15 DE MAIO DE 2013

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III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

Enquadramento legal nacional e antecedentes

Nos termos do n.º 31 do artigo 267.º da Constituição a lei pode criar entidades administrativas independentes.

Relativamente ao citado preceito constitucional, os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros2 defendem que, as autoridades administrativas independentes traduzem por regra a intenção de subtrair a intervenção administrativa em certos domínios a influências partidárias e às vicissitudes de maiorias políticas contingentes, surgindo como uma garantia acrescida da imparcialidade da Administração Pública. O fenómeno tem-se multiplicado nos tempos mais próximos, em Portugal e noutros países, em frequente ligação com o relevo acrescido das atividades de regulação, para as quais se entende serem especialmente vocacionadas entidades deste tipo, precisamente pelas especiais exigências de isenção e imparcialidade colocadas às autoridades reguladoras.

Os mesmos autores acrescentam que tais entidades administrativas independentes podem ser dotadas de personalidade jurídica ou podem assumir-se como meros órgãos integrados na Administração estadual. Em todo o caso, a sua independência decorre da forma como a lei (nalguns casos a própria Constituição: Provedor de Justiça, Conselho Económico e Social) regula a designação e o estatuto dos seus titulares e, por outro lado, o relacionamento com o Governo. Assim, os titulares, mesmo quando nomeados pelo Governo (e nãopela Assembleia da República, eventualmente por maioria qualificada) não representam o executivo nem estão sujeitos a ordens, instruções ou diretivas dele; as suas decisões não podem ser revogadas pelo Governo e não acarretam responsabilização perante este; e o Governo não pode ainda dissolver tais órgãos ou destituir os seus titulares.

Os referidos Professores acrescentam ainda que a expansão destas realidades orgânicas tem sido acompanhada por dúvidas sérias à sua compatibilidade com alguns importantes princípios constitucionais, especialmente o princípio democrático. Questiona-se, de facto, a legitimação democrática dos poderes exercidos por estas autoridades, uma vez que os seus titulares não são eleitos diretamente, são inamovíveis e não estão sujeitos, nem as suas decisões, a quaisquer tipos de poderes governamentais. Os representantes do povo, reunidos no Parlamento, não podem, por isso, pedir responsabilidades ao Governo sobre a atuação destes entes, ao contrário do que sucede em relação à generalidade da Administração Pública. O Parlamento vê do mesmo modo erodido o seu poder fiscalizador, pois geralmente as funções desempenhadas pelas autoridades independentes não são criadas ex novo, mas transferidas do Governo ou de entidades a ele sujeitas, o que significa que se perdeu a responsabilização parlamentar antes verificada – com a inerente lesão do princípio da separação de poderes.

Decerto para atalhar estas dúvidas, o legislador da revisão de 1997 veio prever expressamente a criação por via legislativa de entidades administrativas independentes. Fê-lo, porém, em termos insuficientes, não avançando quaisquer critérios ou limites à criação e à atuação de tais entes. Remeteu assim para o legislador ordinário a tarefa delicada, que parcialmente lhe competia, de definir a este propósito o ponto de equilíbrio entre o princípio da imparcialidade e o princípio democrático3.

As Entidades Reguladoras são organismos que têm como atribuições o acompanhamento de um determinado setor de atividade, regulando os interesses contraditórios em presença. Algumas dessas estruturas têm também funções de fiscalização do mercado e do seu modo de funcionamento.

A institucionalização destas entidades acompanhou o movimento de reposicionamento do Estado no âmbito da atividade económica e o desenvolvimento da função reguladora tem vindo a trazer benefícios aos consumidores, protegendo os seus direitos e integrando-os na estratégia e funcionamento destas instituições.

No Memorando de Entendimento4 sobre as condicionalidades de política económica é realçada a importância de as entidades reguladoras nacionais disporem da independência e dos recursos necessários para exercerem as suas responsabilidades. Nesse sentido, o memorando refere que o Governo deve: (i)

1 Pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro foi aditado um novo n.º 3 ao artigo 267.º.2In: MIRANDA, Jorge, MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III, Coimbra Editora, 2007, pag.586. 3In: MIRANDA, Jorge, MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III, Coimbra Editora, 2007, pag. 587. 4 Celebrado em 17 de maio de 2011, entre o XVIII Governo Constitucional, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional.