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II Série —Número 1
Quarta-feira, 26 de Outubro de 1977 DIÁRIO
da Assembleia da República
I LEGISLATURA 2.a SESSÃO LEGISLATIVA (1977-1978)
SUMÁRIO
Proposta de lei n.° 129/I:
Sobre o Orçamento Geral do Estado para 1978.
PROPOSTA DE LEI N.° 129/I
SOBRE O ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO PARA 1978
0 Governo apresenta, nos termos do artigo 170.°, n.° 1, da Constituição, a seguinte proposta de lei:
ARTIGO 1.º (Aprovação do Orçamento)
1. São aprovadas pela presente lei:
a) As linhas gerais do Orçamento Geral do Es-
tado para 1978, compreendendo as receitas e os limites das despesas globais correspondentes às funções e aos departamentos do Estado;
b) As linhas fundamentais da organização do or-
çamento da segurança social para o mesmo ano.
2. Os documentos anexos n.os i a iv, respeitantes aos orçamentos referidos no número anterior, fazem parte integrante desta lei.
ARTIGO 2.º
(Elaboração do OGE)
O Governo elaborará o Orçamento Geral do Estado e promoverá a sua execução de harmonia com a presente lei, o Plano e demais legislação aplicável.
ARTIGO 3.º
(Orçamentos privativos)
Os serviços e fundos autónomos são autorizados a aplicar as receitas próprias na realização das suas despesas, desde que os seus orçamentos ordinários ou suplementares sejam aprovados e visados pelo Governo.
ARTIGO 4.º (Finanças locais)
1. Até 31 de Dezembro de 1977, o Governo fará publicar, por decreto-lei, o plano de distribuição, pelos municípios, dos subsídios para a realização de obras municipais, das transferências para despesas correntes e das dotações para obras comparticipadas, incluídos no Orçamento Geral do Estado, além da comparticipação dos serviços e fundos autónomos.
2. O plano referido no número anterior será elaborado com a participação dos municípios e de acordo com critérios equitativos de distribuição que atendam, entre outros aspectos, ao nível demográfico dos concelhos, ao seu nível em equipamentos básicos, à capacidade financeira dos respectivos municípios e à gradual correcção dos desequilíbrios regionais.
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ARTIGO 5.º (Orçamento da segurança social)
O orçamento da segurança social será elaborado e executado de harmonia com as linhas fundamentais aprovadas nos termos do artigo 1.°
ARTIGO 6.º
(Comparticipação dos fundos autónomos)
O Governo poderá recorrer a comparticipações de fundos autónomos a fim de atenuar o desequilíbrio orçamental ou fazer face às despesas de carácter reprodutivo, incluídas ou não em investimentos do Plano, que sejam declaradas de interesse social, sem prejuízo da garantia dos fins específicos dos referidos fundos.
ARTIGO 7.° (Empréstimos)
1. 0 Governo fica autorizado a contrair empréstimos internos e externos para fazer face ao deficit do Orçamento Geral do Estado, até ao montante máximo de 64 milhões de contos, com as condições e limites estabelecidos nos números seguintes.
2. A emissão de empréstimos internos subordinar--se-á aos seguintes critérios gerais:
a) Não poder o aumento global dos meios de
pagamento contribuir, autonomamente, para o agravamento das tensões inflacionistas;
b) Serem apresentados à subscrição do público
e dos investidores institucionais até se perfazer um montante mínimo de 10 milhões de contos e só em caso de insuficiência às instituições financeiras e em última instância ao Banco Central;
c) Inserirem-se nas condições correntes do mer-
cado em matérias de prazo, taxa de juro e demais encargos.
3. A emissão dos empréstimos externos referidos no n.° 1 do presente artigo subordinar-se-á ainda aos critérios gerais seguintes:
a) Serem exclusivamente aplicados no financia-
mento de investimentos do Plano ou de outros empreendimentos especialmente reprodutivo e principalmente na componente importada;
b) Inserirem-se em condições que não sejam mais
desfavoráveis do que as condições correntes no mercado internacional de capitais em em matérias de prazo, taxa de juro e demais encargos.
4. O Governo informará, trimestralmente, a Assembleia da República acerca do montante, condições, entidade financiadora e destino de todos os empréstimos lançados.
ARTIGO 8.º (Garantia de empréstimos)
1. Enquanto não for publicada nova legislação sobre a matéria, o Governo fica autorizado a garantir, nas condições correntes nos respectivos mercados, os
empréstimos internos e externos requeridos pela execução do Plano e de outros empreendimentos de reconhecido interesse económico e social para o País.
2. O Governo apresentará até 31 de Dezembro de 1977 uma proposta de lei relativa à fixação dos limites máximos dos avales referidos no número anterior.
ARTIGO 9.º (Medidas fiscais)
O Governo fica autorizado a:
a) Arrecadar, no ano de 1978, as receitas fiscais
previstas nas leis em vigor;
b) Elevar para 210 000$ o limite estabelecido na
alínea b) do artigo 37.° do Código da Contribuição Industrial, podendo aceitar-se, como custo da empresa, remuneração superior, nos casos devidamente justificados, bem como a restringir a aplicação da referida alínea, no que respeita aos sócios, àqueles que não sejam pessoas colectivas
sujeitas a contribuição industrial relativa às remunerações aí referidas;
c) Elevar para 60 000$ o limite estabelecido no
§ 2.° do artigo 66.º do Código da Contribuição Industrial;
d) Rever o esquema das isenções estabelecido
nos artigos 17.° e 21.° do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Industria Agrícola e na Portaria n.° 20956, de 10 de Dezembro de 1964;
e) Fixar um prazo dentro do qual devam ser
ocupados os prédios adquiridos ou construídos para habitação permanente dos seus proprietários, para que o seu rendimento possa aproveitar da isenção estabelecida no antigo 12.°, n.° 7.°, do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola;
f) Repor em vigor o imposto sobre a industria agrícola, com as alterações inerentes à actual conjuntura económica;
g) Rever as taxas do imposto profissional, no
sentido de tornar mais uniforme a sua progressividade;
h) Rever a tabela anexa ao Código do Imposto
Profissional e sujeitar ao referido imposto as importâncias recebidas a título de gratificação ou gorjeta pelos empregados por conta de outrem no exercício da sua actividade, independentemente das pessoas que as atribuírem;
i) Abolir a isenção do imposto complementar, secções A e B, relativamente aos rendimentos provenientes da venda ou revenda de tabaco nacional;
j) Alterar o regime de caducidade estabelecido no n.° 4.° do artigo 16.° do Código da Sisa e do Imposto sobre Sucessões e Doações, de modo a conceder um prazo para a ocupação do imóvel, reduzir o período de permanência obrigatória e, no caso da perda do benefício fiscal, ser levado em conta o tempo em que efectivamente a habitação foi utilizada;
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l) Actualizar as taxas do imposto sobre veículos em quantitativos não excedentes a 35 %;
m) Elevar para 20$ a taxa do papel selado e demais laxas constantes da Tabela Geral do Imposto do Selo correspondentes àquela forma de pagamento do referido imposto;
n) Elevar, no máximo de 100%, as taxas do imposto do selo consideradas desactualizadas ou desajustadas;
o) Alargar o âmbito da incidência do imposto de transacções à prestação de determinados serviços, estabelecendo a respectiva taxa;
p) Rever as listas anexas ao Código do Imposto de Transacções e as taxas do referido imposto que venham a considerar-se desajustadas;
q) Tornar extensivo o adicional, criado nos termos da base xliv da Lei n.° 7/71, de 7 de Dezembro, e da base xxxiii da Lei n.° 8/71, de 9 do mesmo mês, aos bilhetes de entrada para assistência a outros espectáculos que não o cinema e o teatro e a alterar as respectivas taxas por forma que o Estado participe, como receita geral do Tesouro, do produto da cobrança desse adicional numa percentagem que produza uma receita não superior a 10 % do preço dos bilhetes, líquido do adicional;
r) Fixar em 30 %, durante o ano de 1978, o adicional sobre o imposto de transacções, criado pelo artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 75-G/77, de 28 de Fevereiro;
s) Criar um adicional de 10% sobre o imposto profissional respeitante aos rendimentos do ano de 1978;
t) Criar um adicional de 15 % sobre:
Contribuição industrial e predial e impostos de capitais (secção A), complementar (secção A) e de mais-valias pelos ganhos referidos no n.° 2.° do artigo 1.° do respectivo Código, respeitantes aos rendimentos do ano de 1977;
Imposto de capitais (secção B) respeitante aos rendimentos relativamente aos quais o acto que determina a obrigação da entrada do imposto ao Estado ocorra durante o ano de 1978;
Imposto sobre as sucessões e doações relativo às transmissões operadas durante o ano de 1978;
Imposto de mais-valias pelos ganhos referidos nos n.os 1.° 3.° e 4.° do artigo 1.º do respectivo Código, quando os actos que lhes dão origem ocorram durante o ano de 1978;
u) Actualizar as taxas do imposto de consumo de tabacos.
ARTIGO 10.º (Entrada em vigor)
A presente lei entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 1978.
O Primeiro-Ministro, Mário Soares. — O Ministro sem Pasta, Joaquim Jorge de Pinho Campinos. — O Ministro das Finanças, Henrique Medina Carreira.
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ANEXO I
Mapa das receitas do Estado, a que se refere o n.° 2 do artigo 1.° da proposta de lei do Orçamento para 1978
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ANEXO II
Mapa das despesas por Ministérios e Secretarias de Estado, a que se refere o n.º 2 do artigo 1.º
da proposta de lei do Orçamento para 1978
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ANEXO III
Mapa da classificação funcional das despesas públicas a que se refere o n.º 2 do artigo 1.º da proposta de lei
do Orçamento para 1978
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ANEXO IV
A que se refere o n.º 2 do artigo 1.º da proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para 1978
Orçamento da segurança social para 1978
1. Preâmbulo
Aponta a Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 63.°, para a criação de um sistema unificado de segurança social. Daqui decorre que a cobertura financeira do sistema em criação tenha de ser efectuada em moldes algo diferentes dos que presidiram, à elaboração do orçamento do sector para 1977. De resto, quando à um ano à Assembleia da República se apresentaram as grandes linhas orientadoras da elaboração e execução do orçamento para o ano em curso, disse-se muito claramente que seria a última vez que, parcelarmente, se considerariam os aspectos de previdência e de assistência. Em cumprimento do que então se afirmou, apresenta-se o primeiro orçamento integrado, obedecendo ao disposto no artigo 108.° da Constituição.
É em obediência a este espírito de elaboração de um orçamento integrado de segurança social que se entendeu e entende que a totalidade de despesas com o sector da Saúde, de harmonia com os preceitos constitucionais sobre a matéria (artigo 64.°) e com o Decreto Regulamentar n.° 12/77, de 7 de Fevereiro, deverá ser suportada pelo Orçamento Geral do Estado, independentemente das transferências a efectuar pelo sector da Segurança Social directamente para aquele Orçamento (há que evitar soluções de continuidade em que os prejudicados são sempre aqueles a quem os serviços e as prestações são destinados). E procedeu-se àquela transferência porque as verbas devem ser postas à disposição das entidades gestoras, que se subordinarão aos princípios por que se pauta a execução orçamental no âmbito da Administração Pública.
Trata-se, pois, de apresentar um orçamento integrado de segurança social, que, em conformidade com os princípios de criação de um sistema de segurança social, se pretende também unificado. E isto significa que há que ultrapassar as vulgarmente chamadas rubricas de «previdência» e «assistência», como por exemplo, subsídios por morte, abono de família, etc. E há que procurar a necessária articulação e adequação entre o orçamento do sector e os objectivos a prosseguir, objectivos esses escalonados segundo os grupos de população a que o sistema se dirige (infância, terceira idade, etc).
Passemos, pois, à análise do orçamento da segurança social para 1978:
2. Valores globais
Em termos globais, prevê-se que no domínio da segurança social a gerência de 1978 apresente os
seguintes resultados, aliás discriminados no mapa anexo:
Receitas: Milhares de contos
Correntes ...................... 59,58
De capital ..................... 2,04 61,62
Despesas:
Correntes ...................... 59,84
De capital ..................... 1,74 61,58
Saldo ...................... + 0,04
3. Receitas
3.1 Receitas correntes
As receitas correntes foram calculadas na base de contribuição sobre uma massa salarial de 180 milhões de contos, a que acrescem as contribuições dos regimes especiais, uma recuperação de atrasados no montante de 3 milhões de contos, transferências do Orçamento Geral do Estado e outras.
A verba a transferir do Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego (2 milhões de contos) destina-se integralmente a suportar os encargos com subsídio de desemprego (1 600 000 contos) e a respectiva parcela (imputável à entidade patronal) das contribuições para o sector.
3.2 Receitas de capital
Na sua quase totalidade (85,1 %), as verbas constantes do orçamento correspondem a transferências do Orçamento Geral do Estado para financiamento de investimentos (inscritos no Plano de Investimentos da Administração Pública — PIAP) em equipamento, fundamentalmente, destinados aos sectores da Infância e Juventude (41,4%) e Terceira Idade (45%).
4. Despesas
4.1 Despesas correntes
No que a despesas correntes se refere, há a notar que:
As prestações (a conceder no âmbito das instituições de inscrição obrigatória) representam um encargo computado em cerca de 47 milhões de contos;
Totalizam aproximadamente 2 300 000 contos as despesas inerentes ao apoio técnico e financeiro à manutenção e financiamento de estabelecimentos oficiais e de instituições particulares de assistência.
4.2 Despesas de capital
Para além dos investimentos referidos no número 3.2 «Receitas de capital», as importâncias orçamentadas, de reduzida expressão (apenas 242 000 contos), destinam-se, fundamentalmente, a obras inadiáveis de adaptação e ampliação de sedes de caixas de previdência e, no campo da habitação social, a compromissos já anteriormente assumidos.
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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO PARA 1978
INTRODUÇÃO
1. Em conformidade com o procedimento estabelecido na Lei n.° 64/77, de 26 de Agosto, o Governo insere no presente relatório, que acompanha a proposta de lei do Orçamento para 1978, os elementos justificativos necessários à apreciação da política orçamental estabelecida.
Na elaboração das linhas gerais do Orçamento introduziram-se — importa salientá-lo — novos e apreciáveis aperfeiçoamentos relativamente ao Orçamento anterior principalmente quanto à base metodológica do Orçamento consolidado do sector público administrativo e à compatibilização dos valores das receitas e despesas orçamentais com o quadro macroeconómico global traçado no Plano.
Do mesmo modo, na sequência do esforço já realizado por ocasião da revisão do Orçamento para 1977, submetem-se à Assembleia da República desenvolvidos elementos sobre os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, dentro do objectivo da unidade orçamental que tem vindo a prosseguir-se.
2. Tendo por objectivo fundamental a estabilização financeira indispensável à recuperação económica do País, a política orçamental definida pelo Governo obedeceu ao princípio do equilíbrio do orçamento corrente para o conjunto do sector público administrativo, na sequência do esforço que tem vindo a ser realizado e que permitiu já, aliás, no corrente ano uma significativa redução do deficit corrente do sector público.
Na realidade, a situação conjuntural da economia portuguesa, caracterizada por uma elevada taxa de inflação e, principalmente, por persistente desequilíbrio na sua balança de pagamentos, continua a aconselhar rigorosa contenção das despesas correntes, com o objectivo de evitar o surto de novos focos inflacionistas e maiores pressões no domínio das importações de bens e serviços.
Por esse motivo, foi o valor do consumo público (despesas correntes em bens e serviços) fixado num nível que, em termos reais, é idêntico ao estimado para o ano em curso, embora corresponda a um aumento da ordem de 16% a preços correntes (116 milhões de contos em 1978, contra 100 em 1977).
A limitação ao mínimo indispensável das despesas correntes atribuídas aos serviços públicos, que nesse sentido impôs, não prejudicará, todavia, o seu normal funcionamento, desde que se generalize, conforme se deseja, um amplo esforço de organização e a consciência do clima de austeridade que a situação económica e financeira do País exige.
3. Em obediência ao princípio do reequilíbrio do orçamento corrente do sector público administrativo, apresenta este para 1978 uma poupança corrente de 1,6 milhões de contos, quando ao anterior orçamento o seu deficit corrente se elevava a 14,8 milhões de contos. Para este resultado concorrem, de forma positiva, os serviços e fundos autónomos, bem como a administração local, cujos excedentes correntes de, respectivamente, 1 000 000, 6 600 000 e 2 500 000 contos, mais do que compensam os deficits correntes patenteados pelo Estado-OGE (8 200 000 contos) e pela segurança social (300 000 contos).
A recuperação operada no deficit do OGE é muito significativa, tendo passado de 25 200 000 contos para 8 200 000 contos.
A segurança social, que no orçamento transacto apresentou um orçamento corrente equilibrado, à custa da inscrição de 10,5 milhões de contos de recuperação de dívidas, que, no entanto, não se tem vindo a concretizar ao ritmo que garanta atingir aquele elevado nível, patenteia para 1978 um orçamento corrente praticamente equilibrado, agora mercê da transferência para o OGE do encargo com os serviços médico-sociais, de montante muitíssimo superior à comparticipação oferecida ao OGE pela Previdência Social, no valor de 6 milhões de contos.
Para se conseguir o reequilíbrio do orçamento corrente do sector público administrativo necessário se torna fazer um grande esforço fiscal, traduzido num crescimento das receitas correntes ao ritmo anual de 27,3 % (o qual aumenta de 33,3 % se não se contar com as recuperações de dívidas da Previdência Social), enquanto o das despesas correntes se queda pelos 17%. Este agravamento fiscal ocorrerá fundamentalmente no âmbito das receitas do Estado-OGE, cuja taxa de acréscimo ultrapassará os 50%.
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O deficit do orçamento de capital do sector público administrativo atingirá, em 1978, 50800000 contos, contra 37 600 000 contos no orçamento anterior, mercê do acréscimo das despesas de capital, sobretudo das dirigidas à formação bruta de capital fixo, pois que as receitas de capital em 1978 são inferiores às do ano precedente, em parte por razões de natureza metodológica. Com efeito, deixaram de se considerar como receitas de capital dos serviços c fundos autónomos os saldos que transitavam dos exercícios anteriores, passando a considerámos nas variações de disponibilidades.
Deste modo, a poupança financeira do sector público administrativo é negativa, montando a 49 200 000 contos, o que representa uma ligeira recuperação em relação à orçamentada para o ano em curso (52 400 000 contos).
Ao adicionarem-se os empréstimos concedidos líquidos de reembolsos (5 100 000 contos), atinge-se o saldo global de 54 300 000 contos, também inferior ao previsto para o ano antecedente (55 300 000 contos.)
A forma de cobrir esta necessidade de financiamento é pela aplicação de disponibilidades existentes (os tais saldos dos serviços e fundos autónomos que transitam do exercício anterior) e pelo recurso ao crédito, interno e externo, que se prevê venha a atingir no ano próximo, em termos líquidos, isto é, deduzidas as amortizações, o montante de 50 300 000 contos, valor este inferior ao previsto para o ano em curso (54 200 000 contos). Em termos reais, o decréscimo do recurso ao crédito é ainda mais notório, sobretudo se se tiver em atenção que o investimento não terá decrescido.
4. No que se refere ao Orçamento Geral do Estado, os valores previstos para as receitas, conjugadas com as dotações fixadas para as despesas, conduzem a um valor negativo da poupança corrente de 8 200000 contos. A sensível redução do deficit que este valor reflecte em relação ao ano em curso apenas se tornará possível mediante um importante esforço fiscal, avaliado em cerca de 17 milhões de contos. Por esse motivo, as receitas fiscais previstas revelam um acréscimo à taxa de 43,6%, como consequência da elevação de 39,9% nos impostos directos e de 45,4 % nos impostos indirectos.
Em relação à estimativa efectuada para 1977, as despesas correntes apresentam um aumento de 33,1 %, para que contribuem principalmente as variações das despesas em bens e serviços e das transferências correntes. Aliás, a variação registada em transferências correntes é sensivelmente influenciada pela alteração introduzida no domínio dos serviços da acção médico-social. Acentue-se também a forte elevação que se opera, em termos relativos e absolutos, nos juros da dívida pública.
Nas despesas de capital foi igualmente considerado um acréscimo elevado relativamente à estimativa para 1977.
Prevê-se, assim, no Orçamento Geral do Estado um saldo global de 49 400 000 contos, inferior em 4 200 000 contos ao Orçamento para 1977.
5. Considerando os valores do Orçamento Geral do Estado sob a forma em que são escriturados nos mapas das receitas e despesas, segundo as normas da contabilidade pública, o valor do recurso total à dívida pública atinge 58 600 000 contos, o que representa uma redução de 1 300 000 contos em relação ao valor orçamentado para 1977.
QUADRO II Orçamento Geral do Estado
(Milhões de contos)
(a) Exclui utilização de empréstimos públicos.
No presente relatório expõem-se, em linhas gerais, os critérios seguidos na previsão das receitas orçamentais e as razões que determinaram o valor fixado para as despesas no Orçamento para 1978.
Apesar da contenção das despesas correntes que foi possível realizar, o valor global das despesas abrangidas no Orçamento Geral do Estado ascende a 222 800 000 contos, sofrendo assim uma elevação de 50 700 000 contos em relação ao valor fixado na revisão do Orçamento para 1977. Para este acréscimo de despesas contribui a necessidade de ocorrer a encargos incompressíveis, como os resultantes de empréstimos públicos emitidos para a cobertura dos anteriores deficits orçamentais e, por outro lado, assegurar o indispensável apoio financeiro a empresas de vários sectores. Com efeito, o montante previsto para os juros da dívida pública ascende a quase 20 milhões de contos, a que acrescem as amortizações e outros encargos, no total de cerca de 9 milhões de contos. Além de uma dotação de 5 milhões de contos para aumentos de capital de empresas públicas, o Orçamento inclui uma provisão para subsídios de 12 500 000 contos.
A necessidade de dinamizar o investimento levou igualmente a considerar no Orçamento um acréscimo substancial das verbas destinadas a financiar os investimentos previstos no Plano, que se elevam a 45 milhões de contos.
Em face do valor assim atingido pelas despesas orçamentais, propõe o Governo a realização no próximo ano de um agravamento temporário e relativamente moderado dos impostos, a fim de poder conter-se o deficit orçamental dentro dos limites razoáveis. Nes-
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tas condições, o esforço que terá de ser feito no domínio tributário implicará um aumento da carga fiscal de 25,3 % para 26,6 %.
Para a cobertura do deficit orçamental conta-se com recursos do crédito externo de, pelo menos, 3 700 000 contos, destinados ao financiamento de investimentos, admitindo — se que será possível obter uma relativa melhoria na mobilização das poupanças de particulares, cuja dinamização se considera fundamental. A dimensão atingida pelo deficit previsto obriga, porém, a um recurso relativamente avultado ao crédito junto do sistema bancário para financiamento das despesas públicas de investimento. Essa terá de ser a orientação que se torna necessário seguir para poder dar-se um impulso significativo à execução dos programas de investimentos públicos previstos.
I — ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
1 — Execução orçamental no período de Janeiro a Agosto de 1977
6. A análise da evolução das receitas e das despesas orçamentais registada entre Janeiro e Agosto permite-nos ter uma ideia da forma como tem decorrido a execução orçamental de 1977. Note-se, porém, que o ritmo de dispêndios não é uniforme ao longo do ano, verificando nos últimos meses uma aceleração significativa na realização das despesas, embora se espere que no ano em curso haja um abrandamento em relação aos anos anteriores.
Os resultados da execução orçamental apurados nos oito primeiros meses do ano em curso revelam um deficit de 12 600 000 contos, contra 3 900 000 contos no período homólogo do ano anterior. Esta situação traduz, por um lado, o elevado nível atingido pelas despesas autorizadas, que aumentaram 44,4 % em relação a igual período de 1976, e, por outro, o acentuado acréscimo das receitas cobradas (cerca de 16 milhões de contos), devido especialmente à expansão das receitas fiscais, que acresceram a uma taxa de 36,2 %.
No fim do mês de Agosto deste ano o valor das autorizações emitidas e ainda não pagas situou-se, como é habitual, num nível elevado, embora correspondendo a uma percentagem ligeiramente menor do total das despesas autorizadas do que a verificada no período homólogo de 1976.
Os resultados da execução orçamental atrás descrita, em conjugação com o saldo verificado nas operações de tesouraria, determinaram uma diminuição de 500 000 contos nas disponibilidades do Tesouro (cujo saldo em 31 de Agosto era de 2 700 000 contos), por virtude da entrada de fundos provenientes de obrigações do Tesouro FIP, no montante de 7 300 000 contos.
7. O incremento verificado na cobrança das receitas resulta, em parte, das alterações dos regimes de vários impostos e das facilidades de pagamento e adiamentos de cobranças ocorridas em anos anteriores e que agora se vieram a regularizar.
QUADRO III Execução do orçamento e situação da tesouraria
(Milhares de contos)
(a) Valores provisórios.
QUADRO IV Receitas cobradas
(Milhares dc contas)
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(a) Não inclui a utilização de empréstimos públicos,
Nos impostos directos, cuja cobrança aumentou de 4 800 000 contos, destacam-se os acréscimos registados na contribuição industrial (+3 900000 contos) e no imposto profissional (+2 500 000 contos).
No que se refere à contribuição industrial, o sensível aumento observado justifica-se pelas facilidades de pagamento anteriormente concedidas, em face das dificuldades de tesouraria sentidas em geral pelas empresas. Com efeito, como consequência destas medidas, s6 nos primeiros meses deste ano se completou a cobrança do imposto relativo à matéria colectável de 1975.
A expansão das receitas do imposto profissional reflecte não só o crescimento da matéria colectável, mas também a elevação das respectivas taxas e a introdução de um adicional de 10 % sobre as cobranças.
Quanto à contribuição predial, estavam ainda praticamente por cobrar as receitas normais deste imposto, devido, por um lado, à alteração das datas da sua arrecadação e, por outro , a um atraso acidental no lançamento da 1.ª prestação.
No imposto complementar, as receitas cobradas até ao final de Agosto, de montante inferior às registadas em igual período de 1976, embora abrangendo cobranças provenientes de autoliquidações efectuadas no corrente ano, correspondem na sua maior parte a rendimentos de anos anteriores, principalmente de 1975.
As receitas dos impostos indirectos experimentaram no período em análise um aumento de 36 %, devido essencialmente ao comportamento que se observou nas cobranças do imposto de transacções e da sobretaxa de importação.
Foi particularmente sensível a elevação registada no imposto de transacções, a qual, para além da incidência do crescimento da actividade económica e da inflação, reflecte o facto de, após a alteração das taxas do imposto em fins de Janeiro de 1976, ter sido permitido o seu pagamento em duas prestações a partir do início desse ano, o que reduziu as cobranças nos primeiros quatro meses de 1976.
QUADRO V Despesas orçamentais autorizadas
(Milhares de contos)
(a) Inclui operações financeiras ligadas à descolonização.
No que se refere à sobretaxa de importação, o aumento verificado (2 100 000 contos) deve-se à elevação dos valores da sobretaxa determinada em Outubro do ano passado, bem como à duplicação das taxas específicas de vários capítulos da Pauta Aduaneira.
Como resultado da actualização introduzida em Agosto de 1976 na respectiva Tabela Geral, o imposto do selo registou também um aumento sensível de 1 300 000 contos.
8. Quanto às despesas orçamentais, as autorizações processadas de Janeiro a Agosto deste ano atingiram 80 100 000 contos, contra 55 500 000 contos no mesmo período do ano anterior, o que traduz um aumento de 44,4 %
Em consequência do elevado montante atingido pelos empréstimos públicos emitidos para financiar os deficits orçamentais, registou-se um sensível agravamento dos encargos da dívida pública (+3 200000 contos), sendo de 3 100 000 contos o acréscimo observado no pagamento dos juros.
No período considerado foram quase totalmente utilizadas as dotações inscritas no Orçamento para a realização de operações financeiras, nomeadamente as referentes a aumentos do capital estatutário de empresas públicas, e autorizaram-se despesas, no valor de 1 700 000 contos, respeitantes a compromissos financeiros assumidos no âmbito da descolonização.
Cs restantes encargos relacionados com o processo de descolonização apresentaram uma descida de 600 000 contos.
Quanto aos subsídios a empresas públicas concedidos através do Orçamento Geral do Estado, verificou-se um aumento de 2 400 000 contos, que, em parte, se explica por terem passado a beneficiar de subsídios
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outras empresas do sector dos transportes para além da CP, ao contrário do que aconteceu em anos anteriores.
Também nas despesas destinadas a encargos com defesa e segurança se verificou um aumento considerável (+2 500 000 contos), devido, nomeadamente, ao aumento de 15% operado nos vencimentos do pessoal a partir de Janeiro de 1977, facto que justifica, também, o grande acréscimo (10 700 000 contos) observado nas outras despesas, excluindo contas de ordem.
Por sua vez, as despesas autorizadas para investimentos do Plano revelaram, até Agosto, um aumento apreciável de 4 100 000 contos, embora, como é habitual, o valor atingido se tenha situado em nível relativamente baixo face ao montante anual inscrito no Orçamento Geral do Estado (30,3%). Todavia, como este montante corresponda a uma evolução particularmente significativa dos investimentos em relação ao ano findo, as despesas autorizadas para investimentos do Plano atingiram 10 600 000 contos no período de Janeiro a Agosto.
2 — Previsão das receitas para 1978
9. No seu conjunto, a previsão das receitas abrangidas no Orçamento Geral do Estado, excluindo o produto da emissão de empréstimos públicos, eleva-se a 163 800 000 contos.
O considerável acréscimo que se observa relativamente às receitas efectivas de 1977 explica-se, sobretudo, pela evolução económica geral prevista e também, em larga escala, pelos efeitos das medidas fiscais constantes da proposta de lei do Orçamento para 1978.
Assim, de acordo com a previsão efectuada, as receitas correntes, cujo valor tem importância preponderante no conjunto dos recursos do Orçamento, registarão um acréscimo de 51 % relativamente à estimativa das cobranças no ano em curso.
A previsão das receitas foi elaborada, à semelhança dos últimos anos, com base em critérios realistas, tendo sido introduzidos ainda alguns aperfeiçoamentos na metodologia adoptada, a fim de se ter em atenção, na medida do possível, os diversos factores que influenciaram o valor das cobranças, nomeadamente a evolução das variáveis económicas de que dependem e a estrutura do sistema fiscal em vigor.
Atendeu-se, assim, aos resultados conhecidos da aplicação do modelo macroeconómico, determinados no âmbito da preparação do Plano, especialmente no que se refere ao produto nacional, aos preços, ao consumo e às importações. Por outro lado, foram consideradas as alterações que têm sido introduzidas no regime dos impostos e as facilidades de pagamento transitoriamente concedidas, bem como os referidos efeitos do esforço fiscal proposto, a realizar no próximo ano.
A análise da evolução prevista para as receitas orçamentais, que a seguir se apresenta, baseia-se no confronto entre as previsões para 1978 e as estimativas recentes das cobranças em 1977, elaboradas a partir dos elementos referentes aos oito primeiros meses do ano em curso.
QUADRO VI Receitas orçamentais
(Milhares de contos)
(a) Excluindo a utilização do produto da emissão de empréstimos públicos.
As receitas fiscais previstas para 1978 revelam um aumento de 39 600 000 contos em relação às cobranças estimadas para o ano em curso, o que corresponde a uma taxa de acréscimo de 43 %. Esta variação deve--se, todavia, em elevada proporção à incidência, avaliada em cerca de 17 milhões de contos, exercida pelo conjunto das novas medidas fiscais. Deste modo, admite-se que entre 1977 e 1978 a relação entre as receitas fiscais abrangidas no Orçamento e o produto interno bruto se eleve de 14,1 % para 15,8 %, devendo porém, a subida da pressão fiscal no conjunto do sector público administrativo ser menos acentuada, conforme se referiu.
A evolução prevista determina, por outro lado, uma ligeira alteração da estrutura das receitas fiscais, uma vez que a participação relativa da tributação directa decresce de 34% para 33%, com a correspondente subida na tributação indirecta.
10. Relativamente aos impostos directos, a previsão das receitas a cobrar em 1978 é fixada em 43 500 000 contos, o que significa um acréscimo dc 38,4 % sobre o valor estimado das cobranças de 1977 e um aumento, em valor absoluto, de 12 100 000 contos. Este crescimento resulta, em parte, da incidência das medidas propostas, avaliada em 4 200 000 contos, particularmente no que respeita ao adicional sobre as contribuições industrial e predial e sobre os impostos profissional, complementar, de capitais, sobre as sucessões e e doações e de mais-valias.
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QUADRO VII Impostos directos
(Milhares de contos)
Nota. — As receitas de sisa, imposto sobre sucessões c doações e imposto de mais-valias são consideradas transferências de capital na óptica das contas nacionais.
Para a contribuição industrial prevê-se que em 1978 as cobranças se elevem a 7 100 000 contos em virtude de, para além de uma pequena parcela de cobranças adiadas para o próximo ano, se ter considerado um acréscimo de 30 % na matéria colectável relativa aos rendimentos de 1977, bem como a aplicação do adicional de 15% agora proposto.
A partir dos elementos disponíveis sobre as receitas liquidadas no corrente ano, avaliaram-se em 4 milhões de contos as cobranças da contribuição predial em 1978. Nesta estimativa considerou-se já um adicional de 15 % e entrou-se em conta com a correcção em curso do rendimento colectável dos prédios urbanos não arrendados, a partir dos factores de actualização constantes da Portaria n.° 739/76, de 14 de Dezembro.
Por sua vez, as receitas do imposto sobre a indústria agrícola, que se pretende repor em vigor, após a introdução das alterações que se mostrarem aconselháveis face à actual conjuntura económica, foram avaliadas em 200 000 contos.
No que se refere ao imposto profissional, a previsão apresentada no valor de 13 700 000 contos, que atende já ao adicionai de 10% sobre o imposto respeitante aos rendimentos de 1978, baseia-se numa expectativa de crescimento médio de 23 % para os rendimentos do trabalho no próximo ano, tendo sido ajustada por forma a reflectir o efeito estimado da mudança de escalão que, após a sua elevação, sofrem os rendimentos, com a consequente subida da taxa aplicável.
Para o imposto de capitais, após o ajustamento resultante do adicional de 15 % proposto, apresenta-se uma previsão de cobranças no montante de 5 800 000 contos, obtida com base no crescimento estimado da matéria colectável, particularmente da relativa à secção B, como resultado, em parte, da elevação das taxas de juro dos depósitos a prazo recentemente determinada.
Relativamente ao imposto complementar, prevê-se que as cobranças atinjam 7 700 000 contos, abrangendo, além de uma pequena parcela das receitas do imposto respeitante aos rendimentos formados em
1976, a totalidade da tributação que corresponde à matéria colectável do ano de 1977, ajustada de forma a reflectir o efeito da mudança de escalão dos rendimentos e acrescida do adicional de 15 % a aplicar, como se propõe, sobre as cobranças respeitantes a pessoas singulares.
No imposto sobre as sucessões e doações, não obstante o carácter aleatório que caracteriza as cobranças, admitiu-se um acréscimo a ritmo idêntico ao ultimamente observado, sendo ainda considerado na previsão o resultado de um adicional de 15 % a aplicar nas transmissões operadas no próximo ano.
Por sua vez, o valor previsto para a sisa (2 400 000 contos) reflecte o acréscimo de 25 % que se prevê venha a verificar-se no valor global das transacções de prédios sujeitos ao imposto em 1978.
Finalmente, quanto ao imposto sobre veículos, apesar da quebra previsível do ritmo de aumento do parque automóvel, a receita orçamentada ascende a 1 200 000 contos em consequência da actualização das respectivas taxas, agora proposta.
11. A previsão para 1978 das receitas totais provenientes dos impostos indirectos situa-se em 88 100000 contos, o que representa um acréscimo de 45 ,4 % relativamente à estimativa das cobranças no corrente ano. Em valor absoluto, o aumento previsto atinge 27 500 000 contos, devido em larga medida ao efeito global das medidas propostas, que se avalia em 12 700 000 contos. Tais medidas consistem, quanto ao imposto de transacções, principalmente no alargamento do seu âmbito de incidência à prestação de determinados serviços, na revisão das suas taxas e na elevação do adicional sobre o mesmo de 20% para 30 %; quanto ao imposto do selo e à tributação sobre o tabaco, no aumento das respectivas taxas.
QUADRO VIII Impostos Indirectos
(Milhares de contos)
No que se refere aos direitos de importação, prevê-se que as cobranças se elevem a 6 800 000 contos, com base no acréscimo de 23 % do valor das importações considerado nas projecções macroeconómicas,
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o qual resulta em grande parte da incidência da desvalorização do escudo sobre os preços dos bens importados.
Por sua vez, na sobretaxa de importação, embora a previsão baseada em critérios idênticos aos seguidos para os direitos aduaneiros se fixasse em 9 300 000 contos, o valor a inscrever no Orçamento foi reduzido para 8 800 000 contos, por se prever que, dado o carácter temporário deste imposto, se introduzam numa primeira fase, em 1978, algumas alterações nas listas e sobretaxas, tendo em vista a sua gradual supressão a médio prazo.
O valor previsto para as cobranças da taxa de salvação nacional excede apenas ligeiramente o da estimativa para o corrente ano, uma vez que não é de esperar uma elevação sensível do consumo de gasolina.
Com base no valor das cobranças ultimamente efectuadas e nas perspectivas existentes, apresentam--se previsões orçamentais para as estampilhas fiscais (4 500 000 contos) e para o imposto do selo (8 800 000 contos) que traduzem um crescimento, respectivamente, de 20% e 25% sobre as cobranças de 1977, tendo em conta já a incidência estimada da elevação de taxas a estabelecer, conforme se propõe.
No imposto de transacções, o valor previsto para 1978 ascende a 40 600000 contos, o que representa um acréscimo de 17 700 000 contos relativamente às cobranças estimadas em 1977, para que contribuem em cerca de metade deste valor os efeitos esperados das alterações propostas e referidas anteriormente.
No que se refere à previsão do imposto sobre a venda de automóveis, fixada em 5 200 000 contos, considerou-se fundamentalmente que se verificará um aumento dos preços dos veículos mistos, acompanhado de relativa retracção da procura.
Para o imposto de fabrico de tabacos, o valor previsto (7 800000 contos) corresponde a um acréscimo sensível das cobranças, resultante, na sua maior parte, da actualização das taxas do imposto de consumo agora proposta.
No domínio da tributação indirecta, foram ainda consideradas as novas receitas provenientes da aplicação, que se propõe, a outros espectáculos do adicional cobrado com o preço dos bilhetes para assistência aos espectáculos de teatro e cinema, actualmente em vigor.
No conjunto das receitas correntes previstas no Orçamento para 1978 destacam-se ainda as receitas abrangidas no capítulo «Rendimentos da propriedade», que respeitam fundamentalmente à participação do Estado nos lucros de instituições de crédito (computada em 7 milhões de contos) e ao produto de rendas de terras expropriadas na zona da Reforma Agrária, avaliado em 1 250 000 contos. Ê de referir igualmente a transferência, no valor de 6 milhões de contos, do sector da previdência social para o Orçamento Geral do Estado, incluída em «Transferências correntes» e destinada à cobertura dos encargos com os serviços médico-sociais.
À semelhança dos anos anteriores, figuram também nas receitas correntes vários reembolsos especiais de despesas com a defesa, que totalizam 500 000 contos.
12. Por sua vez, as receitas de capital que não constituem recurso à dívida pública elevam-se a 6 200 000 contos, abrangendo fundamentalmente transferências de fundos autónomos, sobretudo do Fundo de Desemprego, a utilizar no financiamento do programa de investimentos do Plano.
Relativamente às reposições não abatidas nos pagamentos, inscreveu-se no Orçamento uma previsão de 1 milhão de contos, que se revela ajustada à realidade evidenciada pelo valor das reposições efectivamente realizadas nos últimos anos.
Finalmente, no capítulo «Contas de ordem» figuram as receitas previstas pelos diferentes organismos públicos dotados de autonomia, num total de 6 800 000 contos, a que correspondem dotações de valor idêntico do lado das despesas. Destacam-se nestes movimentos de receita e despesa os montantes previstos para o Fundo Especial de Transportes Terrestres, a Adiministração-Geral do Porto de Lisboa, a Administração dos Portos do Douro e Leixões e o Fundo de Turismo, conforme em capítulo apropriado se referirá.
3 — Despesas orçamentais
13. O valor total das despesas fixadas no Orçamento para 1978 eleva-se a 222 800 000 contos, excedendo em 50 900 000 contos o montante das despesas inscritas no Orçamento revisto para 1977.
Prevê-se uma subida na generalidade das despesas, com particular relevo para os investimentos do Plano a financiar por dotações do Orçamento Geral do Estado (+10 milhões de contos), os encargos da dívida (+11 milhões de contos) e as despesas com pessoal (+5 800000 contos).
Relativamente às operações da dívida pública, a expansão prevista é determinada pelo elevado montante dos empréstimos públicos emitidos nos últimos anos. Por seu turno, o maior valor fixado para as despesas com pessoal justifica-se tendo em vista o prosseguimento da política adoptada, visando a introdução de melhorias nas remunerações das classes activas e inactivas.
A estrutura das despesas orçamentadas para 1978 é praticamente idêntica à observada no Orçamento anterior. Assim, as despesas correntes e as de capital representam, respectivamente, 72 % e 28 % das despesas globais, excluindo as contas de ordem. Nas despesas correntes, estimadas em 155 500000 contos, sobressaem as relativas a pessoal, transferências e juros. Nas despesas de capital (60 500 000 contos), destacam-se os investimentos do Plano, que representam 73 % daquelas despesas.
A comparação entre as despesas orçamentadas para o próximo ano e as estimadas para 1977 é apresentada nos quadros ix e x, elaborados, respectivamente, segundo as classificações orgânica e económica das despesas.
14. Analisa-se, em primeiro lugar, a forma como as despesas se distribuem por Ministérios e departamentos do Estado.
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O valor total das despesas incluídas no Ministério das Finanças engloba encargos de natureza geral de montante particularmente elevado. Além das operações da dívida pública (25 800 000 contos).
QUADRO IX Despesas orçamentais
(Classificação orgânica)
(Milhares de contos)
I
Incluem-se também encargos com pensões e reformas e assistência na doença e ainda provisões para apoio financeiro às empresas (12 500 000 contos) e aumentos de capital de empresas públicas e nacionalizadas (5 milhões de contos). Em «Outras despesas» está incluída uma provisão, genérica, de 9 milhões de contos, para efeitos do estabelecido no n.° 2 do artigo 20.° da Lei n.° 64/77, de 26 de Agosto, e destinada, cm parte, a fazer face à prevista melhoria das condições de remuneração dos funcionários públicos.
Relativamente aos outros departamentos do Estado, o valor mais elevado das despesas orçamentadas para 1978 corresponde ao Ministério da Educação
e Investigação Científica, cujo montante (27 800 000 contos) representa 12,7 % das despesas totais. No total das despesas deste Ministério, cujo valor se situa a um nível próximo do do ano anterior, assumem particular relevância as despesas com pessoal e, em menor escala, as transferências do sector público.
As despesas para 1978 do Ministério dos Assuntos Sociais atingem igualmente valor elevado (23 600 000 contos), ultrapassando em 11 300 000 contos o valor constante do Orçamento revisto para 1977. Concorre para esta subida a dotação inscrita em «Transferências correntes», destinada a estabelecimentos hospitalares, de saúde e assistência e acção médico-social (de assinalar que foram transferidos, pela primeira vez, para o Orçamento Geral do Estado os encargos com os serviços médico-sociais — cerca de 11 milhões de contos, tendo o mesmo recebido, em contrapartida, 6 milhões de contos da previdência social).
O montante total previsto para os departamentos militares cifra-se em 21 400 000 contos. Os encargos com pessoal representam percentagem elevada daquele valor, devendo também assinalar-se o valor fixado para as despesas com bens duradouros.
Por sua vez, as despesas afectas ao Ministério das Obras Públicas (16 700 000 contos) têm também uma importância considerável no conjunto das despesas totais. Os investimentos do Plano, que representam 82 % daquele valor, excedem sensivelmente os fixados para 1977 (+3 200 000 contos).
No Ministério da Administração Interna, o valor fixado para as despesas em 1978 é inferior ao orçamentado no ano anterior, devido essencialmente à redução operada nas despesas com pessoal, o que se justifica fundamentalmente pela transferência da Secretaria de Estado da Administração Pública para os Encargos Gerais da Nação. Nestes aumentou significativamente a dotação relativa ao pessoal, como consequência da transferência daquela Secretaria de Estado e do quadro geral de adidos, tendo, contudo, a sua despesa total diminuído por força da sensível redução da transferência para o Comissariado para os Desalojados.
Importa ainda salientar o valor da despesa afecta ao Ministério da Agricultura e Pescas, que se fixa em 11 milhões de contos, contra 7 100 000 contos inscritos no Orçamento revisto para 1977. Aproximadamente metade desde acréscimo atribui-se a investimentos do Plano previstos para este sector. Há que referir, no entanto, que parte daquele reforço se destina à reorganização dos serviços internos e à implantação dos seus serviços regionais do Ministério, bem como ao lançamento de certas iniciativas de grande alcance económico-social, tais como o seguro de colheita, o apoio ao seguro de credito e a bonificação de operações de crédito.
15. O agrupamento das despesas orçamentadas para 1978 segundo a sua natureza económica é apresentado no quadro x.
As despesas correntes estimam-se em 155 500 000 contos, representando 72 % do total das despesas, excluindo as contas de ordem. Este valor ultrapassa em 33 2CC 0C0 contos o do Orçamento revisto para 1977, verificando-se os aumentos mais significativos nas despesas de pessoal, juros e transferências para outros subsectores públicos.
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Em 1978, as despesas com pessoal atingem 58 300 000 contos, ou seja, 37,5 % das despesas correntes. À semelhança do ano anterior, o maior peso corresponde às remunerações em numerário, onde avultam as remunerações certas e permanentes, no valor de 42 800 000 contos. Deve assinalar-se, ainda, que em «Outras despesas correntes» figura a provisão genérica, no montante de 9 milhões de contos, atrás referida. Merecem também referência as remunerações em espécie (2 800 000 contos) e as despesas de previdência social (5 400 000 contos).
QUADRO X Despesas orçamentais
(Classificação económica)
(Milhares de contos)
As despesas de pessoal inscritas no Ministério da Educação e Investigação Científica e nos departamentos militares assumem as proporções mais elevadas no total daquelas despesas — respectivamente 31,6% e 24,2 %.
Ressalta igualmente o peso que os juros têm no conjunto das despesas correntes (12,6%), acusando relativamente ao orçamento revisto no ano anterior um aumento de 8 600 000 contos.
Nas transferências correntes, com um valor de 39 milhões de contos (25,1 % das despesas correntes), avultam as transferências do Orçamento Geral do Estado para outros organismos públicos, no montante de 36 600 000 contos. Nesta verba destacam-se as que se destinam a hospitais, casas de saúde e ser-
viços médico-sociais (16 900 000 contos), ao Fundo de Abastecimento (3 200 000 contos), a autarquias locais (2 100 000 contos) e ao Comissariado para os Desalojados (1 500 000 contos).
As despesas com bens não duradouros e com a aquisição de serviços apresentam no orçamento de 1978 valores inferiores aos do orçamento de 1977 revisto, não obstante a elevação de preços, o que traduz bem o clima de austeridade em que irão viver os serviços públicos.
Também a rubrica «Bens duradouros», quase totalmente absorvida pelos departamentos militares, apresenta um aumento de 7,6%, o que, tendo em conta os aumentos de preços, representa uma redução em termos reais.
Os subsídios apresentam um significativo acréscimo, traduzindo a completa substituição da anterior política de avales do Estado por uma política de subsidiação das empresas públicas que praticam preços inferiores ao custo, por razões de ordem social (caso dos transportes, por exemplo) ou de natureza política (como o caso da Setenave).
As «Outras despesas correntes» devem o seu acréscimo à inclusão da referida provisão orçamental, que não foi constituída no orçamento revisto de 1977.
As despesas de capital, que em 1978 atingem 60,5 milhões de contos, registam relativamente ao orçamento revisto de 1977 um acréscimo de 16 100 000 contos.
Têm elevada participação nessas despesas os investimentos do Plano, que se integraram na rubrica «Investimentos», por se desconhecer ainda a sua distribuição.
O valor global desses empreendimentos ascende a 45 milhões de contos, contra cerca de 35 milhões de contos no ano em curso.
Para o financiamento dos referidos investimentos do Plano, utilizam-se recursos provenientes do orçamento (40 100 000 contos), de comparticipação de fundos e serviços autónomos (1 300 000 contos) e, ainda, do crédito externo (3 700000 contos).
Os Ministérios onde os investimentos atingem valores mais elevados continuam a ser o das Obras Públicas (13 600 000 contos), o da Habitação, Urbanismo e Construção (8 milhões de contos) e o da Agricultura e Pescas (6 600 000 contos).
Nas despesas de capital figuram ainda 5 milhões de contos em «Activos financeiros», que se destinam fundamentalmente a aumentos de capital estatutário das empresas públicas, a realizar no decurso de 1978, cuja concretização dependerá da decisão conjunta dos Ministros das Finanças e das tutelas respectivas.
A rubrica «Passivos financeiros», cujo valor fixado para 1978 é de 9 200 000 contos, superior em 2 900 000 contos ao valor orçamentado revisto de 1977, compreende fundamentalmente a amortização de títulos a médio e longo prazos (5 300 000 contos) e os encargos relacionados com a descolonização (3 500 000 contos).
16. Considerando as despesas segundo os objectivos finais, verifica-se que, em 1978, à semelhança do ano anterior, são os «Serviços gerais da administração pú-
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blica» e os «Serviços económicos» que ocupam as primeiras posições na estrutura destas despesas — respectivamente 22,4 % e 17,7 %.
Anote-se, contudo, o carácter provisório dos valores da classificação funcional em 1978, em face da dificuldade que existe em discriminar determinadas rubricas, vindo avolumar a importância relativa às funções não especificadas; na verdade, esta rubrica, que no orçamento revisto de 1977 figurava com 4 300 000 contos, apresenta em 1978 25 400000 contos. Esta dificuldade de discriminação explica a quebra acentuada que se regista em várias das rubricas descritas.
Nas despesas referentes a «Serviços económicos» destacam-se as de transportes e comunicações, embora com valor inferior ao de 1977, as de agricultura, as de silvicultura e pesca e as de indústria e construção, registando-se em ambos estes agrupamentos um incremento em valor absoluto em comparação com o ano anterior.
Merecem ainda referência as importâncias atribuídas a «Educação» e «Saúde», que ocupam uma posição relativa importante no conjunto das despesas.
Por outro lado, as despesas inscritas para a defesa nacional ultrapassam as orçamentadas para 1977 em 1 600 000 contos, representando 9,2 % do conjunto das despesas totais.
QUADRO XI Despesas orçamentais
(Classificação funcional)
(Milhares de contos)
Todavia, observa-se uma alteração importante na estrutura, devido à elevação do montante afecto a «Operações da dívida pública». Na verdade, esta rubrica, que em 1977 representava 8,6% do total das despesas, situa-se em 11,6% em 1978.
4 — Financiamento d© «deficit»
17. Conjugando os valores das receitas efectivas e das despesas totais previstas para 1978 obtém-se um deficit de 58 600 000 contos a cobrir por recursos à divida pública, valor que se situa a nível ligeiramente inferior ao do orçamento revisto para 1977. Deduzindo o valor das amortizações a efectuar (5 700 000 contos), o valor previsto das necessidades líquidas de financiamento fixa-se em 52 900 000 contos.
Procurou-se, assim, adoptar uma política de austeridade orçamental, com vista a não ultrapassar o deficit previsto no orçamento revisto para 1977. No entanto, não foi possível, perante os encargos a satisfazer e a política económica e social que se pretende seguir, limitar ainda mais o deficit orçamental, que atinge, não obstante o esforço desenvolvido, proporções elevadas em relação ao rendimento nacional.
Não querendo, por esta via, dar lugar ao aparecimento de novos focos inflacionistas, importa aperfeiçoar o sistema de controle da execução orçamental, para o que se irá dar continuidade às medidas já tomadas nesse sentido (de que se destaca a preparação e execução das primeiras fases do programa de informatização da Direcção-Geral da Contabilidade Pública) e melhorar a fiscalização tributária, por forma a ser possível obter no final da gerência um saldo final menos desfavorável.
A forma de financiamento do deficit não difere substancialmente da que foi adoptada no orçamento revisto de 1977.
De facto, para o financiamento de despesas de desenvolvimento económico abrangidas no orçamento, nomeadamente investimentos do Plano, prevê-se a utilização de recursos provenientes do crédito externo, cujo montante se estima em 3 700 000 contos. As comparticipações mais significativas que se prevêem são as seguintes: de uma instituição oficial da República Federal da Alemanha (1 500 000 contos), da Agência Internacional para o Desenvolvimento (600 000 contos), do Banco Europeu de Investimentos (500 000 contos), do Governo dos Estados Unidos da América, através da Commodity Credit Corporation (400 000 contos), do Banco Mundial (400 000 contos) e da Noruega (200 000 contos). Também se prevê a utilização de comparticipações, embora de menor montante, da Suécia, do
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Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e do Fundo da EFTA para o Desenvolvimento Industrial de Portugal.
Sendo assim, o recurso a empréstimos internos, a tomar pelo público e investidores institucionais e pelo sistema bancário, que se torna necessário efectuar atinge 54 900 000 contos.
Com base nos resultados das subscrições de Obrigações do Tesouro já realizadas no corrente ano por particulares e investidores institucionais não bancários, parece legítimo prever que a mobilização de poupanças privadas no próximo ano possa atingir 7 milhões de contos. Deste modo, o recurso ao sistema bancário paira cobertura do deficit orçamental eleva-se a 47 900 000 contos, pelo que, considerando o valor das amortizações de títulos públicos detidos pelas instituições monetárias, é de 43 900 000 contos o aumento previsto do crédito bancário ao sector público em termos líquidos.
Em face desta previsão, a necessidade de evitar que a expansão global dos meios de pagamento contribua para o agravamento das tensões inflacionistas implicará uma relativa moderação na distribuição de crédito a empresas e particulares.
5 — Situação da dívida pública
18. Dadas as necessidades de financiamento existentes, prevê-se que a dívida pública directa sofra no próximo ano um aumento, em termos líquidos, da ordem dos 53 milhões de contos, através da emissão de empréstimos públicos para aplicação por via orçamental.
No final de Setembro último o valor da dívida pública directa atingia 164 700 000 contos, a que se juntavam responsabilidades por garantias prestadas pelo Estado no montante de 64 300 000 contos. Assistiu-se, portanto, desde o início do ano a uma elevação de 14 400 000 contos na dívida directa, que se distribuiu pela dívida interna e externa, com maior incidência nesta última devido sobretudo aos efeitos da desvalorização do escudo.
Por sua vez, o aumento observado no valor da divida externa garantida foi particularmente acentuado (+20 900 000 contos), ao passo que o montante dos avales prestados pelo Estado a empréstimos internos se elevou de forma moderada no mesmo período.
Com base na estimativa para o final do ano em curso (204 600 000 contos), e considerando apenas o recurso à dívida pública para a execução orçamental, poderá prever-se que a dívida directa ascenda no final de 1978 a cerca de 258 milhões de contos. Consequentemente, a relação entre a dívida directa e o produto interno bruto, a preços de mercado, diminuirá, segundo se prevê, de 31,5% para 31 % no decurso do próximo ano.
Todavia, dado o avultado recurso à dívida pública efectuado nos últimos anos para o financiamento do deficit orçamental, o serviço da dívida pública previsto para 1978, sem contar com os encargos financeiros resultantes da descolonização e da prestação de garantias, elevar-se-á a 25 800 000 contos, o que representa 17,2 % do valor das receitas correntes estimadas.
QUADRO XII Dívida pública c serviços da divida
(Milhares dc contos)
(a) Recurso à dívida pública para financiamento do deficit orçamental e amortizações da dívida.
(b) Inclui o valor das responsabilidades em escudos relativo às promissórias representativas da quota de Portugal no Fundo Monetário Internacional.
II —ORÇAMENTOS DOS FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS PARA 1978
19. Nos termos do n.° 3 do artigo 10.° da Lei n.° 64/77, de 26 de Agosto, referem-se no presente relatório alguns elementos relativos à previsão orça-mental dos órgãos da Administração Central dotados de autonomia. O facto de existirem hoje muitos serviços autónomos levanta grandes problemas de compatibilização e de recolha de informação, o que prejudica o necessário controle dos dinheiros públicos.
20. Para 1978, os orçamentos dos serviços autónomos apresentam um total de despesas de cerca de 40 milhões de contos, ou seja, uma redução de aproximadamente 10% em relação ao montante global constante do orçamento revisto de 1977.
Esta contracção explica-se, fundamentalmente, pela diminuição dos créditos orçamentais atribuídos ao Comissariado para os Desalojados. No entanto, deve esclarecer-se que os números apresentados no orçamento revisto de 1977 não são totalmente comparáveis com os do presente relatório, visto que, entretanto, se conseguiu cobrir o conjunto de organismos em falta naquele documento. Não se incluem, porém, no quadro elementos relativos a alguns hospitais, cujas
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QUADRO XIII Orçamentos dos serviços autónomos (1978) (Milhares dc contos)
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normas de contabilidade foram recentemente alteradas, originando dificuldade na conversão da contabilidade hospitalar para a contabilidade pública, e o orçamento dos Serviços Médico-Sociais, que se autonomizaram da Previdência, passando a ser financiados pelo Orçamento Geral do Estado.
Os recursos colocados pelo Estado à disposição destes últimos serviços e que não figuram no quadro seguinte ascendem a cerca de 18 milhões de contos no próximo ano. Destacam-se nos restantes organismos com autonomia financeira os estabelecimentos fabris militares, o Gabinete da Área de Sines, a Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado, o Instituto de Acção Social Escolar, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, a Lotaria e as Apostas Mútuas Desportivas, o Instituto da Família e Acção Social, os hospitais e as administrações dos portos e aeroportos.
Prevê-se que as receitas correntes dos serviços autónomos em 1978 provenham essencialmente da venda de bens e serviços (50 %), destacando-se nesta rubrica a produção dos estabelecimentos fabris militares, as receitas da lotaria e do totobola e a prestação de cuidados médicos e hospitalares. Por outro lado, as transferências correntes do OGE atingem cerca de 35 °ío da receita corrente destes organismos.
Nas despesas correntes avultam a aquisição de bens e serviços (54 %) e as transferências constituídas em grande parte por prestações a atribuir pelo Comissariado para os Desalojados e pelo Instituto da Família e Acção Social A poupança corrente gerada atingirá em 1978 aproximadamente 400 milhares de cantos, sendo manifestamente insuficiente para financiar as despesas de capital.
Por isso, os serviços recorrerão a empréstimos (45 % da receita de capital), na sua quase totalidade, para financiamento do Gabinete da Área de Sines. Receberão ainda transferências do OGE no montante de cerca de 3,5 milhões de contos. As despesas de capital ascendem a perto de 11 milhões de contos, sendo constituídas na sua maior parte por investimentos do Gabinete da Área de Sines.
21. No conjunto, os fundos autónomos calculam que em 1978 irão despender 42 milhões de contos, ou seja, mais 8 % do que em 1977. A sua estrutura financeira, bastante diferente da dos serviços autónomos, revela uma maior parcela de recursos próprios, com relevo para os de natureza fiscal, que ascendem a 26 milhões de contos, valor sensiveilmente idêntico ao orçamentado para 1977. A estabilização destes valores deriva, essencialmente, da perda da receita do Fundo de Abastecimento devido ao aumento da taxa de refinação e aos efeitos da desvalorização do escudo e do consumo de combustíveis por parte dos particulares. Os aumentos dos preços, nomeadamente da gasolina e do gasóleo, não compensaram os efeitos dos factores negativos atrás mencionados.
Do mesmo modo, as receitas fiscais previstas pelo Fundo de Desemprego revelam uma estagnação originada pela situação do mercado de trabalho e ainda por se tratar de valores de cobrança, influenciados negativamente pelas dificuldades surgidas nos pagamentos.
Também o Fundo Especial de Transportes Terrestres viu. reduzidas substancialmente as suas receitas por virtude de se desejar proteger determinados tipos de operadores de transporte. As despesas correntes dos
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fundos são constituídas largamente pela atribuição de subsídios (17 600 000 contos), em que se destacam os subsídios aos cereais (5 800 000 contos), oleaginosas (2 100 000 contos), produtos petrolíferos para a indústria e transportes (5 700 000 contos), leite (1 200 000 contos) e mais alguns produtos incluídos no cabaz de compras. As transferências correntes, no valor de 5 milhões de contos, destinam-se sobretudo à atribuição de subsídios de desemprego e ao fun-cionamento do Fundo de Desenvolvimento da Mão--de-Obra para acções de formação profissional.
Estima-se que, deste modo, se forme uma poupança considerável no conjunto dos fundos autónomos, que constituirá, juntamente com a utilização de saldos da gerência anterior (Fundo de Abastecimento) e o produto dos empréstimos a contrair pelo Fundo de Fomento da Habitação e pelo Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca, um potencial de financiamento para o próprio Orçamento Geral do Estado. O Fundo de Desemprego contribuirá com 4600000 contos para obras de saneamento básico e programas de habitação e urbanismo a levar a cabo pelas autarquias. Do mesmo modo, o Fundo de Fomento da Habitação e o Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca contribuirão para o financiamento de outros subsectores, nomeadamente as autarquias locais, com cerca de 4 200000 contos.
III —ORÇAMENTOS DAS REGIÕES AUTÓNOMAS DOS AÇORES E DA MADEIRA
22. Dada a antecipação verificada na apresentação da proposta de lei do orçamento à Assembleia da República, nos termos do artigo 28.° da Lei n.° 64/77, de 26 de Agosto, não se dispõe ainda dos orçamentos aprovados pelas Assembleias Regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Em face da linha de política orçamental definida pelo Governo Central, visando o reequilíbrio do orçamento corrente do sector público administrativo e a atenuação do recurso ao crédito por parte do mesmo sector, as propostas de orçamento a apresentar pelos Governos Regionais às Assembleias Regionais respectivas deverão ter em conta a necessidade de formar o máximo de poupança corrente, tanto mais que já dispõem de todas as receitas a que têm direito e ainda mantêm inseridas no Orçamento Geral do Estado muitas dotações destinadas à cobertura dos serviços periféricos.
Quanto ao orçamento de capital e no que aos projectos de investimento diga respeito, uma vez que a decisão do Governo Central é de não alterar o mon-
tante global orçamentado para 1978 (cerca de 45 milhões de contos), haverá que inserir os projectos de investimento das Regiões Autónomas no PIAP, pro-cedendo-se a uma redistribuição das verbas afectas a cada sector de actividade pelo continente e pelas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, de acordo com a importância económico-social de cada um dos projectos, o grau de elaboração dos mesmos e a capacidade de realização efectiva de cada uma das entidades executoras.
Esta metodologia, única que se afigura realista, permitirá o máximo aproveitamento das respectivas dotações orçamentais.
Deste modo, é de esperar que os orçamentos das Regiões Autónomas recebam as indispensáveis coberturas dos seus déficits, quer correntes, quer de capital, pela via de transferências de verbas já inscritas no Orçamento Geral do Estado para 1978.
Oportunamente se dará conhecimento à Assembleia da República de qualquer alteração orçamental que possa resultar de dificuldades das Regiões Autónomas face aos princípios acima expostos.
IV — ANEXOS
Mapa das receitas previstas para 1978.
Resumo comparativo, por Ministérios, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978.
Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978 (um mapa por cada Ministério).
Resumo comparativo, por grandes agrupamentos económicos, das despesas dos orçamentos de 1977 e 1978.
Comparação, por classificação funcional, das des pesas dos orçamentos de 1977 e 1978.
Resumo, por Ministérios e grandes agrupamentos económicos, da despesa do orçamento de 1978.
Despesas correntes do ano de 1978 — Pessoal.
Despesas correntes do ano de 1978 — Outras.
Despesas de capital do ano de 1978.
Resumo, por objectivos finais e Ministérios, das despesas do ano de 1978.
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MAPA DAS RECEITAS PREVISTAS PARA 1978
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02—Ministério — Defesa Nacional — Estado-Maior-General das Forças Armadas
Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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Ol — Ministério — Encargos Gerais da Nação Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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03 — Ministério — Defesa Nacional — Departamento da Força Aérea Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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04 — Ministério — Defesa Nacional — Departamento do Exército
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06 — Ministério — Plano e Coordenação Económica Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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05 — Ministério — Defesa Nacional — Departamento da Marinha Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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07 — Ministério — Administração Interna
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08 — Ministério — Justiça
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10 — Ministério — Negócios Estrangeiros
Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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09 — Ministério — Finanças
Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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11 — Ministério — Agricultura e Pescas
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12— Ministério — Indústria e Tecnologia
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14 — Ministério — Trabalho Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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13 — Ministério — Comércio e Turismo
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15 — Ministério — Educação e Investigação Científica Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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16 — Ministério — Assuntos Sociais Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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18 — Ministério — Obras Públicas Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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19 — Ministério — Habitação, Urbanismo e Construção Resumo comparativo, por capítulos, das verbas nos orçamentos de 1977 e 1978
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Orçamento Geral do Estado mapa 2 a
Resumo comparativo, por grandes agrupamentos económicos, das despesas dos orçamentos de 1977 e 1978
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mapa 3-a (continua)
Orçamento Geral do Estado
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MAPA 3-A (continuação)
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PREÇO DESTE NUMERO 32S00
IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA