0031 | II Série A - Número 098 | 30 de Março de 2006

A grande inovação trazida pela proposta de lei é a do alargamento do direito de indemnização pelo sacrifício às situações de lesão decorrentes do exercício de todas as funções estaduais. Deixa, assim, de ser apenas a actividade administrativa a única a gerar responsabilidade por acto lícito.
E mesmo no que concerne à função administrativa, eliminada a referência aos "actos administrativos legais ou actos materiais lícitos", dissipa-se a discussão em torno da questão de saber se os actos jurídicos da administração estão ou não incluídos neste regime de responsabilidade, já que a proposta de lei toma unicamente como padrão para a indemnização a imposição de encargos ou danos especiais e anormais.

III - Enquadramento constitucional

A matéria da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas encontra-se da seguinte forma consagrada no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa:

"O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem."

A fórmula constitucional abrange, assim, tanto a responsabilidade subjectiva como a objectiva, a responsabilidade por acção e por omissão, a responsabilidade fundada na ilicitude e a baseada em comportamento lícito e, ainda, a responsabilidade decorrente do exercício de qualquer função estadual (administrativa, jurisdicional, política e legislativa).
É, pois, necessário adaptar-se o regime legal da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas às exigências ditadas pelo artigo 22.º da Lei Fundamental, desde logo porque o regime legal vigente (Decreto-Lei n.º 48 051, de 27 de Novembro de 1967) não contempla, nomeadamente, a responsabilidade civil em virtude do exercício das funções jurisdicional, política e legislativa.
Sublinhe-se que, como afirmam os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, "o princípio da responsabilidade do Estado é um dos princípios estruturantes do Estado de direito democrático, enquanto elemento do direito geral das pessoas à reparação dos danos causados por outrem ".
Tem também enquadramento constitucional a responsabilidade dos funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas. Com efeito, o artigo 271.º da Constituição da República Portuguesa estabelece que:

"1 - Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica.
2 - É excluída a responsabilidade do funcionário ou agente que actue no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito.
3 - Cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime.
4 - A lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes."

IV - Enquadramento legal

1) Evolução histórica:
Até 1930 o Estado era, em regra, irresponsável. Com efeito, resultava do Código Civil de 1867 que nem o Estado nem os funcionários públicos eram responsáveis pelas perdas e danos que causassem no desempenho das obrigações que lhes fossem impostas por lei, excepto se excedessem ou não cumprissem de algum modo as disposições da mesma lei, caso em que responderiam pessoalmente como qualquer cidadão (artigos 1399.º e 1400.º).
Foi só com o Decreto-Lei n.º 19 126, de 16 de Dezembro de 1930, que na nossa ordem jurídica passou a vigorar o princípio da responsabilidade do Estado por prejuízos causados por actos ilícitos praticados no contexto de gestão pública. Este diploma, que procedeu à revisão do Código Civil, consagrou a responsabilidade solidária do Estado com os seus agentes por actos praticados por estes no exercício das suas funções.
Mais tarde, o Código Administrativo 1936-40 veio estatuir, nos seus artigos 366.º e 367.º, a responsabilidade civil das autarquias locais.
O Código Civil de 1966 nada consagraria relativamente à responsabilidade do Estado por actos de gestão pública, mas apenas quanto à gestão privada.

In "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª ed., Coimbra, 1993, em anotação aos artigos 22º e 2º, respectivamente, p. 168 e 63