Debates Parlamentares - Diário 211, p. 744 (1961-04-19)

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744 DIÁRIO DAS SESSÕES N.º 211

sionais 01 patronais, de mutualidades, e, ao longo dos anos, conservaram na essência idêntico campo de acção. Mesmo quando provieram de acto dos poderes públicos, frequentemente o Estado lhes atribuiu também índole profissional ou lhes fixou o âmbito de toda lima actividade económica. E ainda, por vezes, essas instituições administravam apenas um ou outro ramo do seguro.

Semelhante processo histórico deu lugar à multiplicidade dos organismos, dificultando os esforços no sentido de imprimir unidade à política de segurança e integrar o sistema num plano de conjunto.

Pelo que toca em especial ao seguro obrigatório, os inconvenientes de o sistema assentar exclusivamente em instituições de base profissional ou por sectores de actividade são, sobretudo, de ordem técnica e de ordem social.

Antes do mais, a organização profissional ou económica impede a compensação dos bons e maus riscos, que é da essência do seguro. Assim, umas instituições terão de suportar, em certas profissões e indústrias, riscos mais frequentes ou onerosos, o que exige maiores receitas dó que nas restantes - porventura excessivas para os segurados - ou a diminuição dos benefícios, sem o que a instituição estará condenada ao déficit.

Ora, estas consequências são contrárias ao sentimento de igualdade de sacrifícios e vantagens que está na base de uma sã justiça social.

Para obviar a tal inconveniente, utiliza-se, por vezes, o sistema da compensação financeira entre instituições, ou o do alargamente do respectivo âmbito a categorias profissionais ou actividades diferentes - o que equivale, na prática, a desvirtuar o princípio do campo de acção profissional ou económico.

Do ponto de vista administrativo, a organização deste tipo acarreta a fragmentação da actividade sanitária do seguro social e a sobreposição de instalações e serviço:;. Isso contraria a gestão económica do sistema, dá lugar a conflitos de competência entre as instituições e estimula a fraude por parte dos beneficiários.

A disparidade de contribuições e benefícios entre instituições tem ainda outro efeito nefasto: o de provocar deslocações de trabalhadores para certas zonas, sem correspondência com acréscimos de procura de mão-de-obra nas actividades aí instaladas. E, por exemplo, um dos factores do êxodo rural, quando as instituições próprias os meios agrícolas concedem benefícios inferiores às dos meios urbanos.

Estas circunstâncias, além de outras, levaram a considerar preferível, para o seguro obrigatório, uma organização de base que obedeça a um princípio unitário e de compensação intersectorial.

Nesse sentido, a fórmula geralmente tida por mais satisfatória é a do âmbito geográfico, sem prejuízo da coordenarão orgânica do sistema no seu conjunto.

A natureza própria das prestações a curto prazo (serviços sanitários, subsídios de doença, maternidade, desemprego e abono de família), exigindo contactos frequentes e directos entre a entidade que concede a prestação e o beneficiário, impõe uma acentuada descentralização dos serviços.

A descentralização, porém, não deve obstar, por um lado à unidade administrativa dos vários ramos do seguro (sem prejuízo da respectiva contabilidade separada) e, por outro lado, à Compensação geral do custo do sistema. Estes dois aspectos têm de ser coordenados ao plano nacional.

No tocante ao seguro-pensões (invalidez, velhice, sobrevivência), o contacto com os interessados é necessário no momento da subjectivação do direito à pensão.

Já o pagamento periódico desta pode ser assegurado a distância (cheque, vale do correio, etc.).

Nas pensões de invalidez, exige-se ainda, de vez em quando, a verificação do estado do inválido e, nas de velhice, a prova de vida, em regra feita mediante a apresentação do pensionista.

Trata-se, no entanto, de contactos relativamente pouco frequentes, susceptíveis de serem assegurados pelos mesmos órgãos periféricos que administram os outros ramos do seguro.

A compensação nacional do custo do sistema implica, neste sector dos seguros diferidos, não só a existência de um órgão integrador no plano nacional, mas a própria centralização dos meios financeiros.

Escusado acentuar que semelhante organização não proíbe, antes aconselha, que as instituições territoriais disponham de certa autonomia administrativa e financeira, sem embargo da necessária observância dos princípios da unidade orgânica e da compensação nacional. E que nos respectivos corpos gerentes, assim como nos do órgão central, intervenham delegados dos contribuintes e beneficiários, designados pelos seus organismos representativos.

A estrutura que acaba de resumir-se diz naturalmente respeito à organização básica do seguro social, destinada à concessão de benefícios generalizados e, por isso mesmo, correspondentes a certos níveis considerados mínimos. Acima destes, deve reconhecer-se às empresas e aos organismos económicos e profissionais o direito de criarem instituições de inscrição obrigatória, com vista a melhorar os esquemas de base, observadas as condições legais..

A tal respeito é eloquente o caso inglês, posto em relevo na proposta de lei apresentada ao Parlamento sobre as pensões de velhice, de que resultou a citada lei de 1959 sobre o seguro nacional. Foi extraordinário o desenvolvimento, em Inglaterra, nos últimos anos, das instituições de base empresarial ou corporativa (ocupational schemes), criadas por iniciativa dos interessados para completar o esquema nacional de

No que se refere aos sectores da assistência social e dos serviços públicos de segurança, quando existam, é evidentemente válido o mesmo princípio, da unidade de direcção e coordenação, sem prejuízo da necessária autonomia que deve ser reconhecida às respectivas instituições e organismos, e da ampla descentralização dos que se destinem a assegurar as prestações sanitárias 6e.

H) Síntese dos princípios da segurança social

56. A semelhança do que se fez no final do capítulo I, a propósito dos sistemas de protecção social no limiar da última guerra (supra, n.º 24), julga-se útil resumir neste momento as tendências gerais em que se enquadra a moderna política de segurança social:

a) Quanto ao campo de aplicação:

Tendência para a progressiva generalização dos sistemas de segurança social a todos os residentes no país ou, pelo menos, a todos os que exerçam uma actividade profissional (trabalhadores por

89 Ver: B. I. T. La sécuríté sociale, cit., pp. 145 e seguintes; P. Durand, ob. cit., pp. 242 e seguintes e 349 e seguintes; Alan B. Fisher, ob. cit., pp. 133 e seguintes; Revue Internationale du Travail, "Les tendances de la sécurité sociale", cit., Julho de 1949, pp. 41 e seguintes, A. Venturi, ob. cit., pp. 412 a 414; Ministry of Pensiona and National Insurance, Provision for Old Age, cit., pp. 7-8. "

744 DIÁRIO DAS SESSÕES N.º 211sionais 01 patronais, de mutualidades, e, ao longo dos anos, conservaram na essência idêntico campo de acção. Mesmo quando provieram de acto dos poderes públicos, frequentemente o Estado lhes atribuiu também índole profissional ou lhes fixou o âmbito de toda lima actividade económica. E ainda, por vezes, essas instituições administravam apenas um ou outro ramo do seguro.Semelhante processo histórico deu lugar à multiplicidade dos organismos, dificultando os esforços no sentido de imprimir unidade à política de segurança e integrar o sistema num plano de conjunto.Pelo que toca em especial ao seguro obrigatório, os inconvenientes de o sistema assentar exclusivamente em instituições de base profissional ou por sectores de actividade são, sobretudo, de ordem técnica e de ordem social.Antes do mais, a organização profissional ou económica impede a compensação dos bons e maus riscos, que é da essência do seguro. Assim, umas instituições terão de suportar, em certas profissões e indústrias, riscos mais frequentes ou onerosos, o que exige maiores receitas dó que nas restantes - porventura excessivas para os segurados - ou a diminuição dos benefícios, sem o que a instituição estará condenada ao déficit.Ora, estas consequências são contrárias ao sentimento de igualdade de sacrifícios e vantagens que está na base de uma sã justiça social.Para obviar a tal inconveniente, utiliza-se, por vezes, o sistema da compensação financeira entre instituições, ou o do alargamente do respectivo âmbito a categorias profissionais ou actividades diferentes - o que equivale, na prática, a desvirtuar o princípio do campo de acção profissional ou económico.Do ponto de vista administrativo, a organização deste tipo acarreta a fragmentação da actividade sanitária do seguro social e a sobreposição de instalações e serviço:;. Isso contraria a gestão económica do sistema, dá lugar a conflitos de competência entre as instituições e estimula a fraude por parte dos beneficiários.A disparidade de contribuições e benefícios entre instituições tem ainda outro efeito nefasto: o de provocar deslocações de trabalhadores para certas zonas, sem correspondência com acréscimos de procura de mão-de-obra nas actividades aí instaladas. E, por exemplo, um dos factores do êxodo rural, quando as instituições próprias os meios agrícolas concedem benefícios inferiores às dos meios urbanos.Estas circunstâncias, além de outras, levaram a considerar preferível, para o seguro obrigatório, uma organização de base que obedeça a um princípio unitário e de compensação intersectorial.Nesse sentido, a fórmula geralmente tida por mais satisfatória é a do âmbito geográfico, sem prejuízo da coordenarão orgânica do sistema no seu conjunto.A natureza própria das prestações a curto prazo (serviços sanitários, subsídios de doença, maternidade, desemprego e abono de família), exigindo contactos frequentes e directos entre a entidade que concede a prestação e o beneficiário, impõe uma acentuada descentralização dos serviços.A descentralização, porém, não deve obstar, por um lado à unidade administrativa dos vários ramos do seguro (sem prejuízo da respectiva contabilidade separada) e, por outro lado, à Compensação geral do custo do sistema. Estes dois aspectos têm de ser coordenados ao plano nacional.No tocante ao seguro-pensões (invalidez, velhice, sobrevivência), o contacto com os interessados é necessário no momento da subjectivação do direito à pensão.Já o pagamento periódico desta pode ser assegurado a distância (cheque, vale do correio, etc.).Nas pensões de invalidez, exige-se ainda, de vez em quando, a verificação do estado do inválido e, nas de velhice, a prova de vida, em regra feita mediante a apresentação do pensionista.Trata-se, no entanto, de contactos relativamente pouco frequentes, susceptíveis de serem assegurados pelos mesmos órgãos periféricos que administram os outros ramos do seguro.A compensação nacional do custo do sistema implica, neste sector dos seguros diferidos, não só a existência de um órgão integrador no plano nacional, mas a própria centralização dos meios financeiros.Escusado acentuar que semelhante organização não proíbe, antes aconselha, que as instituições territoriais disponham de certa autonomia administrativa e financeira, sem embargo da necessária observância dos princípios da unidade orgânica e da compensação nacional. E que nos respectivos corpos gerentes, assim como nos do órgão central, intervenham delegados dos contribuintes e beneficiários, designados pelos seus organismos representativos.A estrutura que acaba de resumir-se diz naturalmente respeito à organização básica do seguro social, destinada à concessão de benefícios generalizados e, por isso mesmo, correspondentes a certos níveis considerados mínimos. Acima destes, deve reconhecer-se às empresas e aos organismos económicos e profissionais o direito de criarem instituições de inscrição obrigatória, com vista a melhorar os esquemas de base, observadas as condições legais..A tal respeito é eloquente o caso inglês, posto em relevo na proposta de lei apresentada ao Parlamento sobre as pensões de velhice, de que resultou a citada lei de 1959 sobre o seguro nacional. Foi extraordinário o desenvolvimento, em Inglaterra, nos últimos anos, das instituições de base empresarial ou corporativa (ocupational schemes), criadas por iniciativa dos interessados para completar o esquema nacional deNo que se refere aos sectores da assistência social e dos serviços públicos de segurança, quando existam, é evidentemente válido o mesmo princípio, da unidade de direcção e coordenação, sem prejuízo da necessária autonomia que deve ser reconhecida às respectivas instituições e organismos, e da ampla descentralização dos que se destinem a assegurar as prestações sanitárias 6e.H) Síntese dos princípios da segurança social56. A semelhança do que se fez no final do capítulo I, a propósito dos sistemas de protecção social no limiar da última guerra (supra, n.º 24), julga-se útil resumir neste momento as tendências gerais em que se enquadra a moderna política de segurança social:a) Quanto ao campo de aplicação:Tendência para a progressiva generalização dos sistemas de segurança social a todos os residentes no país ou, pelo menos, a todos os que exerçam uma actividade profissional (trabalhadores por89 Ver: B. I. T. La sécuríté sociale, cit., pp. 145 e seguintes; P. Durand, ob. cit., pp. 242 e seguintes e 349 e seguintes; Alan B. Fisher, ob. cit., pp. 133 e seguintes; Revue Internationale du Travail, "Les tendances de la sécurité sociale", cit., Julho de 1949, pp. 41 e seguintes, A. Venturi, ob. cit., pp. 412 a 414; Ministry of Pensiona and National Insurance, Provision for Old Age, cit., pp. 7-8. "

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