214 | II Série A - Número: 047S2 | 17 de Outubro de 2011

A1. Reforma do Processo Orçamental 1. Introdução O processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de carácter formal ou informal, que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correção do orçamento, bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de atores envolvidos, pela sua complexidade e pela natureza dos incentivos presentes, o processo orçamental coloca importantes desafios de coordenação e de responsabilização dos diferentes intervenientes.
É hoje amplamente reconhecido que as características do processo orçamental são determinantes para o desempenho das contas públicas. Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da estratégia de ajustamento financeiro e macroeconómico em Portugal. Pretende-se um quadro orçamental que promova a estabilidade e sustentabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública.
As linhas orientadoras deste processo de mudança, enunciadas no Programa do Governo e no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), decorrem, em larga medida, das profundas alterações à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) aprovadas pela Assembleia da República em abril de 20111. A execução destas alterações terá de refletir a evolução em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar2.
Nos termos da Lei, deve o Governo apresentar, juntamente com a proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2012, a estratégia e os procedimentos a adotar para assegurar a plena aplicação da LEO até 20153. Em cumprimento deste requisito, descrevem-se seguidamente as principais fragilidades do atual processo orçamental, enunciam-se os princípios e características de um novo modelo orçamental alinhado com as melhores práticas internacionais e apresentam-se a estratégia e o plano de concretização da reforma orçamental. As prioridades imediatas são a melhoria da qualidade da informação orçamental, o reforço do controlo dos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas, a reforma do Ministério das Finanças e a operacionalização do quadro plurianual de programação orçamental.

2. Fragilidades do processo orçamental português O processo orçamental português padece de importantes fragilidades, que são conhecidas e se encontram amplamente documentadas4. Em termos genéricos, o processo orçamental português é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação 1 Lei N.º 22/2011 de 20 de maio, quinta alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (lei de enquadramento orçamental).
2 Foi recentemente aprovada pelo Conselho da União Europeia a Council Directive on requirements for budgetary frameworks of the Member States, que aguarda publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
3 Artigo 6.º da Lei n.º 52/2011 de 13 de outubro (sexta alteração à lei do enquadramento orçamental).
4 Vejam-se, por exemplo, Relatório do Grupo de Trabalho para a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, julho de 2010, http://www.min-financas.pt; e OCDE (2008), Avaliação do processo orçamental em Portugal, http://www.dgo.pt; ECORDEP (2001), Relatório da Estrutura de Coordenação para a Reforma da Despesa Pública, Ministério das Finanças, setembro de 2001.