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0001 | II Série C - Número 004S1 | 23 de Outubro de 2004

Sábado, 23 de Outubro de 2004 II Série-C - Número 4

IX LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2004-2005)

SUPLEMENTO

S U M Á R I O

Comissões parlamentares:
Comissão de Execução Orçamental:
- Relatório sobre a Conta Geral do Estado do ano de 2002.

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0002 | II Série C - Número 004S1 | 23 de Outubro de 2004

COMISSÃO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Relatório sobre a Conta Geral do Estado do ano de 2002

ÍNDICE

1 - Introdução
2 - Breve Nota Metodológica
3 - Visão Global da Execução Orçamental
4 - Execução do Orçamento da Receita
5 - Execução do Orçamento da Despesa
6 - Investimentos do Plano
7 - Subsídios, Créditos e Outros Apoios Concedidos pelo Estado
8 - Dívida Pública
9 - Património Financeiro
10 - Operações de Tesouraria
11 - Operações de Encerramento de Conta
12 - Fluxos Financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial
13 - Fluxos Financeiros com a União Europeia
14 - Segurança Social
15 - Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social
16 - O Défice de 2002
17 - Audição do Tribunal de Contas
18 - Conclusões e Parecer
19 - Nota Final

1 - Introdução

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição, compete à Assembleia da República "Tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar (…) com o parecer do Tribunal de Contas (…)".
Para o efeito, o Governo apresentou a este Tribunal a Conta Geral do Estado (CGE) no dia 30 de Dezembro de 2003, dentro do prazo previsto na LEO - pág. I.18 do Vol. II do Relatório do Tribunal de Contas.
O artigo 214.º da Constituição refere que o Tribunal de Contas "é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente: a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social;".
Neste contexto, o presente relatório, elaborado no âmbito do artigo 228.º do Regimento da Assembleia da República, não pode deixar de ter como referência o parecer do Tribunal de Contas.
O parecer do Tribunal de Contas teve como base:

- No que respeita à Receita, análises de âmbito global sobre o modelo de contabilização das receitas e sobre o registo da movimentação da Tesouraria do Estado relativamente à actividade desenvolvida pelas Direcções-Gerais do Orçamento, Impostos, Tesouro, Alfândegas e Impostos sobre o Consumo, sem prejuízo de auditorias realizadas sobre aspectos específicos;
- No que se refere à Despesa, além das acções de apreciação da "despesa paga" evidenciada na Conta, foram realizadas várias auditorias também específicas.
- Os Investimentos do Plano, a Dívida Pública, os Activos e Passivos Financeiros, as Operações de Tesouraria, os Fluxos com a União Europeia e a Conta da Segurança Social foram alvo de apreciações globais e de auditorias especiais por parte do Tribunal de Contas.

Segundo o mesmo Tribunal, no processo foi observado o princípio do contraditório, sendo tidas na devida conta as respostas das entidades às observações formuladas.

2 - Breve nota metodológica

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0003 | II Série C - Número 004S1 | 23 de Outubro de 2004

A Conta Geral do Estado é um documento extremamente complexo, abrangendo uma miríade de situações diversas e cobrindo, para além das contas propriamente ditas, os movimentos referentes aos Investimentos do Plano, à Dívida Pública, aos Activos e Passivos Financeiros, às Operações de Tesouraria, aos Fluxos com a União Europeia e à Segurança Social e muitos outros relevantes.
São milhões de movimentos contabilísticos, processados por entidades diversas, sujeitos a uma extensíssima legislação, para mais dispersa e passível de interpretação vária.
Por outro lado, a gestão de movimentos com a mesma natureza dispersa-se por direcções-gerais e serviços diferentes, com rotinas próprias e regulamentação específica.
O processamento da Conta exige instrumentos informáticos potentes.
Contudo, apesar dos avanços registados, as novas aplicações informáticas ainda não cobriram o universo das necessidades a satisfazer.
A Conta de 2002 foi também elaborada num quadro de mutações legislativas importantes, desde a Lei do Enquadramento Orçamental às alterações no Plano de Contabilidade da Segurança Social.
Salienta-se ainda que na sua execução intervieram dois governos.
O Relatório do Tribunal de Contas é exaustivo no tratamento dos diversos temas.
Sobre todos eles enumera uma série de observações quanto aos procedimentos, às lacunas, às irregularidades e mesmo às ilegalidades que detecta, e fá-lo em milhares de folhas.
O Relator considera que a apreciação de um documento tão importante como a Conta Geral do Estado deve ser imune a quezílias partidárias.
Por isso, procurou ser objectivo e isento.
Nesse sentido, e não podendo, obviamente, focar todas as observações do Tribunal, o Relator foi, naturalmente, obrigado a seleccionar algumas de entre aquelas que, na sua opinião, melhor tipificavam as situações descritas ou pudessem evidenciar as grandes linhas de força da execução da CGE, em cada um dos capítulos versados.
Dito isto, o desenvolvimento de cada capítulo processa-se do modo seguinte:

- Apresentação dos diversos capítulos da CGE, procurando evidenciar, em quadros elaborados para o efeito, os grandes números referentes à Receita, à Despesa, aos Investimentos do Plano, à Dívida Pública, aos Activos e Passivos Financeiros, às Operações de Tesouraria, aos Fluxos com a União Europeia e à Segurança Social, etc.
- Em especial, o ponto 3 do Relatório pretende dar uma visão global da execução orçamental.
- Elaboração de um comentário sucinto sobre os mesmos, de forma a obter uma compreensão dos valores em causa.
- Inclusão de uma selecção das observações críticas do Tribunal de Contas.
- Esta selecção, feita na base dos pressupostos acima descritos (melhor tipificação das situações descritas ou mais clara evidenciação das grandes linhas de força da execução da CGE, em cada um dos capítulos versados) é, naturalmente, subjectiva.
- Com isto pretende-se dizer que outros aspectos poderiam ser escolhidos.
- Inclusão dos aspectos positivos evidenciados pelo Tribunal, bem como dos aperfeiçoamentos e avanços conseguidos no ano.

Com este método, procurou-se que da leitura do presente Relatório se pudesse obter uma visão equilibrada das Contas Públicas, independentemente das opções partidárias de cada um dos Srs. Deputados.

3 - Visão global da Execução Orçamental

O Orçamento para 2002 foi consubstanciado na Lei n.º 109-B/2001 (rectificada pelas Declarações de Rectificação n.º 6/2002, de 6 de Fevereiro, e 10/2002, de 6 de Março) aprovada na Assembleia da República em 30 de Novembro de 2001 e publicada no 2.º Suplemento ao Diário da República de 27 de Dezembro de 2001, distribuído a 31 de Dezembro.
A posse do XV Governo Constitucional, em Abril de 2002, como resultado das eleições realizadas no mês anterior, levou a alterações à Lei n.º 109-B/2001.
Com efeito, a Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, procedeu a alterações de redacção do artigo 3.º (alienação de imóveis), do n.º 4 do artigo 32.º (IRC) e dos artigo 68.º (financiamento do OE) e 72.º (Dívida flutuante), bem como dos Mapas anexos I a IV.

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Por sua vez, as normas de execução do Orçamento para 2002 foram aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, produzindo efeitos desde 1 de Janeiro de 2002, nos termos do artigo 63.º desse diploma.
Como nota interessante, o Tribunal de Contas salienta que o Governo apresentou a CGE de 2002 dentro do prazo previsto na LEO - pág. I.18 do Vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.
No Quadro 1 apresenta-se uma visão global do orçamento inicialmente aprovado, das alterações efectuadas e do nível de execução do Subsector Estado.

Face aos valores apresentados, verifica-se que:

- O valor do orçamento inicial era de 47 169 milhões de euros;
As alterações atingiram o valor de 10 798 milhões de euros, colocando o orçamento final no valor de 57 967 milhões de euros;
- Estas alterações são explicadas, em grande parte, pela diferença registada nos Passivos Financeiros, no valor de 11 144 milhões de euros.
Regista-se, no entanto, que tal valor não entra no cômputo da receita efectiva.
- As alterações nas receitas correntes atingiram o valor de 64 milhões de euros, cerca de +0,2% em relação ao orçamento inicial;
- A execução das receitas correntes ultrapassou o Orçamento em 0,8%;
As alterações nas receitas de capital, atingiram o valor de -246 milhões de euros, cerca de -16% em relação ao orçamento inicial;
- A execução das receitas de capital ultrapassou o Orçamento em 48%, num montante de 608 milhões de euros.
- As alterações na Despesa são também explicadas, em grande parte, pela diferença registada nos Passivos Financeiros, no valor de 7300 milhões de euros.
- As alterações das Despesas Correntes atingiram o valor de 3028 milhões de euros, cerca de 10% em relação ao orçamento inicial;
- A execução das Despesas Correntes foi de 98% do montante orçamentado;
- As alterações nas despesas de capital, atingiram o valor de 418 milhões de euros, cerca de 8% em relação ao orçamento inicial;
- A execução das Despesas de Capital foi de 82% do montante orçamentado;
- Combinando volumes com percentagens de execução, o mais significativo desvio na execução verificou-se nos Passivos Financeiros (-3883 milhões de euros, na receita, equivalente a -15%, e -1127 milhões de euros, na despesa, equivalente a -7%);

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O Quadro 2 seguinte procura evidenciar o peso relativo das grandes componentes da receita e da despesa.

Do quadro podem tirar-se, entre outras, as seguintes conclusões:

- As receitas correntes significaram, em termos de Orçamento, 52% do total das receitas, e em termos de execução, 56% do total executado;
- As receitas de capital significaram, em termos de Orçamento, 2,2% do total das receitas, e em termos de execução, 3,5% do total executado;
- As despesas correntes significaram, em termos de Orçamento, 59% do total das despesas e, em termos de execução, 62% do total executado;
- As despesas de capital significaram, em termos de Orçamento, 10% do total das despesas, e em termos de execução, 8,7% do total executado;
- Estas percentagens são muito afectadas pelo volume dos passivos financeiros, que significam, do lado da receita, 44% e 39% dos montantes orçamentado e executado, respectivamente, e do lado da despesa, 29% e 28% desses mesmos montantes.

Outras informações de natureza global são dadas no Quadro 3 seguinte

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Verifica-se que:

a) O saldo "receita efectiva menos despesa efectiva", que dá a medida do défice da CGE, atingiu o valor de -5873 milhões de euros;
b) A receita cobrada em 2002 foi cerca de 9,2 mil milhões de euros superior à de 2001, aumento equivalente a 20%;
c) Os empréstimos realizados em 2002 foram superiores em 5,7 mil milhões de euros aos de 2001, aumento equivalente a cerca de 36%;
d) A receita efectiva em 2002 foi cerca de 3,5 mil milhões de euros superior à de 2001, aumento equivalente a cerca de 12%;
e) A despesa efectuada foi superior em 9,2 mil milhões de euros ao valor de 2001, aumento equivalente a 20%;
f) A amortização da dívida foi superior em 4,3 mil milhões de euros ao valor de 2001, aumento equivalente a 39%;
g) A despesa efectiva foi superior em 4,9 mil milhões de euros ao valor de 2001, aumento equivalente a 14%.

O Quadro 4 seguinte evidencia a decomposição da Receita.

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Do quadro retiram-se, entre outras, as seguintes conclusões:

- A principal alteração no Orçamento verificou-se nos passivos financeiros, mais 11 144 milhões de euros, como, aliás, já tinha sido anteriormente referido, cerca de 79% do orçamento inicial, não tendo as restantes rubricas alterações de especial amplitude.
- As receitas correntes significam cerca de 92% das receitas efectivas, enquanto as receitas de capital significam 4%.
- Outras rubricas especiais de receita significam 4% das receitas efectivas.
- Os impostos directos significam quase 40% das receitas correntes e 36% das receitas efectivas;
- Os impostos indirectos significam 54% das receitas correntes e 50% das receitas efectivas;

Apresenta-se seguidamente uma abordagem das alterações de despesa de acordo com a sua afectação aos diversos Ministérios, de acordo com a sua natureza funcional.

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O total das dotações aprovadas pela Lei do Orçamento do Estado, no montante de 47 169 milhões de euros, foi, durante a execução orçamental, elevada em 10 798 milhões de euros (+22,9%).
Em valores absolutos, destacam-se as alterações no Ministério da Saúde (mais 1012 milhões de euros equivalente a 18% do orçamento inicial) e das Finanças (mais 964 milhões de euros, equivalente a 8% do orçamento inicial), sendo que a soma algébrica das restantes alterações na despesa efectiva atinge o valor de 1522 milhões de euros.
Apesar de tudo, destas últimas, apresentam algum significado as alterações no Ministério da Educação (mais 490 milhões de contos, equivalente a cerca de 9% do Orçamento inicial).
No que respeita à execução, a taxa fixou-se nos 94,5%, com um máximo de 99,4% no Ministério da Educação e um mínimo de 73% no Ministério da Economia.
Bem acima da média de execução de 94% encontram-se os seguintes Ministérios:

Educação 99,4%
Seg. Social e Trabalho 98,6%
Saúde 98,2%

Abaixo da média, estão os seguintes Ministérios

Agricultura 73%
Obras Públicas 75,4%

De acordo com a natureza económica, o desenvolvimento da despesa é patenteado no Quadro n.º 6 seguinte.

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Do quadro tiram-se as seguintes conclusões:

- O orçamento das Despesas Correntes sofreu uma alteração de +3028 milhões de milhões de euros, equivalente a cerca de 10% do Orçamento inicial.
- Naquele montante, merece destaque o acréscimo nas Despesas com Pessoal, que sofreu uma alteração de 1385 milhões de milhões de euros, equivalente a cerca de 13% do Orçamento inicial
- O orçamento das Despesa de Capital sofreu uma alteração de +418 milhões de euros, equivalente a cerca de 8% do Orçamento inicial, vindo a maior contribuição da alteração de 464 milhões de euros verificada nos Activos financeiros.

No Quadro 7 seguinte evidencia-se o grau de execução das despesas e o peso de cada rubrica na despesa efectiva e na despesa corrente.

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Do quadro pode concluir-se:

- As Despesas com Pessoal assumem um significado importante no total da despesa do Estado, significando cerca de 31% das Despesas Efectivas e 36% da Despesa Corrente.
- Outra rubrica importante é a referente às Transferências Correntes, que significam cerca de 40% das Despesas Efectivas e 46% da Despesa Corrente.
- As Despesas de Capital significam 12% das Despesas Efectivas, cabendo 12% às Contas de Ordem.

Em termos de execução orçamental, o valor de 2002 foi superior ao de 2001 em 9194 milhões de euros, valor equivalente a cerca de 20%.
O grau de execução foi de 94% nas Despesas Totais, de 98% nas Despesas Correntes e de 82% nas Despesas de Capital.
Pode ainda destacar-se o facto de ter havido um integral grau de execução nas Despesas com Pessoal, face ao desvio verificado de apenas 0,5%.
De acordo com a natureza funcional, as Despesas desenvolveram-se do seguinte modo:

As Outras Funções e as Funções Sociais, com um acréscimo de 6,9 mil milhões (+37,6%) e 2,7 mil milhões de euros (+ 12,7%), respectivamente, absorveram a maior fatia das alterações (9,6 mil milhões de euros), enquanto as funções gerais de soberania absorveram mais 911 milhões de euros (+ 17,7%).
De notar o peso de 40,5% que as Funções Sociais têm no Orçamento do Estado.

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4 - Execução do Orçamento da Receita

Como resulta do Quadro 1 atrás mencionado, a execução das receitas traduziu-se em 54 559 milhões de euros, 3408 milhões de euros abaixo do orçamento final (57 967 milhões de euros), mas acima do orçamento inicial em 7390 milhões de euros.
O nível de execução foi de cerca de 94,1%, sendo o desvio global de - 5,9%.
Em termos parcelares, o desvio foi de 0,8% nas Receitas Correntes e de 48% nas Receitas de Capital.
O Tribunal de Contas fez uma verificação exaustiva das receitas, a qual compreendeu, para além das Direcções-Gerais intervenientes no processo de contabilização, o apuramento de dados sobre a execução orçamental de diversas unidades.
Das 10 Conclusões e Recomendações do Tribunal de Contas sobre as Receitas, são muitas as que contêm reservas sobre o modelo e processo de contabilização, reservas não desfeitas mesmo após o exercício de Contraditório.
Elas poderão ser sintetizadas na afirmação inserta na Conclusão 1, a pág. 18 do vol. I do Relatório, em que refere "manter uma posição de reserva sobre os valores nela inscritos, porque o respectivo modelo de contabilização continuou a não assegurar o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação (…)", afirmação, aliás, reproduzida, nos exactos termos, de pareceres anteriores.
Julga-se também de salientar a conclusão 6, em que se refere, no que respeita à evolução da dívida ao Estado, que "a informação registada no Sistema Central de Receitas, relativamente à receita em dívida evidencia um crescimento de 65,1%".
Complementarmente, são feitas variadas recomendações sobre as medidas a adoptar.
No entanto, o Tribunal reconhece, implícita ou explicitamente, alguns progressos na elaboração da CGE.
Com efeito, e por um lado, o número das conclusões, que contêm reservas, passa de 17 para 10, o que não deixa de ser significativo.
Entre as observações que foram ultrapassadas está o início do processo de transferência para a conta do Tesouro atribuída à Direcção-Geral dos Impostos dos saldos das contas bancárias existentes em nome de responsáveis por serviços daquela Direcção-Geral, procedendo-se, assim, ao encerramento dessas mesmas contas.
O procedimento em causa vinha sendo referido como uma ilegalidade.
Por outro lado, o TC refere a entrada em funcionamento, em 2002, de um novo Sistema de Gestão de Receitas, como suporte do modelo contabilístico legalmente estabelecido, sistema esse que vinha recomendando em relatórios anteriores.

5 - Execução do Orçamento da Despesa

Como também se verifica do Quadro 1 atrás mencionado, a execução das despesas traduziu-se em 54 559 milhões de euros.
Tal como nas Receitas, o valor de execução esteve abaixo do orçamento final (57 967 milhões de euros).
O índice de execução global foi de 94,1%.
Por natureza de Despesas, a execução foi de 98% nas Despesas Correntes e de 82% nas Despesas de Capital.
O Tribunal de Contas expressa um número significativo de dúvidas e de reservas quanto à execução do orçamento de despesas, muitas delas já mencionadas em anos anteriores.

Enumeram-se apenas, algumas, a título de exemplo:

- Situações de assunção de encargos sem cobertura orçamental, e de despesas à margem do OE- ponto 1.1 da pág. 21 do vol. I do relatório do Tribunal de Contas).
- Sobrevalorização da despesa "paga", no montante correspondente à parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia - ponto 1.2 da pág. 22 do vol. I do relatório do Tribunal de Contas.
- Subavaliação (ou sobrevalorização) da despesa "paga" resultante da transferência de saldos do cap.60.º do Ministério das Finanças para contas de operações específicas do Tesouro - ponto 1.3 da pág. 23 do vol. I do relatório do Tribunal de Contas.
- Não inclusão em "contas de ordem" de parte das despesas financiadas por receitas próprias - ponto 2.4 da pág. 26 do vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.

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O Tribunal, no entanto, reconhece que foram dados passos no sentido de uma maior transparência das contas públicas, como se conclui das seguintes notas do Tribunal de Contas, relativamente à observação 1.1 atrás referida:

- Criação "em 2002, pela primeira vez, de uma actividade (1.8-Despesas de anos anteriores), para identificar os compromissos assumidos em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido para 2002, por conta do OE deste ano".
- Criação, em 2002, no âmbito da execução orçamental, de uma alínea na classificação económica das dívidas vencidas e não pagas em 2002 que transitaram para 2003.
Segundo o Tribunal de Contas "o principal motivo pelo qual essas despesas transitaram em dívida para 2003, como se concluiu através de acções realizadas junto de seis serviços integrados… foi a inexistência de dotação orçamental disponível no OE/2002".
O Tribunal de Contas eliminou ainda observações de anos anteriores referentes aos seguintes pontos:

- À sobrevalorização da despesa "paga" resultante das verbas transferidas para organismos com autonomia e destinadas a abertura de créditos especiais ou a transitar como saldo de gerência para o ano seguinte.
- Às transferências para a Segurança Social em espécie, que permitiu "diminuir a despesa corrente em montante igual ao valor dos títulos transferidos" …criando assim "uma situação de desorçamentação e consequente subavaliação do deficit orçamental, por violação do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 6/91 então vigente".
- Um outro aspecto positivo salientado pelo Tribunal de Contas refere-se ao facto de "em 2002, pela primeira vez, no Relatório do M. Finanças são apresentadas notas explicativas das soluções técnicas adoptadas para a elaboração da Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social, o que permite uma melhor compreensão do seu conteúdo".- pág. 27 do vol. I do relatório do Tribunal de Contas.

6 - Investimentos do Plano

O PIDDAC (Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento de Administração Central) é traduzido no OE pelo Mapa XI (actualmente Mapa XV) e deve apresentar os programas e os projectos que, integrados no âmbito dos Investimentos do Plano, a Administração Central pretende realizar, e que impliquem encargos plurianuais.
Os valores, referidos às fontes de financiamento do PIDDAC, explicitam-se no quadro seguinte:

A taxa de execução corresponde a 74,4%, similar à de 2001, que foi de 75,9% (Quadro IV.3 da pág. IV.11 do II Vol. do Relatório do Tribunal de Contas), representando esta percentagem um acréscimo de cerca de 8 p.p., relativamente a 2000.
Os valores referem-se a 643 programas novos e 1695 programas em curso, num total de 2338 programas.

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Considerando a execução global do PIDDAC, e como se retira do Quadro IV.4 do ponto 4.2.2.3 do Volume II do Relatório do Tribunal de Contas, o sector dos Transportes e Comunicações continua a ter o maior peso, significando 41,4% do total, seguindo-se o da Indústria e Energia com 14,1%.
De acordo com a LEOE, o PIDDAC deve evidenciar as fontes de financiamento dos respectivos programas, a repartição destes por sectores e regiões e ainda os programas e projectos novos.
O Tribunal de Contas inclui diversas observações, nomeadamente relacionadas com o facto de o PIDDAC "não evidenciar a sua compatibilização com as grandes opções estratégicas nem a correspondência entre os programas/projectos PIDDAC e os projectos do QCA, não permitindo, por isso, avaliá-lo" ou com a "não existência de instrumentos que estimem e reflictam o esforço financeiro global de investimento decorrentes das GOP" - conclusões 4 e 5 da pág. 29 do I Vol. do Relatório do Tribunal de Contas.
Na sua Conclusão 12, na página 30, o Tribunal, explicita ainda que a CGE "continua apenas a reflectir com rigor pagamentos efectivos no caso de serviços simples e com autonomia administrativa integradas no SIC (Sistema de Informação Contabilística). Relativamente aos serviços com autonomia administrativa não integradas no SIC ou com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controle na reposição de saldos, nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE tão só reflecte despesas autorizadas pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas pela mesma Direcção-Geral".
O Tribunal de Contas parece ter deixado cair a sugestão de a CGE dever apresentar, para os projectos, uma estrutura idêntica à do Orçamento, de modo a possibilitar a análise e avaliação económica e financeira de execução.
O Relatório do Tribunal de Contas foca especialmente o resultado dos Relatórios de Auditoria efectuados aos Projectos PIDDAC - Centro de Formalidades Empresariais e Ponte Europa.
Sobre o primeiro, o Tribunal de Contas, embora evidenciando o mérito da iniciativa, observa que a utilização continuada de verbas do PIDDAC para suportar despesas de funcionamento dos Centros de Formalidades contraria a filosofia inerente ao PIDDAC.
No que respeita à Ponte Europa, o Tribunal regista que "o processo decisório foi pouco transparente e indefinido quanto a necessidade pública a prover e aos objectivos a realizar e assentou numa gestão temporal ineficiente…a escolha da alternativa da ponte e da solução para a rede viária e os acessos constitui um processo decisório que não teve em conta critérios de economia, eficiência e eficácia na aplicação dos dinheiros públicos (…)".
Relativamente à componente financeira, o custo, segundo o Tribunal de Contas, "cifrou-se em 114,4 milhões de euros…" sendo os custos adicionais de 46,3 milhões, "representando 120% do valor de adjudicação".

7 - Subsídios, créditos e outros apoios concedidos pelo Estado

Os apoios não reembolsáveis (subsídios, transferências correntes e de capital) concedidos directamente pelo Estado totalizaram, em 2002, 1481 milhões de euros (mais 156 milhões do que o valor de 1325 milhões, em 2001).
Por sectores institucionais, a distribuição é a seguinte:

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No total dos 1481 milhões de euros, os Subsídios representam 775 milhões de euros (52%), as Transferências Correntes, 509 milhões de euros( 34%) e as Transferências de Capital 197 milhões de euros( 13%).
Por Ministérios, o Ministério das Finanças, com perto de 60%, e o da Educação, com 25%, concentram a maioria dos apoios.
No que respeita aos subsídios propriamente ditos, com um valor global de 775 milhões de euros, o Ministério das Finanças concentra 97,7%, isto é, 756 milhões de euros.
Para aquele montante contribuíram, de forma significativa, as bonificações de juros, essencialmente de crédito bonificado à habitação, no montante de 258 milhões de euros, sendo as empresas públicas, nomeadamente as de transportes, também grandes beneficiárias deste tipo de apoio.
Do valor global dos Subsídios foram consignados a Encargos Gerais da Nação 8,5 milhões de euros (1,1% do total), os quais representam apoios concedidos pelo Instituto de Comunicação Social à expedição de publicações periódicas, no âmbito do porte pago (6,2 milhões de euros), e no âmbito de incentivos à Comunicação Social (2,3 milhões de euros).
No âmbito da análise dos apoios concedidos, foram objecto de auditoria os seguintes:

- Apoios concedidos pelo Instituto de Comunicação Social - ICS
- Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência -IPDT.

O Tribunal de Contas aponta várias incorrecções e apresenta várias reservas e recomendações.
Entre elas, e no que respeita ao ICS, continua a verificar-se uma suborçamentação das verbas destinadas ao porte pago, aliás na sequência do que acontecia em anos anteriores.
No que respeita ao IPDT, são feitas diversas observações no que respeita à execução do seu orçamento privativo e à de diversos programas.
Apesar dessas observações, também são salientadas melhorias, nomeadamente quanto ao Programa Quadro Prevenir II e aos Projectos de Continuidade do PQP I e do PQR.
Relativamente ao Programa Quadro Prevenir II, "verificou-se (…) que os instrumentos previstos para o acompanhamento e controle da execução dos projectos observam anteriores recomendações do Tribunal, designadamente quanto à apresentação dos documentos comprovativos das despesas (…), quanto à sua identificação (…)", etc. - pág. 37 do Vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.
Relativamente aos Projectos de Continuidade do PQP I e do PQR, também foram observadas recomendações do Tribunal de Contas - pág. 38 do Vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.
No que respeita aos Benefícios Fiscais, o Tribunal aponta várias falhas de tratamento e recolha de informação, mas faz referência positiva ao facto de que "(...) foram tomadas medidas importantes que deverão permitir à DGCI instituir gradualmente um sistema de controle eficaz baseado em indícios de risco de evasão e de fraude fiscal", com a saída de legislação adequada, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 158/2002, de 2 de Julho, portarias regulamentares e outra legislação complementar - pág. 39 do Vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.
Também é salientado o facto de terem sido parcialmente acatadas recomendações do Tribunal referentes aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação - pág. 40 do Vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.

8 - Dívida Pública

O rácio da Dívida Pública, segundo o Relatório do Banco de Portugal de 2002, "situou-se em 57,8% do PIB, aumentando 2,6 p.p. em relação ao valor registado em 2001".
A evolução da dívida de 2001 para 2002 materializa-se no quadro seguinte:

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Verifica-se que a dívida pública passou de 72 451 milhões de euros para 79 474 milhões de euros, um acréscimo de 7023 milhões de euros.
As emissões e outros aumentos da dívida realizaram-se através dos seguintes instrumentos:

A decomposição da dívida em moeda estrangeira é a seguinte (valores retirados do Quadro VI.5 do ponto 6.3 do Volume II do Relatório do Tribunal de Contas, pág. VI.19 -valores em milhões de euros):

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Valor %

USD 2272 85,3%
JPY 161 6,0%
GBP 230 8,6%
CHF 1 0,1%

Total 2664 100%

De acordo com o artigo 71.º da LOE/2002, a exposição cambial em moedas diferentes do euro não poderá ultrapassar, em cada momento, 10% da dívida directa.
Em 2002, foi cumprida essa imposição, já que "a dívida em moeda estrangeira não protegida do risco de câmbio, através de operações de swap, não ultrapassou 0,1% do total", menos que os 0,6% de 2001- pág. VI.20 do Vol. II do Relatório do Tribunal de Contas.
Ainda de acordo com a Lei do Orçamento, o Governo estava autorizado a endividar-se até um montante de 8629,98 milhões de euros, de modo a fazer face às necessidades decorrentes da execução orçamental.
O Tribunal de Contas, partindo do acréscimo do endividamento directo e procedendo a recálculos adicionais, conclui que esse limite foi respeitado, dado que o acréscimo de endividamento para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental foi de 6850,1 milhões de euros.
Durante o ano de 2002, o Estado concedeu duas garantias pessoais, através da DGT, no montante de 202,8 milhões de euros, na ordem interna e dez, também através da DGT, de 803,3 milhões de euros na ordem externa, num total de 1006,1 milhões de euros (Quadro VI.31 do Ponto 6.8.1 do Vol. II do Relatório do Tribunal de Contas).

O limite das garantias foi fixado na Lei Orçamental, no valor de 1500 milhões de euros.
No final do ano, em resultado das amortizações feitas e das utilizações não efectuadas registava-se um saldo não utilizado de 379 milhões de euros.
O Tribunal de Contas formula algumas observações ou reparos quanto a aspectos específicos de gestão da dívida.
O Tribunal de Contas inclui, entre outra irregularidades, as regularizações efectuadas pelo Estado, directamente por contrapartida de emissão de dívida, quando tais regularizações não obedecem ao estabelecido na Lei, nomeadamente no artigo 18.º da LOE/2001, na continuação de procedimentos de anos anteriores.
É o caso das regularizações respeitantes ao SNS, a dívidas do porte pago, etc.
Como pontos positivos, salienta-se a anotação de que, em 2002, "foram observadas as recomendações efectuadas pelo TC relativas à necessidade de a COSEC se pronunciar previamente à celebração de contratos de seguros por si celebrados, por conta e ordem do Estado…", como é referido na pág. 49 do vol. I do Relatório do Tribunal de Contas.

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Durante o ano de 2002, foram recuperados pela Cosec, por conta do Estado, créditos no valor de 108 milhares de euros, sendo que o valor das recuperações vem decrescendo de ano para ano.
Em 2002, as recuperações respeitaram a indemnizações pagas no âmbito de seguros de crédito, envolvendo operações garantidas para Angola e Moçambique.

9 - Património financeiro

Como em anos anteriores, o Tribunal de Contas refere que a análise patrimonial e o seu parecer saem prejudicados pelo facto de a inventariação do Património do Estado não estar ainda concluída e a CGE não ser acompanhada de um balanço entre os valores activos e os passivos.
Dada essa situação, a apreciação por parte do Tribunal de Contas é efectuada com base na sua Instrução 2/2000/2.ª secção, publicada no Diário da República II Série, de 20 de Dezembro de 2000 (que substituiu as normas aprovadas pela Resolução 10/93), a qual obriga todos os serviços e organizações da administração central, institutos públicos, fundos públicos e instituições de segurança social a remeter ao Tribunal informação sobre os elementos constitutivos do seu património financeiro.
O quadro seguinte apresenta a composição das Carteiras de Activos do Subsector Estado e do Subsector Fundos e Serviços Autónomos.

As maiores variações de 2001 para 2002, para o conjunto Estado e FSA, referem-se aos Créditos por Empréstimos (-360 milhões de euros) e a Acções e Quotas (+424 milhões de euros).
No que respeita aos Créditos por Empréstimos, no ano de 2002, é de notar o que foi concedido à República Srpska da Bósnia-Heregovina, no valor de 3,9 milhões de euros.
No que respeita à Carteira de Acções, com referência a 31 de Dezembro, a carteira gerida pela DGT compreendia acções de 146 empresas e quotas de 4 empresas, com um valor nominal de 9658 milhões de euros.
As rubricas Acções e Quotas e Outras Participações, incluindo as dos FSA tiveram um acréscimo de cerca de 424 milhões de euros, o qual adveio do efeito conjugado de alienações, reduções de capital, de participações em várias empresas e de operações de aumentos de capital.
As alienações referem-se à venda à PARPÚBLICA de:

- 26,7 milhões de acções da REN, equivalentes a 25% do capital.
- totalidade do capital da TAP detido pelo Estado.

As reduções de capital referem-se a:

- Transtejo, para absorção parcial de prejuízos.
- O Capital Social foi diminuído em 33 milhões de euros e aumentado em 9,1 milhões de euros.

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- Parque Expo 98, para absorção parcial de prejuízos, por redução do valor nominal de cada acção de 5 euros para 0,82 euros.

O Capital Social foi, assim, diminuído em 333,6 milhões de euros.
No que respeita às novas Participações, destacam-se as referentes a 4 empresas Polis e a 31 sociedades de capitais exclusivamente públicos que resultaram da transformação de hospitais públicos.
A extinção da IPE fez também entrar na carteira do Estado um número significativo de acções.
As diversas participações do Estado proporcionaram 465 milhões de euros de dividendos (283 milhões em 2001).
A alienação de partes sociais de empresas propiciou uma receita bruta de 407 milhões de euros, a que correspondeu uma receita líquida de 406,3 milhões de euros, bem inferior ao orçamentado (625 milhões de euros) e à do ano anterior (484 milhões de euros) e "às registadas desde 1994".
As operações respeitantes ao Património Financeiro mereceram algumas observações críticas por parte do Tribunal de Contas, as quais recaem tanto ao Património afecto ao Subsector Estado, como ao afecto aos Fundos e Serviços Autónomos.
Algumas dessas críticas têm a sua base na diversidade de organismos que gerem o património do Estado (5 Direcções-Gerais e algumas dezenas de Fundos e Serviços Autónomos) e nas respectivas rotinas, nem sempre conformes entre si.
De entre elas, explicita-se, em relação ao Subsector Estado:

- Não envio pela DGT de toda a informação relativa a 2002 solicitada pelo TC.
- Manutenção das situações de mora de créditos decorrentes de empréstimos do Estado, tendo-se mesmo agravado as situações referentes à HCB, às Repúblicas de Angola e de Moçambique.
- Continuação da verificação de problemas na realização do capital social nas empresas Polis, na medida em que o capital social não era divisível pelo valor mínimo dos títulos que o representavam ou não permitia a divisão entre os accionistas do capital subscrito, na exacta proporção do diploma legal que as criara.
- Verificação de que os diplomas legais publicados no final de 2002, que procederam à transformação de hospitais públicos em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, contêm declarações incorrectas sobre as datas de realização do seu capital social, integralmente subscrito pelo Estado.

Apresentará particular interesse, pelo facto de se tratar de um acto de gestão relevante, sintetizar a apreciação do Tribunal de Contas, em relação à extinção do IPE.
Essa apreciação é feita nos termos seguintes: "Em Agosto de 2002, o Governo decidiu proceder à extinção da IPE-Investimentos e Participações Empresariais, S.A., empresa na qual o Estado detinha, então, uma participação directa de cerca de 45%. Ainda durante o segundo semestre de 2002, o Estado adquiriu as participações da PARPÚBLICA, da CGD e dos outros accionistas minoritários na IPE, sem efectuar despesa pública, tornando-se accionista único da empresa. Como consequência, o Estado foi o único beneficiário da distribuição extraordinária de €155 milhões de resultados transitados e reservas da IPE, deliberada em Dezembro de 2002. A decisão de extinguir a empresa permitiu, também, antecipar para 2002 o pagamento de € 45 milhões de IRC. A extinção da IPE permitiu, assim, que o Estado arrecadasse cerca de € 200 milhões de receitas correntes, sem incorrer em qualquer encargo orçamental.
A aquisição pelo Estado de 55% do capital da IPE realizou-se em duas fases. Na primeira, a PARPÚBLICA adquiriu as participações da CGD e dos pequenos accionistas da IPE mediante pagamentos em numerário e em títulos e com um financiamento da CGD. Na segunda, a PARPÚBLICA vendeu ao Estado estas acções da IPE, em conjunto com as que tinha na sua carteira. O Estado pagou esta aquisição entregando à PARPÚBLICA, em 2002 e 2003, diversos activos financeiros.
No último trimestre de 2002, o Estado adquiriu à IPE acções da Águas de Portugal, S.A., parte das quais entregou à PARPÚBLICA em pagamento da transacção acima referida, bem como acções da IPE CAPITAL - Sociedade de Investimento, da IPE - Estudos e Projectos Internacionais, da ISOSCELES - Compra Venda e Exploração de Imóveis e da FIEP - Fundo para a Internacionalização de Empresas Portuguesas, e unidades de participação nos fundos de investimento FRIE IPE Capital I, FCR IPE Capital Tecnologia e FRIR IPE Capital

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RETEX/PAIEP, que utilizou para realizar o capital estatutário da Agência Portuguesa para o Investimento, EPE. Todas estas aquisições foram efectuadas sem realização de despesa pública. O pagamento realizou-se em 2003, no termo do processo de liquidação da IPE, por compensação com os créditos a transmitir para o Estado na partilha final do património residual da empresa.
Em síntese, o modelo adoptado para a extinção da IPE permitiu ao Estado:

- Antecipar €200 milhões de receitas correntes que, de outro modo, teriam sido arrecadadas em 2003, com as consequentes implicações na redução do défice de 2002 e no aumento do défice de 2003;
- Utilizar activos financeiros, adquiridos à IPE sem quaisquer encargos para o Orçamento de 2002, em diversas operações, como por exemplo, a realização do capital estatutário da Agência Portuguesa para o Investimento, na qual foram utilizados títulos no valor de € 162,8 milhões (Volume I, página 51,).

Na opinião do relator, a operação de extinção da IPE (independentemente do julgamento quanto à sua justeza ou oportunidade que, nesta sede, não vêm ao caso), por extremamente complexa, por denotar conhecimentos e técnicas financeiras evoluídas e por ter sido realizada sem despesa pública, constituiu uma acção exemplar.
No que respeita à aplicação das receitas das privatizações, o Tribunal de Contas refere:

- Que as mesmas ascenderam a 685,9 milhões de euros, dos quais 397,7 milhões foram destinados a amortização de dívida pública e 288,2 milhões a novas participações de capital.
- Que foi excedido o limite de 60% do valor das receitas de alienações de 2002 em aplicações em novas participações de capital, o que contraria o estabelecido legalmente (Decreto-Lei n.º 236/93, de 3 de Julho, e RCM 55/93, de 22 de Julho).
O IGCP, no entanto, entrando em linha de conta, nomeadamente com saldos transitados, justificou os valores, considerando ter aplicado a lei, o que não fez alterar a posição do Tribunal.
Entre as observações do Tribunal de Contas em relação ao Subsector Fundos e Serviços Autónomos, explicitam-se as que se referem ao não cumprimento de prazos para envio da documentação e a existência de um elevado número de organismos em que continuaram a existir divergências entre os valores constantes da CGE e os valores da receita e da despesa apurados através da informação prestada pelos serviços.

10 - Operações de tesouraria

O Tribunal de Contas procedeu à análise de diversas contas seleccionadas para o efeito.
Como resultado, fez várias observações, de entre as quais se enumeram as seguintes:

- Não finalização da implementação do Regime de Tesouraria do Estado consagrada no Decreto-Lei n.º 191/99.
- Não cumprimento da lei em procedimentos referentes a Antecipação de Fundos e a sua regularização tardia, por vezes só nos últimos meses do ano seguinte.

No entanto, o Tribunal de Contas nota que, "apesar de não terem sido obtidos resultados compatíveis com o disposto no regime legal, a Direcção-Geral do Tesouro continuou a evoluir de forma positiva, valorizando os meios colocados à sua disposição e procurando dar satisfação ao conjunto de recomendações produzido pelo Tribunal de Contas".
Também, durante o ano, "verificou-se a entrada em funcionamento de um processo de contabilização automática (…) em conformidade com as recomendações do Tribunal de Contas, no sentido de reduzir a contabilidade manual, simplificar o processo contabilístico, registar diária e unitariamente as operações e transferir recursos da função de registo para a de controlo das operações".

11 - 0perações de encerramento da conta

Segundo o Tribunal de Contas, verificam-se alguns desajustamentos entre o saldo de encerramento da CGE, constituído pelas receitas liquidadas até ao final de 2002 que não foram cobradas nem anuladas, e proveniente do Sistema Central de Receitas (SCR), e os saldos

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constantes da versão enviada ao Tribunal de Contas (diferença de 294 071 euros, não revestindo materialidade).
De entre outras observações do Tribunal de Contas, salientam-se as que se referem a:

- Reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita de 2003 e que foram contabilizadas (antecipadas) como reposições "abatidas" em 2002, as quais vieram diminuir a despesa do ano (2,7 milhões de euros).
- Transferências de saldos de receitas consignadas para assegurar a futura utilização dos mesmos, as quais foram efectuadas através de operações que o Tribunal considera sujeitas a crítica.

12 - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial

Os fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial evidenciados na Conta Geral de Estado atingiram os seguintes valores, retirados do Quadro X.I do ponto 10.2.1 do vol. II do Relatório do Tribunal de Contas (em milhões de euros):

Subsídios 493
Transferências de capital 1052

Total 1545

O valor dos Subsídios foi destinado a empresas públicas, equiparadas ou participadas (235 milhões de euros) e a instituições monetárias (258 milhões de euros).
As operações não evidenciadas na Conta Geral do Estado e pagas por operações específicas do Tesouro, de forma não regular, ascenderam a 47,7 milhões de euros (no ano anterior, 285 milhões), respeitantes a transferências para diversas empresas.
O Tribunal de Contas refere ainda como operações não evidenciadas na Conta Geral do Estado outras operações relacionadas com aumentos de capital, no valor de 288 milhões de euros - Quadro X.12 do Relatório do Tribunal de Contas (no ano anterior, 600 milhões).
Os fluxos financeiros do SPE para o Subsector Estado atingiram o valor de 909 milhões de euros, dos quais 447 milhões se referem a dividendos e 407 milhões a alienações.
Relativamente aos Dividendos, o montante constante da CGE diverge do montante apurado pelo TC, pelo facto de o primeiro não incluir uma parte dos mesmos, que foram contabilizados em rubricas não consideradas adequadas pelo Tribunal de Contas.
Por seu lado, os fluxos financeiros dos FSA para o SPE evidenciados na Conta Geral do Estado atingiram o valor de 46 milhões de euros, dos quais 43 milhões se referem a transferências de capital e 3 milhões a despesas correntes.

13 - Fluxos financeiros com a União Europeia

As previsões constantes da Lei do Orçamento e as realizações apresentam-se no quadro seguinte:

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Em 2002, foram transferidos de Portugal para a EU 1307 milhões de euros, tendo sido transferidos da EU para Portugal 3929 milhões de euros.
Portugal foi, assim, beneficiário líquido de 2622 milhões de euros.
As verbas transferidas para Portugal, no entanto, representam um desvio significativo para menos, da ordem dos 2166 milhões de euros, equivalente a 35% do programado.
Uma parte importante dos fluxos financeiros financia o PIDDAC, como se explicita no quadro seguinte:

A execução financeira foi de 71%, bastante mais elevada do que em 2001 e 2000, em que as taxas de execução foram de 54% e de 40%, respectivamente.
No que se refere ao QCA III, o movimento é explicitado no quadro seguinte:

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O grau de realização global atingiu 27% (12 %, em 2001), tendo o FSE ultrapassado tal média.
Abaixo, ficaram o FEOGA-O e o IFOP, enquanto o FEDER igualou a média global.
O ano de 2002 foi ainda um ano de execução para o QCA II.
O quadro seguinte evidencia a programação e a execução acumulada.

Dado o grau de realização, salienta-se que as verbas se apresentam praticamente esgotadas, com a excepção do IFOP.
Dá-se ainda, nos Quadros 19 e 20 seguintes, uma perspectiva dos movimentos dos Fundos de Coesão I e II.

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O Fundo de Coesão I apresenta uma taxa de realização global de 98,5% (97%, em 2001).
No Sector dos Transportes, essa taxa foi de 99,6% (99 %, em 2001), no do Ambiente, de 96,7% (94%, em 2001) e no de Assistência Técnica foi de 100% (88 %, em 2001), embora aqui os valores sejam pouco significativos.
O Fundo de Coesão II iniciou-se em 2000, estando a sua programação e execução evidenciada no quadro anterior.
O Tribunal de Contas faz observações e recomendações neste capítulo.
Começa, desde logo, por observar que a análise dos Fluxos Financeiros com a União Europeia era dificultada pela ausência na Conta Geral do Estado de informatização sistematizada.
Ao contrário, salienta que, no que se refere à Conta de 2002, a mesma contém, pela primeira vez, informação relativa às "Relações financeiras com a União Europeia", no que se refere às transferências mútuas de fundos, procurando evidenciar os desvios apurados entre as estimativas das verbas a transferir e as efectivamente recebidas.
Também é salientada a coincidência entre as estimativas apresentadas pelo Governo na proposta de lei n.º 105/VIII (OE 2002) e os montantes das respectivas dotações iniciais inscritas no OE, tendo sido dado seguimento às observações feitas pelo TC.
O Tribunal de Contas aponta diversas críticas e formula recomendações, nomeadamente no sentido de desenvolvimento dos sistemas informáticos dos diversos fundos, com o objectivo de se obter informação relevante sobre os mesmos, de forma a possibilitar a sua coordenação, acompanhamento e controle.

14 - Segurança Social

O Orçamento da Segurança Social para 2001 foi aprovado pela Assembleia da República através da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, figurando no Mapa IX anexo àquela Lei, e está incorporado no Orçamento do Estado.
Explicita-se no quadro seguinte o Orçamento da Segurança Social.

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O Orçamento das receitas final atingiu 18 017 milhões de euros, tendo a execução sido de 17 936 milhões, tendo assim havido um desvio pouco significativo.
No quadro seguinte apresenta-se a evolução da execução dos Orçamentos da Segurança Social de 2000 a 2002.

Para as receitas globais de cerca de 18 000 milhões de euros, as receitas correntes contribuíram com 15 080 milhões e as receitas de capital com 2856 milhões de euros.
As receitas globais foram superiores em 4250 milhões de euros às de 2001, significando um acréscimo de 31%, e em 5367 milhões de euros, em relação às do ano 2000.
A principal contribuição veio das Receitas Correntes, com mais 2231 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de acréscimo de cerca de 17,4%, tendo o acréscimo das Receitas de Capital sido de 2018 milhões de euros.
Para as despesas globais de 17 904 milhões de euros, as despesas correntes contribuíram com 14 202 milhões e as despesas de capital com 3702 milhões de euros.
As despesas globais foram superiores em 4617 milhões de euros às de 2001, significando um acréscimo de 35%.

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A principal contribuição veio das despesas globais correntes, com mais 2124 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de acréscimo de cerca de 17,6%, tendo o acréscimo das despesas de capital sido de 2493 milhões de euros.
Terá interesse efectuar alguma discriminação das rubricas da Receita e da Despesa da Segurança Social.
O quadro seguinte apresenta essa discriminação referente às Contas de 2002 e de 2001, no que respeita aos movimentos correntes:

Conclui-se que as grandes componentes da Receita Corrente são as Contribuições (10 160 milhões de euros) e as Transferências do OE (3313 milhões de euros).
As Pensões (8433 milhões de euros), a Acção Social (1104 milhões de euros) e o Subsídio de Desemprego (1090 milhões de euros) constituem o grosso da Despesa corrente.

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O quadro seguinte evidencia os movimentos de capital:

Verificou-se no ano um acréscimo das receitas de capital de 2018 milhões de euros, sendo que a despesa de capital aumentou 2493 milhões de euros, pelo que o saldo das variações foi negativo em 475 milhões de euros.
A Segurança Social elabora o seu Balanço, do qual se dá nota dos elementos mais significativos.

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O Balanço de 2002 tem as seguintes duas particularidades:

- A de ter integrado o IGFCSS no seu perímetro de consolidação.
- A de não incluir as Regiões Autónomas (em 2002, significavam 3,1% do Activo, 1,1% do Passivo e 3,5% dos Fundos Próprios).

O IGFCSS, em 2002, tinha Activos no valor de 4787 milhões de euros, não tendo o Passivo qualquer expressão.
A integração do IGFCSS explica, assim, as grandes alterações no Balanço Consolidado.
De facto, o Activo aumentou em 4223 milhões de euros, por força da integração da carteira de Títulos Negociáveis daquele Instituto, no valor de 4041 milhões de euros.
A este movimento correspondeu, do lado da situação líquida, um incremento no Património de 7638 milhões de euros e uma diminuição das Reservas de 2900 milhões de euros, daqui resultando um saldo de 4738 milhões de euros, o qual explica basicamente a variação registada.
A Situação Líquida é constituída pelo Fundo Patrimonial, o qual traduz a diferença entre os valores activos e os valores passivos.
Foi entendido registar a diferença numa única Conta, a Conta Património, sem prejuízo do registo do valor dos fundos especiais nas reservas estatutárias.
Este facto explica as alterações verificadas no acréscimo do Património, o qual, se deveu à incorporação de reservas naquela conta.
O Mapa de Origem e Aplicação de Fundos a seguir apresentado explicita algo mais das variações registadas

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A execução do Orçamento da Segurança Social foi determinada, em 2002, por um conjunto de factores excepcionais e diversos, que trouxeram consequências relevantes para o processo de prestação de contas e explica algumas das dificuldades encontradas.

Com efeito:

-Foi alterado o enquadramento legislativo que está na base da elaboração e apresentação dos mapas orçamentais, da prestação de contas e da elaboração das demonstrações financeiras, por força da Lei n.º 91 /2001, a seguir derrogada pela conjugação dos artigos 93.º e 94.º da Lei Orgânica n.º 2/2002 - Lei da Estabilidade Orçamental.
- A Lei de Bases da Segurança Social foi alterada.
- Foi aprovado o Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS).
- Foi aprovado um novo enquadramento jurídico do sistema de financiamento da Segurança Social, através do Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro.

Segundo o Tribunal de Contas, a publicação do POCISSSS veio permitir que as reservas do Tribunal relativamente à aplicação de princípios contabilísticos adequados pudessem ser ultrapassadas.
No entanto, o sistema experimentou naturais dificuldades de arranque, o qual trouxe, no imediato, e também em 2003, menos qualidade à prestação de contas e gerou atrasos na apresentação das mesmas.
Com efeito, muitos dos organismos não cumpriram os prazos legais de apresentação de contas; nos Açores, as contas do CGFSS deram entrada na Secção Regional em 10 de Maio de 2004 e na Madeira, em 18 de Maio de 2004, o CSS ainda não tinha apresentado as contas de 2002.
Segundo o Tribunal de Contas, "a principal consequência destes factos foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, é expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou. Com efeito, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo sistema contabilístico SIF, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao IGFCSS".
O Tribunal de Contas explicita ainda o seguinte:

- O relatório anexo às demonstrações financeiras omitiu totalmente a análise por regimes da segurança social, que vinha sendo habitual em anos anteriores, implicando uma assinalável perda qualitativa;
- Tendo em atenção as transformações operadas a nível dos princípios contabilísticos e critérios valorimétricos, nada é explicado sobre os efeitos e consequências dos mesmos nas demonstrações financeiras apresentadas;
- A Conta de Execução Orçamental é relativamente mais sintética, perdendo-se muita da informação que continham as anteriores, bem como comparabilidade com as mesmas;

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- Os movimentos inerentes ao processo de consolidação não são objecto de explicitação e desenvolvimento.

O Tribunal de Contas salienta uma cuidada execução orçamental da despesa (98,6%), reflexo de uma boa estimativa das dos valores.
É também salientado que foi dado cumprimento à legislação que impunha o financiamento exclusivo por transferências do OE à protecção garantida, no âmbito do subsistema de protecção social de cidadania.
Entre as notas críticas, contam-se as seguintes:

a) O sistema de informação da Segurança Social continuou a não ser fiável, por não ser integrado (coexistem diferentes sistemas informáticos de base distrital, por vezes incompatíveis entre si) e não existir uma Base Nacional de Contribuintes completa e actualizada.
b) O Sistema de controlo interno insuficiente, por não existir uma Comissão de Fiscalização para o IGFSS e o Gabinete de Auditoria ter uma reduzida dimensão.
c) Reservas quanto à elaboração da consolidação do Balanço e da Demonstração de Resultados da Segurança Social, dado não serem devidamente explicitados todos os ajustamentos e regularizações de consolidação.
d) Necessidade de aperfeiçoamento dos sistemas de controlo interno.

15 - Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social

O quadro seguinte sintetiza o Quadro 1.3.A - Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social na óptica da Contabilidade Pública, constante da Conta Geral de Estado de 2002- Vol. I.

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Nota-se que os valores das colunas não são somáveis, por efeito de movimentos intersectoriais.
No que respeita ao subsector Estado, o saldo corrente, diferença entre as Receitas Correntes (30 664 milhões de euros) e as Despesas Correntes (33 688 milhões de euros) foi de -3024 milhões de euros.
O saldo global atingiu o valor negativo de -4950 milhões de euros, significando -3,8% do PIB.
Para tal saldo contribui fortemente a diferença entre as Despesas de Capital (3357 milhões de euros) e as Receitas de Capital (1431 milhões de euros), a qual perfaz o valor negativo de 1926 milhões de euros.
O saldo primário (saldo global deduzido dos encargos da dívida pública) apresentou o valor negativo de 1122 milhões de euros (-0,9% do PIB).

16 - O Défice de 2002

O Parecer do Tribunal de Contas não aborda o deficit do Estado em termos de contas nacionais.
Todavia, e porque foi matéria muito discutida, não ficaria bem ignorar, neste Relatório, essa questão.
O deficit das Contas do Estado de 2002 "apurado na notificação dos procedimento dos défices excessivos de Março de 2003 situou-se nos 2,7% do PIB", como refere o Banco de Portugal, a pág. 88 do seu Relatório de 2002.
Este valor deveu-se a uma série de medidas extraordinárias implementadas pelo Governo, a saber (vide pág. 90 e 91 do Relatório do B. Portugal de 2002):

- Regularização de dívidas fiscais e à Segurança Social, sem juros de mora ou compensatórios.
- As receitas, no valor de 1366 milhões de euros (1176 milhões, relativas a impostos e 190 milhões, relativas a contribuições sociais), significaram 1,05% do PIB.
- Alienação da Rede fixa de telecomunicações por 365 milhões de euros, equivalente a 0,3% do PIB.
- Reintrodução do pagamento de portagens na CREL, o que levou a Concessionária a entregar ao Estado 288 milhões de euros, equivalente a 0,2% do PIB.

17 - Audição do Tribunal de Contas

No dia 10 de Julho de 2004, a Comissão de Execução Orçamental reuniu com o Tribunal de Contas, na Assembleia da República, com vista à apresentação do Relatório e troca de informação sobre o mesmo.
Pelo Presidente da Comissão de Execução Orçamental foi salientada, mais uma vez, a total disponibilidade do Tribunal de Contas, na pessoa do seu Presidente, em colaborar com a Assembleia da República, disponibilidade essa de que a presente reunião era uma prova.
O Sr. Presidente do Tribunal de Contas, Conselheiro Alfredo José de Sousa, salientou o interesse do Parlamento pelos "produtos" do Tribunal, nomeadamente o que é objecto da presente reunião.
A seguir, o Sr. Conselheiro Presidente, vincando que compete ao Tribunal fazer um juízo sobre a legalidade e correcção financeira das contas, apresentou uma síntese das Conclusões do Tribunal e apresentou os Juízes presentes, indicando as matérias de sua responsabilidade no Relatório, a saber:

- Conselheiro Alves de Melo - Receita global, Benefícios Fiscais, Operações de Tesouraria e Operações de Encerramento da Conta (receita).
- Conselheiro Pinto Ribeiro - Despesa global, Concessão de apoios, Património Financeiro, Dívida Pública, Operações de Encerramento da Conta (despesa) e Fluxos Financeiros entre o OE e o SPE.
- Conselheiro Alves Cardoso - PIDDAC e Fluxos Financeiros com a UE.
- Conselheiro Freitas Pereira - Segurança Social.
Intervieram diversos Deputados dos vários partidos, estando as suas posições e as questões formuladas incluídas na acta da reunião.

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18 - Conclusões e Parecer

1 - Procurou-se, com o presente Relatório, cumprir as disposições legais e regimentais que permitam à Assembleia da República "tomar as Contas do Estado".
O Relator não pôde deixar de ter como referência fundamental para o seu trabalho o Relatório do Tribunal de Contas, "órgão supremo da legalidade das despesas públicas e de julgamento das Contas (…)", nos termos do artigo 214.º da Constituição.
2 - A Conta Geral do Estado é um documento extremamente complexo, abrangendo uma miríade de situações diversas e cobrindo, para além das contas propriamente ditas, os movimentos referentes à Receita e à Despesa, aos Investimentos do Plano, à Dívida Pública, aos Activos e Passivos Financeiros, às Operações de Tesouraria, aos Fluxos com a União Europeia e Sector Público Empresarial e à Segurança Social e muitos outros relevantes.
São milhões de movimentos contabilísticos, processados por entidades diversas, sujeitos a uma extensíssima legislação, para mais dispersa e passível de interpretação vária.
Por outro lado, a gestão de movimentos com a mesma natureza, por exemplo, a gestão do património do Estado, dispersa-se por Direcções-Gerais e Serviços diferentes, com rotinas próprias e regulamentação específica.
Existem ainda problemas de informatização, de integração de plataformas informática, de circuitos, de processos, de critérios contabilísticos, de organização e de controlo interno, entre outros constrangimentos relevantes.
Acresce que a Conta foi elaborada num quadro de mutações legislativas importantes, desde a Lei do Enquadramento Orçamental às alterações no Plano de Contabilidade da Segurança Social.
3 - Tais circunstâncias tornam naturalmente difícil a elaboração da Conta Geral do Estado de forma coerente, com procedimentos uniformes e controle eficaz.
Estas razões pesam para que a Conta de 2002, como, aliás, as de anos anteriores, independentemente dos Governos que as elaboraram ou por elas foram responsáveis, sejam objecto de importantes reservas por parte do Tribunal de Contas.
Pesam, mas não explicam totalmente observações quanto aos procedimentos, às lacunas, às irregularidades e mesmo às ilegalidades que o Tribunal de Contas detecta no exaustivo tratamento que faz dos diversos temas, em milhares de folhas.
4 - O Relator considera que a apreciação de um documento tão importante como a Conta Geral do Estado deve ser imune a quezílias partidárias.
Por isso, procurou ser objectivo e isento.
Teve a preocupação de evidenciar as grandes linhas de força da CGE e do Relatório do Tribunal de Contas para cada um dos capítulos versados.
Nesse sentido, mencionou algumas das observações que o Tribunal de Contas faz nos diversos capítulos do presente Relatório, respeitantes à Receita, à Despesa, aos Subsídios, Créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado, à Dívida Pública, ao Património Financeiro, às Operações de Tesouraria, aos Fluxos Financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial, aos Fluxos Financeiros com a União Europeia, ou à Segurança Social.
Não podendo, obviamente, focar todas as observações do Tribunal, o Relator foi, naturalmente, obrigado a seleccionar algumas (admitindo-se perfeitamente que outros aspectos poderiam ser escolhidos ou aditados) que, na sua opinião, melhor lhe pareceram tipificar as situações descritas.
5 - Entre as observações e reservas feitas pelo Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2002 (como, aliás, a muitas outras anteriores, independentemente dos governos que as elaboraram ou por elas foram responsáveis), mencionam-se algumas pensando-se que assumem maior relevância.

Em relação à Receita:

- "A análise à execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 leva o Tribunal de Contas a manter uma posição de reserva sobre os valores nela inscritos, porque o respectivo modelo de contabilização continuou a não assegurar o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado), na parte em que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza exactidão e simplicidade".

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Em relação à Despesa:

- O Tribunal de Contas afirma que continuam a "verificar-se situações de repetida assunção de encargos sem cobertura orçamental, com clara violação do artigo 105.º da Lei Constitucional e do n.º 1 do artigo 3.º, do n.º 2 do artigo 9.º e do artigo 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. O pagamento desses encargos em dívida, por operações específicas do Tesouro, significa a sua completa desorçamentação, uma vez que não são registados como despesa orçamental no ano em que se constituem, nem no ano em que são pagos.

Em relação à Dívida Pública:

- As despesas efectuadas ao abrigo deste artigo 60.º (Regularização de responsabilidades) não se encontravam devidamente orçamentadas, tendo sido efectuadas por recurso a operações específicas do Tesouro, pelo que enfermam de ilegalidade, por violação, nomeadamente, do preceito contido no artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

Em relação ao Património Financeiro:

- O processo de realização do capital social inicialmente subscrito pelo Estado em empresas constituídas no âmbito do Programa Polis continuou a registar, em 2002, alguns problemas.
- Verificou-se, por outro lado, que os diplomas legais publicados no final de 2002, que procederam à transformação de hospitais públicos em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, contêm declarações incorrectas sobre as datas de realização do seu capital social, integralmente subscrito pelo Estado.

Em relação a Operações de Tesouraria:

- Não se verificou a implementação por todos os serviços da legislação que estabelece a obrigatoriedade dos Serviços e Fundos Autónomos disporem de contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro, através das quais promovam as respectivas operações de cobrança e pagamento e onde mantenham depositados ao seus excedentes e disponibilidades de tesouraria.
6 - A objectividade e a isenção levaram também, e naturalmente, a incluir, em cada um dos capítulos, os consideráveis aspectos positivos evidenciados pelo Tribunal, bem como os aperfeiçoamentos e avanços conseguidos no ano.

Enumeram-se, a título de exemplo:

- O início do processo de transferência para a conta do Tesouro atribuída à Direcção-Geral dos Impostos dos saldos das contas bancárias existentes em nome de responsáveis por serviços daquela Direcção-Geral, procedendo-se, assim, ao encerramento dessas mesmas contas.
O procedimento em causa vinha sendo referido como uma ilegalidade.
- A entrada em funcionamento, em 2002, de um novo Sistema de Gestão de Receitas, como suporte do modelo contabilístico legalmente estabelecido, sistema esse que o TC vinha recomendando em Relatórios anteriores.
- A criação em 2002, pela primeira vez, de uma conta - Despesas de anos anteriores - para identificar os compromissos assumidos em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido para o ano em apreço.
- Aprovação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS).
- Eliminação de observações de anos anteriores referentes, entre outros pontos, às transferências para a Segurança Social em espécie, que permitiu "diminuir a despesa corrente em montante igual ao valor dos títulos transferidos"…criando assim "uma situação de desorçamentação e consequente subavaliação do deficit orçamental, por violação do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 6/91 então vigente".
7 - Acredita o Relator que, com este método, o presente Relatório possa dar uma visão equilibrada das Contas Públicas e da opinião expressa pelo Tribunal de Contas, independentemente das opções de natureza partidária.

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8 - A selecção das observações, das reservas, das irregularidades e até das eventuais ilegalidades que, segundo o Tribunal de Contas, foram praticadas, e independentemente das situações já corrigidas, das medidas tomadas e dos progressos assinalados pelo Tribunal respeitantes às Contas de 2002, e até das dificuldades dos Serviços mencionadas no ponto 2 das presentes Conclusões, é exemplificativa de situações que não podem ser ignoradas e a que urge colocar fim.
Vem existindo um problema com as Contas do Estado, e este problema não é só de 2002, como já não era só de 2001, de 2000 ou de 1999, mas vem de anos anteriores e que não se resolverá por acção de uma varinha mágica, nos anos seguintes.
9 - Tem-se também a consciência que algumas das observações, reservas, irregularidades e ilegalidades não tiveram acolhimento ou pleno acolhimento por parte dos serviços visados, como se retira da análise do contraditório.
Tal situação tem muitas das suas causas numa legislação muito extensa e dispersa, como tal passível de diferentes interpretações.
Por outro lado, a gestão e relevação contabilística de muitos factos patrimoniais com a mesma natureza dispersa-se por Direcções-Gerais e Serviços diferentes, com rotinas próprias e regulamentação específica.
10 - Mas tal não impede que se continue a verificar que, independentemente de factos eventualmente mal interpretados pelo Tribunal de Contas, que inevitavelmente haverá, problemas existem com a Conta do Estado, e que urge resolver.
E se algumas das observações de irregularidades poderão ter resultado de decisões ministeriais (sendo estas as mais fáceis de atenuar ou de eliminar, mediante uma atenta e oportuna fiscalização da AR), grande parte das outras nunca poderão ser resolvidas se não houver uma forte vontade política para o efeito, que leve à tomada de medidas, consubstanciadas em programas e acções devidamente calendarizadas.
11 - É assim, neste contexto, que o Relator propõe que a Assembleia da República não ignore a posição do Tribunal de Contas.
Tem-se como natural que a elaboração de um documento de tal complexidade, como é a Conta Geral do Estado, nunca possa ser uma obra perfeita.
Mas todos reconhecemos que muita coisa há a fazer para que os erros de há muito diagnosticados e de causas conhecidas sejam definitivamente resolvidos.
Face à repetição das irregularidades e falta de controlo nas contas do Estado e à posição de reserva repetidamente afirmada, ao longo dos anos, pelo Tribunal de Contas sobre as mesmas, o Relator sugere que a Assembleia da República aprove uma Resolução no sentido de recomendar ao Governo que estabeleça uma programação de trabalhos que defina os principais constrangimentos legais, regulamentares, de sobreposição de competências, informáticos e outros que dificultam a elaboração da CGE, bem como as medidas e as acções a desenvolver e o respectivo custo, de forma a que a elaboração da Conta Geral do Estado cumpra todos os preceitos técnicos, regulamentares e legais e o controlo seja eficaz e dessa programação dê conta ao Parlamento, até à data de apresentação do Orçamento do Estado de 2006.
12 - Tal não invalida que se emita o parecer de que a Conta Geral de Estado se encontra em conformidade para apreciação na generalidade e na especialidade, reservando os grupos parlamentares a apresentação das suas posições para o debate em Plenário.

19 - Nota final

O presente Relatório não traduz qualquer juízo de valor, a não ser de carácter político, sobre a natureza dos movimentos financeiros não considerados ou indevidamente considerados na Conta Geral do Estado de 2002, nem põe em causa a idoneidade pessoal dos responsáveis políticos (Ministros ou Altos Funcionários) ou dos diversos intervenientes no processo de gestão do Orçamento e da elaboração da Conta.

Lisboa, 20 de Outubro de 2004.
O Deputado Relator, Pinho Cardão.

A DIVISÃO DE REDACÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL