2417 | II Série A - Número 059 | 13 de Maio de 2004

Assim, importa esclarecer como se compatibiliza uma "sistematização por objectivos" com os "objectivos previstos nas GOP"? É a sistematização que deve ser compatibilizada ou são os próprios objectivos dos organismos que devem ser compatíveis com os objectivos das GOP? Parece óbvio que são os próprios objectivos dos organismos que devem ser compatíveis com as Grandes Opções do Plano, no entanto o texto proposto não é claro sobre esta matéria. O mesmo acontece quando se diz "considerando a definição das actividades a desenvolver por cada organismo", e "Tendo em conta a totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital", esta redacção levanta dúvidas, que outras actividades deveriam ser consideradas, na elaboração dos orçamentos e contas dos organismos a não ser aquelas que eles próprios desenvolvam? E porque dizer todos os recursos envolvidos? Não há nenhuma razão para considerar apenas parte dos recursos, pelo que se julga inútil dizer, "todos os recursos, incluindo os de capital".
Propõem em seguida os autores a criação, na Assembleia da República, de uma comissão de peritos, composta por cinco individualidades, de reconhecido mérito em matérias económica e financeira, com o objectivo de avaliar as propostas de orçamento face aos princípios propostos nos artigos 9.º a 12.º, bem como à sua adequação ao ciclo económico e seu impacto sobre o crescimento, emprego e o nível dos preços, podendo ainda elaborar parecer sobre outras matérias se solicitado pela Assembleia da República. Salienta-se ainda a obrigatoriedade de confidencialidade a que estes peritos estão sujeitos.
Importa, em primeiro lugar, questionar se não corre esta comissão de peritos o risco de, na sua actividade, colidir e limitar as competências dos próprios Deputados e respectivas comissões parlamentares, quanto à apreciação da proposta de Orçamento do Estado.
A Assembleia deverá ser capaz por si de avaliar a adequação da proposta de lei do Orçamento do Estado aos princípios explicitados neste projecto, ao ciclo económico e seu impacto sobre o crescimento o emprego e o nível de preços, ouvindo, para o efeito, quem entender e recorrendo, sempre que se justifique, a estudos de entidades exteriores, socorrendo-se, nomeadamente, de protocolos já firmados com diversas entidades.
A proposta não é também suficientemente clara, ao propor, no n.º 5 do artigo 27.º a cessação em cada ano, de cada um dos mandatos, supostamente de cinco anos (n.º 2 do mesmo artigo). Fica por esclarecer se os primeiros mandatos seriam encurtados para um período de um a quatro anos? Se sim, como se escolheriam os membros que cessariam as suas funções em primeiro lugar?
O artigo 57.º propõe a criação de uma unidade de apoio técnico-orçamental, com a missão de analisar semestralmente a execução orçamental, promover o estudo prospectivo da política orçamental e a avaliação do impacto orçamental das propostas legislativas mais relevantes, deixando por esclarecer o que entende por propostas legislativas mais relevantes. Este artigo vem de facto ao encontro de uma recente proposta do Grupo Parlamentar do Partido Socialista na Comissão de Execução Orçamental com o mesmo objectivo. Apesar de se perceber o propósito desta unidade, enquanto "ferramenta" de reforço da componente técnica dos trabalhos parlamentares, a verdade é que estas funções podem hoje ser desempenhadas em cooperação com o Tribunal de Contas de acordo com o previsto no artigo 56.º da Lei de Execução Orçamental, nomeadamente por "relatórios intercalares sobre os resultados do controlo da execução do Orçamento do Estado ao longo do ano", sendo esta uma competência que a Comissão de Execução Orçamental ainda não utilizou pouco ou muito.
Também não é claro o que se pretende por "estudos prospectivos da política orçamental". Serão projecções das contas públicas a médio e longo prazo? Se assim é, não se sobreporá esta proposta aos Programas de Estabilidade e Crescimento, que se estendem por quatro anos, são discutidos pela Assembleia da República e objecto de apreciação pelas instâncias comunitárias?
Com o objectivo de reforçar o debate previsto no artigo 57.º da Lei n.º 91/2001, "Orientação da Despesa Pública", sugere-se a introdução de um novo Título, Título III, Lei de Orientação da Despesa Pública. Que obriga o Governo a elaborar e apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei de Orientação da Despesa Pública" a qual deverá ser discutida e aprovada pela Assembleia da República, fixando, conforme o n.º 2 do artigo 18.º, para um prazo de três anos, a preços correntes, a despesa total, discriminando a componente com apoio comunitário, fixando ainda a despesa corrente primária e o montante total do PIDDAC, bem como uma previsão, de acordo com o n.º 5 do mesmo artigo, das receitas totais e das receitas de IRS, IRC e IVA. O n.º 3 deste artigo prevê uma margem de reserva de 2% da despesa total que pode ser utilizada em caso comprovado de imprevistos e erros de previsão.
Esta proposta, de acordo com o previsto, deve ser apresentada à Assembleia da República até ao dia 15 de Abril, devendo ser discutida em Plenário até 7 de Maio, promovendo a Assembleia da República com base nesta proposta de lei e na proposta das Grandes Opções do Plano, um debate de política geral sobre a situação económica e social.
Não esclarece esta proposta qual a receita e despesa que deve ser tida em conta: do Estado? Deve incluir os serviços e fundos autónomos e a segurança social? As autarquias locais? As regiões autónomas?
Se não incluir algumas destas parcelas, o exercício ficará, com certeza, incompleto, não proporcionando uma visão global das finanças públicas. Se pretender incluir todas estas parcelas, este exercício, escassos seis meses depois da aprovação do Orçamento do Estado, defrontará, com toda a certeza, se pretendermos que seja um instrumento de rigor e não apenas uma mera formalidade ou um exercício académico, enormes dificuldades operacionais.
A dificuldade da previsão começa justamente com a necessidade de fixar um cenário macroeconómico a três anos. Estes cenários são muito falíveis, podendo assistir-se a desvios consideráveis em relação ao cenário base, levando à necessidade de se definir uma variedade de cenários macroeconómicos, e para cada um deles um novo cenário orçamental ajustado ao correspondente ciclo económico.
Resta ainda saber como se articularia a nova Lei de Orientação da Despesa Pública com a Lei de Orçamento do Estado imediatamente seguinte, que obviamente esta nova lei não dispensaria. Os valores para a despesa e receita são vinculativos? Se são, limitarão com certeza a margem orçamental, no caso de haver uma alteração significativa do cenário económico entre a Primavera e o Outono. Se não, dever-se-á questionar a utilidade do exercício.
Prevê-se ainda uma reserva de 2% da despesa total, utilizável apenas em determinadas circunstâncias, não se percebendo qual a necessidade, se o exercício não for vinculativo, de uma reserva na previsão da despesa.
O artigo 20.º "Resultados das auditorias", dispõe que a proposta de lei de Orientação da Despesa Pública deva ser acompanhada por um relatório "com o desenvolvimento fundamentado das consequências orçamentais que o Governo retira, dos pareceres e recomendações aplicáveis da Assembleia da República e das auditorias realizadas ao abrigo da Lei de Orçamento do Estado e pelo Tribunal de Contas".