19 DE MARÇO DE 1998

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35 — Segundo J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, os actos de criação, extinção e alteração dos municípios estão sujeitos a uma reserva de lei em duplo sentido, pois devem ser efectuadas por lei — agora necessariamente por lei da Assembleia da República —, que, por sua vez, tem de respeitar uma lei quadro definidora do regime geral de criação, extinção e modificação das autarquias locais, que pertence à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República.

36 — Por força do 4° processo de revisão constitucional — v. reunião plenária de 29 de Julho de 1997, Diário da Assembleia da República, 1." série, n.° 103, de 30 de Julho de 1997 (discussão do artigo 243.°) (Lei n.° 1/97, de 20 de Setembro), foi criado um artigo autónomo sob a epígrafe «Referendo local» (artigo 240.° da Constituição da República Portuguesa).

37 — Esle preceito comporta dois aspectos inovadores: por um lado, supera-se a exigência constitucional da competência exclusiva da autarquia nas matérias submetidas a referendo; por outro, reconhece-se o direito de iniciativa referendária local a cidadãos eleitores.

38 — Em termos de poder local, os grandes contributos trazidos pela mais recente revisão constitucional foram, à laia de síntese, os que seguidamente se enunciam.

Admissão da possibilidade de evolução do actual sistema para outro em que o órgão executivo da autarquia seja constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo. Esta evolução só terá lugar se vier a ser adoptada em lei a aprovar por dois terços;

As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser propostas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei;

Possibilidade de referendos municipais, incluindo por iniciativa popular;

Admissão de uma consulta popular para a instituição em concreto das regiões administrativas.

VI — Do conteúdo e da < inconstitucionalidade do projecto de lei n.º 445/VII

39 — Com o presente projecto de diploma pretendem os seus proponentes estabelecer um novo regime jurídico de criação dos municípios. O que, a fazer vencimento, deveria implicar a previsão de norma revogatória das disposições legais que actualmente regulam a matéria, máxime a Lei n.° 142/85.

40 — O diploma é composto por 14 artigos, deles se destacando, para efeitos de relatório, os que suscitam questões de constitucionalidade.

41 — No tocante aos factores de decisão — previsto no artigo 2." do projecto — inerentes à apreciação das iniciativas nesta área constata-se, desde logo, a circunscrição deste diploma à criação de municípios com omissão de referência normativa ao regime de extinção e modificação.

42 — Com carácter inovador surge, desde logo, a alínea a) do artigo 1° do projecto de lei, que subordina a criação de municípios à vontade das populações que integração o novo município. Estipula-se que a expressão de tal vontade será efectuada por via de referendo (na actual lei quaOTo esta vontade é demonstrada através de consulta aos órgãos autárquicos representativos).

43 — A nova alínea d) do artigo 2.° do projecto de lei em apreço refere-se ainda a «interesses de ordem geral e local» (a lei actual refere «interesses de ordem nacional e regional ou local»).

44 — Prevê-se ainda neste artigo que a apreciação legislativa deverá ter em consideração os pareceres de carácter consultivo dados pelos órgãos deliberativos do município de origem e das freguesias a destacar. Não sc

registam, no entanto, soluções de conexão entre a expressão

da vontade directa das populações e da vontade indirecta dos respectivos e representativos órgãos autárquicos.

45 — O artigo 4.° do projecto de lei conduz à introdução da figura do referendo local no processo de criação de novos municípios. E precisamente este preceito que suscita dúvidas de constitucionalidade a S. Ex." o Presidente da Assembleia da República, dado que entende ser «de duvidosa constitucionalidade sujeitar o processo de criação de novos municípios a referendo obrigatório e vinculativo».

Invoca o Presidente da Assembleia da República, como argumentação para sustentar as suas dúvidas de inconstitucionalidade, designadamente:

a) A ausência de credencial constitucional que habilite o legislador a prever a sujeição de determinadas matérias a referendo obrigatório, para além, obviamente, do caso regulado no artigo 256.° da Constituição da República Portuguesa;

b) A sujeição desta matéria a referendo vinculativo reduz a mera formalidade, sem quaisquer consequências relevantes, a «consulta dos órgãos das autarquias abrangidas» (único procedimento constitucionalmente exigível por força do artigo 249.° da Constituição da República Portuguesa);

• c) A limitação do direito de sufrágio referendário aos «eleitores recenseados na área da freguesia ou das freguesias que integrarão o futuro município» poderá restringir, de forma inconstitucional, os direitos de participação política dos eleitores recenseados nas restantes freguesias do município ou municípios de origem;

d) A possibilidade «de se iniciar novo processo legislativo com as devidas alterações», no caso de o resultado do referendo ser, em alguma ou algumas freguesias, desfavorável à criação do município, poderá conflituar com o disposto no n.° 10 do artigo 115.° da Constituição da República Portuguesa;

e) É ainda duvidoso a não sujeição a fiscalização preventiva obrigatória da constitucionalidade e da legalidade da proposta de referendo [artigos 115.°, n.° 8, e 223.°, n.° 2, alínea f), da Constituição], por ser seguro a inaplicabilidade ao caso das normas relativas ao processo de consulta, previstas na Lei n.° 49/90, de 24 de Agosto.

46 — Importa, então, passar à apreciação das questões de constitucionalidade, designadamente à luz do despacho de S. Ex.° o Presidente da Assembleia da República.

47 — Desde logo há que estabelecer o enquadramento constitucional da lei definidora do regime de criação de novos municípios. Trata-se do instrumento legal previsto na alínea n) do artigo 164.° da Constituição da República Portuguesa — «criação, extinção e modificação das autarquias locais -e respectivos regimes, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas» — no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República.