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Sexta-feira, 21 de Outubro de 1994

II Série-C — Número 1

DIÁRIO

da Assembelia da República

VI LEGISLATURA

4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1994-1995)

SUPLEMENTO

SUMÁRIO

Provedor de Justiça:

Recomendação decorrente da inspecção realizada pela Provedoria de Justiça aos departamentos de justiça tributária das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro 4-(2)

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II SÉRIE-C — NÚMERO 1

Recomendação decorrente da inspecção realizada pela Provedoria de Justiça aos departamentos de justiça tributária das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro.

1 — No âmbito do processo acima referenciado, foi realizada pela Provedoria de Justiça uma inspecção aos departamentos de justiça tributária das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro, da qual resultou o relatório que junto envio para conhecimento de V. Ex."

Tem a presente recomendação por base o referido nos n.os 2.7, 2.8, 3.7 e 3.8 do referido relatório.

2 — Entre muitos outros factos, a inspecção promovida pela Provedoria de Justiça aos departamentos de justiça tributária das Direcções Distritais de Lisboa e de Faro veio revelar que as alterações introduzidas pelo Código de Processo Tributário, em vigor desde 1 de Julho de 1991, no que respeita ao processo de decisão das reclamações graciosas de actos tributários, provocaram uma acumulação enorme de processos nas direcções distritais de finanças, onde aguardam decisão durante muitos meses.

Tudo porque se entendeu preferível que a competência para a prática deste acto passasse dos chefes das repartições de finanças — mais de 300 em todo o País — para os directores distritais de finanças — apenas 22.

Compreende-se a intenção do legislador, ao pretender que a decisão de um processo de reclamação tivesse uma qualidade acrescida, decorrente do menor número e da maior habilitação dos funcionários envolvidos no processo decisório. Simplesmente, mais de três anos passados sobre aquela alteração, os resultados são, para o provedor de Justiça, muito preocupantes, atendendo ao saldo destes processos nas direcções distritais de finanças — número que, desde 1989 até à presente data, subiu de forma alarmante—, e às inadmissíveis demoras na decisão de processos que na esmagadora maioria das situações são de uma enorme simplicidade.

Prova disto é que nos Departamentos de Justiça Tributária das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro o tempo médio durante o qual um processo aguarda decisão é de, respectivamente, 14 meses e 7 meses.

. Atente-se ainda que, entre Dezembro de 1989 e Maio de 1994, na primeira unidade orgânica o saldo dos processos pendentes subiu cerca de 7758 % (ou 1000 %, consoante os dados que estejam correctos) e na segunda este aumento foi de 753 %.

Por outro lado, nenhum processo foi decidido dentro do prazo de 90 dias após o qual a reclamação se considera tacitamente indeferida.

O processo decisório criado revelou-se manifestamente muito moroso e demasiado burocrático, quando, afinal, é o próprio Código de Processo Tributário, na alínea a) do artigo 96.°, a impor como regra fundamental do processo gracioso de reclamação a «simplicidade dos termos e brevidade das resoluções».

3 — Nestes termos, e ao abrigo do disposto no artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Lei n.° 9/91, de 9 de Abril, recomendo a V. Ex." que «seja alterada a norma contida no artigo 99.° do Código de Processo Tributário, no sentido de a entidade competente para a decisão dos processos de reclamação graciosa ser, pelo menos na maioria das situações, o chefe da repartição de finanças da área do domicílio ou sede do contribuinte ou da situação dos bens».

A alteração legislativa pode, sem deixar de atingir os seus objectivos, ser feita de diferentes modos:

Através da atribuição de competência própria, em todas ou algumas situações, aos chefes das repartições de finanças;

Através de delegação de competências dos directores distritais de finanças nos chefes das repartições de finanças, que poderá abranger todas ou algumas decisões.

Na hipótese de se optar pela atribuição, aos chefes das repartições de finanças, de competências próprias ou delegadas para a decisão de apenas alguns processos de reclamação graciosa, o montante do imposto liquidado, o montante do imposto objecto de reclamação, ou a natureza dos rendimentos, poderão constituir elementos para a delimitação dessa competência. Por exemplo, se os chefes das repartições de finanças tivessem competência para decidir as reclamações graciosas da liquidação do IRS — modelo n.° 1 (rendimentos do trabalho dependente), poderiam desde logo ser resolvidas 70 % das reclamações existentes e que presentemente se acumulam nas direcções distritais de finanças.

Por outro lado, ainda que se admitisse recurso das decisões dos chefes das repartições de finanças para os directores distritais de finanças, estes sempre veriam a sua tarefa muito aligeirada, na medida em que, como refere o relatório, a esmagadora maioria das reclamações são decididas em sentido favorável ao contribuinte, pelo que delas não será interposto recurso.

4 — Nesta data foram enviadas a S. Ex.' o Primeiro--Ministro e a S. Ex." o Ministro das Finanças recomendações idênticas à presente.

5 — Nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 38.° da Lei n.° 9/91, de 9 de Abril, aguardo de V. Ex." a comunicação da posição assumida quanto à presente recomendação.

Com os melhores cumprimentos.

O Provedor de Justiça, José Menéres Pimentel.

Relatório da inspecção realizada aos departamentos de justiça fiscal das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa (DDFL) e de Faro (DDFF).

1 — Introdução

Em cumprimento do despacho de S. Ex." o Provedor de Justiça de 21 de Julho de 1994, procederam os signatários a uma inspecção aos departamentos de justiça fiscal das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro, respectivamente entre 25 e 28 de Julho e 29 de Julho e 3 de Agosto.

Foram apreciados todos os aspectos que constavam da proposta de abertura do processo IP-39/94, tendo-se optado por desenvolver mais pormenorizadamente certas questões do que outras, que pelo seu maior interesse face às atribuições deste órgão do Estado, quer pelo maior número de elementos fornecidos pela administração fiscal.

Aliás, mesmo que quiséssemos aprofundar as outras, não seria possível, porque, não raro, deparámos com a absoluta falta de elementos de informação, de todo inexistentes.

Como exemplo das primeiras, refira-se a apreciação das reclamações gTaciosas de IRS pendentes de concretização informática do reembolso aos contribuintes e, como exemplo das outras situações, a ausência de dados relativos a saldos de processos tipificados por imposto/ano, o que parece inadmissível numa lógica de boa gestão.

É de sublinhar ter sido oferecida aos subscritores do presente relatório, pelos Srs. Director da Área da Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa e Di-

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rector Distrital de Finanças de Faro, assim como por todos os dirigentes e funcionários dos respectivos serviços, toda a colaboração solicitada, nomeadamente no que respeita a instalações, informações, esclarecimentos, fotocópias, acesso a documentos e processos, etc.

É também de referir que não deixou de ser manifestada uma certa surpresa pela realização desta inspecção, o que se pode explicar pelas características próprias deste tipo de intervenção do provedor de Justiça, a que a administração fiscal não está ainda habituada, mas tem a sua previsão legaA na alínea a) do n.° 1 do artigo 21.° da Lei n.° 9/91, de 9 de Abril.

2 — Direcção Distrital de Finanças de Lisboa

2.1 — Organização da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa

Junta-se, com o n.° 1 dos documentos em anexo, o organograma da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa.

Uma apreciação do mesmo revela que esta Direcção é composta, para além do director distrital, por sete directores de finanças, responsáveis pelas áreas de tributação do rendimento e despesa (TVA), tributação do património e outros impostos sobre o consumo, justiça tributária, inspecção tributária i, inspecção tributária ti, informática tributária e representação da Fazenda Pública. Cada uma destas áreas abrange uma ou mais divisões, por sua vez subdivididas em várias equipas.

Este organograma funcional apresenta-se, em vários aspectos, divergente da orgânica estipulada no artigo 33.°, n.°4, do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro. Assim:

Enquanto que o corpo da citada disposição legal refere expressamente que «a Direcção Distrital de Finanças de Lisboa dispõe de seis directores de finanças», encontramos, no organograma em causa, sete directores de finanças, ou seja, mais um do que o número fixado no referido decreto-lei;

Enquanto que o decreto-lei distingue, entre outras, a Divisão dos Impostos sobre o Rendimento I (IRS), a Divisão dos Impostos sobre o Rendimento II (IRC) e a Divisão dos Impostos sobre o Consumo e o Património, o organograma da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa não obedece a essa tripartição, antes agrupando, numa área, a tributação do rendimento/despesa (IVA) e, noutra, a tributação do património e de outros impostos sobre o consumo;

Esta opção, que não encontra acolhimento no texto legal, prolonga-se ainda, no que se refere às divisões existentes nas respectivas áreas, onde encontramos a Divisão de Impostos sobre o Rendimento e a Despesa (IRS e IVA) e a Divisão de Impostos sobre o Rendimento e a Despesa (IRC e IVA);

Embora previstas no decreto-lei, não encontramos no organograma que nos foi entregue a Repartição de Administração Geral — com as respectivas Secções de Pessoal e de Administração, nem, tão-pouco, a Repartição não Tributária;

Sem consagração legal, mas prevista no organograma em análise, apresenta-se a representação da Fazenda Pública.

Observações. — Não são de todo compreensíveis estas divergências existentes entre a orgânica da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, imposta por lei, e o actual modo de funcionamento dos seus serviços, reflectido no organograma cedido.

Se o diploma que reestruturou a Direcção-Geral de Contribuições e Impostos foi, neste aspecto, deficientemente elaborado — o que será incompreensível, dada a sua recente publicação—, há que promover a sua alteração. Contudo, a ser assim, e enquanto esta não for feita, têm necessariamente os serviços de respeitar o funcionamento e a organização ali definidos.

Ocorre perguntar, por exemplo, que departamentos da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa exercem as competências previstas no artigo 35." do Decreto-Lei n.° 40&V93, de 14 de Dezembro, no que respeita aos assuntos de administração geral e não tributários que, por lei, cabem a duas repartições distintas?

2J — Organização da Divisão de Justiça Tributária 2.2.1 — Organização geral da Divisão

No organograma funcional da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa encontramos, na área da justiça tributária, uma equipa designada «E», directamente dependente do director de finanças e, dentro da Divisão de Justiça Tributária, as equipas designadas «A», «B», «C» e «D» — documentos n.M 2 e 3.

São as seguintes as competências materiais e territoriais das diversas equipas:

. Equipa A: processos de impugnação, processos de reclamação graciosa e recursos hierárquicos destas últimas, referentes às unidades orgânicas da zona oriental de Lisboa (Repartições de Finanças de Alenquer, Arruda dos Vinhos, Azambuja, Cadaval, Loures — 1.*, 2a, 3.° e 4."—, Lourinhã, Mafra, Sobral de Monte Agraço, Torres Vedras — 1e 2.m —, Vila Franca de Xira — 1e 2." — e Bairros Fiscais de Lisboa, do 11." ao 20.°);

Equipa B: idênticas competências relativas à zona ocidental de Lisboa (Amadora— 1.','2." e 3.°—, Cascais — 1.* e 2."—, Oeiras — 1.", 2.* e 3."—, Sintra — 1.', 2.*, 3." e 4.*— e Bairros Fiscais de Lisboa, do 1.° ao 10.°);

Equipa C: processos de contra-ordenação e gestão da dívida executiva, respeitantes à zona oriental de Lisboa. Em especial, ocupa-se esta equipa da fixação de coimas e informação dos recursos das decisões que as aplicam e, no âmbito das execuções fiscais, da apreciação dos pedidos de pagamento dos impostos em prestações e das vendas por negociação particular;

Equipa D: idênticas competências às da equipa anterior, relativas à zona ocidental de Lisboa.

Equipa E: processos de averiguação por indícios da prática de crimes fiscais — fraude (facturas falsas) e abuso de confiança fiscais são os mais frequentes.

Observações. — Atento o disposto no artigo 34.° do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro, não se justifica que a equipa E não esteja incluída na Divisão de Justiça Tributária, a que deveria, funcionalmente, pertencer.

Por outro lado, existe uma notória contradição entre o organograma funcional da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa e o organograma respeitante à designada «área de justiça tributária e representação da Fazenda Pública», bem como entre ambos e o disposto no artigo 33.°, n.° 4, do decreto-lei em apreciação.

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No que se refere às divergências entre ambos ós organogramas, atente-se que, no primeiro, a justiça tributária e a representação da Fazenda Publica constituem áreas perfeitamente distintas, enquanto que, no segundo, são agrupadas numa única área com a designação acima referida.

Quanto à divergência entre ambos os organogramas e o estatuído no Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro, traduz-se, conforme já se indicou, na posição de autonomia que nos organogramas apresenta a representação da Fazenda Pública.

Em vez de encontrarmos a Divisão de Justiça Tributária a prestar apoio técnico e administrativo à representação da Fazenda Pública, conforme impõe a alínea d) do n.° 1 do artigo 34.° do citado diploma, depara-se-nos esta última funcionalmente distinta da primeira e dotada, ela própria, de uma equipa de apoio e de seis secretarias administrativas.

Delegação, de competências.

Foi-nos referido pelo director de finanças responsável pela área da justiça tributária que exercia, por delegação,

todas as competências atribuídas por lei, nesta matéria, ao director distrital de Finanças de Lisboa. Como exemplo, podemos referir as seguintes competências:

Realização dos processos de averiguação por indícios de presumíveis crimes fiscais — artigo 44.°, n.° 1, do RJTFNA;

Aplicação das coimas previstas nos artigos 28." a

30.°, 33.° a 35.° e 40." do RJIFNA — artigo 54.°,

n.° 1, deste diploma; Arquivamento dos processos de contra-ordenação

fiscal — artigo 205.°, n.° 3, do Código de Processo

Tributário;

Decisão de recursos hierárquicos dos actos dos chefes das repartições de finanças— artigo 91.° do Código de Processo Tributário;

Decisão de reclamações graciosas— artigo 99." do Código de Processo Tributário;

A apreciação de impugnações judiciais — artigo 130.°, n.os 1 e 8, do Código de Processo Tributário;

Autorização para o pagamento em prestações de dívidas exequendas — artigo 280.°, alínea b), do Código de Processo Tributário.

A delegação de competências do director distrital de Finanças de Lisboa no director de finanças responsável pela área da justiça tributária permite a este dirigente ocuparle de todas as matérias relativas à justiça fiscal.

Tendo sido solicitado, em 14 de Setembro de 1994, um exemplar do despacho de delegação de competências e a indicação da data da sua publicação no Diário da República — documento n.° 4 —, o director distrital de Finanças de Lisboa respondeu'—decorridos que foram sete dias —, nos termos constantes do documento n.° 5, ou seja, que o projecto de despacho se encontra no gabinete do director-geral das Contribuições e Impostos, para efeitos de aprovação e de publicação. Solicitados esclarecimentos a este gabinete, no sentido de esclarecer em que data deu ali entrada o projecto do referido despacho, foi recebido, em 29 de Setembro de 1994, o documento n.° 6, revelando a data de 21 de Setembro de 1994.

Observações. — Nos termos do disposto nó artigo 37.°, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo, os actos de delegação de poderes estão sujeitos a publicação no Diário da República. Ora, não só não foi publicado o

despacho de delegação de competências do director distrital de finanças de Lisboa no dirigente responsável pala área da justiça tributária, como tal despacho nem sequer existe. Atendendo a que o director distrital de finanças de Lisboa se encontra em funções desde 1 de Março de 1994 — ou seja, há sete meses —, e que desde essa data todos os actos relativos à justiça fiscal têm sido apreciados e decididos pelo dirigente responsável pela área, temos que concluir que todos esses actos são inválidos, por incompetência do seu autor.

Estamos face a um manifesto erro de gestão, de extrema gravidade, que torna inválidos, entre outros, todos os actos praticados desde 1 de Março de 1994, que decidiram processos de reclamação graciosa e de contra-ordenação fiscal, certos actos no âmbito do processo de execução fiscal e, bem assim, os que apreciaram impugnações judiciais e processos de averiguação de eventuais crimes fiscais.

Uma confrontação das datas dos documentos n.05 4, 5 e 6 revela ainda que, só na sequência da intervenção da Provedoria de Justiça, o director distrital de finanças de

Lisboa elaborou e enviou ao director-geral das Contribuições e Impostos o projecto de despacho de delegação de competências.

2.2.2 — Organização das várias equipas

A organização do trabalho dentro de cada equipa varia segundo os critérios do respectivo dirigente. Atendendo ao objectivo da inspecção realizada, foi dispensada particular atenção ao trabalho desenvolvido pelas equipas A e B. Assim:

Equipa A: encontra-se subdividida em três subequi-pas, conforme os processos sejam reclamações de IRS, reclamações referentes a outros, impostos ou impugnações. Os processos a cargo da equipa encontram-se organizados por anos e por repartições de finanças ou bairros fiscais;

Equipa B: encontra-se subdividida em duas subequi-pas, ocupando-se uma dos processos de IRS e a outra dos processos relativos a todos os outros impostos. Os procesos encontram-se arrumados por repartições de finanças ou bairros fiscais, dentro desta classificação, por anos e, nesta, por ordem alfabética do nome dos contribuintes;

Equipa C: dos quatro funcionários que, para além do respectivo dirigente, constituem esta equipa, um encontra-se afecto aos processos de contra-ordenação fiscal, outro aos processos de execução fiscal, outro ao controlo dos documentos dos processos, sendo o quarto responsável pelo apoio administrativo. Os processos encontram-se organizados por data de entrada, sendo fácil a sua . busca, por via informática, através da indicação do

. número ou nome do contribuinte, ou do número do processo. O programa informático disponibiliza todos os elementos necessários à instrução do processo;

Equipa D: organização em tudo semelhante à da

equipa anterior; Equipa E: o facto de as competências da equipa E

serem .totalmente distintas das que cabem às res-' tantes equipas, justifica uma também totalmente

distinta forma de organização: cada funcionário,

em vez de se ocupar de vários processos cuja

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instrução é relativamente simples, tem a seu cargo um número relativamente reduzido de processos que, no entanto, requerem diligências instrutórias mais complexas e sujeitas a formalismos legais mais exigentes.

Em qualquer das cinco equipas, o estudo e despacho dos processos é feito segundo a sua antiguidade ou, excepcionalmente, e invertendo este princípio, por solicitação repetida do contribuinte ou por intervenção do provedor de Justiça.

A busca de um processo, em qualquer destas equipas, é bastante fácil.

2.2.3 — Mecanismos de controlo interno

Ficheiro geral. — Em matéria de reclamações graciosas e respectivos recursos hierárquicos, foi também dedicado algum tempo, no decurso da inspecção, à análise do ficheiro geral de processos existente na área de justiça tributária.

Existem dois ficheiros, um para processos pendentes

— reclamações graciosas e recursos hierárquicos — e outro para processos terminados, compostos por fichas manuais

— documento n.° 7 —, divididos em duas grandes áreas: IRS e outros impostos. Em cada uma destas áreas, as fichas estão ordenadas por ordem alfabética dos nomes dos contribuintes.

Não nos foi mostrada qualquer cópia de segurança dos ficheiros existentes.

Por outro lado, não existe qualquer controlo interno quanto à movimentação dos processos dentro da Divisão de Justiça Tributária, uma vez que nas fichas apenas são registadas a recepção e expedição dos ofícios para o exterior.

Sempre que se torna necessário encontrar um processo, a consulta dos ficheiros apenas possibilita saber se o mesmo se encontra ou não no edifício. Aqui, poderá estar com qualquer funcionário.

Há um funcionário incumbido da organização e da actualização dos ficheiros, sem prejuízo de qualquer colega poder ter livre acesso para efeitos de consulta.

Numeração e registo de documentos. — Não existe, nas actuais instalações, uma máquina que atribua números sequenciais aos documentos entrados e saídos, o que implica que qualquer documento destinado ou com origem na área de justiça tributária tenha, necessariamente, de passar pelas instalações da Direcção Distrital de Finanças, na Avenida do Marquês de Tomar.

Microfilmagem.—O que acima se disse aplica-se, igualmente, à inexistência, na Avenida de Joaquim António de Aguiar, de material apto a fazer a microfilmagem dos documentos.

Ligação ao sistema informático da DGCI. — Não existem no edifício onde está instalada a área da justiça tributária quaisquer terminais de computador ligados ao sistema informático da DGCI, o que obriga, quando se pretende apurar a situação tributária de qualquer contribuinte — o que acontece dezenas ou mesmo centenas de vezes por dia, no âmbito da instrução dos processos ou da prestação de informações a contribuintes—, a constantes deslocações dos funcionários ou, de novo, à Avenida do Marquês de Tomar ou, em alternativa, ao Centro de Tratamento de Documentos, na Rua da Imprensa Nacional.

Observações. — Mesmo tendo em consideração que a área da justiça tributária mudou as suas instalações no 2." andar do n.° 21 da Avenida do Marquês de Tomar para o

n.° 19 da Avenida de Joaquim António de Aguiar, em Maio próximo passado, a verdade é que, dois meses depois da mudança de instalações:

Não é admissível que não exista um programa informático para gerir a informação contida nos ficheiros. Para além de possibilitar uma consulta mais rápida e dotada de maior segurança — no sistema actual, o desaparecimento de um processo jamais poderá conduzir ao apuramento de responsabilidades —, permitiria ainda obter dados da maior

relevância para a gestão da área da justiça fiscal.

Por exemplo, não nos foram fornecidas importantes informações relacionadas com o número de processos abertos e arquivados por ano, por espécie, por imposto e por repartição de finanças; A inexistência dos mais elementares mecanismos de controlo interno no edifício onde funciona um serviço da administração fiscal tão importante como é ■ a Divisão de Justiça Tributária da Direcção Dis-trital de Finanças de Lisboa é, a todos os níveis, preocupante.

Desde logo, porque nas deslocações constantes à Avenida do Marquês de Tomar, seja para utilização do material de registo das entradas e saídas de documentos, seja para recurso à microfilmagem de documentos, seja, ainda, para consulta do sistema informático, se perde muito do tempo que, na área da justiça tributária, urge racionalizar.

Ao factor negativo morosidade acresce, como consequência da situação descrita, o factor insegurança Com efeito, o percurso dos documentos mais importantes dos processos em questão não pode deixar de considerar-se exageradamente sinuoso, com constantes idas e voltas à, e da, Avenida do Marquês de Tomar, com os inerentes riscos de danificação e extravio, riscos acrescidos pelo facto, já atrás sublinhado, de o sistema de controlo dos processos — e respectivos documentos — ser, na Divisão de Justiça Tributária, bastante rudimentar e mesmo, em alguns pontos, inexistente.

A certeza, segurança e celeridade, erigidas a princípios da actividade tributária pelo artigo 17.°, alínea b), do Código de Processo Tributário, não poderão, nunca, ser alcançadas sem a existência dos instrumentos de base que a Divisão de Justiça Tributária não possui.

2.2.4 — Condições de trabalho

Os funcionários da área da justiça tributária não podem recorrer a qualquer biblioteca — ainda que circunscrita aos códigos fiscais — para procederem a estudos sobre a interpretação e aplicação da lei, porque não existe.

A inexistência de instalações e funcionários especialmente afectos ao atendimento de contribuintes que se dirigem à Divisão de Justiça Tributária, onde se encontram os respectivos processos, tem consequências negativas quer na qualidade da informação prestada —já de si deficiente em virtude da ausência de ligações informáticas — quer no normal exercício de funções por todos quantos são solicitados a prestar informações a cidadãos. Os funcionários das equipas, incluindo os respectivos chefes, vêem o seu trabalho continuamente interrompido para poderem atender contribuintes. Alguns, conforme foi observado, chegam a passar manhãs ou tardes sem conseguir dar andamento a qualquer dos muitos processos pendentes.

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Observações. —Um quadro desta natureza, que evidencia erros de organização e de funcionamento, só pode permitir uma de duas conclusões: ou os critérios seguidos na estruturação da área da justiça tributária não foram os mais adequados às respostas que se exigem ou, então, a mudança de instalações foi absolutamente precipitada, sem

que estivessem reunidas as condições mínimas de trabalho (v., a este propósito, também o n.° 2.2.3).

2J — Actividade da Divisão de Justiça Tributária

Conforme decorre das competências atribuídas pelo artigo 34." do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro, acima explicitadas, todas as matérias relativas a diferendos entre o Estado e os contribuintes, ocorridos no distrito de Lisboa — sobretudo recursos hierárquicos, processos de reclamação graciosa, de impugnação contenciosa, de crime e con-tra-ordenação fiscais e certas questões suscitadas no âmbito do processo de execução fiscal—, são apreciadas nesta Divisão.

De acordo com os dados que nos foram apresentados pelo Sr. Director de Finanças, encontram-se na Divisão cerca de 120 impugnações pendentes, a maior parte das quais abrangendo poucas situações tipificadas — tributação de rendimentos de cidadãos deficientes e tributação de remunerações auferidas por magistrados e funcionários da Polícia Judiciária

Segundo o mesmo dirigente, o número de reclamações indeferidas é muito reduzido, entre os 5 % e os 10 %, o que evidencia que, na esmagadora maioria das situações, os contribuintes têm efectivamente razão no conflito que os opõe à administração fiscal. Outro dirigente, igualmente ouvido, não é tão optimista, situando a percentagem de reclamações indeferidas entre 10 % e 20 %.

O número de recursos hierárquicos pendentes não deverá ultrapassar os 70 a 80 e respeitam, sobretudo, à liquidação do imposto municipal de sisa.

Igualmente baixo é o número de impugnações judiciais deduzidas na sequência do indeferimento de reclamações graciosas, que não ultrapassa valores entre 5 % e 10 %.

2.4 — Gestão de recursos bum anos

De acordo com o previamente solicitado, foram entregues listagens do número e categoria dos funcionários afectos à área da justiça tributária, que se juntam como documentos n.os 8, 9, 10, 11 e 12, sendo que os dois últimos representam actualizações do documento n.° &V

Número de funcionários afectos àsi- -

Equipa A............................................................... 9

Equipa B............................................................... 10

Equipa C............................................................... 5

Equipa D............................................................... 5

Equipa E............................................................... 10

Total.................................. 39

Acrescem a este número o director de finanças responsável pela área de justiça tributária, um chefe de divisão com funções de coordenação das equipas AeBe, com funções de apoio ao director de finanças, um conjunto de 11 funcionários.

A distribuição dos S0 funcionários afectos às equipas e ao apoio ao director de finanças, por grupos de pessoal [a)], carreiras [b)] e categorias [c)] é a seguinte:

d) Pessoal técnico superior.

b) Carreira técnica superior:

c) Técnico superior de 1." classe— 1;

o) Pessoal técnico de administração fiscal:

b) Supervisor:

c) Subdirector tributário — 3; c) Supervisor tributário— 1;

b) Técnica tributária:

c) Perito tributário de 1.* classe — 4; c) Perito tributário de 2.* classe — 4; c) Técnico liquidador tributário — 9; c) Antigos técnicos tributários — 8;

b) Técnica de fiscalização tributária:

c) Perito fiscal de 1 .* classe — 1; c) Perito fiscal de 2.° classe — 6; c) Técnico verificador tributário — 3;

a) Pessoal de informática:

b) Operador de sistema — 1;

a) Pessoal técnico-profissional: b) Técnico auxiliar:

c) Técnico auxiliar principal — 2;

a) Pessoal administrativo:

b) Técnico administrativo:

c) Terceiro-oficial — 2;

b) Escriturario-dactilógrafo:

c) Escriturario-dactilógrafo — 3;

a) Pessoal auxiliar:

b) Auxiliar administrativo:

c) Auxiliar administrativo — 2.

Uma análise comparativa dos grupos de pessoal, carreiras e categorias aqui descritos e os constantes dos documentos n.05 8 a 12 revela que estes estão claramente desactualizados face ao quadro do pessoal da DGCI, aprovado pela Portaria n.° 663/94, de 19 de Julho. Tentámos, assim,'fazer uma aproximação entre os dados incorrectos que nos foram prestados pelos serviços e o quadro actual, constante daquela portaria.

Conforme decorre dos documentos que temos vindo a citar, existe uma relativa aproximação entre o número e a categoria dos funcionários que compõem as equipas A e B, por um lado, e C e D, por outro. Ou seja, pode-se dizer que a composição das equipas é relativamente homogénea em função das matérias que lhes estão afectas.

Relativamente aos elementos caracterizadores da composição da equipa E, sempre se poderá referir que, não existindo embora qualquer termo de comparação pelo facto de ser a única a instruir processos de averiguação de crimes fiscais, apresenta um número de funcionários semelhante ao das equipas A e B, diferindo no entanto e de forma substancial, quer quanto a estas, quer quanto às equipas C e D, nas categorías e habilitações dos funcionários que lhes estão afectos. Vejamos:

Número de funcionários licenciados:

Equipa A — 1 (em 9); Equipa B — 1 (em 10);

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Equipa C — 1 (em 5); Equipa D — 0 (em 5); Equipa E — 9 (em 10).

Alargando esta análise ao total dos funcionarios afectos à justiça tributaria, temos que:

Número total de funcionarios — 52; Número total de funcionários licenciados — 14; Percentagem de funcionarios licenciados na área da justiça tributária da DDFL — 26,9 %.

Observações. — Não pode deixar de se considerar este número reduzido, tanto mais que se trata da área da justiça tributária, uma das mais sensíveis da administração fiscal, quer pelo carácter altamente técnico-jurídico e técnico--económico das matérias erri causa, quer pela estreita relação que apresenta com os direitos e garantias dos contribuintes e as atribuições da DGCI.

Situação agravada no presente caso, atendendo à enorme assimetria na distribuição, entre as diversas equipas, dos funcionários licenciados. Atente-se que, se excluirmos a equipa E, constituída, na sua quase totalidade, por funcionários licenciados e por isso não demonstrativa do nível médio de habilitações, a percentagem destes funcionários, no conjunto da área, fica reduzida a 11,9 %.

Por outro lado, as diferentes pessoas contactadas foram unânimes em afirmar a absoluta inexistência dé formação profissional promovida pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, o que só pode ter consequências profundamente negativas na qualidade e produtividade do desempenho profissional, sobretudo face às enormes e profundas alterações normativas ocorridas nos últimos anos. Veja-se, a título de exemplo e dada a grande relevância em termos de interpretação e aplicação das normas tributárias, que o Código de Processo Tributário e as alterações no Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras não foram objecto de qualquer formação.

Por último, foi referida a insuficiência do número de funcionários, sentida em todas as equipas, o que, pelo menos em parte, pode explicar a existência de um grande número de processos aguardando instrução e decisão.

2.5 — Atendimento ao contribuinte

Face à impossibilidade de obtenção de informações junto das respectivas repartições de finanças, são inúmeros os contribuintes que se dirigem à Divisão de Justiça Tributária procurando esclarecimentos sobre a apreciação de uma reclamação graciosa, de um recurso hierárquico, a autorização para pagamento de um imposto em prestações, a data provável da emissão de um reembolso, etc.

A Divisão de Justiça Tributária não dispõe de meios técnicos e humanos capazes de dar resposta a estas questões. Por um lado, devido à já mencionada inexistência de instalações específicas para o efeito. Por outro lado, pela inexistência de qualquer funcionário adstrito a este serviço, sendo certo que, mesmo que tal acontecesse, o funcionário não disporia de acesso ao sistema informático da DGCI. Se bem que fossem evidenciados, pelo director de finanças responsável, o conhecimento e a identificação destes problemas e a sua previsível resolução a breve prazo, a verdade é que a Divisão de Justiça Tributária não pode, em momento algum e sob qualquer pretexto, estar desprovida dos meios técnicos e humanos que se podem qualificar de mínimos. Mas, se não há possibilidade de maior dotação vinda do exterior para a DDFL, então haverá que repensar com urgência esta forma de organização, o que, mais uma vez se realça, não terá sido devidamente ponderada

2.6 — Circuito dos processos

Os principais passos de um típico processo de reclamação graciosa — elucidativo da maioria dos processos pendentes — podem, esquematicamente, ser descritos do seguinte modo:

Repartição de finanças:

Recebimento da reclamação do contribuinte;

Registo e autuação da reclamação;

Nomeação do escrivão do processo;

Junção de cópia das declarações e documentos;

Informação prestada pelo escrivão;

Junção de prints informáticos;

Parecer do chefe da repartição;

Envio do processo à Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, sita na Avenida do Marquês de Tomar, 21;

Direcção Distrital de Finanças de Lisboa:

Microfilmagem de ofícios, nas mesmas instalações da Direcção Distrital de Finanças;

Envio do processo à área da justiça tributária, na Avenida de Joaquim António de Aguiar, 19, em Lisboa;

Registo do processo em ficha de arquivo manual;

Distribuição do processo pelas equipas A ou B, consoante a sua origem geográfica;

Informação do funcionário da equipa, a quem o processo está afecto;

Envio do processo à Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, na Avenida do Marquês de Tomar, para extracção de prints informáticos;

pevolução do processo à área de justiça tributá-

ptr^cer do chefe de equipa ou do coordenador

das^equipas.A e B; Despacho final do director de finanças; Eventualmente, caso haja lugar a reembolso de

IR, torna-se ainda necessário:

Oficiar a repartição de finanças para suspender o processo de execução fiscal, se existir;

Expedir para o Centro de Tratamento de Documentos a declaração oficiosa respectiva; "*'*-•

Juntar prints simuladores da nova liquidação;

Juntar cópia do despacho de deferimento da^ reclamação;

Concretização informática da decisão (SAIR);

Arquivamento do processo;

Devolução do processo à repartição de finanças.

Convém também destacar o número de funcionários da administração fiscal que têm intervenção no processo:

Funcionário da repartição de finanças: informação; Chefe da repartição de finanças: proposta de decisão; Funcionário da equipa da Divisão de Justiça Tributária: nova informação; Chefe de equipa ou coordenador: parecer; Director da área de justiça tributária: decisão.

Observações. — É por demais evidente a morosidade burocrática a que está sujeito um processo de reclamação graciosa, o mesmo acontecendo com os recursos hierárqui-

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cos e com as imrAignaçÕes judiciais, processos em que é igualmente notório o elevado número de fases a ultrapassar e o número de funcionários que intervêm ao longo das mesmas.

Se é certo que grande parte dos procedimentos descritos decorre da existência dos problemas da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, que temos vindo a identificar, também é verdade —e os saldos dos processos que analisaremos são, a este título, claramente elucidativos — que outra importante parte da responsabilidade resulta das soluções adoptadas pelo legislador do Código de Processo Tributário, no que se refere aos procedimentos administrativo e judicial tributários.

Com efeito, o novo Código de Processo Tributário veio remeter para as direcções distritais de finanças a instrução e decisão de processos que, até então, cabiam às repartições de finanças. Passámos assim a ter, em vez de cerca de 300 centros de decisão, apenas 23. Ora, e uma vez que as repartições de finanças não deixaram de ter intervenção nos processos, assiste-se a uma duplicação de funcionários e de procedimentos sem que tenha havido um concomitante reforço do quadro de pessoal das direcções distritais de finanças afectos à justiça tributária.

Três anos de vigência desta opção vieram evidenciar que:

As informações prestadas pelas repartições de finanças e as propostas de decisão dós processos apresentadas pelos respectivos chefes são, em regra, como nos foi sublinhado e como constatámos, de muito deficiente qualidade técnica, o que se explica também pelo facto de estes funcionários saberem que, na área da justiça tributária, o processo vai ser nova e integralmente apreciado;

Se obteve uma acumulação extraordinária de processos na área da justiça tributária da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa — à semelhança do que, previsivelmente, acontecerá em todas as direcções distritais de finanças —, onde aqueles se passaram a concentrar, conforme mostra o saldo dos processos. '

Observações. — Se o objectivo que se pretendia alcançar era uma maior qualidade no exercício da actividade administrativa processual tributária, parece hoje evidente que os atrasos na apreciação dos processos que infindavelmente se acumulam foi um preço demasiado caro a pagar. Como toda a justiça, também a fiscal tem de ser célere.

A situação neste sector é tanto mais grave, quanto é certo, como tivemos oportunidade de verificar entre centenas de processos apreciados, que na maioria das situações — e referimo-nos especificamente ao IRS — o contribuinte apenas pretende a modificação da liquidação do imposto pelo facto de, no preenchimento da declaração de rendimentos, se ter esquecido de declarar um abatimento — por exemplo, despesas com livros, medicamentos, prémios de seguros —, um benefício fiscal — conta pou-pança-habitaçâo, plano poupança reforma, ou mesmo a indicação do grau de deficiência—, ter omitido o montante das retenções na fonte ou indicado incorrectamente a composição do agregado familiar.

A simplicidade da maioria das questões a resolver em processos de reclamação de IRS esbarra literalmente com a excessiva morosidade do processo administrativo tributário que, por lei — artigo 96.°, alínea c), do Código de Processo Tributário —, está sujeito à regra fundamental da «simplicidade de termos e brevidade de resoluções».

Conforme se referiu, muitos dos processos enviados pelas repartições de finanças para despacho final vêm deficientemente instruídos, pelo que se torna necessário, após estudo na Divisão de Justiça Tributária, proceder à sua devolução para superação de erros de instrução, em

especial no que se refere à prova de situações de facto. Não se compreende, numa óptica de racionalização e optimização do trabalho, que a devolução destes processos esteja dependente de despacho do director de finanças, quando poderia ser desde logo decidida pelo chefe de equipa ou pelo coordenador. Não encontrámos uma única situação em que o director de finanças tenha decidido de modo diverso do proposto por aqueles dirigentes.

Registe-se, ainda, que o sistema de arquivo existente não possibilita que seja dado cumprimento ao disposto nos n.05 5, 6 e 7 do artigo 130.° do Código de Processo Tributário, uma vez que não existe qualquer ligação entre o ficheiro das reclamações e o das impugnações. Quando um contribuinte impugna um acto tributário, os serviços desconhecem se existiu ou não qualquer reclamação graciosa prévia sobre o mesmo objecto. O mesmo acontece se a ordem dos actos praticados pelo contribuinte for a inversa. Também aqui a lei não está a ser cumprida.

2.7 — Saldo dos processos

Deparámos com algumas dificuldades na análise dos saldos dos principais processos de reclamação graciosa — IRS e outros impostos—, impugnação judicial, contra-ordena-ção fiscal, transgressão fiscal e processos de averiguação por indício da prática de crimes fiscais.

Os documentos com o n.0» 13, 14 e 15 são de consulta pouco didáctica, revelando dados isolados, sem permitir uma apreensão imediata do ritmo de andamento dos processos e da sua evolução global.

Foi com base nestes documentos que se elaboraram os gráficos A, B, C e D colocados no final deste ponto e o quadro junto, claramente elucidativos de que:

O número de reclamações graciosas apresentadas pelos contribuintes nas repartições de finanças tem vindo a aumentar, não obstante as ligeiras quebras ocorridas nos anos de 1989 e 1991. É relevante sublinhar que no ano imediato ao da entrada em vigor da reforma fiscal ocorreu uma quase duplicação do número de reclamações apresentadas — gráfico A;

Contudo, o saldo dos processos de reclamação graciosa existentes nas repartições de finanças tem vindo a diminuir desde 1991. O facto pode ser explicado pela diferente tramitação processual imposta, a partir de Julho de 1991, pelo Código de Processo Tributário — gráfico A;

O saldo dos processos de reclamação graciosa existentes nos serviços distritais — área da justiça tributária—, em números irrisórios até 1989 (159 processos), dispara literalmente após esta data para valores da ordem dos 12 336 — só até 31 de Maio de 1994— gráfico B.

Este aumento de mais de 7758,4 % é explicado, não só pelo crescente número de reclamações, mas também pelo facto de a competência para a apreciação e decisão dos processos ter sido transferida das repartições de finanças para as direcções distritais de finanças, onde se passaram a acumular — veja-se, por exemplo, que o ano imediato ao

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da entrada em vigor do Código de Processo Tributário regista um agravamento do saldo dos processos quase para o dobro;

A evolução do saldo dos processos de reclamação graciosa no conjunto do distrito de Lisboa tem apresentado uma progressão alarmante: de 6306 processos em 1988 para 16 757 até 31 de Maio de 1994. Sublinhe-se que, a exemplo dos gráficos anteriores, os maiores aumentos dos saldos registam-se em 1990 (ano imediato ao da entrada em vigor da reforma fiscal) e 1992 (ano imediato ao da entrada em vigor do Código de Processo Tributário) — gráfico C;

Por sua vez, o gráfico D — relativo ao número de processos existentes, nas equipas A e B, em 30 de Junho de 1994, na Divisão de Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa — é duplamente interessante ao revelar, por um lado, que as reclamações graciosas da liquidação de IRS (6887) pendentes constituem mais do dobro das existentes quanto a outros impostos (3325), mesmo tendo em conta que neste último número estão incluídas 433 reclamações dos anos de 1972 a 1988. Por outro lado, este gráfico revela, ainda, que o saldo das reclamações graciosas de IRS pendentes mais do que triplicou de 1991 para 1992 e quase quintuplicou entre 1991 e 1993 — gráfico D.

Atente-se ainda que cada um dos 19 funcionários das equipas A e B da Divisão de Justiça Tributária tem sob a sua responsabilidade uma média de 537 processos de reclamação graciosa. Este valor sobe para 649 processos se considerarmos os existentes em todas as unidades orgânicas do distrito de Lisboa. E isto sem contarmos os processos de impugnação e recursos hierárquicos.

Quanto aos saldos dos processos de contra-ordenação fiscal, as equipas C e D apresentam os números a seguir referidos — documentos n.os 16 e 17:

Equipa C. idênticos aos da equipa D, Equipa D.

Saldo inicial — 3929;

Saído final (30 de Julho de 1994) —2968.

É razoável a recuperação de processos em atraso, cujo número é imputável ao facto de este serviço ter estado parado durante dois anos. É previsível que no final do corrente ano este saldo esteja reduzido a 200 ou 300 processos.

Quanto às questões suscitadas no âmbito dos processos de execução fiscal, não há processos pendentes em nenhuma destas equipas.

Por sua vez, a equipa E tem pendentes cerca de 100 processos de averiguação por indício da prática de crime fiscal.

Em suma:

A reforma fiscal da tributação do rendimento, ocorrida em 1989, determinou um aumento extraordinário do número de reclamações apresentadas pelos cidadãos. Sendo óbvio que o aumento das garantias e direitos dos contribuintes trazidos por aquele diploma não pode ser responsável pelo aumento registado, temos que concluir da existência de sérios problemas na Administração, a nível distrital, do IRS e do IRC;

O Código dé Processo Tributário, em vigor desde meados de 1991, contribui de forma determinante para uma acumulação de processos pendentes nas direcções distritais de finanças.

Da reduzida Habilidade das Informações dos saldos de processos

Conforme se referiu, os saldos dos processos de reclamação graciosa foram extraídos dos documentos com os n.°» 13, 14 e 15, que nos foram entregues na Divisão de Justiça Tributária. Na data da inspecção decidimos solicitar os mesmos elementos ao director distrital de finanças, tendo--nos sido entregues os documentos com os n.°» 18 a 23, com base nos quais elaborámos o quadro junto, que nos dá os saldos dos diferentes tipos de processos, por ano, nas repartições de finanças, na DDFL e nos tribunais.

Uma comparação entre os dados constantes dos documentos n.°» 13 a 15 e os presentes no quadro elaborado com base nos mapas 15 Gl —documentos n.os 18 a 23 — revela, por que pareça, que:

Saldo dos processos de reclamação graciosa:

1989:

Documento n.° 11 :

Nas repartições de finanças — 5843; Nos serviços distritais — 159;

Quadro junto:

Nas repartições de finanças — 5843; Nos serviços distritais— 1413;

1990:

Documento n.° 11:

Nas repartições de finanças — 6384; Nos serviços distritais — 2070;

Quadro junto:

Nas repartições de finanças — 6384; Nos serviços distritais — 3574;

1991:

Documento n.° 11:

Nas repartições de finanças — 5862; Nos serviços distritais — 4808;

Quadro junto:

Nas repartições de finanças — 5843;. Nos serviços distritais — 7136;

1992:

Documento n.° 11:

Nas repartições de finanças — 5226; Nos serviços distritais — 9203;

Quadro junto:

Nas repartições de finanças — 65 226; Nos serviços distritais — 10 884;

1993:

Documento n.° 11:

Nas repartições de finanças — 5109; . Nos serviços distritais — 11 706;

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Quadro junto:

Nas repartições de finanças — 5109; Nos serviços distritais— 13 179;

1994 (Maio): Documento n.° 11:

Nas repartições de finanças — 4421; Nos serviços distritais — 12 336;

Quadro junto:

Nas repartições de finanças — 4421; Nos serviços distritais— 13 876.

Observações. — Se bem que os saldos dos processos de reclamação graciosa existentes nas repartições de finanças coincidam, a verdade é que, no que respeita aos saldos destes processos existentes na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, encontramos diferenças abissais entre dados que deveriam ser rigorosamente exactos:

159—1413; 2070 — 3574; 4808 — 7136; 9203 — 10 884;

11 706— 13 179;

12 336— 13 876.

Por outro lado, dois dos mapas feitos na Divisão de Justiça Tributária —documentos n.05 13 e 15— revelam os seguintes dados, quanto aos processos de reclamação graciosa pendentes na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa em, respectivamente, 31 de Maio e 30 de Junho de 1994:

Documento n.° 11 — 12 336; Documento n.° 13 — 10212.

cerca de 252 %, sendo de quase 1000 % o acréscimo dos pendentes na DDFL; Os saldos dos processos de contra-ordenação fiscal têm subido na DDFL e descido nas repartições de

finanças.

QUADRO A

Processos de reclamação graciosa nas 47 RF

8 000 T

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Não é a qualquer título admissível a falta de rigor dos mapas analisados que apresentam dissemelhanças enormes e inexplicáveis. Não se sabe quais os dados correctos, se os fornecidos pela DDFL, se os entregues pela Divisão de Justiça Tributária ou, ainda, se ambos estão errados.

A informação veiculada por estes documentos não pode ser considerada segura nem, tão pouco, de confiança. Mais uma vez se revela a inexistência de mecanismos de controlo intemo. A informação disponível permite-nos ter uma ideia, observar os contornos, mas está muito longe da realidade exacta que os números devem dar.

O quadro junto permite ainda constatar os seguintes factos:

No conjunto do distrito de Lisboa, o saldo dos processos de impugnação judicia], entre 1989 e 1994, manteve-se constante —cerca de 5000 processos—, ocorrendo no entanto, na sequência da entrada em vigor do Código de;Processo Tributário, uma transferência de 10 % deste saldo das repartições de finanças para a DDFL;

Entre 1989 e 1994 conseguiu-se reduzir o saldo dos processos de transgressão fiscal em cerca de 67 %, passando o número dos pendentes para 34 812;

No conjunto do distrito, o saldo dos processos de reclamação graciosa subiu, entre 1989 e 1994,

QUADRO B

Saldo dos processos de reclamação graciosa na érea da justiça tributária da DDFL

14000-r

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QUADRO C

Saldo doa processos de reclamação graciosa no distrito de Lisboa

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO D

Saldo dos processos de reclamação graciosa sxistsntss na área de justiça tributária

3 500-I-

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Saldo da processos no distrito da Lisboa

Saldo de processos no distrito de Lisboa

1989-Maio de 1994

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

2.8 — Demoras processuais

Considerando que a maioria das queixas apresentadas pelos cidadãos ao provedor de Justiça se refere às excessivas demoras no reembolso de impostos já reconhecido devido pela administração fiscal, na sequência da apreciação e deferimento das reclamações graciosas, este assunto mereceu, na inspecção realizada, um especial cuidado.

Estes processos de reclamação, já despachados, que esperam que informáticamente seja dada execução ao despacho de deferimento, através do processamento do reembolso ou anulação da liquidação, encontram-se dispostos em cada uma das salas das equipas A e B em lugar pró-

prio e agrupados por lotes, organizados por repartições de finanças e por ordem alfabética do nome dos contribuintes.

Apreciámos, em função dos seguintes parâmetros, 128 — ou seja, 13,1 % — dos 973 processos da equipa A que se encontram a aguardar concretização da decisão e cuja listagem completa constitui os documentos n.<* 24 a 28:

Número do processo; Repartição de finanças;

Número de identificação fiscal do contribuinte;

Tipo de imposto;

Ano do imposto;

Montante do imposto em causa;

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Data da apresentação da reclamação;

Data do envio do processo à DDFL;

Data do despacho que decidiu q processo;

Datã dO eriYÍQ dO Ofício de concretização da decisão.

Note-se que, no que respeita às reclamações graciosas da equipa A, é possível algum controlo dos processos: as capas dos lotes referem o número de cada processo e nome do respectivo reclamante. O mesmo já não é possível dizer quanto à equipa B, por inexistência de capas de lote, não sendo, assim, exequível qualquer controlo dos processos, por número ou nome de reclamante.

Uma análise dos mapas preenchidos em função dos parâmetros assinalados — documentos com os n." 24 a 28 —, e respeitantes a cerca de 6 % do total das reclamações graciosas que aguardam na Divisão de Justiça Tributária a concretização da decisão que recaiu sobre as mesmas, permite tirar importantes conclusões quanto àos estrangulamentos verificados na marcha dos processos de reclamação graciosa das liquidações de IRS e IRC.

Esses obstáculos às rápidas instrução, decisão e concretização informática da decisão situam-se a quatro níveis:

1) Repartição de finanças: até ser prestada informação.

O tempo médio de instrução dos processos, desde a data do recebimento da reclamação até ao envio do processo para a Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, é de aproximadamente cinco meses.

Merece aqui uma referência de apreço o trabalho desenvolvido na 2." Repartição de Finanças de Vila Franca de Xira (Alverca), na qual a esmagadora maioria dos processos ali não permanece mais do que um mês.

No caso do 19.° Bairro Fiscal, ao contrário, já este período médio é de cerca de 12 meses.

2) Direcção Distrital de Finanças de Lisboa — área de justiça tributária: até ao despacho de decisão.

Instruído o processo e remetido à Direcção Distrital de Finanças para decisão, verifica-se aqui o maior atraso, aguardando os processos cerca de 14 meses até à obtenção de despacho de decisão do director de "finanças competente.

3) Direcção Distrital de Finanças de Lisboa — área de justiça tributária: até ao envio, ao Centro de Tratamento de Documentação (CTD-IR), dos elementos necessários à concretização da decisão.

Depois de despachado o processo, são enviados para o CTD-IR os documentos já referidos, indispensáveis à introdução, no sistema informático, dos dados deles constantes.

Entre estas duas datas, o lapso de tempo decorrido é, em média, de 2,5 meses.

Nada explica que, depois de o processo ter aguardado durante 14 meses por uma decisão final, proferida esta, sejam necessários ainda cerca de 2,5 meses para o simples envio de três documentos — que já constam do processo—para outro serviço da mesma unidade orgânica da adrmnistração fiscal.

4) Centro de Tratamento de Documentos do IR, Serviço de Informática Tributária, Serviço de Administração do Imposto sobre o Rendimento e Direcção-Ge-ral do Tesouro: até à efectiva concretização da decisão.

Depois de digitadas as informações necessárias à emissão do reembolso ou à anulação da liquidação, torna-se

ainda necessário aguardar pela emissão do cheque ou confirmação da anulação.

Relativamente a todos os processos apreciados desconhece-se — tal como desconhece a Divisão de Justiça Tributária — se estas operações finais foram ou não executadas, sendo impossível apurar, de entre as várias centenas de processos pendentes na referiria Divisão COTO. & ROtâ «decisão pendente de concretização», quais os que, efectivamente, estão nessa situação e quais os que já estão conclusos.

Não se sabe quanto tempo o CTD-IR demora a digitar as alterações nas declarações, quanto tempo o SIT demora a proceder à modificação das liquidações, quanto tempo a DSCOB leva a proceder aos formalismos necessários à emissão do cheque do reembolso, pela Direcção-Geral do Tesouro.

Algumas das situações observadas são particularmente dignas de registo e crítica. Por exemplo:

Processo n.° 400025/91, da RF de Alverca:

RF—6 dias;

DDFL — 2 anos e 3 meses, até à decisão; DDFL — 8 meses, até ser enviado para o CTD-IR;

Processo n.° 54/91, da RF de Alverca:

RF— 1 mês e 11 dias;

DDFL — 1 ano e 7 meses, até à decisão;

DDFL—3 meses, até ser enviado para o CTD-IR;

Processo n.° 58/91, da RF de Alverca:

RF — menos de I mês;

DDFL — 11 meses, até à decisão;

DDFL — 1 ano, até ser enviado para o CTD-IR;

Processo n.° 400027/91, do 19.° Bairro Fiscal: RF — 4 dias;

DDFL — 1 ano e 9 meses, até à decisão; • DDFL—7 meses, até ser enviado para o CTD-IR,

Processo n.° 500060-2/90, do 19.° Bairro Fiscal:

RF — 1 ano e 3 meses;

DDFL— 10 meses, até à decisão;

DDFL— 1 ano, até ser enviado para o CTD-IR;

Processo n.° 122/91, do 16.° Bairro Fiscal: RF — 6 meses;

DDFL — 1 ano e 2 meses, até à decisão; DDFL — 1 ano, até ser enviado para o CTD-IR;

Processo n.° 4/92, da RF de Alverca: RF —5 dias;

DDFL — 1 ano e 6 meses, até à decisão; DDFL—8 meses, até ser enviado para o CTD-IR;

Os processos das equipas C e D são de instrução muito rápida: enquadramento jurídico e fixação das coimas e problemas ligados à cobrança coerciva de dívidas fiscais — negociação por venda particular e autorização para o pagamento de impostos em prestações.

No que respeita à equipa E, as principais causas de morosidade na instrução dos processos prendem-se com as dificuldades registadas para a consulta de contas bancárias devido à invocação frequente do sigilo bancário e à necessidade de cumprimento dos formalismos judiciais para a sua obtenção.

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Observações. — O tempo médio de duração da instrução e decisão de um processo de reclamação de IRS ou IRC é de aproximadamente dois anos, a que acresce, ainda, o tempo necessário à concretização da decisão proferida no processo.

A exagerada morosidade assim registada é tanto mais grave quanto é certo que, conforme já se referiu, a maioria das reclamações graciosas instauradas versa sobre questões cuja simplicidade é manifesta e visa obter a correcção de erros, muitas vezes grosseiros, cuja identificação é Quase imediata e cuja correcção deveria ser, portanto, simples e célere, independentemente da imputabilidade do erro aos serviços ou ao contribuinte.

2.9 — Apreciação de alguns processos pendentes

A existência, na Provedoria de Justiça, de úm elevado número de processos abertos com base em queixas dos contribuintes que consideram excessivo o tempo decorrido após a instauração de processos de reclamação graciosa, sem que tenham, entretanto, sido notificados de qualquer decisão, levou a que fosse dedicado algum do tempo despendido nesta inspecção à apreciação de alguns dos processos de reclamação objecto daquelas queixas.

Diga-se, antes de mais, que não obstante estivéssemos de posse dos elementos essenciais à busca dos processos — nome do contribuinte e respectivo número fiscal, ano a que se referia o imposto reclamado, data e local da instauração do processo —, não foi possível localizar alguns deles a partir da consulta ao ficheiro geral, quer por inexistência de algumas fichas quer, ainda, por não resultar das anotações constantes das mesmas o local exacto onde, dentro da Divisão, se deveriam encontrar os processos.

Veja-se, a título exemplificativo, a tramitação de alguns dos vários processos de reclamantes desta Provedoria assim consultados:

a) Processo R-1747/94 (13.° Bairro Fiscal de Lisboa):

27 de Novembro de 1991: reclamação '(IRS de 1990);

20 de Dezembro de 1991: informação da repartição de finanças no sentido do deferimento do pedido;

27 de Dezembro de 1991: entrada do processo na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa;

7 de Junho de 1993: decisão favorável do direc-

tor de finanças determinando a anulação de 165 604$ (159 460$ de imposto indevidamente liquidado + 6144$ de imposto a recuperar);

8 de Junho de 1993: preenchimento da ficha de controlo a remeter ao SAIR para concretização do reembolso;

8 de Junho de 1993: ofício à repartição de finanças ordenando a suspensão do processo de execução fiscal aí pendente;

22 de Dezembro de 1993: ficha de controlo devolvida pelo SAIR à direcção distrital de finanças sem concretização do reembolso, que não se sabe se já foi feito;

10 de Janeiro de 1994: preenchimento e remessa, ao Centro de Tratamento de Documentação, da declaração oficiosa necessária à concretização do reembolso;

b) Processo R-431/93 (6.° Bairro Fiscal de Lisboa):

28 de Julho de 1990: apresentação de declaração de substituição referente ao IRS do ano de 1989;

25 de Maio de 1993: convolação da declaração de substituição em reclamação graciosa, por despacho do subdirector-geral do SAIR;

6 de Julho de 1993: ofício do SAIR à Direcção Distrital de Finanças para ser concedida prioridade à apreciação do processo, na sequência da intervenção da provedoria de Justiça;

19 de Julho de 1993: remessa do ofício do SAIR, pela Direcção Distrital de Finanças, à repartição de finanças para reabertura do processo;

28 de Julho de 1993: comunicação do carácter prioritário à repartição de finanças;

30 de Julho de 1993: repartição de Finanças informa que não foi instaurado qualquer processo de reclamação graciosa;

9 de Agosto de 1993: informação da repartição de finanças no sentido do deferimento da reclamação e consequente reembolso da importância de 194 944$;

24 de Novembro de 1993: informação da Direcção Distrital de Finanças solicitando diligências acrescidas;

10 de Janeiro de 1994: informação dos Serviços de Fiscalização Tributária;

11 de Janeiro de 1994. remessa do processo à Direcção.Distrital de Finanças;

20 de Janeiro de 1994: decisão que reconhece o direito ao reembolso de 198 238$;

21 de Janeiro de 1994: envio de declaração de substituição ao Centro de Tratamento de Documentos;

28 de Julho de 1994: desconhece-se se o reembolso foi já efectuado;

c) Processo R-524/94 (2." Repartição de Finanças de Cascais):

29 de Outubro de 1990: apresentação da reclamação;

14 de Novembro de 1990: informação da repartição de finanças e envio do processo à Direcção Distrital de Finanças;

25 de Março de 1991: autos devolvidos à repartição de finanças para completar instrução deficiente;

16 de Abril de 1992: informação no sentido do deferimento parcial do pedido e reenvio do processo à repartição de finanças para notificação do contribuinte;

29 de Julho de 1992: despacho deferindo a anulação da importância de 701 137$;

12 de Maio de 1992: repartição de finanças notifica o contribuinte;

22 de Julho de 1992: remessa da declaração de substituição pela Direcção Distrital de Finanças ao SAIR;

28 de Julho de 1994: desconhece-se se foi concretizada a decisão.

É de notar não existir no processo qualquer referência à recomendação feita pelo provedor de Justiça.

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Os procedimentos descritos não se afastam dos encontrados relativamente a outros autos que originaram as queixas dos nossos processos R-1914/92 (14.° Bairro Fiscal de Lisboa), R-l 148/94 (20.° Bairro Fiscal de Lisboa),

R-1873/93 (U.° Bairro Fiscal de Lisboa), R-864/94 (RF r|„ *u-c-:). 11/92 (RF da Amadora), R-2093/94 (RF de Algos), R-845/93 (RF de Cascais) e R-387/93 (RF de Moscavide) — documentos n.05 29 a 39.

Uma análise deste conjunto permite reafirmar as observações feitas aquando da análise do circuito dos processos e demoras processuais.

2.10 — Problemas específicos do IR

Os responsáveis foram unânimes em criticar a indefinição e complexidade que rodearam, até há algum tempo atrás, a concretização informática das decisões proferidas em processos de IRS e IRC, o que não constitui propriamente novidade, atendendo a que, variadíssimas vezes, os Srs. Director-Geral, Subdirectores-Gerais e Directores de Serviços da DGCI já o tinham confessado em resposta a solicitações deste órgão do Estado.

Só tardiamente vieram a ser feitos os indispensáveis programas informáticos que possibilitam tornar operativas as situações tributárias definidas na apreciação de uma reclamação graciosa ou na sentença de um tribunal tributário.

O que acontece é que, depois de obtida uma decisão — e já vimos como a apreciação de uma reclamação graciosa é um percurso excessivamente longo e moroso—, outro idêntico se pode seguir até que o cidadão consiga ver anulada a liquidação que veio a revelar-se incorrecta e, se for o caso, obter o reembolso das importâncias que lhe são devidas.

A repartição de finanças, a Direcção Distrital de Finanças, o Centro de Tratamento de Documentos, o Serviço de Informática Tributária, a Direcção de Serviços de Cobrança e a Direcção-Geral do Tesouro são as entidades intervenientes neste processo, cuja complexidade acaba por conduzir à diluição de responsabilidades.

Durante alguns anos a DGCI apenas encontrou soluções provisórias e parcelares que estavam muito longe de resolver, de forma global e definitiva, as enormes dificuldades existentes.

Ao que parece, estes problemas encontram-se hoje solucionados, ao nível dos Serviços Centrais, sendo possível concretizar informáticamente qualquer decisão. Importa regularizar as situações que, entretanto, foram esperando por uma solução.

Vejamos:

Para os processos de reclamação graciosa do IRS de 1989, só no final de 1991 foram definidos os procedimentos a realizar para a concretização das decisões e, mesmo assim, só para algumas situações;

Para os processos do IRS de 1990 e de 1991, só no final de 1992 foi admitida a possibilidade do reembolso manual;

Em 31 de Maio de 1994 existiam no SAIR 3266 processos, decididos pela Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, e que aguardavam que fosse alterada a liquidação;

Em Julho de 1994 existiam na área da justiça tributária da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa

3278 processos já decididos e a aguardar a concretização informática da decisão;

O sistema criado é algo complexo: o meio utilizado depende do tipo de declaração de rendimentos — modelo n.° 1 ou modelo n.° 2 do IRS —, da data da sua entrega e do ano dos rendimentos: inicialmente, os serviços preenchiam, para algumas situações referentes ao ano de 1989, declarações

modelos n.« 1 e 2, uma DSO (declaração de substituição oficiosa); quanto às declarações do ano de 1990, começaram a ser feitos, em certas situações, os reembolsos manuais, acompanhados do preenchimento de uma ficha de controlo; para anos posteriores, é utilizada uma DO (declaração oficiosa), que não abrange todas as situações;

Sempre que o contribuinte tem direito a juros pou-pança-retenção, torna-se necessária a deslocação física do processo da Direcção Distrital de Finanças ao SAIR;

É grave que a Direcção Distrital de Finanças de Lisboa não tenha conhecimento da data em que é emitido o cheque do reembolso do imposto ou anulada uma liquidação; periodicamente, é necessário apreciar, pelo cadastro do contribuinte, a regularização da situação, de modo a poder arquivar-se o processo;

Os mecanismos de controlo da emissão de reembolsos não são os mais adequados: foi-nos referida a possibilidade de os reembolsos poderem ser emitidos em duplicado, o que já tem acontecido;

É claramente absurdo, como nos foi reafirmado e constatámos, que a correcção de um erro de uma declaração do contribuinte através do preenchimento de uma DO ou DSO implique que os serviços procedam ao preenchimento integral de toda a declaração em causa, isto é, torna-se não só necessário corrigir o que na declaração estava mal, mas ainda voltar a escrever todos os elementos que se encontram correctos; para além de todo o

tempo inutilmente perdido, tal procedimento origina, muitas vezes, que na correcção o funcionário cometa erros ao ter que preencher toda a declaração; os modelos destas declarações constituem os documentos n.m 40 a 52.

2.11 — Processos originados em erros imputáveis aos serviços

De acordo com os dados apresentados —documento n." 52-A —, o número de processos originados em erros imputáveis aos serviços — qualificando-se, como tais, apenas os identificados no ofício-circular n.° 27/90 do SAIR— é aceitável, considerando o universo dos contribuintes do distrito de Lisboa, e tem vindo a apresentar uma redução de ano para ano: 1371 em 1990, 1232 em 1991 e 995 em 1993, dividindo-se, com valores aproximados, entre as declarações modelo n.° 1 e modelo n.° 2 do IRS.

2,12—Cumprimento dos prazos do Código de Processo Tributário

Conforme já aqui se salientou, a alínea a) do artigo 96.° do Código de Processo Tributário impõe como regra fundamental do processo gracioso de reclamação a «simplicidade de termos» e a «brevidade de resoluções», de acordo, aliás, com o princípio da celeridade da actividade tributária, consagrado na alínea b) do artigo 17.° do mesmo Código.

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Tanto assim é que o artigo 125.° do mesmo Código prevê o prazo de 90 dias como desejável e suficiente para a conclusão do processo, decorrido o qual a reclamação graciosa se presume indeferida.

De entre todos os processos analisados —e muitos foram —, não encontrámos um único cuja decisão final e respectiva concretização tivesse ocorrido dentro do referido prazo de 90 aias.

Basta recordar o que acima se disse acerca da duração média dos processos analisados (cerca de dois anos) e do tempo médio de permanência dos mesmos, desde logo, no local onde são instaurados (cinco meses).

Também nos casos dos processos de impugnação apreciados — escolhidos, de forma aleatória, os processos n.» 30 037/3/93, 8/94 e 3255/94/030071. respectivamente dos 10.°, 8.° e 10.° Bairros Fiscais de Lisboa— é evidente o sistemático incumprimento dos prazos estipulados no Código de Processo Tributário, tendentes à obtenção de maiores eficácia e celeridade na actividade da administração fiscal.

É o que acontece, desde logo, com o prazo para apreciação do acto impugnado a cargo do director distrital de finanças ou do director de finanças com competências delegadas — 90 dias, nos termos do n.° 4 do artigo 130.° do Código de Processo Tributário — e com o prazo de cinco dias para o envio do processo de impugnação para o tribunal tributário — n.° 2 do mesmo artigo.

O incumprimento deste prazo — que faz' que os processos de impugnação permaneçam na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, em vez de seguirem para o tribunal, onde devem ser apreciados e decididos — não pode deixar de se considerar de muita gravidade.

Conforme também já se referiu, o sistema de arquivo existente na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa — ao não prever uma ligação entre reclamações e impugnações — não permite dar cumprimento aos procedimentos impostos pelos n."* 5, 6 e 7 do mesmo artigo.

2.13 — Coochuòcs

A inspecção realizada pela Provedoria de Justiça à área de justiça tributária da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa permite evidenciar as seguintes conclusões, que agora se tipificam:

1 .* O modo de organização da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa não obedece ao estipulado no n.° 4 do artigo 33.° do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro, quanto ao número dos seus directores, quanto à competência funcional de algumas divisões, quanto à inexistência de divisões previstas na lei e quanto à criação de outra que ali não encontra acolhimento;

2.a Existe uma contradição entre as orgânicas da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa e da área de justiça tributária no que se refere ao posicionamento da representação da Fazenda Pública;

3." O. mesmo se diga entre o constante em ambos os organogramas e o disposto na alínea d) do n.° 1 do artigo 34." do referido decreto-lei, no que respeita à autonomia daquela representação;

4.a O director de finanças responsável pela área da justiça fiscal exerce, desde 1 de Março de 1994, todas as competências atribuídas por lei ao director distrital de Finanças de Lisboa sem que exista qualquer despacho de delegação de po-

r • deres. Trata-se de um manifesto erro de gestão, de extrema gravidade, que torna inválidos, por incompetência do seu autor, todos os actos praticados desde 1 de Março de 1994, designadamente no que se refere às decisões de reclamações graciosas, aplicação de coimas,

arquivamento de processos de contra-ordenação

fiscal, realização de processos de averiguações por indício da prática de crime fiscal, apreciação das impugnações judiciais e certos actos praticados no âmbito dos processos de execução fiscal; 5." Só agora, na sequência da presente inspecção e dos elementos solicitados pela Provedoria de Justiça, o director distrital de Finanças de Lisboa começou a regularizar formalmente esta ilegalidade;

6.* Dentro de cada divisão, parece perfeitamente aceitável a repartição de competências, em termos materiais e territoriais, pelas cinco equipas;

7." Assim como a organização e funcionamento de cada uma delas, dentro dos constrangimentos adiante sublinhados;

8." Relativamente aos recursos humanos, numa área eminentemente técnico-jurídica e técnico-económica, a percentagem dos funcionários licenciados, assimetricamente distribuídos entre as diferentes equipas, é de 26,9 %, sendo de apenas 11,9 % nas áreas A, B, C e D e equipa de apoio;

9.* Por outro lado, não existe, há alguns anos, qualquer curso de formação profissional, nem uma biblioteca para apoio do trabalho desenvolvido;

10." Não existem mecanismos de controlo interno do funcionamento da área de justiça tributária: o sistema de arquivo de fichas de processos é perfeitamente arcaico, não possibilitando qualquer controlo da movimentação interna dos processos nem fornecendo imprescindíveis elementos de gestão da área;

11.* Acresce a ausência de ligações à rede informática da DGCI, o que isola os serviços das suas bases de informação; todo o expediente da área da justiça tributária tem de atravessar Lisboa para, na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, ser microfilmado e numerado;

12.* Não se encontra qualquer espaço para atendimento de contribuintes, nem tão-pouco funcionários especialmente afectos a esta tarefa, numa área em que as solicitações dos cidadãos são constantes;

.13.* O circuito de instrução e decisão de um processo de reclamação graciosa, de um processo de impugnação ou de um recurso hierárquico é inadmissivelmente lento, complicado e burocrático; o número de fases do processo e o de pessoas envolvidas é claramente excessivo e desnecessário. Consequências estas resultantes dos procedimentos impostos pelo Código de Processo Tributário; por outro lado, a instrução dos processos é muito frequentemente deficiente; o director de finanças da área de justiça tributária, contrariamente ao que sucede, apenas deveria ter intervenção final nos processos, por delegação de poderes; 14." O número e saldo dos processos — sobretudo de reclamações graciosas de IRS — existentes na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa

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— área de justiça tributária — é alarmante. A reforma fiscal de implicou que o número de

reclamações disparasse — variação de 7758,4 %

entre 1989 e Maio de 1994—, sendo mais de

metade relativo ao IRS. A entrada em vigor do Código de Processo Tributário provocou um impensável acumular de processos na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa;

15.a A informação disponibilizada quanto aos saldos dos processos não apresenta credibilidade, dadas as enormes dissemelhanças apresentadas entre os documentos entregues — divergências sempre superiores a 1500 processos, quando os valores globais em comparação nunca ultrapassam os 14.000 processos;

16.a A morosidade dos processos ultrapassa as expectativas mais pessimistas: contrariando a brevidade e celeridade impostas por lei para a resolução de reclamações graciosas, o estudo de uma amostra relevante de processos vem mostrar que o tempo médio de duração de um processo desta natureza não é inferior a 2 anos, sendo necessários 5 meses para a sua instrução na repartição de finanças, 14 meses para estudo e decisão na Direcção Distrital de Finanças, 2,5 meses para expedição dos documentos necessários à concretização informática da decisão e vários meses até que seja efectuado o reembolso ou anulada a liquidação. Este longo período de tempo é tanto mais grave quanto a maioria das questões a resolver é de enorme simplicidade: esquecimento da indicação de um abatimento —despesas de saúde ou de educação—, de uma dedução específica —despesas de segurança social—, de um benefício fiscal — PPR, conta poupança-habitação, grau de deficiência —, das retenções na fonte ou composição do agregado familiar;

17.* No que respeita à concretização da decisão de uma reclamação (ou de uma sentença de um tribunal tributário), os procedimentos existentes, de alguma complexidade, só recentemente passaram a ser genéricos, abrangendo'quase todas as situações. Existem milhares de processos já apreciados na Direcção Distrital de Finanças de Lisboa em que não se obteve ainda a anulação da liquidação e o reembolso do imposto; os programas informáticos que existem foram sempre feitos demasiado tarde; é possível, dada a insuficiência dos mecanismos de controlo interno, ocorrer a duplicação de reembolsos; a correcção da declaração do contribuinte, por menor que seja o seu erro, exige que o funcionário preencha, na íntegra, toda a declaração;

18.* O número de processos originados por erros imputáveis aos serviços — como tal reconhecidos pela DGCI —, é aceitável e tem vindo a diminuir: 1371 em 1990 e 995 em 1992. Estes valores dividem-se quase exclusivamente entre as declarações modelo n.° 1 e modelo n.° 2 do IRS;

19.' Verifica-se um sistemático incumprimento dos prazos constantes do Código de Processo Tributário quanto à conclusão dos processos graciosos e, mais grave ainda, quando aos prazos de envio das impugnações judiciais para 0 Tribunal Tributário que, indevidamente, ficam paradas a aguardar informação.

3 — Direcção Distrital de Finanças de Faro (DDFF) 3.1 — Organização da Direcção Distrital de Finanças de Faro

A Direcção Distrital de Finanças de Faro encontra-se

estruturada de acordo com o organograma constante do

documento anexo, com o n.° 53.

Al encontramos as Divisões de Tributação, de Prevenção e Inspecção Tributária I, de Prevenção e Inspecção Tributária II, de Justiça Tributária e Repartição de Administração Geral, cada uma subdividida em serviços ou equipas.

Observações. — A orgânica da Direcção Distrital de Finanças de Faro está de acordo com o estipulado no n.° 2 do artigo 33.° do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro.

3.2 — Organização da Divisão de Justiça Tributária 3.2.1 — Organização geral da Divisão

A Divisão de Justiça Tributária encontra-se estruturada, em termos orgânicos e funcionais, conforme o constante do documento n.° 54.

Encontramos três equipas que apresentam as seguintes competências funcionais:

Equipa do serviço de reclamações graciosas, recursos hierárquicos, contra-ordenações e transgressões;

Equipa do serviço de impugnações;

Equipa do serviço dos processos de execução fiscal, embargos, oposição as execuções e reclamação de créditos;

Acresce uma equipa que executa todo o trabalho administrativo e processual relativo à Secretaria do Tribunal Tributário de 1.? Instância de Faro.

Observações. — A organização da Divisão de Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Faro parece, em geral, ser adequada ao exercício das competências previstas no artigo 34." do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro: encontramos a Divisão subdividida em processos administrativos graciosos e infracções fiscais, por um lado, e processos contenciosos e processos de execução fiscal, por outro.

Dois aspectos merecem crítica: o facto de a Secretaria do Tribunal Tributário de I .* Instância de Faro funcionar dentro da Divisão de Justiça Tributária e existirem funcionários da Divisão simultaneamente afectos a esta e à Secretaria do Tribunal. Nos termos das alíneas d) e e) do n.° 1 do artigo 34.° do Decreto-Lei n.° 408/93. de 14 de Dezembro, compete à Divisão de Justiça Tributária «prestar apoio técnico e administrativo à representação da Fazenda Pública» e «assegurar a prática dos actos ordenados pelo magistrado judicial competente relativos à tramitação dos processos da competência dos tribunais tributários». Não pode deixar de se considerar que a orgânica e o funcionamento da Divisão de Justiça Tributária, neste aspecto, ultrapassam em muito o constante da lei, em que o apoio é prestado, não à representação da Fazenda Pública, a quem compete adefesa dos interesses financeiros do Estado, mas ao próprio Tribunal Tributário. A posição de parte que a administração fiscal tem nos processos contenciosos tributários não se compadece com as que lhe são atribuídas na Direcção Distrital de Finanças de Faro, que em muito ultrapassam esta posição processual.

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Por outro lado, o organograma da Divisão de Justiça Tributária deveria abranger, nas competências do respectivo chefe, a instrução dos processos de averiguação por prática de crime fiscal.

3.2.2 — Organização das várias equipas

A Divisão de Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Faro apresenta uma estrutura que se pode considerar adequada ao volume de trabalho existente.

De acordo com o constante do documento n.° 55, encontramos três funcionários que se ocupam da instrução e proposta de decisio das reclamações graciosas e recursos hierárquicos, dois que são responsáveis pela instrução dos processos de execução fiscal e impugnações contenciosas, cinco que têm a seu cargo, em função dos concelhos, os processos de transgressão e de contra-ordenação fiscais, um que se ocupa das transgressões sumárias, um responsável pela entrada e saída de correspondência, numerador, arquivo, ficheiro, e duas funcionárias administrativas. O dirigente da Divisão tem a seu cargo a feitura de despachos e alegações nos processos de impugnação judicial e a instrução dos processos de averiguação de crimes fiscais.

Cada tipo de processos — reclamações, recursos hierárquicos, impugnações, processos crime, processos de contra-ordenação e de transgressão— está organizado em duas grandes áreas —IRS e IRC, por um lado, e outros impostos, por outro—, sendo depois agrupados por concelhos e por anos de imposto.

A busca de qualquer processo, favorecida pelo seu número aceitável, é bastante facilitada. A sua instrução é feita por antiguidade, excepto quando existem insistências da parte dos contribuintes para a obtenção de uma decisão mais célere.

3.2.3 — Mecanismos de controlo interno

Ficheiro geral.— Existe um ficheiro manual de todos os processos. Relativamente às reclamações graciosas — que constituem o maior número de processos —, os ficheiros encontram-se informatizados, com base em programa informático criado por um funcionário. Existem cópias de segurança. A procura e identificação de um processo é muito acessível, podendo ser feita pelo nome ou número de identificação fiscal do reclamante. O programa informático possibilita ainda o conhecimento dos seguintes registos — documento n.° 56:

Número do processo;

Imposto;

Ano do imposto;

Nome do contribuinte;

Data da reclamação;

Concelho do reclamante;

Número do ofício que acompanhou o processo;

Situação do processo (último movimento);

Conteúdo do despacho de decisão.

Existe um livro de registo dos recursos hierárquicos, que disponibiliza todos os elementos de identificação e movimentação dos mesmos — documento n.° 57.

Numeração e registo de documentos. — Dentro da Divisão encontra-se uma funcionária encarregue da realização deste trabalho. A movimentação dos processos de e para o exterior da Direcção Distrital de Finanças é sempre acompanhada de ofícios, com número sequencial da Divisão e arquivados em pastas próprias.

Microfilmagem. — Não existe qualquer aparelho que na Direcção Distrital de Finanças de Faro permita fazer a microfilmagem das declarações e dos documentos.

Ligação ao sistema informático da DGCI. — Não existe, na Divisão de Justiça Tributária, qualquer termina\ ligado ao sistema informático da DGCI, o que implica, face à necessidade recorrente de disponibilidade dos elementos

relativos à situação tributária dos contribuintes em IRS, IRC e IVA, a deslocação de um funcionário a outra parte

do edifício, onde existe acesso ao sistema.

Observações. — São aceitáveis os mecanismos de controlo interno existentes na Direcção Distrital de Finanças de Faro. É digna de registo a criação autónoma de um programa informático para o controlo dos processos de reclamação graciosa. Seria desejável, em termos de eficácia do serviço, a existência de um terminal de computador que possibilitasse o acesso ao sistema informático da DGCI.

3.2.4 — Condições de trabalho

Os funcionários da Divisão de Tributação não podem recorrer a qualquer biblioteca para procederem a estudos sobre a interpretação e aplicação da lei, porque não existe.

Na maioria das situações, cada funcionário executa a dactilografia dos seus trabalhos, pois existem apenas dois terminais de computador para processamento de texto, estando, contudo, um deles a ser mais utilizado para acesso à base de dados das reclamações graciosas.

A inexistência de aparelhos de ar condicionado pode, especialmente durante o Verão, tornar insuportáveis as condições de trabalho na Direcção Distrital de Finanças de Faro.

Não tem sido feita — desde há alguns anos — qualquer formação profissional.

O espaço existente parece suficiente para a instalação da Divisão e é repartido com a Secretaria do Tribunal

Tributário de 1." Instância de Faro.

Observações. — As condições de trabalho podem ser bastante melhoradas, designadamente no que respeita à criação de biblioteca e monitoragem de cursos de formação, no sentido de possibilitar uma maior qualidade e eficiência do trabalho produzido.

33 — Actividade da Divisão de Justiça Tributária

A actividade da Divisão de Justiça Tributária tem um movimento moderado, conforme veremos a propósito dos saldos dos processos, correspondente a um universo de 60000 contribuintes titulares de rendimentos do trabalho dependente ou de pensões, 43 000 contribuintes titulares de rendimentos de outras categorias do IRS e 11 000 empresas.

Foi sublinhada a preocupação do director distrital de finanças quanto ao facto de o quadro de pessoal de 112 pessoas estar ocupado apenas por 78, problema, aliás, já antigo — documentos n.os 58 e 59.

Segundo dados deste dirigente, o número de processos de impugnação judicial resultantes do indeferimento de reclamações graciosas não ultrapassa 2 %, o que comprova ou que os contribuintes reconhecem que a administração fiscal tem razão ou que não estão na disposição de recorrer a meios contenciosos para a defesa dos seus direitos.

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3.4 —Gestão de recursos'humanos

0 número de funcionários afectos à Divisão de Justiça

Tributária é de 11, embora 3 dos incumbidos à instrução

dos processos de contra-ordenação e transgressão fiscais não se encontrem a prestar serviço pelo facto de 1 funcionário estar em comissão de serviço e 2 deslocados.

São as seguintes as suas categorias:

Perito tributário de 1." classe................................ 2

Técnico tributário.................................................. 3

Liquidador tributário............................................, 3

Primeiro-oficial administrativo.............................. 1

Terceiro-oficial administrativo...................... 1

Auxiliar administrativo................................:....... 1

Totai....................:.......... 11

Observações. — Uma análise comparativa das carreiras aqui descritas com a dos grupos de pessoal, carreiras e categorias constantes do quadro de pessoal da DGCI, aprovado pela Portaria n.° 663/94, de 19 de Julho, revela que aquelas estão desactualizadas face ao disposto normativo.

Não pode deixar de se sublinhar a inexistência, no conjunto dos funcionários afectos à Divisão de Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Faro, de qualquer funcionário licenciado, designadamente em Direito, que integre a carreira do pessoal técnico superior. Tal permitiria, sem dúvida, dotar a Divisão de uma qualidade de trabalho e dinâmica acrescidas.

É igualmente digna de nota a ausência de cursos de formação profissional, que poderiam, a existir, dar um maior contributo à eficiência do trabalho desenvolvido.

3.S — Atendimento ao público

A Divisão de Justiça Tributária não dispõe de espaço próprio nem de funcionários específicos para atendimento dos reclamantes que ali se dirigem, o que não se pode considerar grave, atendendo ao limitado número de processos existentes.

O atendimento ao público pode, em certas situações, ser feito pelos funcionários que no rés-do-chão do edifício, em excelentes instalações, estão afectos a este trabalho. O acesso aos terminais informáticos do IR e do IVA possibilita, desde logo, dar as necessárias informações. Refira-se, a título de exemplo e no que concerne às reclamações de liquidações de IVA, que até 1992 — em finais de cujo ano o número de funcionários foi reduzido de 5 para 2 — tinham sido resolvidas 1968 reclamações e estavam pendentes 915. A redução no número de funcionários do Serviço de Apoio ao Contribuinte, ocorrida em Outubro de 1992, provocou que as credenciais emitidas para os contribuintes virem a Lisboa resolver problemas no âmbito deste imposto passasse de 42 neste ano para 648 em 1993, sendo já de 386 até Julho de 1994 — documento n.° 60.

3.6 — Circuito dos processos

Neste âmbito, o que se verifica na Divisão de Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Faro não difere, no essencial e com as devidas adaptações, do constatado na área da justiça tributária da Direcção Distrital de Finanças de Lisboa, para onde remetemos — pp. 3* a 36.

Observações. ■— De sublinhar que — aliás, à semelhança da maioria das repartições de finanças do distrito de Lisboa, com excepção dos bairros fiscais da cidade— as

repartições àè finanças do distrito de Faso rá» disçSfKV

de terminais informáticos ligados à rede de informação da DGCI. Tal facto determina que, quando se quer saber qual a situação tributária de um contribuinte, para responder a qualquer solicitação sua ou no âmbito da instrução de um

processo, seja necessário solicitar estes elementos à Direcção Distrital de Finanças de Faro. Vejam-se, a este propósito, os documentos com os n.os 61 a 63.

Haverá, certamente, ponderáveis razões de natureza orçamentai da DGCI que a impedem dotar todos os seus serviços locais destes indispensáveis instrumentos de trabalho para a tributação, a fiscalização e a justiça tributárias. Contudo, também são evidentes a ineficiência acrescida dos serviços — quer de quem presta quer para quem solicita a informação — e os custos suportados, também pelos cidadãos, com um funcionamento nestes termos.

A informação constante das bases de dados da DGCI, que devia ser de acesso generalizado aos serviços, enquanto base mínima de trabalho, é, neste quadro, um bem raro.

3.7 — Saldo dos processos

O moderado número de processos pendentes na Direcção Distrital de Finanças de Faro justifica que se siga, neste ponto, uma metodologia por vezes diferente da utilizada na inspecção feita à Direcção Distrital de Finanças de Lisboa.

No quadro junto no fim deste capítulo, elaborado com base nos mapas 15-G1 —documentos n." 64 a 69—, ficamos com uma ideia geral do estado da justiça fiscal no distrito de Faro. Especificamente quanto aos processos existentes na Divisão de Justiça Tributária encontramos os seguintes valores:

■ Saldo dos processos de impugnação judicial

. Ano de 1989: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1990: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1991: Pendentes no final do ano — 2;

Ano de 1992: Pendentes no final do ano — 3;

Ano de 1993 Pendentes no final do ano— 15;

Ano de 1994: Pendentes em 31 de Junho de 1994 — 14.

Observações. — Estes números parecem perfeitamente razoáveis. Merece registo que a diminuição dos saldos dos processos de impugnação judicial nas repartições de finanças — 269 em Dezembro de 1990 e 80 em Junho de 1994 — não despoletou o correlativo acréscimo na Divisão de Justiça Tributária — nem, tãc-pouco, no Tribunal Tributário de 1.' Instância — 502 em 1990 e 273 em Ju-

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nho de 1994. No conjunto do distrito existiam, nesta data, 367 impugnações pendentes, o que representa, face a 1989, uma redução de quase 50 %.

Saldo dos processos de averiguação de eventuais crimes fiscais

DsSdé 1990 e atá ao fim de Julho dc 1994 foram instaurados 25 processos de averiguação de crimes fiscais (4 por fraude fiscal, 16 por abuso de confiança fiscal e 5 por frustração de créditos). Daquele número, 15 foram enviados para o Ministério Público, 2 deles com propostas de arquivamento, pelo que o número de processos pendentes é de 10—documento n.°70.

Não pode deixar de se sublinhar que este saldo é o que decorre cio documento n.° 70, pois uma apreciação do documento n.°69 revela que, em Junho de 1994, existiam 0 processos nas repartições, 3 na DDFF e 2 no Tribunal Tributário.

Estando conecto o documento indicado em primeiro lugar, conclui-se que, na DDFF, os mapas 15-G1 são incorrectamente preenchidos no que se refere aos saldos dos processos de averiguações, o que não parece admissível.

Saldo dos processos de transgressão fiscal

Ano de 1989: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1990: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1991: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1992: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1993: Pendentes no final do ano — 2;

Ano de 1994: Pendentes em 31 de Junho de 1994 — 0.

Observações. — No conjunto do distrito, o saldo dos processos de transgressão fiscal foi drasticamente reduzido de 1989 até Junho de 1994. Se na primeira data encontrávamos pendentes nas repartições de finanças 5836 processos e no Tribunal Tributário 8309 processos, na última data, estes valores não ultrapassam, respectivamente, 326 e 847, o que representa uma redução de mais de 90 %.

Saldo dos processos de corrtra-ordenação fiscal

Ano de 1989: Pendentes no final do ano — 0;

Ano de 1990: Pendentes no final do ano — 6;

Ano de 1991: Pendentes no final do ano — 3;

Ano de 1992: Pendentes no final do ano — 7;

Ano de 1993: Pendentes no final do ano — 25;

Ano de 1994: Pendentes em 31 de Junho de 1994 — 34.

Observações. — Estes saldos parecem ser de todo aceitáveis, embora existam nas repartições de finanças 494 processos de contra-ordenação pendentes.

Saldo dos processos de reclamação graciosa

Pendentes em 31 de Junho de 1994— 1078.

Observações. —Estes números devem ser objecto de reflexão e de preocupação. O saldo das reclamações graciosas — na sua quase totalidade de liquidações de IRS — aumentou cerca de 753 % entre Dezembro de 1989 e Maio de 1994, sendo que, só entre Dezembro de 1991 e o homólogo mês de 1992, aumentou cerca de 233 %. Mais uma vez se confirma que a entrada em vigor da reforma fiscal, em 1989, determinou um aumento dos saldos de reclamações graciosas e que a entrada em vigor do Código de Processo Tributário, em 1991, provocou uma acumulação de processos nas direcções distritais de finanças, provenientes das repartições de finanças, onde os saldos têm vindo a diminuir, no caso do distrito de Faro, de 776 em 1989 para 361 em Junho de 1994 — redução de 53 %.

Especificação das reclamações graciosas por impostos

A verificação deste tipo de processos existentes na Divisão de Justiça Tributária permitiu constatar os seguintes valores:

IRS................................................................ 1011

IRC................................................................. 46

Imposto municipal de sisa............................ 26

Contribuição autárquica................................ 10

IVA......................,......................................... 5

Contribuição predial...................................... 2

Imposto sucessório........................................ 1

Imposto de compensação.............................. 1

Imposto profissional...................................... 1

Imposto do selo............................................. 1

Imposto de capitais....................................... 1

Total............................... 1 105

A divergência de 27 processos entre este total — contado fisicamente— e o retirado do mapa 15-G1 referente a

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II SÉRIE-C — NÚMERO 1

Junho de 1994 — 1078— (documento n.°69) pode ser

justificada pelo.movimento de processos ocorrido entre 30

de Junho e 30 de Julho de 1994, respectivamente, datas da

feitura do mapa e da realização da inspecção.

Foram individualmente apreciados — conforme adiante se referirá —os 1011 processos de reclamação graciosa da liquidação de IRS e os 46 processos relativos às reclamações das liquidações de IRC.

Recursos hierárquicos Existem pendentes 12 recursos hierárquicos. 10 sãò fèta-

tivos a liquidações de IRS, 1 a imposto de mais-valias e outro ao imposto municipal de sisa — documento n.°57.

Cada funcionário da Divisão tem a seu cargo uma média de 100 processos de reclamação graciosa.

Saldo de procesaos no distrito de Faro 1989-Junho de 1994

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3.8 — Demoras processuais

Processos de reclamação graciosa das liquidações de IRS e IRC

Os motivos expostos no ponto 2.8 do presente relatório justificaram que, nesta parte, fosse feita uma análise cuidada de todos os processos de reclamação graciosa que já foram objecto de despacho do director distrital de Finanças de Faro e que aguardam o moroso processo burocrático da digitação das alterações às declarações de rendimentos, da realização de novas liquidações e, se for o caso, da emissão dos reembolsos devidos.

Em função dos mesmos parâmetros anteriormente utilizados, foram apreciadas, uma a uma, as 409 reclamações das liquidações de IRS e as 4 de IRC, que se encontram nesta situação — documentos com os n.05 71 a 78, quadro no fim do capítulo.

De igual modo, foi analisado o período de tempo que os processos demoram, tendo-se obtido os seguintes valores médios:

Nas repartições de finanças, a instrução de um processo de reclamação graciosa, desde a sua apresentação, até ao envio para a Direcção Distrital de Finanças, demora cerca de cinco meses;

Na Direcção Distrital de Finanças de Faro, desde o recebimento do processo, até à data em que é proferido despacho de decisão, passam cerca de sete meses;

Na Direcção Distrital de Finanças de Faro, entre a data da decisão e a do envio para o Centro de Tratamento de Documentos dos elementos imprescindíveis à concretização da decisão, decorrem aproximadamente 6,5 meses;

No Centro de Tratamento de Documentos, Serviços de Informática Tributária, Serviço de Administração do Imposto sobre o Rendimento e Direcção-

-Geral do Tesouro desconhecemos — tal como a Divisão de Justiça Tributária — qual o período médio de tempo necessário à execução dos procedimentos exigidos para a modificação da liquidação ou emissão do cheque do reembolso. Razão pela qual se encontram indevidamente entre pendentes muitos processos que, sem dúvida, já terão chegado ao fim, com a alteração da liquidação ou a emissão do cheque do reembolso.

Observações. — Os valores apontados permitem concluir que a duração média de um processo de reclamação graciosa, na Direcção Distrital de Finanças de Faro, é de cerca 18,5 meses — sem contar com o período de tempo necessário à concretização da decisão —, o que não pode deixar de se considerar manifestamente excessivo e violador dos princípios que devem orientar o processo administrativo tributário: simplicidade e celeridade processuais. Com a agravante de a maioria dos processos de IRS versarem sobre questões extremamente simples: a alteração da liquidação decorrente do esquecimento da indicação de um abatimento ou dedução, do número de dependentes, de um benefício fiscal ou outros elementos, no preenchimento da declaração de rendimentos.

Algumas referências específicas não podem deixar de ser feitas:

A 2." Repartição de Finanças de Loulé apresenta uma média de instrução dos processos de 11,5 meses, o valor mais elevado e mais preocupante;

Os menores valores médios— 1,5 meses— que se podem considerar razoáveis são os apresentados pelos processos das repartições de Faro e Lagos;

O tempo necessário à instrução do processo de reclamação graciosa tem vindo, progressivamente, a melhorar. Os valores médios encontrados são cia-

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ramente penalizados com o tempo gasto na apreciação de reclamações graciosas dos anos de 1990 e 1991, tendo-se obtido uma melhoria assinalável no que respeita à instrução dos processos relativos às reclamações de 1992 e 1993; O período de tempo que o processo está na Direcção Distrital de Finanças, para instrução e decisão, é

ttUitííssimo elevado;

Mais inexplicável ainda é o período médio de tempo que decorre entre as datas da apreciação e despacho do processo e a simples emissão dos documentos que possibilitem, informáticamente, a execução da decisão. Não se compreende nem se justifica que um procedimento que podia e devia ser feito no próprio dia da decisão do processo demore uma média de 6,5 meses;

As situações de alguns processos são especialmente dignas de referência:

Processo n.° 040104.8/90, da 1." RF de Loulé:

RF — 31,5 meses; DDFF — 1 mês, até à decisão; DDFF — 8,5 meses, até ser enviado para o CTD-IR;

Processo n." 04004432/90, da RF de Albufeira: RF— 13 meses;

DDFF — 20 meses, até à decisão; DDFF--;

Processo n.° 0400564/90, da 2." RF de Loulé:

RF — 19,5 meses;

DDFF— 12,5 meses, até à decisão;

DDFF—6 dias, até ao envio para o CTD-IR;

Processo n.° 1074910400408/91, da RF de Lagos: RF — 26 dias;

DDFF — \ 5 dias, até à decisão;

DDFF — 27 meses, para envio ao CTD-IR;

Processo n.° 1066924000246/92, da RF de Lagoa: RF —24 dias;

DDFF— 12 meses, até à decisão; DDFF — 7 meses, até ao envio para o CTD--IR;

Processo n.° 0400033/91, da RF de Lagos: RF— 12 dias;

DDFF— 14 meses, até à decisão; DDFF — 14 meses, até ao envio para o CTD-IR;

Processo n.° 0400564/90, da 2." RF de Loulé:

RF— 19,5 meses;

DDFF— 12 meses, até à decisão;

DDFF — 6 dias, até ao envio ao CTD-IR;

Processo n.° 0400157/92, da 2." RF de Loulé: RF — 3 meses;

DDFF—12 dias, até à decisão; DDFF—20,5 meses, até ao envio para o CTD--IR.

As demoras de alguns processos não podem ser imputadas aos responsáveis pela Divisão de Justiça Tributária mas sim ao SAIR — DSIRS e DSCOB. Na verdade, existem

processos que, devido à modificação frequente dos procedimentos necessários à concretização informática das decisões, fizeram, desnecessariamente, o percurso Faro-Lisboa--Faro sem que tenha ocorrido qualquer avanço na respectiva instrução. Ê, designadamente, a situação dos seguintes:

Processo n.° 4000252/93, da RF de Faro:

16 de Setembro de 1993 — envio para o SAIR da ficha de controlo-reembolso manual;

7 de Março de 1994 — devolução do processo à DDFF, para efeitos do disposto no n.° 2 do ofício n." 12/93, de 3 de Novembro;

29 de Março de 1994 — preenchimento da DO (declaração oficiosa);

Processo n.° 40002.4/90, da 1RF de Loulé:

10 de Dezembro de 1990 — envio para o SAIR,

11 de Novembro de 1991 —devolvido à DDFF.

Registe-se ainda o extremo cuidado com que são fundamentados os despachos do director distrital de Finanças, quando está em causa o indeferimento da pretensão dos contribuintes.

Processos de impugnação judicial

Merece especial relevo a preocupação evidente em respeitar os prazos fixados no artigo 130.°, n.os 2 e 4, do Código de Processo Tributário, no que se refere ao envio dos processos de impugnação judicial para o Tribunal Tributário de 1* Instância de Faro.

Existe, para este efeito, um livro onde se registam o concelho do impugnante, o número do processo, a data do ofício da repartição de finanças e a data do despacho do director distrital de Finanças, bem como o sentido desse despacho — documento n.° 79.

Das 49 impugnações judiciais enviadas pelas repartições de finanças para a Direcção Distrital de Finanças, entre 29 de Junho de 1993 e 22 de Julho de 1994, 45 tinham sido já objecto de instrução, sendo que 34 foram enviadas para o Tribunal Tributário com parecer no sentido do indeferimento, 8 instruídas sem despacho e 3 foram desde logo arquivadas (2 deferidas e 1 por desistência).

Destas 49 impugnações apenas 1 foi enviada para o Tribunal depois de decorrido o prazo de 95 dias fixado nos n.os2 e 4 do artigo 130." do Código de Processo Tributário.

Proceseoe a aguardar concretização da decisão

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3.9 — Apreciação de alguns processos pendentes

Processos que aguardam concretização.da decisão

Do conjunto dos 413 processos de IRS e de IRC apreciados e que se encontram nesta situação — cf. quadro no fim do capítulo anterior — constatámos em alguns a violação de procedimentos essenciais à instrução e controlo da regularidade processual. Assim:

Há alguns processos que, devolvidos pelo SAIR à DDFF, não apresentam, depois deste acto, qualquer outra evolução, ou seja, não foi dado cumprimento às instruções definidas pelos serviços centrais no que respeita ao cumprimento dos procedimentos necessários à concretização da decisão. Exemplos-.

Processo n.° 0400220/90, da RF de Lagos; Processo n.° 0400440/89, da RF de Lagos;

Há um número considerável de processos que, despachados pelo director distrital de finanças, não estão acompanhados de cópia dos documentos necessários à concretização da decisão — DO (declaração de substituição), DSO (declaração de substituição oficiosa) ou ficha de controlo, não se sabendo se este procedimento chegou a ser feito e quando. Exemplos:

Processo n.° 0400025/91, da RF de Lagos; Processo n.° 0400033/91, da RF de Lagos; Processo n.° 0400688/91, da RF de Lagos; Processo n.° 0400130/91, da RF de Lagos; Processo n.° 0400190/92, da 1." RF de Loulé; Processo n.° 0400351/92, da 1." RF de Loulé; Processo n.° 0400092/93, da 1." RF de Loulé; Processo n.° 0400483/93, da 1." RF de Loulé; Processo n.° 0400548/93, da 1.* RF de Loulé; Processo n.° 74/91, da RF de Faro; Processo n.° 16792, da RF dé Faro; Processo n.° 69/92, da RF de Faro.

Processos

Procedemos, com base nos documentos com os n.os 80 a 85, à análise de todos os 602 processos de reclamação de IRS e 42 de IRC que se encontram na Divisão de Justiça Tributária a aguardar informação, parecer e despacho — quadro no fim do capítulo. Alguns factos observados não podem deixar de ser evidenciados:

É de destacar o trabalho elaborado pelas Repartições de Finanças de Albufeira, Portimão, Vila Real de Santo António, Lagos, 1." de Loulé e Tavira, que procedem à instrução da quase totalidade dos processos de reclamação graciosa dentro do prazo de 90 dias após o qual se presume o seu indeferimento tácito;

Pelo contrário, as Repartições de Finanças de Lagoa, Silves, Olhão, Faro, 2.* de Loulé e São Brás de

Alportel deixam, em larga escala, decorrer este prazo até enviar os processos para a DDFF;

Regista-se uma melhoria actuada v\esA&. úlúm.a& repartições de finanças e, quanto ao cumprimento deste prazo, nos processos ultimamente enviados para a DDFF;

Cerca de 80 % destas reclamações têm parecer no sentido do deferimento das pretensões deduzidas pelos contribuintes;

Aproximadamente 15 % das reclamações apresentam proposta de indeferimento do pedido, a maioria das quais por extemporaneidade na apresentação da reclamação;

Repartindo-se os restantes 5 % entre reclamações em que ocorreu desistência do pedido ou que foram consideradas arquivadas por inutilidade superveniente da lide;

Os processos das Repartições de Finanças de Monchique e de Vila Real de Santo António apresentam informações muito completas e bem elaboradas;

É particularmente deficiente a instrução dos processos feita pelas Repartições de Finanças de Silves, Tavira, Portimão e Faro: para além da maioria das informações serem incompletas, sobretudo no que respeita à sua fundamentação, os processos são remetidos à DDFF sem qualquer parecer dos respectivos chefes de repartição; é raríssimo encontrar um processo em que os dirigentes discordem ou mandem completar informações manifestamente deficientes;

Exemplos:

Processo n.° 040031.9/94, da 1." RF de Loulé, em que a extemporaneidade da reclamação é calculada a partir da data da liquidação do imposto — documento n.° 86;

Processo n.° 1058/93/400208, da RF de Faro, em que se propõe o «arquivamento» do processo sem que esteja assegurada a correcção oficiosa do erro de digitação — documento n.° 87;

Processo n.° 1058/93/400214, da RF de Faro, idem, para além de não se provar a extemporaneidade do pedido — documento n.° 88;

Processo n.° 1058/93/4000/358, da RF de Faro, em que não há qualquer parecer do chefe da Repartição de Finanças e a informação não esclarece se houve ou não extemporaneidade na apresentação do pedido — documento n.8 89;

Processo n.° 1058/93/4001273, da RF de Faro, em que não há qualquer parecer do chefe da Repartição de Finanças — documento n.° 90;

Processo n.° 1100/93/4000447, da RF de Olhão, em que se propõe o indeferimento de uma reclamação, pelo facto de a variação do prejuízo fiscal não modificar a situação do contribuinte, esquecendo que este pode ser objecto de reporte nos anos seguintes.— documento n.° 91.

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Processos que aguardam apreciação na DJT e decisão do DDFF

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3.10 — Problemas específicos do IRS

Remetemos para o referido no ponto a páginas 61 a 64 do presente relatório, uma vez que estamos face a problemas que afectam o processo administrativo tributário à escala nacional. Com a agravante, no caso de Faro, de ser mais dispendioso e demorando o envio dos processos e ofícios a Lisboa, ao SAIR.

3.11 — Processos com erros imputáveis aos serviços

A DDFF não dispõe de elementos que permitam apurar este número, nem saber das suas causas mais frequentes. A omissão destes elementos deve ser considerada grave, atendendo à melhoria da eficiência da gestão que o seu conhecimento poderia proporcionar.

3.12 — Cumprimento dos prazos do Código de Processo Tributário

Conforme se referiu no ponto 3.8, existe na Direcção Distrital de Finanças de Faro um grande cuidado em dar cumprimento ao estipulado nos n.os 2, 4 e 7 do artigo 130.° do Código de Processo Tributário, no que se refere ao prazo de envio das impugnações judiciais para o Tribunal de 1* Instância de Faro.

Das 49 impugnações judiciais recebidas das repartições de finanças entre 29 de Setembro de 1993 e 22 de Julho de 1994 apenas uma foi remetida para tribunal depois de decorrido o prazo legal de 95 dias — processo n.° 6.3/93, da Repartição de Finanças de Albufeira, recebido em 13 de Outubro de 1993 e enviado em 16 de Fevereiro de 1994 — documento n.° 79.

O mesmo já não se pode dizer quanto ao cumprimento do prazo de apreciação das reclamações graciosas, que devem ser decididas, em regra ou maioritariamente, dentro do prazo de 90 dias a contar da sua apresentação, após o que, nos termos do artigo 125.° do Código de Processo Tributário, se consideram tacitamente indeferidas.

Embora seja de sublinhar que o tempo de apreciação das reclamações graciosas tem vindo a apresentar melhorias assinaláveis no sentido da sua progressiva redução, em todas as repartições de finanças do distrito, a verdade é que:

Dos 413 processos de IRS e IRC que se encontram a aguardar a concretização da decisão nem um só foi terminado dentro do referido prazo de 90 dias;

Dos 644 processos que aguardam apreciação e decisão do director distrital de Finanças apenas os respeitantes às Repartições de Finanças de Tavira, Vila Real de Santo António, Albufeira, Lagos, Portimão e 1." de Loulé foram, na sua quase totalidade, enviados para a DDFF a tempo de serem decididos dentro deste prazo;

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Neste último conjunto apenas 123 processos, à data da inspecção, se encontravam para análise dentro do prazo de 90 dias. Contudo, atendendo ao moroso processo burocrático de concretização informática da decisão quê vier a ser tomada, muito dificilmente algum destes processos chegará ao seu fim neste prazo;

Pode-se assim concluir que dos 1105 processos de reclamação graciosa — sobretudo de IRS — pendentes na Divisão de Justiça Tributária 982 não respeitaram o prazo de apreciação previsto no artigo 125." do Código de Processo Tributário e, muito provavelmente, o mesmo virá a acontecer com os restantes 123 processos.

Observações. — Na Direcção Distrital de Finanças de Faro existe um respeito quase integral pelo prazo de envio das impugnações judiciais para o Tribunal Tributário de 1.* Instância. Contudo, as reclamações graciosas — embora venham a existir, nos últimos meses, acentuadas melhorias — são, na sua esmagadora maioria — quase 90 % —, decididas muito depois dos 90 dias em que desejavelmente deverão chegar ao seu termo.

3.13 — Conclusões

A inspecção realizada pela Provedoria de Justiça à Divisão de Justiça Tributária da Direcção Distrital de Finanças de Faro permite tirar as seguintes conclusões:

1.° A organização da DDFF está, em geral, de acordo com o estipulado no n.° 2 do artigo 33.° do Decreto-Lei n.° 408/93, de 14 de Dezembro;

2." O organograma da Divisão de Justiça Tributária é adequado ao exercício das competências funcionais previstas no artigo 34." do mesmo diploma, embora não preveja a competência para a instrução dos processos de averiguação por indícios de prática de crime fiscal;

3.° Não é admissível que a secretaria do Tribunal Tributário de 1.' Instância de Faro funcione dentro da Divisão de Justiça Tributária e o seu funcionamento seja assegurado por funcionários afectos a esta. A administração fiscal, parte nos processos judiciais tributários, não pode ter uma posição que ultrapasse esse estatuto processual. Compete-lhe, nos termos da lei, dar apoio à representação da Fazenda Pública e não, como sucede no presente caso, ao tribunal tributário;

4.° A organização e o funcionamento das várias equipas da Divisão parecem adequados ao normal e correcto desempenho do trabalho;

5." Os mecanismos de controlo interno, em especial no que se refere às reclamações graciosas, parecem suficientes;

6.' É importante, em termos de eficiência do trabalho, que a Divisão venha a dispor de terminal informático próprio para acesso ao sistema de informação da DGCI;

7." No que respeita às condições de trabalho, a inexistência de aparelhos de ar condicionado —cuja instalação já foi proTnetida pelo Sr. Ministro das Finanças — pode, no Verão, tornar insuportáveis as condições de trabalho;

8." Em matéria de recursos humanos, para além de não t&r havido uma adequação do quadro do

pessoal afecto à Divisão, ao disposto na Portaria n.° 663/94, de 19 de Julho, é especialmente muito criticável que a Divisão de Justiça Tributária, responsável pela resolução de todos os conflitos de natureza fiscal com os contribuintes, não disponha de um único funcionário licenciado, designadamente em direito; 9.° São aceitáveis as condições em que, na Divisão, se processa o atendimento de contribuintes;

10.' No que respeita ao atendimento aos contribuintes no âmbito do Serviço de Apoio da DDFF, torna-se necessário, considerando a importância que o mesmo vinha adquirindo desde 1989 e até finais de 1992, vir a dotá-lo novamente dos recursos humanos que lhe foram retirados;

11.' O circuito dos processos revela a morosidade burocrática trazida pelas inovações constantes do Código de Processo Tributário, no que se refere à desnecessária duplicação de informações e pareceres;

12.° Os saldos dos processos de impugnação judicial, de averiguação de crimes fiscais, de transgressão e de contra-ordenação fiscais e de recursos hierárquicos são excelentes. Registe-se, em especial, a redução, entre 1989 e 1994, do saldo dos processos de impugnação — em cerca de 50 % — e dos processos de transgressão — em aproximadamente 95 %;

13." O mesmo optimismo já não pode ser evidenciado no que respeita à instrução e decisão dos processos de reclamação graciosa;

14.* Entre 1989 e Maio de 1994 o seu saldo na DDFF passou de 143 para 1078, o que representa um aumento de 753 %. Só eittre 1991 e 1992 a variação foi de 233 %. A reforma fiscal da tributação do rendimento e o Código de Processo Tributário aparecem, uma vez mais, como factores condicionantes deste aumento alarmante;

15.* Os mapas 15-G1 não são correctamente preenchidos no que respeita aos processos de averiguação por indícios da prática de crime fiscal;

16.° Cerca de 95 % das reclamações graciosas pendentes referem-se ao IRS. Mais uma vez se conclui que, se em cerca de 80 % delas é dada razão ao cidadão, existem sérios problemas na administração deste imposto ou nas opções feitas no respectivo Código;

17." A instrução e decisão dos processos de reclamação graciosa é inadmissivelmente demorada. Nas repartições de finanças o primeiro procedimento demora cerca de 5 meses, na Direcção Distrital de Finanças, até ser decidido, o processo aguarda aproximadamente 7 meses. A estes há que juntar cerca de 6,5 meses, tempo que decorre até ao envio para o CTD-IR dos documentos indispensáveis à concretização informática da decisão. Desconhece-se — tal como os serviços — qual o tempo médio necessário ao efectivo processamento do reembolso.

Em suma, o processo administrativo tributário não demora, em média, na Direcção Distrital de Finanças de Faro, menos de 18,5 meses, O que é manifestamente excessivo, embora se registe, nos últimos meses, uma tendência generalizada para a sua melhoria;

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18.° Na apreciação dos 413 processos de IRS e de IRC que aguardam concretização da decisão foram encontradas algumas situações que expressam uma violação dos necessários procedimentos de controlo, designadamente no que respeita à ausência de qualquer documento — DO, DSO ou ficha de controlo — que permita afirmar ter sido dada sequência à decisão dele constante;

19.° Na análise dos 644 processos de reclamação graciosa de IRS e de IRC que se encontram na Divisão de Justiça Tributária, a aguardar decisão, são patentes as grandes deficiências da instrução. A maioria dos processos, para além de serem enviados para a DDFF depois de ultrapassados os 90 dias do prazo de indeferimento tácito — o que, como se referiu, acontece cada vez com menor frequência —, apresentam como erros mais patentes a falta de informação que possibilite uma correcta decisão e, em muitos casos, a falta de parecer do chefe da repartição de finanças;

20.° No que respeita à concretização informática das decisões das reclamações graciosas, a situação na DDFF em nada difere da constatada na DDFL, para cuja descrição e apreciação remetemos (ponto 2.10 e conclusão 17.°);

21.° É de registar a preocupação de respeitar quase integralmente o cumprimento do prazo para o envio das impugnações judiciais para o Tribunal Tributário de l.° Instância de Faro;

22° Já o mesmo se não verifica quanto ao prazo de apreciação e decisão das reclamações graciosas: dos 413 processos que aguardam concretização da decisão nem um único foi terminado dentro do prazo de 90 dias; dos 644 processos que aguardam decisão na Divisão de Justiça Tributária apenas 123 estavam, à data da inspecção, dentro do referido prazo, que dificilmente virá a ser cumprido, atendendo o moroso processo de concretização da decisão;

23.° É possível dar cumprimento ao disposto nos n.os 5, 6 e 7 do Código de Processo Tributário, pelo facto de as reclamações referirem se foi ou não deduzida impugnação judicial.

4 — Análise global da administração da justiça tributária

Sem esquecer nunca que o presente relatório tem por base as inspecções realizadas às Divisões de Justiça Tributária das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro, podemos fazer uma análise global da forma como é exercida pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos esta sua atribuição, atendendo não só ao peso único que a DDFL representa no conjunto do País, mas também à existência de problemas que sem serem específicos das unidades inspeccionadas, não podem deixar de se manifestar em todas as outras:

A justiça fiscal é muitíssimo lenta: um simples processo de reclamação graciosa demora em Lisboa cerca de dois anos a ser decidido e, em Faro, aproximadamente 18,5 meses. Sem contar com o tempo necessário à anulação da liquidação ou processamento do reembolso; em regra, um processo desta natureza não devia demorar mais de 90 dias;

A justiça fiscal é muitíssimo burocrática; é demasiado o número de fases por que um processo tem que passar e o número de funcionários que nele têm intervenção;

A reforma fiscal de 1989 determinou um acréscimo muito considerável do número de reclamações graciosas apresentadas pelos cidadãos; em Lisboa, no ano de 1990, o número de reclamações graciosas duplicou;

O Código de Processo Tributário, ao retirar às repartições de finanças a competência para a decisão dos processos de reclamação graciosa, implicou a sua acumulação, em números alarmantes, nas direcções distritais de finanças. Por exemplo, entre Dezembro de 1989 e Maio de 1994 o aumento do saldo dos processos foi, em Lisboa, de cerca de 1000 % ou de 7758 % — consoante os dados correctos — e em Faro de cerca de 753 %;

A informação disponibilizada demonstra que os mapas da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos relativos aos saldos dos processos não oferecem credibilidade;

A informação entregue é excessivamente «pesada» e muito incompleta; ao não fornecer claramente uma visão do panorama da justiça fiscal — por exemplo, é impossível saber quantas reclamações há, a nível nacional, por imposto, por ano, por montante, por unidade orgânica, ou quais os motivos principais que as justificam — desperdiçam-se assim importantíssimos instrumentos de gestão eficiente;

Mais de 80 % das reclamações graciosas apresentadas pelos cidadãos obtêm deferimento e as que são indeferidas devem-no à extemporaneidade da sua apresentação;

Cerca de 90 % das reclamações graciosas apresentadas pelos contribuintes respeitam às liquidações de IRS;

A maioria destas reclamações tem por objecto questões de enorme simplicidade decorrentes do incorrecto preenchimento das declarações de rendimentos, que podiam e deviam ser imediatamente resolvidas;

É inadmissivelmente elevado o número de reclamações já apreciadas e decididas e que aguardam a concretização informática da decisão — muitos milhares;

E manifestamente insuficiente o número de funcionários licenciados existentes na área da justiça tributária;

Não existem acções de formação profissional dos funcionários;

A qualidade da instrução dos processos é, em regra, de grande deficiência;

Os funcionários, na esmagadora maioria das repartições de finanças do País, não têm acesso à rede informática da DGCI, o que implica a deslocação dos processos e dos cidadãos às capitais de distrito, quando está em causa um problema de IRS, de IRC ou de IVA, por mais simples que seja;

Os prazos fixados no Código de Processo Tributário para conclusão dos processos graciosos e envio a tribunal dos processos de impugnação, na sua esmagadora maioria, não são cumpridos.

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II SÉRIE-C — NÚMERO 1

5 — Propostas para elaboração de recomendação

Face ao teor do presente relatório, propomos a elaboração de duas recomendações, nos termos constantes do artigo 21°, n.° 1, alínea a), da Lei n.° 9/91, de 9 de Abril, dirigidas, respectivamente, a S. Ex." o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e ao Ex.mo Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos.

A primeira recomendação terá por objecto:

A revisão do Código de Processo Tributário, no sentido de devolver aos chefes das repartições de finanças a competência para a decisão das reclamações graciosas, regressando-se a uma situação vigente até Julho de 1991 e que provou ser claramente preferível. Poderão ser estudadas diferentes formas de atingir este objectivo: através de delegação de competências do director distrital de finanças ou por meio da atribuição de competências próprias ao chefe da repartição de finanças. Nesta última hipótese, poderiam ser atribuídos poderes para a decisão de reclamações até determinado montante ou, por exemplo, para a decisão de todas as reclamações apresentadas por contribuintes que aufiram rendimentos por conta de outrem (apresentando, por isso, a declaração modelo n.° 1), o que, a verificar-se, abrangeria cerca de 70 % dos contribuintes de IRS.

A segunda recomendação versará sobre os seguintes aspectos:

Adequação dos organogramas das Direcções Distritais de Finanças de Lisboa e de Faro ao estipulado no Decreto-Lei n.° 408/97, de 14 de Dezembro;

Publicação imediata, no Diário da República, do despacho do director distrital de Finanças de Lisboa que delegue competências nos dirigentes da área da justiça tributária e que ratifique os actos inválidos que vêm sendo praticados desde 1 de Março de 1994;

Afectação de funcionários licenciados às divisões de

justiça tributária; Monitoragem de acções de formação profissional;

Criação, na área da justiça tributária da DDFL, dos mais elementares mecanismos de controlo interno, que agora são inexistentes;

Execução de um programa informático, a disponibilizar a todas as repartições de finanças, direcções distritais de finanças e serviços centrais, que possibilite ter um ficheiro de todos os processos, com os indispensáveis dados à sua gestão;

Execução de um programa informático que possibilite a fiabilidade das informações sobre os saldos dos processos e que forneça informações relevantes e imprescindíveis à administração tributária: por tipo de processo, imposto, montante do imposto, ano, unidade orgânica;

Execução de um programa extraordinário de recuperação dos alarmantes saldos das reclamações graciosas que aguardam decisão ou a sua concretização informática;

Estudo dos motivos que mais levam os contribuintes a reclamar e criação de formas expedidas de evitar esses erros e de os resolver; por exemplo, sensibilizando os funcionários para a importância da recolha das declarações de rendimentos e considerando a hipótese de certas reclamações de IRS poderem ser apresentadas através de declarações de substituição, imediatamente digitadas, após a confirmação da situação tributária do contribuinte e o pagamento da coima devida por entrega de declaração fora do prazo;

Criação de mecanismos de controlo do cumprimento dos prazos estabelecidos no Código de Processo Tributário, em especial no que se refere ao envio das impugnações judiciais para os tribunais tributários;

Dotação das repartições de finanças de todo o País, paulatinamente de dentro das limitações orçamentais que certamente existem, de terminais informáticos de acesso à rede da DGCI.

À consideração de S. Ex." o Provedor de Justiça.

Lisboa, 4 de Outubro de 1994. — A Assessora, Elsa Dias. — O Coordenador, João Manuel Gonçalves.

A DrviSÂo de Redacção e Apoio audiovisual.

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