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Terça-feira, 21 de novembro de 2023 II Série-A — Número 36
XV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2023-2024)
S U M Á R I O
Decretos da Assembleia da República (n.os 112 a 114/XV): (a) N.º 112/XV — Alteração ao Estatuto da Ordem dos Arquitetos. N.º 113/XV — Alteração ao Estatuto da Ordem dos Economistas. N.º 114/XV — Alteração ao Estatuto da Ordem dos Nutricionistas. Projeto de Lei n.º 940/XV/2.ª (Introduz um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas): — Alteração do texto inicial do projeto de lei.
Projeto de Resolução n.º 957/XV/2.ª — Recomenda ao Governo que encete todos os esforços diplomáticos para defender a criação do Estado da Palestina, a par da existência do Estado de Israel, lado a lado, a viver em paz e segurança, tal como previsto no Plano de Partilha das Nações Unidas de 1947: — Alteração do título e do texto iniciais do projeto de resolução.
(a) Publicados em Suplemento.
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PROJETO DE LEI N.º 940/XV/2.ª (1)
(INTRODUZ UM CÍRCULO DE COMPENSAÇÃO NACIONAL NAS ELEIÇÕES LEGISLATIVAS)
Exposição de motivos
O sistema eleitoral português precisa de mudar. Desde 1974, o panorama político-partidário, a demografia
e a organização administrativa portuguesas sofreram profundas alterações que não se traduziram num
ajustamento correspondente no sistema eleitoral. Esta incapacidade de adaptação do sistema político, de
forma a garantir uma representação o mais proporcional possível entre o País e o Parlamento, produziu
fenómenos como um fosso representativo entre o interior e o litoral, incentivos ao voto tático e um elevado
número de votos que ou não expressam as primeiras preferências dos portugueses ou não elegem qualquer
Deputado. Não começarmos a encarar já este problema só levará a adiar as soluções que, mais tarde ou mais
cedo, terão de ser implementadas em Portugal.
O sistema eleitoral português sustenta-se no princípio da representação proporcional na atribuição de
lugares na Assembleia da República. Ao contrário de alguns países que instauraram um único círculo nacional
para o qual todos votam, optou-se, em Portugal, por criar vários círculos plurinominais correspondentes aos
distritos do País. Pretendeu-se com esta escolha, assente também na história política do País, que os círculos
se traduzissem numa ligação mais estreita entre eleitos e eleitores, gerando campanhas mais localizadas nas
eleições legislativas, dirigidas aos problemas das diferentes comunidades do País, sem prejuízo da unidade do
colégio eleitoral nacional. A distribuição do número de Deputados pelos diferentes círculos é feita segundo o
método D'Hondt, seguindo um critério de censo eleitoral. Os méritos deste sistema, que cria condições para
que os Deputados se possam especializar nos problemas dos seus círculos, escondem, no entanto, uma
realidade que prejudica os círculos mais pequenos, os quais, em teoria, seriam um dos seus primeiros
beneficiários. É justamente nestes círculos que o leque de opções que contribuem para a eleição de um
deputado é consideravelmente mais reduzido.
Este problema foi-se agravando nas últimas décadas. Por um lado, a tendência de deslocação de
população do interior para o litoral transferiu mais deputados para os círculos maiores, reduzindo a
representatividade dos eleitos destes mesmos círculos, ainda que o critério populacional fosse respeitado. De
facto, tendo em conta a distribuição de Deputados a partir de 1991, ano em que o número de Deputados
estabilizou em 230, os círculos mais pequenos no território nacional, como Portalegre, Guarda, e Bragança,
elegiam, no seu conjunto, mais três Deputados. Por outro lado, o sistema partidário foi-se fragmentando: nas
primeiras décadas do regime, com algumas exceções, a composição parlamentar havia-se estabilizado em
torno de quatro grandes partidos com representatividade nacional; hoje, existem muito mais partidos. Um
português nos círculos referidos tem menos possibilidade de eleger representantes de um partido que o
represente a nível nacional, contrariamente a um português no litoral.
As mais recentes eleições para a Assembleia da República, no dia 30 de janeiro de 2022, foram mais um
caso flagrante de injustiça no nosso sistema eleitoral. Calculou-se que 730 mil votos nas eleições legislativas
de 2022 não elegeram qualquer Deputado1, apesar das preferências expressas dos eleitores, o que constitui
cerca de 13 % do universo de 5 563 497 votos depositados nessas mesmas eleições. Esta iniquidade é
especialmente grave num parlamento assente num sistema de representação proporcional, que se pretende
que conduza a legislaturas plurais e representativas do espectro de preferências da população.
Ao não se respeitar plenamente a necessidade de proporcionalidade do sistema eleitoral, gera-se a
impressão de que uns votos são mais úteis do que outros: onde em Lisboa um voto na primeira escolha tem,
por regra, um impacto significativo, em Portalegre ou Bragança é-se incentivado a votar no mal menor entre as
maiores forças partidárias, sob pena de não se eleger qualquer Deputado. O fenómeno do chamado «voto
tático», característico dos sistemas uninominais sem círculos de compensação, como se verifica no Reino
Unido ou nos Estados Unidos, acaba por ter expressão em Portugal, incentivando muitos eleitores a não votar
nas suas primeiras escolhas, contrariamente aos princípios que subjazem à representação proporcional.
Tudo isto conduz a um viés pró-maioritário nos círculos mais pequenos, seja do ponto de vista dos
incentivos ao voto, seja da matemática eleitoral do país em função do declínio demográfico dos círculos mais
1 Portal «o meu voto» – Omeuvoto.com – o meu voto
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pequenos, que perdem representação neste movimento. Com o aumento do número de forças políticas que
podem aspirar a uma representação no Parlamento, intensifica-se assim a disparidade entre a distribuição dos
votos expressos e a distribuição de lugares no Parlamento.
Esta circunstância pode mesmo afigurar-se contrária ao espírito da Constituição. Gomes Canotilho e Vital
Moreira2 já previam esta tendência de distorção da representação proporcional no sistema português:«A
repartição proporcional de mandatos em círculos que elegem um número reduzido de Deputados […] pode
conduzir, também, a uma concentração de mandatos nos 'partidos maiores' funcionando, na prática, como
'cláusula barreira' dos pequenos partidos.» E recordam, nesse sentido, que «o sistema proporcional implica
fundamentalmente […] que cada força política obtenha um número proporcional de Deputados
aproximadamente igual à proporção dos votos que obteve». Concluem, portanto, que no cumprimento da
proporcionalidade «não basta que cada círculo eleja mais do que um Deputado; torna-se necessário que eleja
um número de Deputados suficientemente grande para ser divisível de modo a atribuir mandatos a todas as
forças política». No limite, o cumprimento estrito deste princípio implica que «o círculo único é o que faculta
resultados mais rigorosamente proporcionais».
É fundamental que todos os votos contem de forma equitativa, independentemente de onde venham e para
quem sejam. Este deve ser o primeiro de vários impulsos para que o sistema eleitoral português estimule a
participação dos cidadãos na vida democrática do País. Esta reforma deve contribuir para o revigoramento da
vida política. Ainda que não se possa estabelecer uma relação de correlação, e muito menos causalidade,
entre o fosso representativo e os números da abstenção, este último fenómeno deve levar as forças políticas e
a sociedade portuguesa a debruçar-se sobre as soluções necessárias para revigorar o sistema político
português. Não basta exigir um esforço adicional, ora aos portugueses, ora aos políticos para que participem
ou incitem a mais participação.
A Iniciativa Liberal entende, portanto, que a solução constitucional que garante um sistema eleitoral
conforme à necessidade de uma representação proporcionalmente justa, sem, com isso, quebrar o elo de
representação regional, é a da introdução de um círculo de compensação. E, de facto, já desde a revisão
constitucional de 1989 que o artigo 149.º da CRP, relativo aos círculos eleitorais, passou a prever a
possibilidade de se introduzir um círculo de compensação nacional. Está aberta a possibilidade de adaptarmos
o sistema português às várias mudanças que foram ocorrendo ao longo da democracia sem descaracterizar a
visão constituinte e cumprindo a representação proporcional.
Neste modelo, as pessoas continuam a votar no seu distrito. No entanto, a distribuição final de mandatos
na Assembleia da República terá um resultado aproximadamente proporcional à votação nacional, entrando
primeiro os candidatos diretamente eleitos pelos distritos, garantindo a representação regional, e depois os
candidatos do círculo de compensação, repondo a proporcionalidade. O círculo de compensação corrige as
desproporcionalidades resultantes da organização por círculos eleitorais, garantindo que o voto de qualquer
português vale o mesmo, onde quer que vote. Este modelo já é aplicado nas eleições para a Assembleia
Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA). Nos Açores, muito embora existam círculos de ilhas, os
açorianos sabem que o seu voto contará sempre, e podem, por isso, votar plenamente em consciência.
Graças ao círculo de compensação, que contempla mandatoriamente candidatos dos círculos de ilhas, os
açorianos podem confiar que o seu partido de eleição elegerá sempre, se reunir suficientes votos na totalidade
das ilhas.
Finalmente, entendemos que o número mais apropriado para o círculo de compensação é o de 40
Deputados. Para chegar a este número, foi simulada a introdução de um círculo nacional de compensação
sem adicionar Deputados aos atuais 230, ao longo de várias eleições.
Foram simuladas todas as dimensões possíveis (0 a 230), retirando um Deputado de cada vez ao círculo
com menor rácio de eleitores por mandato, sem que nenhum círculo ficasse com menos de 2 (dois) mandatos
atribuídos. As métricas de avaliação de cada simulação utilizadas foram:
1 – O desvio de proporcionalidade – a soma dos absolutos das diferenças entre a percentagem de
votos obtidos a nível nacional e a percentagem de mandatos obtidos. Este desvio avalia o quão semelhante é
a composição da Assembleia da República relativamente aos votos obtidos pelos partidos. Este será tão
menor quanto menores forem as diferenças de votos necessários para eleger um deputado entre cada partido.
Por natureza, este desvio quase nunca poderá ser zero, visto que há partidos que nunca conseguirão eleger
2 Canotilho, J.J.G., Moreira, V. (2014) Constituição da República Portuguesa Anotada: Volume II, Artigos 108.º a 296.º, Coimbra Editora.
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por falta de votos (se tiverem menos de metade de uma fração equivalente a um Deputado) e porque a
Assembleia da República tem muito menos lugares do que os votos que a ele concorrem, havendo, portanto,
erros de arredondamento.
2 – Os votos perdidos – o número de votos que não elegeram qualquer Deputado. Todos os votos cujo
círculo não elegeu um Deputado do respetivo partido são considerados perdidos. No caso do círculo de
compensação nacional, havendo um Deputado eleito por esse círculo, todos os votos no partido desse
Deputado que concorram ao círculo nacional são considerados úteis. Pode-se entender esta métrica como
uma medida da utilidade dos votos. Tal como no desvio de proporcionalidade, os partidos com votação inferior
a 50 % de 1/230 provavelmente não elegerão em caso algum e todos os votos serão perdidos.
Representam-se estas métricas de forma gráfica abaixo, dando-se destaque à dimensão do círculo de
compensação a partir do qual a desproporcionalidade entre votos e mandatos é mitigada.
Em 2009, o desvio de proporcionalidade era de cerca de 20 %, sendo o número de votos perdidos um
pouco inferior a 500 mil. Neste período, o sistema político-partidário português, consolidado em torno de cinco
partidos, já apresentava um fosso representativo significativo, que seria plenamente compensado por um
círculo de compensação de 30 Deputados, reduzindo tanto o número de votos perdidos como o desvio de
proporcionalidade para os seus mínimos possíveis.
Cenário 1 – Eleições Legislativas de 2009
Em 2015, as duas medidas mantinham-se numa situação semelhante, ainda que com um número de votos
perdidos e desvio de proporcionalidade maiores, possivelmente com o contributo da entrada de um novo
partido na Assembleia da República.
Cenário 2: Eleições Legislativas de 2015
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Foi em 2019 que tanto o número de votos perdidos como o desvio de proporcionalidade dispararam
significativamente, com a entrada de três novos partidos no Parlamento. Aqui, o desvio entre a
proporcionalidade dos votos depositados e a distribuição de lugares na Assembleia da República já ascende
aos 30 % e o número de votos perdidos, que era cerca de 500 mil, chega a ultrapassar os 700 mil votos. Nesta
circunstância, já seriam necessários mais de 30 Deputados no círculo de compensação para conseguir uma
correção do desvio.
Cenário 3: Eleições Legislativas 2019
Chegados a 2022, verificamos que se consolidam as tendências iniciadas em 2019, onde os votos
desperdiçados ultrapassam, mais uma vez, aos 700 mil, e o desvio de proporcionalidade chega a quase 30 %.
Mais uma vez, é acima dos 30 Deputados que se assegura o máximo de proporcionalidade no sistema
eleitoral.
Cenário 4: Eleições Legislativas 2022 (com repetição)
Assim, conclui-se que o número de 40 Deputados garante uma solução que não só será mais justa mas
também suficientemente duradoura e adaptável às evoluções que tanto o sistema político português como a
configuração demográfica do país poderão sofrer no futuro; não sabendo se as tendências presentes
continuam, é necessário tomar medidas que resistam a diferentes configurações parlamentares e eleitorais,
assegurando uma representatividade constante e fiável. Entende-se, pois, que este modelo, sendo justo,
constitucional e já aplicado na Região Autónoma dos Açores, deve servir de plataforma de entendimento para
todas as forças democráticas que devem colaborar no sentido da correção do sistema eleitoral, combatendo o
voto tático, a sub-representação dos votos dos distritos menos populosos e preservando a pluralidade política
na Assembleia da República.
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Ao abrigo da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do
Regimento da Assembleia da República, o Grupo Parlamentar da Iniciativa Liberal apresenta o seguinte
projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei altera a Lei Eleitoral da Assembleia da República, aprovada pela Lei n.º 14/79, de 16 de
maio.
Artigo 2.º
Alteração à Lei n.º 14/79, de 16 de maio
São alterados os artigos 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 17.º e 21.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio, na sua redação
atual, os quais passam a ter a seguinte redação:
«Artigo 12.º
Círculos eleitorais
1 – […]
2 – […]
3 – […]
4 – […]
5 – Há um círculo nacional de compensação, que coincide com a totalidade dos círculos eleitorais.
Artigo 13.º
Número e distribuição de Deputados
1 – […]
2 – O número total de Deputados pelos círculos eleitorais do território nacional é de 186, distribuídos
proporcionalmente ao número de eleitores de cada círculo, segundo o método da média mais alta de
Hondt, de harmonia com o critério fixado no n.º 1 do artigo 16.º.
3 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, o número de Deputados de cada círculo eleitoral não
pode ser inferior a dois.
4 – A cada um dos círculos eleitorais referidos no n.º 4 do artigo anterior correspondem dois Deputados.
5 – O número de deputados do círculo nacional de compensação referido no n.º 5 do artigo anterior é de
40, distribuídos proporcionalmente segundo o método da média mais alta de Hondt, de harmonia com o critério
fixado no n.º 2 do artigo 16.º.
6 – (Anterior n.º 4.)
7 – (Anterior n.º 5.)
8 – (Anterior n.º 6.)
Artigo 15.º
Organização das listas
1 – […]
2 – […]
3 – É condição para a candidatura no círculo nacional de compensação ser simultaneamente candidato
num outro círculo eleitoral.
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Artigo 16.º
Critério de eleição
1 – […]
2 – No círculo nacional de compensação, a conversão dos votos em mandatos faz-se de acordo com o
método de representação proporcional de Hondt, com compensação pelos mandatos já obtidos nos outros
círculos eleitorais, obedecendo às seguintes regras:
a) Apura-se o número total de votos recebidos por cada lista no conjunto dos outros círculos eleitorais;
b) O número de votos apurado por cada lista é dividido, sucessivamente, por 1, 2, 3, 4, 5, etc. sendo os
quocientes alinhados pela ordem decrescente da sua grandeza;
c) São eliminados para cada lista, tantos quocientes quantos os mandatos já atribuídos, para o conjunto
dos outros círculos eleitorais, nos termos do número anterior;
d) Os mandatos de compensação pertencem às listas a que correspondem os maiores termos da série
estabelecida pelas regras definidas nas alíneas a) e b), recebendo cada uma das listas tantos mandatos
quantos os seus termos da série;
e) No caso de restar um só mandato para distribuir e de os termos seguintes da série serem iguais e de
listas diferentes, o mandato cabe à lista que tiver obtido menor número de votos.
Artigo 17.º
Distribuição dos lugares dentro das listas
1 – […]
2 – Caso ao mesmo candidato corresponda um mandato atribuído no círculo nacional de compensação e
num outro círculo eleitoral, o candidato ocupa o mandato atribuído neste círculo eleitoral, sendo o mandato no
círculo nacional de compensação conferido ao candidato imediatamente seguinte, na lista do círculo nacional
de compensação, na referida ordem de preferência.
3 – (Anterior n.º 2.)
4 – (Anterior n.º 3.)
Artigo 21.º
Poder de apresentação
1 – […]
2 – […]
3 – Ninguém pode ser candidato por mais de um círculo eleitoral ou figurar em mais de uma lista, sob pena
de inelegibilidade, sem prejuízo da possibilidade dos candidatos pelo círculo nacional de compensação
serem simultaneamente candidatos por outro círculo eleitoral.»
Artigo 3.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Palácio de São Bento, 21 de novembro de 2023.
Os Deputados da IL: Rodrigo Saraiva — Bernardo Blanco — Carla Castro — Carlos Guimarães Pinto —
Joana Cordeiro — João Cotrim Figueiredo — Patrícia Gilvaz — Rui Rocha.
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(1) O texto inicial da iniciativa foi publicado no DAR II Série-A n.º 14 (2023.10.04) e substituído, a pedido do autor, em 21 de novembro
de 2023.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 957/XV/2.ª (2)
RECOMENDA AO GOVERNO QUE ENCETE TODOS OS ESFORÇOS DIPLOMÁTICOS PARA
DEFENDER A CRIAÇÃO DO ESTADO DA PALESTINA, A PAR DA EXISTÊNCIA DO ESTADO DE ISRAEL,
LADO A LADO, A VIVER EM PAZ E SEGURANÇA, TAL COMO PREVISTO NO PLANO DE PARTILHA
DAS NAÇÕES UNIDAS DE 1947
O drama sangrento para o qual têm sido arrastados os povos palestiniano e israelita precisa de cessar,
rapidamente. A paz entre os dois povos e na região deve ser uma prioridade da comunidade internacional, em
especial no âmbito multilateral.
Este conflito tem escalado, tendo os hediondos ataques de 7 de outubro provocado um agravamento das
tensões já existentes. É preciso promover de imediato um cessar-fogo, abandonar os radicalismos, acabar
com todas as formas de terrorismo e promover a moderação e o espírito de cooperação e entendimento,
respeitar os direitos humanos e fazer prevalecer o direito internacional.
Ademais, é igualmente preciso cumprir as resoluções das Nações Unidas sobre o conflito israelo-
palestiniano, recordando-se que a respetiva Assembleia Geral já reconheceu a Palestina como «Estado
observador não-membro» das Nações Unidas.
Nesse sentido, tendo em conta que Portugal tem tido uma posição coerente de defender a solução de dois
Estados e perante as reconhecidas capacidades de mediador e uma diplomacia de excelência que lhe são
reconhecidas, Portugal tem todas as condições para ser um promotor ativo da paz e da criação da solução de
dois Estados.
Assim, e ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, os Deputados do Grupo
Parlamentar do PS, abaixo assinados, apresentam o seguinte projeto de resolução:
Nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa, a Assembleia da
República resolve recomendar ao Governo que use todos os seus recursos diplomáticos e a sua influência
internacional para, bilateralmente e nas instâncias multilaterais onde tem lugar, defender o respeito pelas
Resoluções das Nações Unidas relativas ao conflito israelo-palestiniano e defender a existência de dois
Estados viáveis e sustentáveis, na base de uma repartição de território justa e mutuamente aceite, de forma a
garantir que possam viver, lado a lado, em paz e segurança.
Palácio de São Bento, 21 de novembro de 2023.
Os Deputados do PS: Paulo Pisco — Francisco César — Ivan Gonçalves.
(2) O título e o texto iniciais da iniciativa foram publicados no DAR II Série-A n.º 35 (2023.11.20) e substituídos, a pedido do autor, em
21 de novembro de 2023.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.