia a 46,5 %. No entanto, durante a execução, verificou-se uma alteração na distribuição dos gastos,
com a despesa de capital reduzida para 43 % do total executado, enquanto a despesa corrente aumentou para
57 %.
De acordo com o relatório, as Transferências Correntes foram o maior componente da despesa corrente
executada, representando 80,5 %. Já a Despesa com o Pessoal foi responsável por 7,1 % da despesa
corrente e 5,7 % da despesa total executada, um decréscimo em comparação com 2021, quando
representaram 14,8 % e 8,4 %, respetivamente.
Na Despesa de Capital, a Aquisição de Bens de Capital foi a mais significativa, correspondendo a 43,8 %
da Despesa de Capital, refletindo um maior esforço de investimento. A despesa com Passivos Financeiros foi
a segunda maior, representando 30,8 % desta categoria.
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, volume I – tomo I, da Conta Geral do Estado
2022 p. 304).
• Ativos e Passivos Financeiros
O capítulo dos ativos e passivos financeiros reflete a gestão das responsabilidades financeiras associadas
às operações das empresas públicas sob a tutela do Ministério do Ambiente e Ação Climática (MAAC). Neste
âmbito destaca-se que despesa com Ativos Financeiros em 2022 concentrou-se principalmente na subscrição
de títulos de curto prazo (CEDIC) pela Administração Pública Central. Destaque para a Agência Portuguesa do
Ambiente (77,7 milhões de euros), a ENSE (70 milhões de euros) e a ADENE (28 milhões de euros). Já no
caso do LNEG (10 000 euros), Metro do Porto, S.A., e Metropolitano de Lisboa, EPE, a despesa foi
relacionada com a aquisição de participações em outras entidades.
A despesa com Passivos Financeiros referiu-se, sobretudo, à amortização de empréstimos de médio e
longo prazo. O Metro do Porto amortizou 108,8 milhões de euros junto ao BEI e 2,5 milhões de euros na banca
comercial. O Metropolitano de Lisboa amortizou 81 milhões de euros em empréstimos da banca comercial,
enquanto a Nortrem amortizou 55,8 milhões de euros.
A despesa em 2022 foi fortemente influenciada por uma transferência de 1500 milhões de euros do Fundo
Ambiental. Destes, 1000 milhões foram destinados à estabilização de preços do gás para grandes
Página 121
26 DE SETEMBRO DE 2024
121
consumidores, e 500 milhões para reduzir a tarifa de acesso às redes de eletricidade em 2023, em resposta à
alta volatilidade e preços elevados nos mercados grossistas.
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, volume I – tomo I, da Conta Geral do Estado
2022 p. 305).
• Medidas Orçamentais
Em 2022, a despesa do MAAC, de acordo com as Medidas Orçamentais, atingiu 3001,3 milhões de euros
no âmbito do «Impacto do Choque Geopolítico», com destaque para as transferências do Fundo Ambiental,
totalizando 1500 milhões de euros.
Entre as outras medidas significativas destacam-se:
Outras Funções Económicas – Administração e Regulamentação: 1075,6 milhões de euros, com
19,3 milhões realizados pela Secretaria-Geral do Ambiente e 1028 milhões pelo Fundo Ambiental,
principalmente em Transferências Correntes (715 milhões) e de Capital (134,3 milhões).
Proteção do Meio Ambiente e Conservação da Natureza: 185,4 milhões de euros, principalmente
pela APA, ERSAR e sociedades POLIS.
Indústria e Energia: 306,5 milhões de euros pela DGEG e Fundo Ambiental.
Contingência COVID-19 – Garantir Normalidade: 215,5 milhões de euros, com destaque para o
Fundo Ambiental (145,6 milhões) e Metropolitano de Lisboa (19,5 milhões).
Plano de Recuperação e Resiliência: 136,7 milhões de euros, com 122,2 milhões realizados pelo
Fundo Ambiental.
Essas medidas somaram uma despesa não consolidada de 5783,1 milhões de euros, correspondendo a
91,9 % da despesa total não consolidada do programa. O grau de execução foi de 76,5 % face à dotação
ajustada e 83,4 % ao nível da despesa efetiva consolidada.
Página 122
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
122
(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, volume I – tomo I, da Conta Geral do Estado
2022 p. 306).
• Principais Eixos de Atuação em 2022
De acordo com o relatório, em 2022, o MAAC implementou várias iniciativas com foco na mitigação das
alterações climáticas, transição energética, mobilidade sustentável, economia circular e adaptação e
valorização do território. O objetivo foi promover o investimento sustentável e facilitar a transição através de
financiamento sustentável, fiscalidade verde e educação ambiental.
Os principais desafios para alcançar esses objetivos foram estruturados em cinco dimensões:
1. Descarbonização e transição energética;
2. Transição para uma economia circular;
3. Redução de riscos e valorização sustentável do território;
4. Sustentabilidade competitiva da agricultura e das florestas;
5. Sustentabilidade da economia do mar.
O relatório refere ainda que o ano de 2022 foi marcado pela recuperação económica e social pós-
pandemia, com a ação climática desempenhando um papel central. O encerramento das centrais a carvão em
2021 e o aumento da produção de energia renovável, especialmente solar, reforçaram a resiliência energética
do país.
O Fundo Ambiental consolidou-se como o principal instrumento financeiro do MAAC, ao integrar diversos
fundos e concentrar apoios para a eficiência energética, inovação e gestão florestal. Este fundo apoiou
projetos de mobilidade elétrica, descarbonização urbana e industrial, recursos hídricos, economia circular e
conservação da biodiversidade, entre outros.
As iniciativas em 2022 foram desenvolvidas em sete eixos de atuação para os quais foram desenvolvidas
medidas de atuação que concorreram para atingir os objetivos do ano de 2022, a saber:
Eixo 1 – Ação climática
• Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 – RNC2050;
• Plano Nacional Energia e Clima (PNEC2030);
Página 123
26 DE SETEMBRO DE 2024
123
• Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM);
• Roteiros regionais para a neutralidade carbónica;
• Programa de Ação para Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC);
• Plano Nacional para a Bioeconomia Sustentável 2030;
• Estratégia Nacional para o Financiamento Sustentável;
• Política fiscal ambiental
Eixo 2 – Transição energética
• Plano Nacional Energia e Clima (PNEC2030);
• Estratégia Nacional para o Hidrogénio (EN-H2);
• Leilões de energia solar;
• Estratégia de Longo Prazo para a Renovação dos Edifícios (ELPRE);
• Apoio técnico à constituição de comunidades de energia;
• Plano Nacional para a Promoção de Biorrefinarias;
• Reabilitar como regra.
Eixo 3 – Transportes e mobilidade urbana
• Programa de apoio à redução do tarifário dos transportes públicos (PART);
• Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Pública (PROTransP);
• Continuação do investimento em autocarros «limpos»;
• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado;
• Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC).
Eixo 4 – Recursos geológicos
• Lançar o concurso público para atribuição de direitos de pesquisa de depósitos de lítio;
• Programa de remediação ambiental das antigas áreas mineiras;
• Plano de Intervenção das Pedreiras em Situação Crítica (PIPSC);
• Estratégia Nacional dos Recursos Geológicos.
Eixo 5 – Sustentabilidade ambiental
• Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC)
• Compras públicas circulares;
• transposição antecipada da diretiva europeia sobre os plásticos de uso único
• Agendas regionais para a economia circular;
• Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA);
• Estratégia para o setor de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais e Pluviais
(PENSAARP2030);
• Planos de gestão de região hidrográfica (PGRH);
• Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2030;
• Plano Estratégico de Resíduos Urbanos 2030 (PERSU2030).
Eixo 6 – Conservação da natureza e das florestas
• Plano Nacional de Política do Ordenamento do Território (PNPOT);
• Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade;
• Programa de Transformação da Paisagem (PTP);
• Programa da Orla Costeira (POC);
• Programas Especiais de Albufeiras de Águas Públicas (PEAAP);
• Plano de Ação Litoral XXI.
Página 124
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
124
Eixo 7 – Bem-estar dos animais de companhia
• Programa Nacional para os Animais de Companhia;
• Estratégia Nacional para os Animais Errantes;
• Registo nacional de associações zoófilas.
• Fundo Ambiental
O ano de 2022 foi o primeiro ano de execução orçamental do Fundo Ambiental, após a fusão de diversos
fundos através do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, conferindo a este Fundo maior capacidade
financeira. O Fundo Ambiental reforçou seu papel como principal instrumento de financiamento das políticas
ambientais, apoiando projetos de mitigação, mobilidade elétrica, descarbonização, adaptação climática, gestão
de recursos hídricos, economia circular, conservação da biodiversidade e educação ambiental. Neste contexto,
o Fundo Ambiental é objeto de destaque, pelo seu carácter transversal na atuação do Ministério.
• Programa Ambiente, Alterações Climáticas e Economia de Baixo Carbono
O «Programa Ambiente, Alterações Climáticas e Economia de Baixo Carbono» é gerido pela Secretaria-
Geral do Ambiente e possui uma dotação de 29,4 milhões de euros, sendo 85 % financiado pelos EEA Grants
e 15 % pelas Receitas Gerais do Estado. Em 2022, foi reforçado com 97,8 mil euros para apoiar o
desenvolvimento sustentável nas Reservas da Biosfera. O programa, iniciado com um acordo entre Portugal e
os países doadores do EEA Grants, visa promover a economia circular, a resiliência climática e a cooperação
internacional. Até o final de 2022, executou cerca de 12,2 milhões de euros, correspondendo a 42 % da sua
dotação total.
• Desvio nos recursos financeiros e desvio nos resultados
O desvio nos recursos financeiros do Ministério do Ambiente e da Ação Climática foi mitigado através da
integração de saldos de gerência dos organismos do Ministério, da autorização para descativação de verbas e
da gestão flexível do programa, o que permitiu cobrir défices de pessoal e pagar encargos imprevistos.
Já os desvios nos resultados foram influenciados por fatores externos, como o impacto das circunstâncias
geopolíticas e económicas, incluindo a guerra na Ucrânia, que elevou os preços da energia e das matérias-
primas, e a pandemia de COVID-19, que continuou a afetar as cadeias de abastecimento e aumentou a
pressão inflacionista. Além disso, dificuldades de recrutamento de mão-de-obra no setor da construção civil
em Portugal contribuíram para a reprogramação de vários investimentos, especialmente nos projetos de
transporte, como o Metro do Porto e o Metropolitano de Lisboa.
3. Pareceres
3.1. Parecer do Tribunal de Contas
O parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE de 2022 conclui pela emissão de um juízo com reservas e
ênfases, tendo o Tribunal formulado 57 recomendações ao Governo e à Assembleia da República. Muitas
destas recomendações reiteram pareceres anteriores, devido à persistência das situações que motivaram a
sua formulação.
O Tribunal de Contas destacou algumas considerações relevantes sobre na área do Ambiente e Energia,
nomeadamente, referindo que o Fundo Ambiental consolidou-se como um instrumento essencial de
financiamento, integrando vários fundos anteriores, como o Fundo Florestal Permanente e o Fundo de
Eficiência Energética. Em 2022, destinou 1000 milhões de euros para apoio extraordinário e 500 milhões de
euros para estabilização das tarifas de eletricidade, devido ao aumento dos preços da energia.
Foi ainda assinalado que a execução do PO15 foi impactada por eventos externos, como a guerra na
Página 125
26 DE SETEMBRO DE 2024
125
Ucrânia e as consequências econômicas da pandemia, que causaram dificuldades nas cadeias de
abastecimento e aumentos de preços. Isso resultou na reprogramação de investimentos.
O Tribunal de Contas fez várias recomendações para melhorar a transparência e a especificação das
despesas orçamentais, evitando o uso excessivo de dotações centralizadas e provisórias, que comprometem o
controle e a clareza da aplicação dos recursos.
3.2. Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
As principais considerações do parecer do CES sobre a CGE de 2022, relativas às áreas do Ambiente e
Energia, referem se ao impacto do Choque Geopolítico, com a invasão da Ucrânia pela Rússia e o
consequente choque energético que afetaram globalmente os preços da energia e das matérias-primas. É
assinalado que este impacto foi particularmente relevante para o setor energético em Portugal, afetando a
execução de projetos e gerando desafios adicionais na gestão de recursos. É assinalado que existiram
dificuldades na execução de medidas devido ao aumento dos preços dos combustíveis e da energia,
refletindo-se na gestão financeira dos programas orçamentais dedicados ao ambiente e energia.
O CES aponta a necessidade de maior flexibilidade orçamental para lidar com tais adversidades. É referido
que foram adotadas medidas para mitigar os efeitos dos choques energético e geopolítico, como a
implementação de políticas públicas para contenção dos preços e apoio às famílias e empresas. O impacto
dessas medidas na execução orçamental foi significativo, com o Fundo Ambiental desempenhando um papel
central no financiamento dessas políticas.
3.3. Parecer da Unidade Técnica da Apoio Orçamental (UTAO)
O parecer da UTAO relativamente às matérias em apreço destacou o facto de a execução orçamental do
Programa PO15 ter enfrentado dificuldades devido a restrições orçamentais e operacionais. A UTAO apontou
que a pressão inflacionista, problemas nas cadeias de abastecimento e falta de mão-de-obra afetaram
particularmente os projetos de infraestrutura, como o Metro do Porto e o Metropolitano de Lisboa.
É referido, igualmente que foram necessárias ações de ajuste orçamental, como a descativação de verbas
e a gestão flexível dos recursos, para mitigar défices em recursos humanos e encargos imprevistos,
garantindo a continuidade dos programas e projetos do MAAC.
As circunstâncias geopolíticas e económicas, como a guerra na Ucrânia e as flutuações nos preços da
energia, geraram desafios adicionais para a execução dos programas. Essas condições exigiram
reprogramações de investimentos e ajustes nas políticas orçamentais
II. Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta
Geral do Estado 2022, que é, de resto, de elaboração facultativa, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o
debate em Plenário.
III. Conclusões
1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Ambiente e
Energia a Conta Geral do Estado 2022, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho
Económico e Social e da Unidade Técnica da Apoio Orçamental, para elaboração de parecer nas áreas da
respetiva competência material.
2 – Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Ambiente e Energia conclui que o presente
parecer sobre a Conta Geral do Estado 2022 deve ser presente à Comissão de Orçamento, Finanças e
Página 126
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
126
Administração Pública, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
Palácio de São Bento, 25 de setembro de 2024.
O Deputado relator, Gonçalo Valente — O Presidente da Comissão, Salvador Malheiro.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, do L e do PAN,
tendo-se registado a ausência da IL, do BE e do PCP, na reunião da Comissão de 25 de setembro de 2024.
——
COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO
Índice
Parte I – Considerandos
1. nota introdutória
2. análise setorial – introdução
3. análise setorial – cultura
4. análise setorial – juventude e desporto
5. contributos de entidades que se pronunciaram
5.1 Relatório UTAO
5.2 Parecer do Tribunal de contas sobre a Conta Geral do estado 2022
5.3 Relatório do Conselho Económico e social
Parte II – Opinião do deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota introdutória
Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à
Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais
entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do
Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação».
Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado de 2022 (CGE) deu entrada na Assembleia da
República no dia 15 de maio de 2023 e foi remetida, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da
Assembleia da República, à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP),
competente em razão da matéria, sendo requerido à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e
Desporto (CCCJD) a elaboração de parecer sectorial.
Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 12.ª Comissão,
tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2022, dos respetivos anexos e dos pareceres do Tribunal
de Contas (TC), do Conselho Económico e Social (CES) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
Refere-se ainda que o relatório da Conta Geral do Estado começa por apresentar o contexto
macroeconómico que enquadra a avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2022. O
Página 127
26 DE SETEMBRO DE 2024
127
presente parecer, não sendo exaustivo nem ansiando constituir uma reprodução do documento, centra a sua
análise nos principais indicadores revelados no ponto 11 do Capítulo 4. Políticas setoriais para 2022 e
recursos financeiros denominado «Cultura (PO10)» e no ponto 3 «Governação» (PO02), que integra a
despesa pública relativas às áreas da juventude e do desporto.
2. Análise Setorial – Introdução
Segundo o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, o ano de 2022 foi marcado por um
contexto de recuperação da economia no período pós-pandemia, ao mesmo tempo que foi marcado por uma
grande incerteza decorrente da invasão militar da Ucrânia pela Rússia, o que conduziu a três principais
acontecimentos económicos que marcam o primeiro ano subsequente ao choque da pandemia de COVID-19:
o abrandamento económico, uma aceleração da inflação e um processo de normalização da política
monetária.
Se o PIB mundial registou um crescimento de 3,4 %, em Portugal a expressiva recuperação da atividade
económica ditou um crescimento do PIB de 6,7 % (5,5 % em 2021), ancorado principalmente no crescimento
da procura interna, o que corresponde ao crescimento anual mais elevado dos últimos 35 anos e quase o
dobro quando comparado com a área do euro.
Esta evolução justificou-se pela recuperação dos vários setores, com especial destaque para a
normalização da atividade turística e pela dinâmica positiva do mercado de trabalho, não obstante os
condicionalismos externos associados à crise energética.
Na verdade, o maior dinamismo do mercado de trabalho traduziu-se na mais baixa taxa de desemprego
das últimas duas décadas (6 % ou seja, -0,6 pp do que me 2021), o que influenciou positivamente a receita
fiscal e contributiva permitindo às administrações públicas encerrarem 2022 com um saldo orçamental de –
0,4 % do PIB em contabilidade nacional e de -1,4 % do PIB em contabilidade publica.
Entre os fatores que concorreram para a melhoria das contas públicas destacam-se:
• A evolução mais favorável da receita fiscal;
• A dissipação das medidas de combate à pandemia de COVID-19 (apesar da manutenção em 2022 de
apoios na ordem dos 3,3 milhões de euros);
• O aumento das contribuições sociais que decorre da robustez do mercado de trabalho e das valorizações
remuneratórias.
O agravamento dos impactos do choque geopolítico motivou a implementação de pacotes de medidas de
apoio às famílias e às empresas que ascenderam os 4609 milhões de euros, destacando-se:
• O complemento excecional para os pensionistas;
• O apoio extraordinário a titulares de rendimentos e a crianças e jovens e o apoio às famílias vulneráveis;
• Os apoios fiscais aos combustíveis através do imposto sobre produtos petrolíferos (ISP);
• Os apoios para redução das tarifas de eletricidade;
• Um conjunto amplo de apoios sectoriais (transportes, agricultura e pescas).
A execução orçamental de 2022 pautou-se igualmente pela aposta na promoção da sustentabilidade de
longo prazo da economia portuguesa através da prossecução da trajetória de redução da dívida pública.
No quadro que se segue observa-se a despesa consolidada da administração central, por Programa
Orçamental (PO), permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à
estrutura do Governo.
Página 128
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
128
A execução da despesa consolidada da Administração Central foi de 90 % face ao orçamento disponível
final, que ascende a 94,3 % se considerada apenas a despesa financiada por recursos nacionais.
Cerca de 60 % dos 17 programas orçamentais apresentaram uma execução superior a 85 % do orçamento
disponível final, destacando-se os Programas «Trabalho, Solidariedade e Segurança Social», «Saúde» e
«Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar», «Gestão da Dívida Pública», «Órgãos de soberania»,
todos na ordem ou acima de 90 %, significando, em conjunto, 68 % da despesa executada.
3. Análise Setorial – «Cultura»
A qualificação dos serviços públicos na área da cultura passa pelo reforço do seu papel transversal na
qualificação dos cidadãos e dos territórios, determinante para o reforço da coesão e da igualdade.
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca que, no âmbito do Programa
Orçamental 10 – Cultura (PO10), foram estabelecidos nove objetivos estratégicos, avaliados por 17
indicadores e respetivas metas, tendo como orientação o documento estratégico «Da administração política à
ação administrativa – Plano Estratégico da Cultura».
Objetivos Estratégicos:
1 – Promover serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados;
2 – Promover a transformação digital em todos os equipamentos culturais, desenvolvendo o acesso à
cultura por meios digitais e consolidando a modernização administrativa e a gestão em rede;
3 – Valorizar o património cultural;
4 – Apoiar as artes, a criação artística e a promoção da (educação) cultural;
Página 129
26 DE SETEMBRO DE 2024
129
5 – Promover e apoiar os setores estratégicos do cinema, audiovisual e media como áreas centrais da
cultura e da economia nacional;
6 – Dinamizar a internacionalização da cultura portuguesa;
7 – Promover o património cultural móvel, imóvel e imaterial, e a sua fruição junto dos cidadãos, bem
como as literacias;
8 – Promover a fruição das artes e a participação cultural artística e criativa;
9 – Promover o cinema português e o setor do audiovisual junto dos cidadãos.
O quadro que se reproduz reflete o orçamento da medida cultura e respetiva execução orçamental
consolidada por classificação económica:
Do ponto de vista dos resultados, o Programa registou uma média de execução de 128 %, com duas das
17 metas estabelecidas a verificarem uma taxa de execução acima dos 200 %, sugerindo uma superação
significativa dos propósitos originalmente definidos.
Por outro lado, os indicadores 2.2 «N.º de sistemas informáticos/ aplicacionais a criar, modernizar e/ ou
otimizar nos sistemas de informação da área de governo da cultura» e o indicador 7.3 « Número de visitantes
(incluindo online) de monumentos, sítios arqueológicos, museus, exposições permanentes e bibliotecas»,
detalhados no quadro desta secção «PO10 – Cultura: objetivos definidos e resultados obtidos», não atingiram
as metas planeadas mas tiveram um grau de execução significativo (96 % e 78 % respetivamente).
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social começa por referir que, com um orçamento
corrigido total consolidado de 629,5 milhões de euros, a taxa de execução orçamental foi de 84,9 %, a que
correspondem 534,2 milhões de euros.
Os valores referentes à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao orçamento
corrigido foi de 85,5 %, a que correspondem 513,3 milhões de euros face a um orçamento de 600,5 milhões de
euros.
Estes valores ascendem a 534,1 milhões de euros, caso se incluam os ativos e passivos financeiros do
Programa, da responsabilidade da Fundação Centro Cultural de Belém (FCCB), da Rádio e Televisão de
Portugal (RTP) e do Instituto do Cinema e do Audiovisual IP (ICA, IP).
Página 130
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
130
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social dá ainda conta que os valores referentes à
despesa efetiva consolidada foram sobretudo justificados pela RTP (46,6 %), pela Direção-Geral das Artes
(DGARTES) (9,8 %), pela Direção-Geral do Património Cultural (DGPC) (8,3 %) e pelo Fundo de Fomento
Cultural (FFC) (7,55 %), que, no conjunto, explicam cerca de 70 % da execução do Programa.
Na composição da despesa total consolidada do programa do Programa verificou-se que 9,1 % são
referentes a despesas de capital, sendo as restantes despesas correntes. O peso das despesas com pessoal
representou 32 % do total da despesa, ao passo que a aquisição de bens e serviços correntes corresponde a
35,1 %.
A atividade do Programa foi financiada em 63 % por receitas de impostos, 22,2 % por receitas próprias,
9,3 % por transferências no âmbito das administrações públicas e o restante por fundos europeus.
No que respeita à preponderância de financiamento da despesa destaca-se:
• Por receitas de impostos e receitas próprias, a RTP (57,6 % do total de receitas de impostos e 45,7 % do
total de receitas próprias consumidas no Programa);
• Por transferências no âmbito das administrações públicas, o Organismo de Produção Artística, EPE
(OPART) (40,7 %);
• Por fundos europeus, o FFC (26,9 %).
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social constata que a execução orçamental do
Programa é sobretudo direcionada para serviços culturais, recreativos e religiosos (96,4 %). São
desagregados em serviços relativos à Comunicação Social (52,9 %), onde se insere a atividade da RTP, e em
serviços de cultura (43,5 %), onde se inclui a DGPC, o FFC e a DGARTES.
O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando a despesa por medidas do Programa:
Relativamente aos recursos humanos, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante
os quatros trimestres do ano de 2022 verificaram-se 402 novas entradas e 506 saídas definitivas, das quais 91
por reforma/ aposentação.
Tendo presente o saldo positivo de 64 trabalhadores em mobilidade e outras situações, verifica-se uma
redução de 40 trabalhadores no saldo global face ao período homólogo.
Por último, o referido relatório destaca que a idade média estimada na cultura é de 53,1 anos, valor acima
da média da Administração Central (47,5). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, por
cada 100 trabalhadores somente 8,5 têm menos de 40 anos, representando o quinto valor mais baixo da
administração central.
Página 131
26 DE SETEMBRO DE 2024
131
No que diz respeito à monitorização e aferição dos resultados alcançados foi possível mensurar a
execução da política pública avaliação da execução do plano estratégico destaca-se que, em 2022, a taxa de
execução dos objetivos se preserva nos 128 % (superação das metas definidas).
Dos indicadores com taxas de execução superiores às previstas destaca-se:
• O indicador 1.1 «Taxa de pareceres favoráveis a pedidos de horários e regimes de trabalho adaptados»,
apresenta um desvio positivo de 5 %, alicerçado sobretudo nos resultados do ICA, que obteve 100 %
dos pareceres favoráveis apresentados pelos trabalhadores, quando a meta definida foi de 60 %;
• O indicador 1.2 «Taxa de trabalhadores que frequentam ações de formação», destaca-se o desempenho
da DGARTES, cuja meta atingida é de 100 % e da Direção Regional de Cultura Norte (DRCN), que
atingiu a meta de 97 %;
• O indicador 2.1 «N.º de atividades/recursos de apresentação/interpretação das coleções/património em
formato digital», teve uma taxa de execução de 223 %, que se deve essencialmente a Direção-Geral do
Livro, dos Arquivos e das Bibliotecxas (DGLAB), que superou a meta em 133 %;
• O indicador 3.1 «N.º de ações de conservação, restauro e requalificação do património edificado
concluídas» verifica um desvio positivo de 24 % justificado pela Direção Regional da Cultura do Alentejo
(DRCAlentejo), Direção Regional da Cultura do Algarve (DRCAlgarve) e pelo Teatro Nacional Dona
Maria II (TNDMII);
• O indicador 3.2 «N.º de ações de conservação, restauro e requalificação do património móvel (incluindo
documentos) também verifica um desvio positivo, justificado principalmente pelo resultado da DRCN
com maior peso (138 %);
• O indicador «N.º de entidades profissionais e não profissionais beneficiárias de apoios para a criação e
para a produção artística» apresenta um desvio positivo de 38 %;
• O indicador 5.1 «N.º de entidades de meios de comunicação social local e regional apoiadas no âmbito do
regime incentivos do Estado à Comunicação Social» mostra que foram apoiadas mais 28 entidades do
que a meta definida, no âmbito do regime de incentivos do Estado à comunicação social local e regional,
correspondendo a um desvio positivo de 56 % face à meta anual, com um resultado justificado por um
acompanhamento mais próximo das estruturas regionais aos beneficiários, o que permite uma melhor
execução dos projetos, com a consequente apresentação de mais pedidos de pagamentos/reembolsos;
• O indicador 6.1. «N.º de entidades apoiadas ou envolvidas no âmbito de iniciativas de ação cultural
externa» apresenta um número superior à meta (681 entidades), o que se justifica pelo resultado
apresentado pelo DGLAB;
• O indicador 6.2 «N.º de iniciativas de ação cultural externa realizadas com a participação de organismos
do MC (incluindo a participação em portais digitais internacionais)», apresenta um desvio positivo de
104 %, justificado principalmente pelas boas prestações da DGARTES, da DGLAB e do TNDMII;
• O indicador 7.1 «N.º de parcerias implementadas na área do Livro e da Literatura» mostra uma superação
das parcerias com a DRCN a contribuir com o melhor desempenho;
• O indicador 7.2 «N.º de redes de bibliotecas de âmbito regional junto das comunidades intermunicipais e
áreas metropolitanas» alcança o resultado pretendido;
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca o indicador 7.3 «Número de visitantes
(incluindo online de monumentos, sítios arqueológicos, museus, exposições permanentes e bibliotecas», onde
se verifica um resultado aquém do objetivo, apresentando-se no quadro que se segue as medidas do
programa orçamental e os resultados obtidos e desvios verificados:
Página 132
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
132
Em complemento aos principais indicadores definidos para efeitos de avaliação do programa orçamental,
designadamente a taxa de execução orçamental, bem como a taxa de execução dos objetivos (total e
parciais), a análise é enriquecida não apenas pela inclusão e análise de conjunto de indicadores de eficácia,
eficiência e economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e orçamental, face
aos valores verificados nos anos anterior, como ilustrado no quadro que de seguida se reproduz:
Página 133
26 DE SETEMBRO DE 2024
133
No que respeita à avaliação da execução do plano estratégico da área governativa da cultura, destaca-se
que, em 2022, a taxa de execução dos objetivos se preserva nos 128 % (resultados superiores às metas),
salientando-se, no entanto, que esta diferença entre os valores das metas e dos resultados exige uma reflexão
relativamente a melhorias no processo de planeamento, com vista a evitar desvios.
Cumpre ainda destacar a evolução negativa do indicador «Taxa de Autofinanciamento» resultado da
quebra de receita cobrada por força da pandemia de COVID-19, que teve ainda impacto durante o ano de
2022.
Verifica-se ainda um aumento de despesa face ao período homólogo, que se deveu principalmente à RTP,
à DGPC e à DGARTES.
4. Análise Setorial – «Juventude e Desporto»
Na sequência da nova Orgânica do XXIII Governo Constitucional e com a entrada em vigor do Orçamento
do Estado para 2022 em julho de 2022, o Programa «Governação» apresenta-se subdividido em dois
Ministérios: a Presidência do Conselho de Ministros e a Coesão Territorial.
No Ministério da Presidência do Conselho de Ministros integram-se as áreas governativas da Presidência e
dos Assuntos Parlamentares, que passou a integrar os serviços e entidades da área da Igualdade e Migrações
e do Desporto e Juventude.
Esta alteração orgânica, a par daquelas também existentes no Ministério da Coesão Territorial, traduziu-se
num significativo aumento do número de entidades integradas no perímetro de coordenação do programa
«Governação».
No que respeita à definição dos objetivos do programa, salienta-se que, após a entrada em vigor do
Orçamento do Estado 2022, foi mantida a monitorização dos objetivos face a 2021, não tendo sido definidos,
para efeitos deste exercício, objetivos para as entidades que entraram para este Programa Orçamental, tendo
as prioridades orçamentais de cada área governativa sido identificadas no momento da apresentação do
Orçamento do Estado.
As entidades mantiveram nos seus instrumentos de gestão não financeiros, dando continuidade à sua
monitorização, excluindo-se deste exercício o conjunto dos objetivos que, pela sua extemporaneidade e
conclusão, já não mantinham atualidade em 2022.
Todavia, é possível analisar através do Volume II Tomo IV a execução das diferentes entidades a funcionar
na área do Desporto e Juventude, a saber:
Entidade Orçamento corrigido Total de pagamentos
Gabinete do Secretário de Estado da Juventude
e Desporto 1.186.086,00 € 419.941,43 €
Instituto Português do Desporto e da Juventude
– Atividades 7.586.750,00 € 7.546.967,63 €
Página 134
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
134
Entidade Orçamento corrigido Total de pagamentos
Instituto Português do Desporto e da Juventude
– Projetos 4.234.500,00€ 3.705.187,00 €
Autoridade para a Prevenção e Combate à
Violência no Desporto 1.100.000,00 € 934.313,36 €
Autoridade Antidopagem de Portugal 1.768.016,00 € 1.351.048,99 €
É, ainda, possível, através do Tomo VIII do mesmo volume obter a discriminação das receitas e despesas
do subsetor dos serviços e fundos autónomos (SFA) respeitantes ao desporto e juventude. Por economia de
espaço, reproduz-se o orçamento total corrigido e a execução para cada entidade relevante, estando os
demais disponíveis para consulta no tomo em apreço:
Entidade Orçamento corrigido Total de pagamentos
Instituto Português do Desporto e da Juventude 101.578.255,00 € 86.024.726,35 €
Agência Nacional Erasmus+ 23.571.949,00 € 13.058.622,73 €
Fundação do Desporto 2.116.454,00 € 1.831.202,17 €
5. Contributos de entidades que se pronunciaram
5.1 Relatório Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO)
O relatório da UTAO frisa que o Ministério das Finanças fez um progresso notável no domínio da
transparência na prestação de contas e, pela primeira vez, a Conta Geral do Estado reconhece todas as
medidas anunciadas nos documentos de programação orçamental. O relatório regista, ainda, a resposta em
tempo útil e com informação pertinente das quatro entidades consultadas pela UTAO (Direção-Geral do
Orçamento, Direção-Geral do Tesouro e das Finanças, Administração Central do Sistema de Saúde e Banco
Português de Fomento).
O relatório chama, no entanto, a atenção para a subsistência de limitações sérias, em particular o facto da
Conta Geral do Estado continuar a não apresentar a eficácia das medidas de política.
Segundo o relatório da UTAO, importa separar o impacto dos pacotes de medidas COVID-19 e PRR, uma
vez que servem propósitos distintos. Enquanto o primeiro se destinou a reforçar a capacidade dos sistemas de
saúde e amortecer o choque da crise de saúde pública na economia, tranando-se de algo temporário, a
implementação do PRR constitui um plano expansionista de despesa pública, com um horizonte de
implantação de médio prazo (5 anos), que pretende ter um efeito multiplicador na economia portuguesa.
O relatório ressalva, ainda, que o PIB real cresceu em 2022 6,7 % e a taxa de inflação atingiu 7,8 % e que
ambas a as variáveis impactaram a execução da receita favoravelmente.
O relatório chama, ainda, a atenção para o facto de que me 2022 a receita total ultrapassou, pela primeira
vez, os cinco dígitos em milhões de euros, com um crescimento de 11,6 %, determinada pela evolução da
componente fiscal. Esta componente representa 80 % do aumento total, impulsionada, principalmente, pela
recuperação económica, pelo aumento generalizado do nível de preços e pelo efeito de base das medidas de
política COVID-19 de apoio ao emprego.
O relatório salienta, ainda, que o relato das principais medidas com impactos orçamentais na CGE/2022
revela um grau de reporte superior registado em anos anteriores, em linha com as sugestões da UTAO. No
entanto, há 13 medidas de política orçamental (num universo de 33) cujos impactos individuais não se
encontram reportados.
Relativamente à dívida não financeira das administrações públicas, o relatório da UTAO refere que em
2022 os organismos sob as tutelas do Ministério da Agricultura e Alimentação, do Ministério da Cultura e do
Ministério da Saúde voltaram a não atingir os objetivos de redução do prazo médio de pagamentos definidos
Página 135
26 DE SETEMBRO DE 2024
135
para o ano.
5.2 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2022
Segundo o parecer do Tribunal de Contas (TC) relativo à Conta Geral do Estado de 2022, que inclui um
juízo com reservas e ênfases que incidem sobre a legalidade, a correção financeira dos valores reportados na
CGE, o Tribunal procedeu à emissão de 57 recomendações ao Governo e à Assembleia da República.
Estas recomendações remetem, na sua maioria, para a implementação da reforma das finanças públicas,
em particular o reforço do planeamento e liderança para assegurar avanços no sentido da inclusão de
informação completa sobre a dívida pública, a tesouraria, o património financeiro e o património imobiliário,
bem como para o desenvolvimento ao nível dos sistemas de informação sobre os resultados das políticas
públicas. Nestas recomendações incluem-se as que afetam as despesas com pessoal e a revisão da despesa
pública; da estratégia de investimento dos excedentes da SS; do reconhecimento contabilístico de ativos e
passivos da SS; da informação relativa ao processo de descentralização de competências; e do ritmo de
execução dos fundos europeus.
Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TC se dirige, em concreto, aos
ministérios com responsabilidade nas áreas da cultura, da comunicação, da juventude ou do desporto.
5.3 Relatório do Conselho Económico e Social (CES)
Relativamente ao parecer do CES sobre a CGE 2022, destacam-se as seguintes considerações e
recomendações:
• Assinala-se o crescimento significativo da economia portuguesa em 2022, de 6,7 % em termos reais
(mais 1,8 pp do que o previsto no Orçamento do Estado para 2022 e quase o dobro do observado na
área do euro). No entanto, e apesar deste crescimento económico assinalável, o CES refere que as e os
trabalhadores empobreceram, com salários em média a não acompanhar a subida dos preços e a
perder peso na distribuição funcional da riqueza (-1,6 pp em relação a 2021), acentuando a
desigualdade entre o trabalho e o capital;
• Considera-se importante prosseguir o reforço de políticas que promovam a nível regional a coesão
económica e social;
• Sublinha-se o aumento expressivo dos preços em 2022, alertando para as implicações sociais e
económicas negativas que resultam da redução real das remunerações brutas médias;
• O CES manifesta preocupação com o baixo nível de execução do valor previsto para 2022 do PRR
(24,8 %);
• Recomenda prosseguir com medidas que garantam uma maior justiça e equidade fiscais, proteção social,
combate à fraude e evasão fiscais, um maior equilíbrio na tributação dos diferentes rendimentos e
consumos e o desagravamento fiscal, a começar pelo que incide direta e indiretamente sobre os
rendimentos de quem trabalha e trabalhou;
• Sublinha que os resultados acima do projetado no OE2022 se ficaram a dever aos desvios positivos da
receita fiscal e contributiva e negativos no investimento público, o que tornaram a execução da política
orçamental menos favoráveis à prioridade assumida pelo CES de um crescimento robusto, socialmente
justo e sustentável da economia, com incremento da produtividade, dos rendimentos e das condições de
vida e de trabalho;
• O CES recomenda que a CGE reporte o impacto de género da execução do Orçamento do Estado;
Importa salientar que o parecer do Conselho Económico e Social não faz referência às matérias sectoriais
da responsabilidade da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto.
Página 136
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
136
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do parecer opta por não emitir opinião sobre as
matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Cultura,
Comunicação, Juventude e Desporto a Conta Geral do Estado 2022, acompanhada do Relatório da UTAO e
dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, para elaboração de parecer nas
áreas da respetiva competência material.
2 – Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto é
de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2022 deve ser presente à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 11 de setembro de 2024.
O Deputado Relator, Miguel Matos — A Presidente da Comissão, Edite Estrela.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS e do CH, tendo-se
registado a ausência da IL, do BE, do PCP e do L, na reunião da Comissão de 11 de setembro de 2024.
——
COMISSÃO DE PODER LOCAL E COESÃO TERRITORIAL
Índice
PARTE I – Introdução
PARTE II – Considerandos
PARTE III – Parecer do Tribunal de Contas
PARTE IV – Parecer do Conselho Económico e Social
PARTE V – Opinião do Relator
PARTE VI – Conclusões
PARTE I – Introdução
Em conformidade com o preceituado na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa,
compete à Assembleia da República «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei
determinar, a apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do
Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação».
Nos termos do n.º 1 do artigo 213.º-A do Regimento da Assembleia da República «A Conta Geral do
Estado é submetida pelo Governo à Assembleia da República, nos termos previstos na lei de enquadramento
orçamental.»
Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2022 deu entrada no dia 15 de maio de 2023 na
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) que, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º
Página 137
26 DE SETEMBRO DE 2024
137
do Regimento da Assembleia da República, a remeter à Comissão de Poder Local e Coesão Territorial
(CPLCT) para elaboração do competente relatório.
Em reunião realizada no dia 10 de julho de 2024, a CPLCT nomeou relatora a Deputada Fátima Correia
Pinto, do Grupo Parlamentar do PS.
A CGE 2022 encontra-se acompanhada do relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República (UTAO), do parecer do Tribunal de Contas (TC) e do parecer do Conselho
Económico e Social (CES).
A elaboração deste relatório implicou a análise do documento «Conta Geral do Estado 2022», dos
respetivos anexos e dos pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores execução
orçamental que cabem no âmbito de competência material da CPLCT.
PARTE II – Considerandos
1 | Enquadramento Macroeconómico no contexto económico mundial e em Portugal
O ano de 2022 foi indelevelmente marcado pela conjugação dos efeitos da recuperação da crise
pandémica COVID-19, do início da guerra na Ucrânia e da alteração da política monetária na generalidade dos
bancos centrais.
A invasão russa da Ucrânia, em fevereiro de 2022, provocou um aumento bastante acentuado nos preços
da energia, em especial do gás natural, mas também no preço de bens alimentares, nos quais se destaca o
trigo.
O aumento dos preços dos bens energéticos e dos bens alimentares nos mercados internacionais
propagou-se a outros bens e serviços na economia, fazendo com que a inflação, inicialmente considerada
temporária, se tornasse num fenómeno mais persistente.
1.1 | A Taxa de Inflação
De acordo com o Relatório do Banco de Portugal (BdP), a taxa de inflação em Portugal atingiu 8,1 % em
média anual em 2022, o que compara com 8,4 % na área do euro. O índice harmonizado de preços no
consumidor em Portugal subiu nos primeiros três trimestres do ano, atingindo um máximo em outubro
(Gráfico I.1.1). Para esta evolução contribuiu, em particular, a evolução dos preços dos bens alimentares e, em
menor grau, dos energéticos. A inflação excluindo estas duas categorias de bens situava-se, no final do ano,
em 5,5 % em Portugal, próxima do valor na área do euro.
Página 138
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
138
1. 2 | Produto Interno Bruto
Ainda de acordo com o BdP, em 2022, o produto interno bruto (PIB) aumentou 6,7 % em Portugal e 3,5 %
na área do euro (Gráfico I.1.2). Comparando com os valores pré-pandémicos, a atividade económica em
Portugal cresceu ligeiramente mais do que na área do euro.
1.3 | Emprego
O emprego cresceu 2 % em 2022, após ter recuperado o nível pré-pandemia na primeira metade de 2021,
com a recuperação a ser mais notória no emprego por conta de outrem. O aumento da taxa de atividade em
2022 implicou um aumento da população ativa de 1,1 %, contrariando assim a redução de 0,5 % da população
em idade ativa dos 16 aos 64 anos.
Em 2022, a taxa de desemprego situou-se em 6 %, um valor inferior ao observado antes da pandemia e
abaixo da taxa de desemprego natural, que se estima em torno de 7 %. O aumento da procura de trabalho
num quadro de expansão da atividade económica, particularmente em setores mais intensivos em mão de
obra como os relacionados com o turismo, contribuiu para a prevalência de taxas de desemprego
relativamente baixas.
O défice das administrações públicas situou-se em 0,4 % do PIB e o rácio da dívida em 113,9 % do PIB
(Gráfico I.1.9). Em ambos os casos, registou-se uma melhoria face ao ano anterior, num cenário de
crescimento do produto acima do seu potencial.
Página 139
26 DE SETEMBRO DE 2024
139
1.4 | Administração Pública
Neste contexto, a política orçamental terá apresentado uma orientação expansionista. Em 2022, a despesa
pública aumentou 4,4 %, com um crescimento de 5,2 % da despesa primária e uma redução de 9,4 % na
despesa em juros. Em termos estruturais, a despesa primária cresceu 6,9 %, o que representa um aumento de
0,3 pp do PIB potencial.
As remunerações totais nas administrações públicas cresceram 3,5 %, o consumo intermédio cresceu
8,9 % e o investimento 7,1 %. Por seu turno, a receita nominal das administrações públicas cresceu 10,2 %,
em linha com o PIB nominal.
Ainda de acordo com o BdP «O comportamento favorável da receita fiscal e contributiva (aumento de
13,9 %) ocorreu num cenário em que o crescimento real do consumo privado e a subida de preços fizeram
aumentar a coleta dos impostos indiretos. Por seu turno, a melhoria do rendimento nominal das famílias e do
desempenho das empresas beneficiou a receita dos impostos sobre o rendimento e património e as
contribuições sociais.
Em termos estruturais, a receita fiscal e contributiva e a receita total aumentaram 0,6 pp e 0,1 pp do PIB
potencial, respetivamente. O excedente primário de 1,6 % do PIB e, sobretudo, o crescimento do PIB nominal
acima da taxa de juro implícita na dívida pública permitiram uma nova diminuição do rácio da dívida pública.
A situação orçamental é, juntamente com as contas externas, fundamental na sinalização da solidez da
economia nos mercados internacionais. É de notar que, entre setembro de 2021 e outubro de 2022, o rating da
República Portuguesa foi revisto em alta pelas quatro principais agências.»
1.5 | 2022 na Europa e União Europeia
De forma sumária, e numa perspetiva de enquadramento à escala da União Europeia e da Europa, de
acordo com o Eurostat, o crescimento da economia da zona euro abrandou, no conjunto de 2022, para 3,5 %,
face aos 5,3 % do ano anterior.
De acordo com o serviço estatístico da União Europeia (UE), também o crescimento do produto interno
bruto (PIB) dos 27 Estados-Membros desacelerou para os 3,5 %, depois de ter subido 5,4 % em 2021. Na UE,
o PIB cresceu 1,7 % na variação homóloga e recuou 0,1 % em cadeia.
Nos dados indicadores do emprego, o Eurostat estimou que este tenha crescido, no conjunto de 2022,
2,2 % na zona euro e 2,0 % na UE. Nos últimos três meses de 2022 o emprego avançou, na zona euro, 1,5 %
na comparação homóloga e 0,3 % em cadeia, e na UE subiu, respetivamente, 1,3 % e 0,3 %.
Recorrendo ao Instituto Nacional de Estatística (INE), o produto interno bruto per capita, expresso em
paridades de poder de compra, foi 78,7 % da média da União Europeia em 2022, o que mantém Portugal no
vigésimo lugar da lista dos países com maior nível de riqueza per capita (Gráfico 1: Índices de volume
per capita: PIB e Despesa Consumo Individual 2022 UE2027=100). Os dados divulgados pelo INE
mostraram que o valor foi superior em 3,4 pontos percentuais do que em 2021.
Página 140
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
140
1.6 | Economia Mundial
Tendo por referência o Relatório Anual de 2022 do Banco Central Europeu (BCE), o crescimento
económico mundial diminuiu de 6,4 % em 2021 para 3,4 % em 2022, devido à incerteza gerada pela guerra da
Rússia contra a Ucrânia e por outros fatores geopolíticos, à subida da inflação e ao aumento da restritividade
das condições financeiras.
O abrandamento foi generalizado nas economias avançadas e de mercado emergentes (Gráfico 1.1, painel
a) e seguiu-se a uma forte recuperação em 2021, decorrente principalmente da flexibilização das restrições
relacionadas com a pandemia e da subsequente subida da procura mundial.
No início de 2022, a guerra na Ucrânia infligiu um novo grande choque sobre a economia mundial.
Conduziu a um aumento acentuado e a uma volatilidade muito elevada dos preços das matérias-primas e
comprometeu a segurança alimentar, especialmente nas economias de mercado emergentes.
A subida dos preços dos produtos energéticos e dos produtos alimentares amplificou as pressões
inflacionistas a nível mundial, reduzindo o rendimento disponível real das famílias e levando os bancos
centrais a aumentar rapidamente a restritividade da política monetária. Num contexto de subida das taxas de
juro, de queda das valorizações nos mercados bolsistas e de maior aversão ao risco, as condições financeiras
mundiais tornaram-se significativamente mais restritivas.
1.7 | Índice de Preços no Consumidor
Em Portugal, e de acordo com o INE, o índice de preços no consumidor (IPC) registou uma variação média
anual de 7,8 %, significativamente acima da variação registada no conjunto do ano 2021 (1,3 %).
Trata-se da variação anual mais elevada desde 1992. Excluindo do IPC a energia e os bens alimentares
não transformados, a taxa de variação média situou-se em 5,6 % (0,8 % no ano anterior).
Página 141
26 DE SETEMBRO DE 2024
141
A taxa de variação homóloga do IPC total evidenciou uma acentuada subida ao longo de 2022, com maior
intensidade na primeira metade do ano.
No segundo semestre de 2022 a variação homóloga do IPC manteve-se elevada e acima da média do ano,
mas observou-se uma desaceleração dos preços nos últimos dois meses do ano. A variação média registada
no segundo semestre (9,5 %) foi superior à do primeiro (6,1 %).
Em dezembro de 2022, o IPC registou uma variação homóloga de 9,6 %, taxa inferior em 0,3 pontos
percentuais (p.p.) à observada em novembro.
Excluindo do IPC a energia e os bens alimentares não transformados, a variação homóloga foi 7,3 %
(7,2 % no mês anterior), taxa mais elevada desde dezembro de 1993. Em termos mensais, o IPC apresentou
uma variação de -0,3 % em dezembro (0,3 % no mês anterior e nula em dezembro de 2021).
O índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) português registou uma taxa de variação média de
8,1 % em 2022 (0,9 % no ano anterior). A taxa de variação homóloga situou-se em 9,8 % em dezembro, taxa
inferior em 0,4 p.p. à observada em novembro de 2022 e superior em 0,6 p.p. ao valor estimado pelo Eurostat
para a área do Euro (em novembro de 2022, esta diferença foi de 0,1 p.p.).
2 | Situação Financeira das Administrações Públicas
2.1 | Conta das Administrações Públicas
Em 2022, a conta das administrações públicas apresentou um saldo de -944,4 milhões de euros, resultado
de um aumento de 10,2 % da receita face a 2021, superior ao crescimento de 4,4 % da despesa.
A evolução da receita foi influenciada pela receita corrente (11,3 %), em particular pelo crescimento da
receita fiscal (16,6 %) e das contribuições sociais efetivas (10,2 %), como resultado da trajetória de retoma da
atividade económica desde 2021 e do dinamismo do mercado de trabalho.
A evolução da receita fiscal verificou-se quer nos impostos sobre o rendimento e o património (24,1 %) quer
nos impostos correntes sobre a produção e a importação (11,8 %).
A outra receita corrente (-20,3 %) refletiu a diminuição dos fundos europeus destinados ao financiamento
de medidas de mitigação dos efeitos da pandemia de COVID-19. O decréscimo da receita de capital (28,8 %)
foi influenciado essencialmente pelo efeito base de 2021 relacionado com a devolução pelo Fundo Europeu de
Estabilização Financeira (FEEF) da margem pré-paga pelo Estado português aquando do desembolso do
empréstimo no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) (1114,2 milhões de
euros), que mais do que compensou o efeito de um aumento dos fundos europeus, em particular associados
ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
O crescimento de 4,4 % da despesa total resulta de um aumento de 3,5 % da despesa corrente, que
Página 142
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
142
incorpora os encargos com as medidas adotadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico e do aumento
dos preços.
O impacto destas medidas encontra-se refletido essencialmente nas prestações sociais (7,4 %),
destacando-se os apoios aos rendimentos das famílias, que abrangeram o complemento excecional para os
pensionistas, o apoio extraordinário a titulares de rendimentos e os apoios às famílias vulneráveis.
Contribuíram ainda para a evolução da despesa corrente o consumo intermédio (8,9 %), cujo crescimento
deriva, essencialmente, da subida generalizada dos preços, em particular ao nível dos combustíveis e da
energia, e dos encargos na saúde ainda relacionados com a prevenção e o combate à pandemia de COVID-
19.
As despesas com pessoal registaram um crescimento de 3,5 %, explicado pelas atualizações salariais e
pela política de valorizações remuneratórias na Administração Pública. Para o crescimento de 8,1 % da outra
despesa corrente contribuiu, em particular, a concessão do apoio excecional a crianças e jovens, o reforço das
transferências para instituições sem fins lucrativos no âmbito da ação social e, ainda, as correções financeiras
aplicadas no âmbito dos fundos europeus.
Em sentido contrário, destaca-se a diminuição dos subsídios (-40,4 %), refletindo o efeito da dissipação das
medidas extraordinárias de combate à pandemia de COVID-19, atenuado pelo impacto do reforço de verbas
para o Sistema Elétrico Nacional com o intuito de redução das tarifas de eletricidade.
A evolução dos encargos com juros (-9,4 %) resulta da menor despesa com juros dos empréstimos no
âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF).
O crescimento da outra despesa de capital (30,9 %) resultou, em grande medida, de operações
extraordinárias, nomeadamente:
(i) a dotação de capital no grupo TAP (990 milhões de euros);
(ii) a conversão de empréstimos concedidos ao abrigo das linhas de crédito COVID-19 em apoios não
reembolsáveis (307 milhões de euros);
(iii) a conversão de ativos por impostos diferidos em crédito tributário (245 milhões de euros);
(iv) o aumento de capital e a concessão de garantias para financiamento bancário concedidas pelo
Governo Regional dos Açores à SATA Air Açores, S.A. (197 milhões de euros); e
(v) os apoios concedidos à Efacec Power Solutions, SGPS, S.A. (159 milhões de euros).
A formação bruta de capital fixo registou um crescimento de 7,1 %, influenciado pela execução dos
investimentos ao nível de infraestruturas de transportes, nomeadamente ferroviárias, rodoviárias e expansão
das linhas dos metropolitanos.
Em 2022, o saldo orçamental das administrações públicas revelou um desvio favorável de 1,5 pp do PIB
face ao objetivo previsto no Orçamento do Estado para 2022 (-1,9 % do PIB) que, em termos absolutos,
representou uma menor necessidade de financiamento de 3467,9 milhões de euros.
Neste âmbito, a administração central contribuiu positivamente com 1805,5 milhões de euros, a segurança
social com 1633,7 milhões de euros e as administrações regional e local com 28,7 milhões de euros.
A receita ficou acima do estimado em 4664,2 milhões de euros, destacando-se os desvios positivos
verificados na receita fiscal (5569,3 milhões de euros) e nas contribuições sociais (1198,1 milhões de euros),
atenuado pelo desvio negativo na outra receita corrente (-1890,7 milhões de euros).
A despesa situou-se 1196,3 milhões de euros acima do previsto, destacando-se a adoção de medidas para
mitigar os efeitos negativos do choque geopolítico no rendimento das famílias e nas empresas.
A maior execução realizada na despesa traduziu-se ao nível das prestações sociais (1690 milhões de
euros), do consumo intermédio (847,1 milhões de euros), dos subsídios (560,6 milhões de euros) e das
despesas com pessoal (59,5 milhões de euros), compensada pela menor execução nas outras componentes.
Página 143
26 DE SETEMBRO DE 2024
143
2.2 | Dívida das Administrações Públicas
Em 2022, a dívida pública em percentagem do PIB (ótica de Maastricht) situou-se em 113,9 %, uma
diminuição de 11,5 pp do PIB face aos 125,4 % do PIB registados no final de 2021.
Página 144
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
144
A dívida pública líquida de depósitos das administrações públicas apresenta um comportamento análogo,
verificando-se uma diminuição de 10 pp do PIB.
A diminuição do rácio da dívida pública no PIB é explicada sobretudo pelo efeito dinâmico (-10,9 pp do PIB)
e pelo ajustamento do saldo primário, que registou um valor positivo (-1,6 pp do PIB).
O efeito dinâmico reflete a conjugação do crescimento do PIB nominal, que representou -12,8 pp do PIB,
superior ao peso dos juros, com um contributo de 2,2 pp do PIB.
Em sentido contrário, o ajustamento défice-dívida contribuiu para o aumento da dívida em 1 pp do PIB, nos
quais se contabiliza o adiantamento no montante de 1000 milhões de euros do apoio extraordinário ao Sistema
Nacional de Gás.
Em 2022, o rácio da dívida pública sobre o PIB ficou abaixo do previsto no Orçamento do Estado para 2022
em 6,8 pp do PIB.
Para este resultado contribuiu o crescimento do PIB nominal, com um desvio de 4 pp do PIB, bem como o
saldo primário das administrações públicas superior ao objetivo previsto (1,3 pp do PIB), efeitos parcialmente
anulados por um ajustamento défice-dívida mais elevado face ao estimado (0,8 pp do PIB).
Em termos nominais, no final de 2022, a dívida das administrações públicas, na ótica de Maastricht,
ascendeu a 272,6 mil milhões (113,9 % do PIB), representando um aumento de 3,3 mil milhões, apesar da
redução do rácio da dívida no PIB de 11,5 pp em relação ao final de 2021 (125,4 % do PIB).
Relativamente à composição da dívida das administrações públicas por instrumento financeiro, registou-se,
em 2022, um aumento do peso do financiamento através de numerário e depósitos e, em contrapartida uma
redução do peso dos títulos de dívida e empréstimos no total da dívida.
No final de 2022, o peso dos títulos de dívida no total da dívida era de 59,5 % (61,1 % em 2021). O peso
dos empréstimos no total da dívida diminuiu para 25,9 % no final de 2022 (26,1 % em 2021).
O numerário e depósitos, essencialmente compostos por certificados de aforro e do Tesouro, correspondia
a 14,5 % do total da dívida de 2022 (12,8 % em 2021).
2.3 | Administrações Regionais e Local
2.3.1 | Administração Regional
2.3.1.1 | Região Autónoma da Madeira
Em 2022, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -129,2 milhões de euros,
representando uma melhoria de 132,8 milhões de euros face ao ano anterior.
Esta evolução resultou de um crescimento da receita (10,8 %), em particular da receita fiscal (15,8 %),
superior ao da despesa (0,5 %).
Para a estabilização da despesa, contribuiu, sobretudo, a redução da despesa associada à pandemia –
com maior reflexo na aquisição de bens e serviços (-10,5 %), compensada pelo crescimento dos juros e outros
encargos (22,7 %), outras transferências de capital (24 %) e despesas com pessoal (2 %).
Página 145
26 DE SETEMBRO DE 2024
145
No final de 2022, a dívida não financeira13 situou-se em 165,8 milhões de euros, um aumento de 64,7
milhões de euros face ao stock inicial do ano.
No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se um aumento de 5,3 milhões de euros face ao
final de 2021.
A dívida da RAM, na ótica Maastricht, situou-se, em 5008,8 milhões de euros, uma diminuição de 68,3
milhões de euros face a 2021.
2.3.1.2 | Região Autónoma dos Açores
A Região Autónoma dos Açores (RAA) apresentou um saldo orçamental de -148,2 milhões de euros,
agravando-se em 56,2 milhões de euros face ao ano anterior.
Este resultado deveu-se a um decréscimo da receita (-11,7 %) superior ao decréscimo da despesa (-
7,2 %).
A evolução da receita encontra-se influenciada pelos efeitos de base de 2021, nomeadamente, as
reposições não abatidas nos pagamentos, relacionadas com a restituição da injeção de capital pela SATA Air
Açores, S.A., ao Governo Regional dos Açores, e as transferências de capital oriundas da União Europeia, que
refletem o reconhecimento como receita orçamental de fundos de PRR sem a corresponde aplicação em
despesa em 2021.
Para a redução da despesa contribuiu fundamentalmente a diminuição dos encargos associados à
pandemia, com reflexos nas transferências de capital (-27,7 %), na aquisição de bens e serviços (-9,1 %), nas
transferências correntes (-16,4 %) e nos subsídios (-40,5 %).
Em sentido oposto, contribuíram para o aumento da despesa, as despesas com pessoal (5,6 %) e o
investimento (10,8 %). A dívida não financeira, no final de 2022, era de 181,2 milhões de euros, mais 36,1
milhões de euros face ao stock inicial do ano.
No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se um aumento de 32,7 milhões de euros face ao
final de 2021.
A dívida na ótica Maastricht ascendeu a 3022,7 milhões de euros na RAA, um aumento de 339,7 milhões
de euros face a 2021.
2.3.2 | Administração Local
Em 2022, a administração local registou um saldo orçamental de 425 milhões de euros, superior em 381,1
milhões de euros quando comparado com o ano anterior, refletindo a recuperação da situação orçamental dos
municípios após os efeitos negativos da pandemia de COVID-19.
Relativamente ao previsto no Orçamento do Estado para 2022, o saldo orçamental é superior em 142,3
milhões de euros, resultado de um desvio positivo da execução da receita (359,5 milhões de euros) superior
ao verificado na execução da despesa (217,2 milhões de euros).
Tendo por base a aferição da dívida total estabelecida no artigo 52.º da Lei das Finanças Locais, para um
universo de 172 municípios (de um total de 308 municípios), o limite ascendeu a 7441,9 milhões de euros,
situando-se a dívida total em 2245,6 milhões de euros.
Em 2022, a dívida total destes municípios registou uma diminuição de 173,8 milhões de euros.
Considerando a dívida pública na ótica de Maastricht para o conjunto da administração local, verifica-se que,
em 2022, se fixou em 3168,2 milhões de euros, o que representa um aumento de 71,9 milhões de euros face
ao período homólogo.
2.4 | Situação Financeira das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)
2.4.1 | Conta consolidada das Administrações Públicas
As administrações públicas registaram um défice orçamental de 3406,3 milhões de euros em 2022 (1,4 %
do PIB), na ótica da contabilidade pública.
O saldo orçamental de 2022 reflete a recuperação da atividade económica e do mercado de trabalho, bem
como o impacto das medidas de política de mitigação dos impactos ao nível económico e social do choque
Página 146
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
146
geopolítico, designadamente ao nível dos preços.
O saldo orçamental beneficiou ainda da dissipação de parte do esforço financeiro exigido nos dois anos
anteriores decorrente da situação pandémica.
O crescimento de 11,3 % da receita efetiva (10 352,3 milhões de euros) superou em 6,1 pp o crescimento
de 5,1 % da despesa (5154 milhões de euros), possibilitando uma melhoria do saldo orçamental de 5198,3
milhões de euros face ao ano de 2021. O saldo primário das administrações públicas foi positivo, situando-se
em 3148 milhões de euros (1,3 % do PIB), melhor em 4800,2 milhões de euros quando comparado com o ano
anterior.
O saldo orçamental das administrações públicas melhorou 2,6 pp do PIB em 2022 em relação a 2021,
resultado do contributo positivo de todos os subsetores, com destaque para a melhoria do saldo orçamental da
administração central em 1,8 pp do PIB (3000,9 milhões de euros), da Segurança Social em 0,6 pp do PIB
(1739,8 milhões de euros) e das administrações regional e local em 0,2 pp do PIB (457,6 milhões de euros).
Página 147
26 DE SETEMBRO DE 2024
147
2.4.2 | Execução Orçamental das Administrações Regional e Local
2.4.2.1 Administração Regional
Em 2022, a administração regional apresentou um défice de 277,4 milhões de euros, uma melhoria de 76,6
milhões de euros face ao ano de 2021, que reflete uma trajetória marcada por um processo de ajustamento do
saldo orçamental pela redução da despesa associada à dissipação dos efeitos da pandemia de COVID-19
conjugado com o crescimento da receita fiscal. Esta evolução resultou do efeito da diminuição da despesa
(3,3 %) ter sido mais acentuado do que o verificado na receita (0,9 %).
A receita corrente registou um crescimento de 3,9 % (88,7 milhões de euros), destacando-se a receita fiscal
que cresceu 10,5 % (166,8 milhões de euros), contribuindo, maioritariamente para esse efeito, o acréscimo de
14,5 % verificado no IVA (108,5 milhões de euros), de 49,1 % no IRC (49,2 milhões de euros) e de 6,9 % no
IRS (29,5 milhões de euros).
Em sentido contrário, para a evolução da receita corrente contribuiu, em particular:
(i) a variação negativa de 82,3 % (-66,4 milhões de euros) das reposições não abatidas nos pagamentos,
influenciada pela restituição da injeção de capital pela SATA Air Açores, S.A., ao Governo Regional dos
Açores realizada em 2021; e
(ii) o decréscimo das transferências correntes oriundas da administração central em 6,1 % (-24,1 milhões
de euros), explicado pela redução das transferências ao abrigo da Lei das Finanças Regionais que
representaram uma diminuição de 25,4 milhões de euros face ao ano anterior.
O decréscimo da receita de capital em 27,1 % (-112,3 milhões de euros) resultou, sobretudo, da diminuição
em 41,9 % (-105,2 milhões de euros) das transferências de capital recebidas da União Europeia, justificada
pelo efeito do reconhecimento como receita orçamental de verbas do PRR pela RAA em dezembro de 2021
(75,4 milhões de euros).
A despesa corrente diminuiu 2 % (-50,8 milhões de euros), justificada principalmente pela redução dos
encargos relacionados com a pandemia122 com reflexo na diminuição:
(i) de 9,8 % em aquisição de bens e serviços (-72,2 milhões de euros), relacionado com as despesas de
saúde associadas à testagem, prevenção e tratamento da doença COVID-19; e
(ii) de 9,1 % das outras transferências correntes (-26,3 milhões de euros) e 27,8 % nos subsídios (-26,2
milhões de euros) que revelam menores apoios às empresas, às famílias e à manutenção do emprego
concedidos em 2022 pelas regiões autónomas no sentido de mitigar os efeitos negativos da pandemia.
Em sentido contrário, verificou-se um crescimento de 3,7 % das despesas com pessoal (46,5 milhões de
euros) e de 17,3 % dos juros e outros encargos (21,8 milhões de euros), relacionado com a retoma do
pagamento dos juros decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro por
parte da RAM.
A despesa de capital diminuiu 9,5 % (49,3 milhões de euros), explicada, em grande medida, pelo
decréscimo de 15,4 % das outras transferências (44,5 milhões de euros) que traduz menores apoios às
empresas por forma a mitigar os efeitos negativos da pandemia.
O saldo observado em 2022 evidencia um desvio positivo de 23,4 milhões de euros face à estimativa
incluída no Orçamento do Estado para 2022. Este desvio resultou da execução da despesa abaixo do previsto
em 151,8 milhões de euros, em particular, nas outras transferências de capital (-54,3 milhões de euros), na
aquisição de bens de capital (-43,8 milhões de euros), na aquisição de bens e serviços (-36,2 milhões de
euros) e nos juros e outros encargos (-32,2 milhões de euros).
O desvio da despesa não foi compensado na totalidade pelo desvio negativo de 128,4 milhões de euros na
receita, em concreto, nas transferências correntes e de capital (-238,8 milhões de euros), atenuado pelo
desvio positivo na receita fiscal (+96,1 milhões de euros).
Página 148
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
148
Página 149
26 DE SETEMBRO DE 2024
149
2.4.2.2 | Fluxos financeiros com a Administração Regional
Em 2022, o valor das transferências da administração central para a administração regional situou-se em
507,8 milhões de euros.
As transferências que decorrem da Lei das Finanças Regionais fixaram-se em 498,4 milhões de euros, tal
como previsto no Orçamento do Estado para 2022.
As regiões autónomas receberam 79,3 milhões de euros da segurança social no âmbito das políticas ativas
de emprego, um montante inferior em 4,9 milhões de euros face ao previsto.
As transferências da administração regional para a administração central, situaram-se em 37,9 milhões de
euros (valor inferior ao previsto em 7,5 milhões de euros), refletindo as transferências da RAA e da RAM, de
28,4 milhões de euros e 9,4 milhões de euros, respetivamente.
As amortizações de empréstimos a médio e longo prazo concedidos pela administração central às regiões
autónomas fixaram-se em 105,3 milhões de euros. Os juros pagos à administração central pelas regiões
autónomas, ao abrigo dos respetivos Programas de Ajustamento Económico e Financeiro, ascenderam a 21,8
milhões de euros.
O total dos fluxos financeiros destinados à administração regional (operações extraorçamentais), ascendeu
a 288,1 milhões de euros em 2022, menos 146,1 milhões de euros face ao ano anterior, destacando-se a
diminuição dos fluxos recebidos no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (-104,8 milhões de euros),
do Fundo de Coesão (-27,2 milhões de euros), do FEDER (-7,9 milhões de euros) e do FSE (-6,7 milhões de
euros).
Página 150
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
150
2.4.3 | Administração Local
Em 2022, a administração local registou um saldo global de 425 milhões de euros, que corresponde a uma
melhoria de 381,1 milhões de euros quando comparado com o ano anterior, em resultado de um crescimento
da receita (10,5 %) superior ao verificado na despesa (6,6 %).
Esta evolução reflete uma recuperação significativa das finanças dos municípios face ao impacto negativo
da crise pandémica nos anos anteriores, visível no gráfico seguinte, em que é notória a melhoria do saldo
global dos municípios em 2022, após a deterioração verificada nos anos de 2020 e 2021.
Para o crescimento da receita em 10,5 % (1005,3 milhões de euros) contribuiu, essencialmente, o
comportamento verificado:
(i) nas transferências correntes, que cresceram 14,3 % (485,5 milhões de euros), especialmente as
recebidas da Administração Central por via do aumento das transferências no âmbito do alargamento da
descentralização de competências para os municípios, bem como o reforço do Fundo Social Municipal
através de uma subvenção adicional específica no montante de 104 milhões de euros atribuída aos
municípios no final de 2022;
(ii) na receita fiscal com um aumento de 12,9 % (445,1 milhões de euros), com particular incidência no
imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis;
(iii) na venda de bens e serviços correntes com um crescimento de 16,7 % (135,3 milhões de euros),
demonstrando a retoma da normalidade da atividade dos municípios após a situação pandémica, com
destaque para os serviços relacionados com o saneamento e resíduos sólidos; e
(iv) nas taxas, multas e outras penalidades com um crescimento de 24,9 % (88,8 milhões de euros), para o
qual contribuiu a taxa turística, expressando a recuperação do setor do turismo em 2022.
Relativamente à receita fiscal, verificou-se um crescimento de 12,9 % face a 2021, refletindo sobretudo a
evolução positiva de 13,5 % dos impostos diretos (460,6 milhões de euros), explicado sobretudo pelo imposto
municipal sobre transmissões onerosas de imóveis com uma evolução positiva de 26,3 % (354,2 milhões de
Página 151
26 DE SETEMBRO DE 2024
151
euros), evidenciando a manutenção do dinamismo do mercado imobiliário nacional que registou um aumento
das transações imobiliárias, bem como do seu valor.
É também de referir o crescimento verificado na derrama de 26,3 % (78,1 milhões de euros), reflexo da
retoma da atividade económica, e de 6,9 % no imposto único de circulação (20,1 milhões de euros).
O crescimento de 6,6 % da despesa (624,2 milhões de euros) é explicado, fundamentalmente, pelos
seguintes fatores:
(i) a aquisição de bens e serviços, com um crescimento de 14 % (334,1 milhões de euros), em parte
justificado pelo aumento generalizado dos preços, particularmente ao nível dos combustíveis e da
energia, em consequência do contexto geopolítico e da crise energética;
(ii) as despesas com pessoal, com um aumento de 10,7 % (315 milhões de euros), que refletem o
acréscimo de efetivos nos municípios, em parte associado ao processo de descentralização de
competências, bem como pelas atualizações da base remuneratória e do valor das remunerações
base mensais da Administração Pública;
(iii) os subsídios, que cresceram 12,1 % (29,5 milhões de euros); e
(iv) as outras despesas correntes com um crescimento de 23,7 % (23,8 milhões de euros).
Em sentido contrário, destaque para a redução de 4,4 % (106,4 milhões de euros) da despesa com a
aquisição de bens de capital, sobretudo nas obras relacionadas com viadutos e arruamentos, após o
crescimento acentuado observado em 2021 (31,3 %).
As outras transferências correntes registaram uma diminuição de 1,8 % (10,2 milhões de euros) que
refletem o efeito da diminuição de encargos com os apoios sociais concedidos no âmbito da pandemia de
COVID-19.
Quando comparado com o Orçamento do Estado para 2022, o saldo da administração local apresenta um
desvio positivo de 142,3 milhões de euros, em resultado de um desvio positivo na execução da receita (359,5
milhões de euros) superior ao verificado na execução da despesa (217,2 milhões de euros).
Relativamente à receita, o desvio decorre da execução superior à prevista, nomeadamente, da receita
fiscal (296,4 milhões de euros), em particular do imposto municipal sobre transmissões onerosas de imóveis
(331,1 milhões de euros), das taxas, multas e outras penalidades (127,5 milhões de euros), das transferências
correntes do Orçamento do Estado (121,1 milhões de euros), justificado pela subvenção adicional específica já
anteriormente referida do Fundo Social Municipal (104 milhões de euros), e da venda de bens e serviços
correntes (113,2 milhões de euros).
Em sentido contrário, destaca-se a execução inferior à estimada nas transferências de capital (-171,6
milhões de euros), em particular as recebidas da administração central (-115,4 milhões de euros) e da União
Europeia (-63,2 milhões de euros), e as outras transferências correntes recebidas da administração central (-
149,1 milhões de euros) associadas ao Fundo de Financiamento para a Descentralização que apenas foi
operacionalizado com a entrada em vigor do Orçamento do Estado no 2.º semestre de 2022.
Na execução da despesa, o desvio positivo é explicado, em grande medida, pela execução superior à
prevista da aquisição de bens e serviços (325,2 milhões de euros), das despesas com o pessoal (153,9
milhões de euros), dos subsídios (113,3 milhões de euros) e das transferências correntes (60,2 milhões de
euros), atenuado pela execução inferior à estimada na aquisição de bens de capital (-432,6 milhões de euros).
Página 152
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
152
2.4.3.1 | Fluxos financeiros com a Administração Local
Em 2022, as transferências da administração central destinadas à administração local ascenderam a
4678,9 milhões de euros, em grande medida associadas às transferências realizadas no âmbito da Lei das
Página 153
26 DE SETEMBRO DE 2024
153
Finanças Locais (3302,4 milhões de euros).
Conforme acima indicado, a execução foi inferior ao previsto no Orçamento do Estado para 2022 em 129,3
milhões de euros, explicado fundamentalmente pelas transferências relativas ao Fundo de Financiamento da
Descentralização, com impacto superior ao do Fundo Social Municipal.
Refiram-se ainda as transferências provenientes do Fundo Ambiental (257,5 milhões de euros) para as
áreas metropolitanas e para as comunidades intermunicipais para efeitos do financiamento do Programa de
Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART) – que inclui os reforços extraordinários do
financiamento decorrente dos efeitos adversos da pandemia de COVID-19 e do Programa de Apoio à
Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP).
Os empréstimos de médio e longo prazos concedidos pela administração central à administração local
totalizaram 170,5 milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 517 milhões de euros.
Este desvio decorre essencialmente de uma execução inferior ao orçamentado dos empréstimos no âmbito
do IFRRU (-237 milhões de euros), dos empréstimos previstos no quadro do Portugal 2020 (-52,1 milhões de
euros), da não concretização de empréstimos no âmbito do Fundo de Apoio Municipal (-28,3 milhões de
euros), da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (-19,9 milhões de euros) e do Instituto da Habitação e
da Reabilitação Urbana, IP (-8,2 milhões de euros).
No que se refere aos fluxos da administração local para a administração central, registaram-se
transferências no montante de 175,2 milhões de euros destinadas, em particular, à Administração Central do
Sistema de Saúde, IP (48,5 milhões de euros) e às empresas de transporte no âmbito do PART.
A receita de ativos financeiros da administração central relativa a amortizações de empréstimos de médio e
longo prazo provenientes da administração local totalizou 79,3 milhões de euros, excedendo a previsão em 38
milhões de euros.
O desvio na receita de passivos financeiros da administração central em relação ao previsto no Orçamento
do Estado para 2022 refere-se sobretudo a aplicações em Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
(CEDIC) realizadas por municípios.
Página 154
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
154
O total dos fluxos financeiros destinados à administração local em operações extraorçamentais situou-se
em 614,8 milhões de euros, menos 88 milhões de euros do que em 2021, destacando-se a diminuição dos
fluxos recebidos no âmbito do FEDER (-126,1 milhões de euros).
3 | Governação: Coesão Territorial
3.1 | Resultados obtidos
O Orçamento do Estado para 2022 apenas entrou em vigor em julho, aprovado pela Lei n.º 12/20222, de 27
de junho.
Na sequência da nova orgânica do XXIII Governo Constitucional e com a entrada em vigor do Orçamento
do Estado para 2022, o Programa apresenta-se subdividido em dois «Ministérios»: a Presidência do Conselho
de Ministros e a Coesão Territorial.
No Ministério da «Presidência do Conselho de Ministros» integram-se as áreas governativas da
Presidência (que passou a integrar os serviços e entidades do Planeamento e da Administração Pública) e dos
Assuntos Parlamentares (que passou a integrar os serviços e entidades da área da igualdade e migrações e
do desporto e juventude), com os respetivos Secretários de Estado.
No «Ministério da Coesão Territorial» foi incluída a Secretaria de Estado da Administração Local e
Ordenamento do Território.
As referidas alterações orgânicas traduziram-se num significativo aumento do número de entidades
integradas no perímetro de coordenação do Programa.
No que respeita à definição dos objetivos do Programa, salienta-se que, após entrada em vigor do
Orçamento do Estado para 2022, foi mantida a monitorização dos objetivos face a 2021, não tendo sido
definidos, para efeito deste exercício, objetivos para as entidades que entraram para este Programa
Orçamental, tendo as prioridades orçamentais de cada área governativa sido identificadas no momento da
apresentação do Orçamento do Estado.
As entidades mantiveram nos seus instrumentos de gestão não financeiros (QUAR e Plano de Atividades)
os mesmos objetivos, dando continuidade à sua monitorização, excluindo-se deste exercício o conjunto dos
objetivos que, pela sua extemporaneidade e conclusão, já não mantinham atualidade para 2022.
Assim, considerando a atipicidade do ano em questão, foram considerados 16 objetivos de política e 33
indicadores para o Programa.
Do ponto de vista dos resultados, o Programa registou uma execução de cerca de 85,8 %. Para o
«Ministério da Presidência do Conselho de Ministros», a taxa de execução dos objetivos do Programa foi de
90,7 %.
Página 155
26 DE SETEMBRO DE 2024
155
Para a obtenção deste apuramento foram consideradas entidades que na Legislatura anterior eram
tuteladas pela área governativa da Presidência, da modernização do Estado e da Administração Pública e do
planeamento. Por sua vez, no Ministério da Coesão Territorial a execução foi de 81 %, salientando-se que
algumas comissões de coordenação não reportaram os valores de alguns dos indicadores.
A fundamentação dos resultados obtidos e a análise de desvios apresentam-se, de seguida, por Ministério.
3.2 | Medidas e objetivos: resultados obtidos
O Programa do XXIII Governo Constitucional identificara um conjunto de medidas, previstas no OE 2022,
para implementação gradual, consubstanciadas em objetivos tendentes, entre outros, destinadas, diretamente
ou de forma transversal, ao reforço da coesão territorial.
No que respeita ao objetivo «Reforçar a aproximação das CCDR e AG às comunidades» e ao indicador
«N.º de iniciativas para divulgação de estatísticas relevantes sobre os avisos», apenas a CCDR Centro
apresentou valores de execução para este indicador, tendo executado o previsto na respetiva meta (12
iniciativas).
De referir que a CCDRLVT justificou a ausência de informação em virtude da aprovação dos avisos do
POR Lisboa terem ocorrido em dezembro de 2022.
Relativamente ao indicador «N.º de iniciativas para a simplificação dos processos dos avisos e
procedimentos, incluindo a simplificação de linguagem», apenas a CCDR Centro reportou os dados,
designadamente relativos ao cumprimento da meta proposta.
No que diz respeito ao indicador «Nível de satisfação dos stakeholders externos», apenas as CCDRLVT e
Algarve reportaram os dados.
De acordo com a primeira, foi disponibilizado o inquérito de satisfação externo no sítio institucional, tendo
sido realizada a avaliação que integrará o Relatório de Atividades de 2022, na qual se constatou que o nível de
Página 156
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
156
satisfação (3,52) superou a meta prevista (3,34).
Por sua vez, na CCDR Algarve foi cumprida a meta prevista (3), tendo sido aplicado o inquérito no quarto
trimestre do ano.
A CCDR Centro não apresentou execução para este indicador, dado que o inquérito só seria remetido para
os interessados no final de 2022.
No âmbito do objetivo «Acelerar a execução dos Programas Operacionais Regionais do Portugal 2020» e
do indicador «N.º de eventos de promoção e organização de estudos ou eventos de cariz técnico e prospetivo
nas CCDR», salienta-se que apenas a CCDRLVT e a CCDR Centro reportaram a execução deste indicador,
tendo a primeira realizado apenas um evento (comité de acompanhamento com a participação da Comissão
Europeia) face ao previsto (dois eventos), considerando que foi priorizada a negociação do PT2030.
Relativamente à CCDR Centro foi cumprida a meta prevista (três eventos).
Ainda no campo de ação deste objetivo, e do indicador «Taxa de cumprimento da regra N+3 PT2020», a
CCDRLVT reporta que, de acordo com o cronograma e análise da AD&C, foram submetidos pedidos de
pagamento intercalares (PPI) FSE e FEDER num total acumulado de 761 878 011,59 euros, pelo que, em
termos de execução (116 %), foi excedida a meta prevista, devido à flexibilidade introduzida pela Comissão
Europeia no regulamento CARE (Ação de coesão a favor dos refugiados na Europa), que permite o aumento
das taxas de cofinanciamento dos programas.
A CCDR Algarve e a CCDR Centro reportam uma execução acima das metas previstas, respetivamente,
112 % e 123 %.
Outros dos indicadores do mesmo objetivo, «Percentagem de decisões com um desvio não superior a 10 %
face ao prazo estabelecido nos avisos», em termos de execução, a CCDRLVT reporta que foram abertos oito
avisos de concurso no ano de 2022, no âmbito do FEDER, seis dos quais encerraram a 30 de junho de 2022.
Os avisos foram todos decididos num prazo inferior ao previsto, sendo que, no total, foram decididas 36
candidaturas, das quais 30 foram admitidas e seis não admitidas.
A meta para este indicador (30 %) foi claramente superada (100 %).
Também a CCDR Algarve reportou uma superação deste indicador face à meta prevista (111 %), sendo
que a CCDR Centro não apresentou valores de execução, em virtude de o indicador se encontrar em
apuramento, dada a acrescida dificuldade de análise e avaliação.
No que diz respeito à execução do indicador «Taxa de Execução dos POR no PT2020», destaca-se a
CCDR Centro e a CCDRLVT, com uma taxa de execução superior à meta prevista (respetivamente, 101 % e
113 %).
A CCDR Algarve apresenta uma taxa de execução de 93 %, abaixo da meta prevista em QUAR.
Relativamente ao indicador «Taxa de compromisso dos POR no PT2030», nenhuma das CCDR apresentou
valores referentes à sua execução.
De referir que esta situação é justificada pelo facto de este indicador ser considerado para o ano a seguir
(2023), tendo em conta a data de assinatura com a Comissão Europeia, ou pelo facto de este objetivo não se
encontrar definido no ano em avaliação.
Quanto ao objetivo «Promover a Transformação Digital e a Modernização Administrativa», e no caso do
indicador «Taxa de Execução Regional da Plataforma Informática (medida #143 SIMPLEX): T-INVEST», a
CCDR Norte, a CCDRLVT, a CCDR Centro e a CCDR Algarve apresentam uma taxa de execução de 101 %,
124 %, 118 % e 104 %, respetivamente.
Para o indicador «Taxa de execução do plano de projeto de desmaterialização dos processos da relação
com o cidadão», a CCDR Centro e a CCDRLVT reportaram o cumprimento das metas previstas para o
indicador.
Destaque para a CCDR Norte, que superou as metas propostas, com uma taxa de execução de 120 %.
Finalmente, quanto ao indicador «Despesa executada afeta a custos diretos e indiretos com a gestão e
manutenção de arquivos», apenas a CCDR Centro executou o valor previsto (2000 euros).
Para a CCDR Norte este objetivo e indicador não foram definidos para o ano em avaliação, assim como, de
acordo com a CCDR Algarve, não foram reportados valores respeitantes a este indicador, dado que o
respetivo Plano se encontra em fase de definição.
Quanto ao indicador «Taxa de execução do plano de projeto de desmaterialização e digitalização dos
arquivos das CCDR», a CCDR Norte e a CCDRLVT apresentaram uma execução superior ao previsto (120 %
Página 157
26 DE SETEMBRO DE 2024
157
e 220 %, respetivamente), decorrente do processo de reorganização do arquivo e tratamento dos processos
em suporte papel.
A CCDR Centro cumpriu a meta prevista.
Por fim, no que diz respeito ao objetivo «Promover serviços públicos bem geridos, renovados e com
profissionais motivados», e relativamente ao indicador «Percentagem de aprovação de requerimentos
elegíveis, relativos à organização do tempo de trabalho e que visam a conciliação da vida profissional, familiar
e pessoal», de acordo com a informação reportada (com exceção da CCDR Alentejo, que não reportou), a
CCDR Norte, a CCDR Centro, a CCDRLVT e a CCDR Algarve superaram, em termos de execução, as suas
metas (respetivamente, 136 %, 111 %, 220 % e 125 %).
A CCDR Algarve reportou a execução do registo e autorização de todos os requerimentos submetidos.
Relativamente ao indicador «Taxa de execução do Plano de Formação», verifica-se que, em termos de
execução, a CCDR Centro (103 %) e a CCDR Norte (162 %) superaram as metas previstas.
A CCDR Algarve reportou uma execução de 38 %, uma vez que as ações de formação planeadas,
maioritariamente presenciais, têm sido objeto de várias alterações ao nível do cronograma/calendário, em
virtude de terem de se realizar, quando possível, em ambiente virtual, sendo que, na maioria das situações, se
tem optado pelas ações mistas para se progredir na execução do Plano.
Por sua vez, a CCDRLVT não atingiu a meta proposta (20 %), apresentando uma execução de 16 %,
situação justificada pela entidade atendendo aos condicionalismos ao nível financeiros e decorrentes do
contexto da pandemia de COVID-19.
Para o indicador «Percentagem de Trabalhadores com Formação Profissional» houve superação por parte
das CCDR Centro (132 %), CCDR Norte (177 %), CCDR Algarve (129 %) e CCDRLVT (365 %), evidenciando
uma forte adesão por parte dos trabalhadores neste indicador.
Para o indicador «Taxa de satisfação dos trabalhadores», a CCDRLVT e a CCDR Norte reportaram que, ao
nível dos resultados da aplicação de inquérito, o grau de satisfação atingido ficou aquém da meta prevista
(respetivamente, 90 % e 96 %).
Por sua vez, a CCDR Algarve atingiu a meta prevista de 3, a que corresponde uma taxa de execução de
100 %.
A CCDR Centro reportou que este indicador não foi executado em virtude de não terem sido apresentados
os resultados dos inquéritos por parte da empresa externa contratada para o efeito.
A Direção-Geral Autarquias Locais (DGAL) tem como objetivo «Garantir o acompanhamento aos PO
Regionais no âmbito do Programa de Estágios Profissionais na Administração Local», pelo que, ao nível da
execução do indicador «Taxa de resposta em menos de 5 dias úteis às solicitações de esclarecimento dos
beneficiários e das AG dos POR (N.º de respostas dadas em menos de 5 dias/N.º total de respostas», a
entidade reportou uma execução de 100 % neste indicador, sendo que, no quarto trimestre, foram registadas
63 solicitações de esclarecimento dos beneficiários, todas respondidas em menos de cinco dias, tendo
também sido reanalisadas nove candidaturas, todas em menos de cinco dias (PO Norte – uma; PO Centro –
duas; PO Alentejo – seis).
O FAM efetua, ao longo do ano, a monitorização dos programas de ajustamento municipal (PAM) em vigor,
garantindo a boa execução dos mesmos. Este acompanhamento faz-se quer por produção de relatórios anuais
de monotorização, pareceres respeitantes às propostas de orçamento, pareceres diversos respeitantes ao
cumprimento das regras do PAM, processos de revisão do PAM/contratos de assistência financeira,
solicitações para novos empréstimos, quer por deslocações físicas aos municípios.
Com o início do estado de emergência, em 2020, decorrente da pandemia de COVID-19 e de todas as
circunstâncias posteriores, o FAM ficou limitado quanto a deslocações físicas. Estas limitações verificaram-se
igualmente em 2022. No quarto trimestre, o FAM atingiu uma taxa de execução de 49 visitas de
acompanhamento, ligeiramente abaixo da meta prevista.
Por fim, de acordo com os dados disponibilizados pela DGAEP/DEEP – SIEP, o Programa Orçamental 02 –
Governação – Área governativa coesão territorial, em 30 de junho de 2022, contava com 1339 postos de
trabalho, menos três do que no período homólogo.
Por sua vez, a idade média estimada dos trabalhadores no âmbito desta área governativa é de 53,4 anos,
valor acima da média da administração central (excluindo Forças Armadas e de Segurança) (47,5). O índice
de renovação é de 2,6, encontrando-se abaixo da média (29,2). O índice de juventude remete para os 7,6, ou
Página 158
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
158
seja, por cada 100 trabalhadores somente 7,6 têm menos de 40 anos.
Página 159
26 DE SETEMBRO DE 2024
159
PARTE III – Parecer do Tribunal de Contas
São formuladas 57 recomendações ao Governo e à Assembleia da República que suportam a emissão de
um juízo com reservas e ênfases.
É recomendado, em particular, o reforço do planeamento e da liderança para assegurar avanços na
reforma das finanças públicas, essencial à concretização da nova CGE e à inclusão de informação completa
sobre a dívida pública, a tesouraria, o património financeiro e o património imobiliário.
Recomendam-se ainda melhorias aos seguintes níveis:
informação sobre os resultados das políticas públicas, incluindo as que afetam as despesas com o
pessoal e a revisão da despesa pública;
estratégia de investimento dos excedentes da Segurança Social (SS);
reconhecimento contabilístico de ativos e passivos da SS;
informação relativa ao processo de descentralização de competências;
do ritmo de execução dos fundos europeus.
No âmbito do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, e no quadro global e
específico da CPLCT, relevam-se as seguintes apreciações:
No contexto da Lei de Enquadramento Orçamental e da execução do Plano de Recuperação e Resiliência
(PRR), a ausência de reformas essenciais à execução dos projetos e o incumprimento de prazos
contratualizados pode colocar em causa todo o financiamento previsto e comprometer a concretização da
reforma das finanças públicas.
No quadro do processo orçamental, verificaram-se progressos no que respeita ao reporte da execução das
medidas de política orçamental previstas no Relatório do Orçamento do Estado (ROE) 2022, ainda suscetível
de melhorias em aspetos que se prendem com a mensuração do impacto nas despesas de pessoal e com os
contributos para os ganhos de eficiência da revisão da despesa.
Reportando à Conta da Administração Central, e tendo por objeto o financiamento da descentralização,
conclui-se que, analisado o relato constante no Relatório da Conta Geral do Estado (RCGE) e nos mapas de
execução orçamental, afigura-se que o mesmo não proporciona informação orçamental suficientemente
detalhada acerca da execução financeira da descentralização, não sendo as despesas especificadas e
agrupadas com um grau de pormenor condizente com um processo que foi referenciado como a «base da
reforma do Estado» e que, por tal, convocaria um especial cuidado no reporte.
Sobre a dívida pública financeira, «continua a ser apresentada na CGE 2022 de forma incompleta.».
No património financeiro, «apesar das melhorias verificadas, o RCGE continua a não apresentar de forma
completa e transparente a carteira de ativos financeiros das entidades que integram o perímetro
orçamental…».
Património imobiliário, «subsiste a falta do inventário e da valorização adequada dos imóveis, cuja
conclusão esteve prevista para 2012, elementos essenciais para a elaboração dos balanços que devem, nos
termos da LEO, integrar a CGE.».
Referência final, ao quadro de recomendações formuladas nos pareceres da CGE no período temporal
2018-2022, dirigidas à Assembleia da República e ao Governo.
Página 160
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
160
Refira-se que a análise e estas recomendações extravasa o âmbito da CPLCT.
PARTE IV – Parecer do Conselho Económico Social
Do parecer do Conselho Económico e Social releva-se, nas Considerações Gerais sobre o exercício de
2022 (capítulo 2), com enquadramento nas competências regimentais da CPLCT (globais e específicas):
«Em 2022, o Plano de Recuperação de Resiliência (PRR) entra no segundo ano de implementação em
Portugal, sendo que em janeiro é assinado o acordo operacional com a Comissão Europeia, o qual estabelece
as suas regras de implementação. Como refere o relatório anual da Comissão Nacional de Acompanhamento
do PRR, “foi durante este ano que inúmeros beneficiários diretos e intermediários iniciaram ou deram
continuidade a um conjunto significativo de concursos, quer seja para construção de vários projetos e
infraestruturas previstas, quer seja para a seleção dos beneficiários finais para implementar física e
financeiramente os projetos no terreno”.»
Destacam-se, na Síntese Conclusiva (capítulo 6), os seguintes pontos:
6.1. O CES assinala o crescimento significativo da economia portuguesa em 2022, de 6,7 % em termos
reais, mais 1,8 pontos percentuais do que o previsto no Orçamento do Estado para 2022 e quase o dobro do
observado para a área do euro (3,5 %).
6.2. O CES considera positiva a retoma de um processo de convergência com a economia da União
Europeia em 2022, com o aumento em 2 pontos percentuais do PIB per capita, em paridade de poder de
compra, não obstante os condicionalismos externos associados à crise energética e ao choque geopolítico.
6.4. O CES considera ser importante prosseguir o reforço de políticas que promovam, a nível regional, a
coesão económica e social, pois ao nível das regiões NUTS II ainda se verifica uma heterogeneidade no
processo de convergência com a economia europeia, com 3 regiões a evidenciarem um PIB per capita, em
paridade de poder de compra, inferior a 70 % da média europeia, designadamente o Centro (66 %), os Açores
(66 %) e o Norte (65 %).
6.9. O CES sublinha a diminuição da proporção da população em risco de pobreza e exclusão social em
2022, com este indicador a fixar-se em 20,1 % (proporção essa que é mais elevada entre as mulheres do que
entre os homens), menos 2,3 pontos percentuais do que em 2021.
6.13. O CES salienta o registo de um saldo orçamental das administrações públicas de 0,4 % do PIB em
2022, que traduz uma melhoria de 2,5 pontos percentuais face a 2021 e uma superação do antecipado no
Orçamento do Estado em 1,5 pontos percentuais.
6.17. O CES manifesta a sua preocupação com o baixo nível de execução do valor previsto para 2022 do
Plano de Recuperação e Resiliência (24,8 %), especialmente porque o investimento público foi apresentado no
Orçamento do Estado como um dos principais fatores dinamizadores do crescimento económico neste ano e
atendendo à dependência do país dos fundos europeus para a realização do mesmo.
PARTE V – Opinião do Relator
O relator do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do
Estado 2022, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
PARTE VI – Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) remeteu à Comissão de Poder
Local e Coesão Territorial (CPLCT) a Conta Geral do Estado de 2022, acompanhada do relatório da Unidade
Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), do parecer do Tribunal de Contas (TC) e
Página 161
26 DE SETEMBRO DE 2024
161
do parecer do Conselho Económico e Social (CES), para elaboração de relatório nas áreas da respetiva
competência material.
Apreciados os documentos referidos, a CPLCT é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral
do Estado 2022 deve ser presente à COFAP, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento
da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 16 de setembro de 2024.
A Deputada Relatora, Fátima Correia Pinto — O Presidente da Comissão, Bruno Nunes.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS e do CH, tendo-se
registado a ausência da IL, do BE, do PCP, do L e do CDS-PP, na reunião da Comissão de 18 de setembro de
2024.
——
COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS
PARTE I – Considerandos
I. Enquadramento
Ao abrigo do disposto no artigo 162.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, Compete à
Assembleia da República, no exercício das respetivas funções de fiscalização, «Tomar as contas do Estado e
das demais entidades públicas».
À Assembleia da República é, então, imposta a elaboração de um parecer anual sobre a Conta Geral do
Estado, o qual, no que respeita ao ano de 2022, foi aprovado em sede de reunião do Plenário aos 13 dias do
mês de outubro 2023.
Por sua vez, compete à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeter à Comissão
de Transparência e Estatuto dos Deputados, cumprindo as disposições legais e regimentais aplicáveis, a
Conta Geral do Estado relativa ao ano económico, assegurando assim à 14.ª Comissão (CTED) o
cumprimento dos deveres no sentido de, também esta, lavrar parecer no que à sua área de competência
específica concerne.
Nestes termos, e em conformidade com o preceituado no artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia
da República, compete à Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados, igualmente, emitir parecer no
que tange à execução das atribuições orçamentais previstas no orçamento do Tribunal Constitucional para a
Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, no ano de 2021.
II. Apreciação temática
Escrutinado o relatório, atentas as demonstrações contabilísticas e respetivas variações gráficas atinentes
à Conta Geral do Estado de 2022, resulta evidente a inexistência de qualquer alusão à Entidade para a
Transparência para efeitos de execução orçamental relativa ao Tribunal Constitucional, não obstante a infra
exaltada aplicação das incumbências no que à Entidade respeita.
Com efeito, o Relatório de Gestão do Tribunal Constitucional sobre a prestação de contas para o ano de
2022 apresenta o detalhe da execução do orçamento de 2022 da Entidade da Transparência.
De facto, o Orçamento do Estado para 2022, aprovado pela Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, atribuiu à
Entidade para a Transparência uma verba de 1 301 854,00 € no âmbito das dotações do Tribunal
Constitucional.
Página 162
II SÉRIE-A — NÚMERO 100
162
No mais, o referido Relatório de Gestão evidencia um grau de execução de receitas de impostos, no que
compete aos valores orçamentados para a mencionada Entidade, no valor de 5,7%, justificando tal grau de
execução fatores como (i) a não concretização de cedência de instalações, conforme previsto no artigo 4.º,
n.º 2, da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, e (ii) a execução do contrato de aquisição de serviços de
desenvolvimento da plataforma eletrónica da Entidade para a Transparência e serviços conexos de assessoria
informática.
PARTE II – Opinião do Relator
No que tange a considerações políticas concernentes à Conta Geral do Estado de 2022, renuncia o relator
do presente parecer ao referido direito, abstendo-se, assim, de manifestar quaisquer convicções.
PARTE III – Conclusões
1 – Remeteu a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, em conformidade com as
disposições legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados, a Conta
Geral do Estado relativa ao ano económico de 2022, competindo a esta a elaboração do parecer em razão da
respetiva matéria.
2 – Observado o relatório e correspondentes elementos orientadores relativos à Conta Geral do Estado de
2022, facilmente se atinge inexistir qualquer referência à Entidade para a Transparência no âmbito da
execução orçamental relativa ao Tribunal Constitucional, não obstante tal execução se encontrar espelhada no
Relatório de Contas do Tribunal Constitucional.
3 – Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que o presente
relatório deverá ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos do
disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – Anexos
Nada a anexar.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2024.
O Deputado Relator, Eliseu da Costa Neves — A Presidente da Comissão, Ofélia Ramos.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, do PS, do CH, do BE e do L,
tendo-se registado a ausência da IL, na reunião da Comissão de 18 de setembro de 2024.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.