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II SÉRIE-A — NÚMERO 46

c) No entanto, a profunda transformação do Estado e da Administração Pública, ocorrida sobretudo nas décadas de 60 e 70, fez que o regime geral de contabilidade pública (aplicável aos serviços sem autonomia) viesse a limitar-se hoje a cerca de 23 % do universo das despesas orçamentais da Administração Pública (excluindo as amortizações da dívida pública).

Por outro lado, aumentou desmesuradamente o número de serviços autónomos, facto que não resultou, na maior parte dos casos, da efectiva demonstração de capacidade para gerarem verdadeiras receitas próprias, ou de razões políticas ponderosas ou ainda de uma adequação aos objectivos e atribuições dos vários organismos, mas sim de estes procurarem fugir da rigidez do regime geral aplicável aos serviços sem autonomia, conseguindo-o sempre que puderam beneficiar de uma situação geral de crise mais acentuada ou sempre que tiveram força política para o efeito.

Como a atribuição de autonomia não assentou em critérios de razoabilidade, deu lugar, na maior parte dos casos, a regimes financeiros desajustados às necessidades de gestão.

2.2 — Gerou-se, assim, um sistema de contabilidade púbica não coerente, cujo grau de eficiência e eficácia é muito reduzido.

O Orçamento do Estado é cada vez mais um orçamento de transferências, o que contraria «regras de ouro» como a unidade e universalidade e a não consignação, e assenta numa estrutura orgânica demasiadamente rígida, que dificulta a introdução de adequadas técnicas de planeamento, orçamentação e avaliação.

Além disso, a par de um regime geral de contabilidade pública, aplicável aos serviços simples ou dependentes (que, como se disse, representam apenas cerca de 23 % do total), existe uma grande multiplicidade de regimes especiais e excepcionais correspondentes aos serviços com autonomia administrativa e aos serviços e fundos autónomos, sem obediência a um modelo global claro de organização e funcionamento, e sem a desconcentração administrativa indispensável a uma boa gestão.

3 — A reforma da contabilidade pública assenta na consideração fundamental de que será através de uma profunda alteração dos princípios e métodos de gestão (e, em particular, da gestão orçamental) que se realizará, de uma forma mais rápida, segura e eficaz, a alteração profunda do regime financeiro dos serviços e organismos da administração central e, com ela, a reforma da Administração Pública.

Dentro desta estratégia de base e tendo em vista a necessidade de um sistema de contabilidade pública coerente, eficaz e eficiente que garanta o pleno cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e permita não só uma melhor gestão dos recursos públicos como também a redução estrutal do défice do sector público administrativo, propõe-se essencialmente o seguinte:

a) Consagração de um amplo sistema de desconcentração administrativa, mediante a eliminação dos serviços simples ou dependentes e a adopção de um novo modelo tipo de serviço ou organismo da administração central, ao qual será atribuída autonomia administrativa nos actos de gestão corrente (aqueles que respeitem à actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a processução das suas atribuições), reservando-se a competência dos ministros da tutela para os actos administrativos e financeiros que determinam as opções fundamentais e o enquadramento das actividades dos serviços (v. g.

aprovação dos programas e planos de actividades, autorização para a realização de despesas cujo volume ou cuja natureza ultrapassem aquele nível de gestão e actos de controlo);

b) Redução drástica do número de serviços e fundos autónomos — a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira só poderá fazer-se a título absolutamente excepcional, quando os serviços gerarem receitas próprias no mínimo de dois terços das suas despesas totais e, cumulativamente, esse regime for o mais adequado para a sua gestão e ainda quando houver razões ponderosas para essa atribuição;

c) Aperfeiçoamento das garantias de cumprimento dos princípios e regras orçamentais da unidade e universalidade e não consignação («regras de ouro» do Orçamento), que resultará desde logo das medidas tomadas quanto ao regime financeiro dos serviços e organismos da administração central e, designadamente, da redução drástica do número de serviços e fundos autónomos;

d) Consagração de um sistema coerente e eficaz de controlo orçamental sucessivo, destinado a fiscalizar a conformidade legal e a regularidade financeira das despesas orçamentais, podendo ainda abranger a análise da sua eficiência e eficácia, sem prejuízo da análise supletiva da pertinência das relativas ao PIDDAC pelos órgãos competentes para o planeamento; este sistema pode envolver a realização de inspecções e o julgamento das contas pelo Tribunal de Contas, o qual, no caso dos serviços e fundos autónomos, será sistemático;

e) Adopção de um sistema efectivo de apuramento de responsabilidades pela execução orçamental;

f) Nova e completa regulamentação das regras gerais referentes às receitas e despesas públicas;

g) Adopção de novos sistemas da contabilidade adequados à melhor gestão dos serviços e organismos da administração central (contabilidade unigráfica, de caixa e de compromissos, para os serviços e organismos com autonomia administrativa, e contabilidade digráfica, moldada no POC ou plano de contas equivalente, para os serviços e fundos autónomos);

h) Profunda reforma das contas públicas (nova Conta Geral do Estado, novas contas mensais e grandes alterações das contas dos serviços e fundos autónomos).

4 — Finalmente, a reforma de contabilidade pública articula-se com a reforma do Tribunal de Contas e com uma nova Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado que ajustará as regras de elaboração, discussão, aprovação e execução do Orçamento do Estado.

Assim:

Nos termos da alínea d) do n." 1 do artigo 200.° da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei:

Artigo 1.° Objecto

O regime financeiro dos serviços e organismos da administração central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e