Debates Parlamentares - Diário 056S1, p. 8 (2003-01-09)

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0008 | II Série A - Número 056S | 09 de Janeiro de 2003

trata de forma mais sintética noutro lugar ("La protection des droits sociaux fondamentaux au Portugal", in La protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres de l' Union européenne, cit., pág. 690):

"Em nossa opinião, é difícil aceitar um princípio geral do 'acquis social' ou da 'proibição do retrocesso', sob pena de se sacrificar a 'liberdade constitutiva' do legislador, sobretudo numa época em que ficou demonstrado que não existe uma via única e progressiva para atingir a sociedade justa.
Todavia, pode-se admitir que existe uma certa garantia de estabilidade:

- Uma garantia mínima, no que se refere à proibição feita ao legislador de pura e simplesmente destruir o nível mínimo adquirido;
- Uma garantia média, quando se exige às leis 'retrocedentes' o respeito pelo princípio da igualdade (como proibição do arbítrio) e do princípio da protecção da confiança;
- Uma garantia máxima, apenas nos casos em que se deve concluir que o nível de concretização legislativa beneficia de uma tal 'sedimentação' na consciência da comunidade que deve ser tido como 'materialmente constitucional'".

Mas o mesmo autor não deixa expressivamente de advertir (Os Direitos Fundamentais na Constituição, loc. cit.):

"Contudo, isso não implica a aceitação de um princípio geral de proibição do retrocesso, nem uma 'eficácia irradiante' dos preceitos relativos aos direitos sociais, encarados como um 'bloco constitucional dirigente'. A proibição do retrocesso não pode constituir um princípio jurídico geral nesta matéria, sob pena de se destruir a autonomia da função legislativa, degradando-a a mera função executiva da Constituição. A liberdade constitutiva e a auto-revisibilidade, ainda que limitadas, constituem características típicas da função legislativa e elas seriam praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como as abrangidas pelos direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nível de realização e a respeitar os direitos por ele criados".

9 - Embora com importantes e significativos matizes, pode-se afirmar que a generalidade da doutrina converge na necessidade de harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador. E essa harmonização implica que se distingam as situações.
Aí, por exemplo, onde a Constituição contenha uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta, de tal sorte que seja possível "determinar, com segurança, quais as medidas jurídicas necessárias para lhe conferir exequibilidade" (cfr. Acórdão n.º 474/2002, ainda inédito), a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de protecção já atingido é necessariamente mínima, já que só o poderá fazer na estrita medida em que a alteração legislativa pretendida não venha a consequenciar uma inconstitucionalidade por omissão - e terá sido essa a situação que se entendeu verdadeiramente ocorrer no caso tratado no já referido Acórdão n.º 39/84.
Noutras circunstâncias, porém, a proibição do retrocesso social apenas pode funcionar em casos-limite, uma vez que, desde logo, o princípio da alternância democrática, sob pena de se lhe reconhecer uma subsistência meramente formal, inculca a revisibilidade das opções político-legislativas, ainda quando estas assumam o carácter de opções legislativas fundamentais.
Este Tribunal já teve, aliás, ocasião de se mostrar particularmente restritivo nesta matéria, pois que no Acórdão n.º 101/92 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., págs. 389-390) parece ter considerado que só ocorreria retrocesso social constitucionalmente proibido quando fossem diminuídos ou afectados "direitos adquiridos", e isto "em termos de se gerar violação do princípio da protecção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito económico, social e cultural", tendo em conta uma prévia subjectivação desses mesmos direitos. Ora, no caso vertente, é inteiramente de excluir que se possa lobrigar uma alteração redutora do direito violadora do princípio da protecção da confiança, no sentido apontado por aquele aresto, porquanto o artigo 39.º do diploma em apreço procede a uma expressa ressalva dos direitos adquiridos.
Todavia, ainda que se não adopte posição tão restritiva, a proibição do retrocesso social operará tão-só quando, como refere J. J. Gomes Canotilho, se pretenda atingir "o núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana", ou seja, quando, "sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios", se pretenda proceder a uma "anulação, revogação ou aniquilação pura e simples desse núcleo essencial". Ou, ainda, tal como sustenta José Carlos Vieira de Andrade, quando a alteração redutora do conteúdo do direito social se faça com violação do princípio da igualdade ou do princípio da protecção da confiança; ou, então, quando se atinja o conteúdo de um direito social cujos contornos se hajam iniludivelmente enraizado ou sedimentado no seio da sociedade.
No sentido de entender que, no caso sub judicio, se verificaria esta última condição - ou seja, que o nível de concretização legislativa do direito se encontraria de tal modo sedimentado na comunidade que teria passado a revelar, no que à idade mínima se refere, um valor "materialmente constitucional" - sempre se poderia argumentar com a própria 'exposição de motivos' da proposta de lei que deu origem ao decreto em apreço, já que para justificar a salvaguarda dos direitos adquiridos pelos titulares do direito com idade inferior a 25 anos o Governo invoca expressamente "o quão socialmente arreigado se encontra este direito". Não se afigura, porém, que esta mera afirmação se apresente como suficiente para o efeito, tanto mais quanto, durante a anterior legislatura, a já mencionada proposta de lei n.º 176/VII, tendente a aumentar para os 25 anos a idade mínima para a titularidade do direito, embora rejeitada, recebeu o voto favorável de uma minoria significativa, constituída pelos Grupos Parlamentares do PPD/PSD e do CDS-PP.
Por outro lado, o diploma em que se insere a norma questionada não procede a uma pura e simples eliminação da prestação de segurança social destinada a assegurar o direito a um mínimo de existência condigna, mas apenas a uma reformulação do seu âmbito de aplicação. É bem verdade que um certo grupo de cidadãos foi dele excluído para o futuro; todavia, nessa perspectiva, só se poderia falar, em bom rigor, em violação da proibição do retrocesso social, pressupondo-se, desde logo, que uma tal exclusão colidiria com o conteúdo mínimo desse direito.

0008 | II Série A - Número 056S | 09 de Janeiro de 2003 trata de forma mais sintética noutro lugar ("La protection des droits sociaux fondamentaux au Portugal", in La protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres de l' Union européenne, cit., pág. 690):"Em nossa opinião, é difícil aceitar um princípio geral do 'acquis social' ou da 'proibição do retrocesso', sob pena de se sacrificar a 'liberdade constitutiva' do legislador, sobretudo numa época em que ficou demonstrado que não existe uma via única e progressiva para atingir a sociedade justa.
Todavia, pode-se admitir que existe uma certa garantia de estabilidade:- Uma garantia mínima, no que se refere à proibição feita ao legislador de pura e simplesmente destruir o nível mínimo adquirido;
- Uma garantia média, quando se exige às leis 'retrocedentes' o respeito pelo princípio da igualdade (como proibição do arbítrio) e do princípio da protecção da confiança;
- Uma garantia máxima, apenas nos casos em que se deve concluir que o nível de concretização legislativa beneficia de uma tal 'sedimentação' na consciência da comunidade que deve ser tido como 'materialmente constitucional'".Mas o mesmo autor não deixa expressivamente de advertir (Os Direitos Fundamentais na Constituição, loc. cit.):"Contudo, isso não implica a aceitação de um princípio geral de proibição do retrocesso, nem uma 'eficácia irradiante' dos preceitos relativos aos direitos sociais, encarados como um 'bloco constitucional dirigente'. A proibição do retrocesso não pode constituir um princípio jurídico geral nesta matéria, sob pena de se destruir a autonomia da função legislativa, degradando-a a mera função executiva da Constituição. A liberdade constitutiva e a auto-revisibilidade, ainda que limitadas, constituem características típicas da função legislativa e elas seriam praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como as abrangidas pelos direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nível de realização e a respeitar os direitos por ele criados".9 - Embora com importantes e significativos matizes, pode-se afirmar que a generalidade da doutrina converge na necessidade de harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador. E essa harmonização implica que se distingam as situações.
Aí, por exemplo, onde a Constituição contenha uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta, de tal sorte que seja possível "determinar, com segurança, quais as medidas jurídicas necessárias para lhe conferir exequibilidade" (cfr. Acórdão n.º 474/2002, ainda inédito), a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de protecção já atingido é necessariamente mínima, já que só o poderá fazer na estrita medida em que a alteração legislativa pretendida não venha a consequenciar uma inconstitucionalidade por omissão - e terá sido essa a situação que se entendeu verdadeiramente ocorrer no caso tratado no já referido Acórdão n.º 39/84.
Noutras circunstâncias, porém, a proibição do retrocesso social apenas pode funcionar em casos-limite, uma vez que, desde logo, o princípio da alternância democrática, sob pena de se lhe reconhecer uma subsistência meramente formal, inculca a revisibilidade das opções político-legislativas, ainda quando estas assumam o carácter de opções legislativas fundamentais.
Este Tribunal já teve, aliás, ocasião de se mostrar particularmente restritivo nesta matéria, pois que no Acórdão n.º 101/92 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., págs. 389-390) parece ter considerado que só ocorreria retrocesso social constitucionalmente proibido quando fossem diminuídos ou afectados "direitos adquiridos", e isto "em termos de se gerar violação do princípio da protecção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito económico, social e cultural", tendo em conta uma prévia subjectivação desses mesmos direitos. Ora, no caso vertente, é inteiramente de excluir que se possa lobrigar uma alteração redutora do direito violadora do princípio da protecção da confiança, no sentido apontado por aquele aresto, porquanto o artigo 39.º do diploma em apreço procede a uma expressa ressalva dos direitos adquiridos.
Todavia, ainda que se não adopte posição tão restritiva, a proibição do retrocesso social operará tão-só quando, como refere J. J. Gomes Canotilho, se pretenda atingir "o núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana", ou seja, quando, "sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios", se pretenda proceder a uma "anulação, revogação ou aniquilação pura e simples desse núcleo essencial". Ou, ainda, tal como sustenta José Carlos Vieira de Andrade, quando a alteração redutora do conteúdo do direito social se faça com violação do princípio da igualdade ou do princípio da protecção da confiança; ou, então, quando se atinja o conteúdo de um direito social cujos contornos se hajam iniludivelmente enraizado ou sedimentado no seio da sociedade.
No sentido de entender que, no caso sub judicio, se verificaria esta última condição - ou seja, que o nível de concretização legislativa do direito se encontraria de tal modo sedimentado na comunidade que teria passado a revelar, no que à idade mínima se refere, um valor "materialmente constitucional" - sempre se poderia argumentar com a própria 'exposição de motivos' da proposta de lei que deu origem ao decreto em apreço, já que para justificar a salvaguarda dos direitos adquiridos pelos titulares do direito com idade inferior a 25 anos o Governo invoca expressamente "o quão socialmente arreigado se encontra este direito". Não se afigura, porém, que esta mera afirmação se apresente como suficiente para o efeito, tanto mais quanto, durante a anterior legislatura, a já mencionada proposta de lei n.º 176/VII, tendente a aumentar para os 25 anos a idade mínima para a titularidade do direito, embora rejeitada, recebeu o voto favorável de uma minoria significativa, constituída pelos Grupos Parlamentares do PPD/PSD e do CDS-PP.
Por outro lado, o diploma em que se insere a norma questionada não procede a uma pura e simples eliminação da prestação de segurança social destinada a assegurar o direito a um mínimo de existência condigna, mas apenas a uma reformulação do seu âmbito de aplicação. É bem verdade que um certo grupo de cidadãos foi dele excluído para o futuro; todavia, nessa perspectiva, só se poderia falar, em bom rigor, em violação da proibição do retrocesso social, pressupondo-se, desde logo, que uma tal exclusão colidiria com o conteúdo mínimo desse direito.

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