Debates Parlamentares - Diário 160S1, p. 18 (1972-02-23)

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3214-(18) DIÁRIO DAS SESSÕES N.º 160

Diferente será o caso de uma estrutura industrial em fase intermédia de desenvolvimento - com manchas empresariais ainda subdesenvolvidas, em organização e dimensão, mas já com sensível presença de unidades mais evoluídas. Al as medidas indirectas terão outro cabimento e eficácia. E naturalmente a política industrial delas fará maior utilização: pois que assim aproveita positivamente as forças de mercado, que estas intervenções não contrariam frontalmente; e que menos se arrisca a sufocar iniciativas criadoras; e que economiza resistências e atritos, corolário inevitável do carácter proibitivo (ou cerceador) de muitas intervenções directas.

25. Outra nota pouco menos que evidente: a conveniência de uma gama de instrumentos suficientemente larga para que a política ganhe a necessária flexibilidade podendo ajustar-se eficazmente à diversidade de situações e perspectivas dos sectores industriais. E a isto acresce que, por vi-a de regra, a obtenção de resultados perceptíveis nunca poderá fiar-se de um único instrumento de actuação: todos eles, mesmo que não desprovidos de real eficácia, têm os seus "custos" peculiares que, para além de certa intensidade de utilização, rapidamente se tornam proibitivos. Sirva de exemplo ainda o condicionamento.

Sem embargo das suas óbvios carências, este pode funcionar com resultados úteis, desde que limitado o seu âmbito de aplicação e as suas intenções. Mas se desapoiado de outras fórmulas de orientação do investimento, naturalmente tende a uma omnipresença que pode invalidar mesmo as suas reais virtualidades: porque tanto orienta como desorienta, por ausência de critérios ou de meios para a sua correcta aplicação; porque os suas delongas acabam por desencorajar, em grau maior do que o aceitável; porque ajudará então a consolidar situações indesejáveis; em suma, porque os seus custos político-económicos, sempre inevitáveis, ultrapassam então os limites do suportável.

Daqui a necessidade de se preordenar um acervo de instrumentos que possam usar-se convergentemente na perseguição dos objectivos da política, mutuamente se reforçando ou se substituindo, conforme as particulares exigências de cada conjuntura.

26. Não se quereria, finalmente, calor uma referência à conveniente transitoriedade na utilização de certos instrumentos da política: nomeadamente no grupo dos auxílios fiscais e financeiros e dos exclusivos de mercado. Tópico de pacífica aceitação teórica, mas de indigesta aplicação na prática.

Ninguém contesta que deles se deva fazer judicioso emprego: o que supõe não só a correcta afectação sectorial desses estimulantes, mas também que a sua utilização se confine a promover situações concretas (empresariais ou sectoriais) que, volvido certo tempo, possam vir a dispensá-los e, caminhando por si, exercer genuíno efeito motor sobre o resto do sistema. Pois que aí, até muitos benefícios serão "amortizáveis": o seu custo imediato virá, nalgum futuro, compensado pelo alargamento da base 1 tributária e das subsequentes receitas públicas.

Ressalvam-se, obviamente, situações que se justifiquem por imperativos de natureza especial; ou os "pseudobenefícios" que se limitam a repor alguma verdade em condições de concorrência que dela andem afastadas. Nestes, e porventura noutros casos, se legitimam certas excepções.

Mas, fora disso, geralmente não se entendem situações de privilégio para estimular produções que só com o seu arrimo poderão sobreviver: o que corresponderá a introduzir, além do imediato custo financeiro para a colectividade, nocivas distorções no sistema produtivo, com evidente quebra da sua eficiência global.

Não se ignora quanto é difícil a resolução prática destas situações de privilégio. Razão adicional para que um esquema de política industrial formalmente reitere, sem equivoco, a sua insanável precariedade.

O que não significa - e não deseja a Câmara ser mal interpretada - que a política possa reduzir-se a uma série de fogachos estimulantes, sem continuidade ou persistência que verdadeiramente alentem a iniciativa privada. Mus que o alento duradouro há-de provir do reforço dos serviços de apoio e extensão, do aperfeiçoamento do crédito industrial, da fiscalidade geral, do sistema de formação profissional, etc. E não da perpetuação artificiosa de situações de excepção que só como transitórias podem legitimar-se.

§ 4.º - Condições de eficácia da política industrial

27. Toda a política se propõe resultados concretos; e por eles se medirá racialmente a sua valia. Não será por isso descabida alguma referência a certos factores que normalmente condicionam esses resultados.

À cabeça, aquilo que pode designar-se genericamente por coordenação e que a seguir se procura explicar.

É evidente que a política industrial haverá que sintonizar-se com a política económica geral no tocante a objectivos, a meios e a fórmulas concretas de actuação.

Nem se contestará a necessidade de atender às incidências que outras actuações do Estado - exteriores ao núcleo da política industrial - acabam por ter sobre a vida e a evolução da indústria. Pois o certo é que, ao traçar um programa de fomento habitacional, um plano rodoviário ou as linhas du expansão do ensino técnico, o Estado faz, de algum modo, política industrial.

Ora tudo isto imporá - e pelo menos ao nível da administração superior - algum mecanismo de consulta e articulação que assegure, desde logo, o correcto entrosamento da política industrial na política económica geral; e depois acautele, sob o ângulo da política industrial, os reflexos das muitas actuações que nela convergem ou que pana ela tem maior significado operacional.

28. E a necessidade de coordenação mais se afirma quando passamos destas dimensões laterais ao "núcleo interno" da política industrial. Pois que ainda aí ela se desdobra por uma série de actuações que, em muitos casos, relevam de entidades funcionalmente exteriores ao Departamento da indústria - aquele que é especialmente responsável pela execução da política do Governo.

Para que esta venha a concretizar-se num conjunto de actuações ordenadas e coerentes - e por aí ganhe em eficácia - não bastará portanto que, na sua formulação, se tenham (prevenido incompatibilidades maiores entre os objectivos, os meios de realização e entre uns e outros: necessário é ainda que à sua execução se imprima unidade de orientação e impulso. O que normalmente exigirá que os instrumentos principais sejam accionados por um mesmo centro de decisão; ou, quando razões de maior peso imponham a sua dispersão por outros centros "complementares", que fique assegurada a sua correcta articulação funcional.

Apenas se acrescentará, por agora, que a coordenação não é exclusivamente problema de mecanismos ou orgânicas. Indispensável será, em muitas situações, um espírito de coordenação: que os agentes responsáveis se compenetrem da realidade das interdependências e consigam superar exclusivismos departamentais.

29. Pelo tema da coordenação chega-se a um outro: o do aperfeiçoamento ou reforma da administração económica.

3214-(18) DIÁRIO DAS SESSÕES N.º 160Diferente será o caso de uma estrutura industrial em fase intermédia de desenvolvimento - com manchas empresariais ainda subdesenvolvidas, em organização e dimensão, mas já com sensível presença de unidades mais evoluídas. Al as medidas indirectas terão outro cabimento e eficácia. E naturalmente a política industrial delas fará maior utilização: pois que assim aproveita positivamente as forças de mercado, que estas intervenções não contrariam frontalmente; e que menos se arrisca a sufocar iniciativas criadoras; e que economiza resistências e atritos, corolário inevitável do carácter proibitivo (ou cerceador) de muitas intervenções directas.25. Outra nota pouco menos que evidente: a conveniência de uma gama de instrumentos suficientemente larga para que a política ganhe a necessária flexibilidade podendo ajustar-se eficazmente à diversidade de situações e perspectivas dos sectores industriais. E a isto acresce que, por vi-a de regra, a obtenção de resultados perceptíveis nunca poderá fiar-se de um único instrumento de actuação: todos eles, mesmo que não desprovidos de real eficácia, têm os seus "custos" peculiares que, para além de certa intensidade de utilização, rapidamente se tornam proibitivos. Sirva de exemplo ainda o condicionamento.Sem embargo das suas óbvios carências, este pode funcionar com resultados úteis, desde que limitado o seu âmbito de aplicação e as suas intenções. Mas se desapoiado de outras fórmulas de orientação do investimento, naturalmente tende a uma omnipresença que pode invalidar mesmo as suas reais virtualidades: porque tanto orienta como desorienta, por ausência de critérios ou de meios para a sua correcta aplicação; porque os suas delongas acabam por desencorajar, em grau maior do que o aceitável; porque ajudará então a consolidar situações indesejáveis; em suma, porque os seus custos político-económicos, sempre inevitáveis, ultrapassam então os limites do suportável.Daqui a necessidade de se preordenar um acervo de instrumentos que possam usar-se convergentemente na perseguição dos objectivos da política, mutuamente se reforçando ou se substituindo, conforme as particulares exigências de cada conjuntura.26. Não se quereria, finalmente, calor uma referência à conveniente transitoriedade na utilização de certos instrumentos da política: nomeadamente no grupo dos auxílios fiscais e financeiros e dos exclusivos de mercado. Tópico de pacífica aceitação teórica, mas de indigesta aplicação na prática.Ninguém contesta que deles se deva fazer judicioso emprego: o que supõe não só a correcta afectação sectorial desses estimulantes, mas também que a sua utilização se confine a promover situações concretas (empresariais ou sectoriais) que, volvido certo tempo, possam vir a dispensá-los e, caminhando por si, exercer genuíno efeito motor sobre o resto do sistema. Pois que aí, até muitos benefícios serão "amortizáveis": o seu custo imediato virá, nalgum futuro, compensado pelo alargamento da base 1 tributária e das subsequentes receitas públicas.Ressalvam-se, obviamente, situações que se justifiquem por imperativos de natureza especial; ou os "pseudobenefícios" que se limitam a repor alguma verdade em condições de concorrência que dela andem afastadas. Nestes, e porventura noutros casos, se legitimam certas excepções.Mas, fora disso, geralmente não se entendem situações de privilégio para estimular produções que só com o seu arrimo poderão sobreviver: o que corresponderá a introduzir, além do imediato custo financeiro para a colectividade, nocivas distorções no sistema produtivo, com evidente quebra da sua eficiência global.Não se ignora quanto é difícil a resolução prática destas situações de privilégio. Razão adicional para que um esquema de política industrial formalmente reitere, sem equivoco, a sua insanável precariedade.O que não significa - e não deseja a Câmara ser mal interpretada - que a política possa reduzir-se a uma série de fogachos estimulantes, sem continuidade ou persistência que verdadeiramente alentem a iniciativa privada. Mus que o alento duradouro há-de provir do reforço dos serviços de apoio e extensão, do aperfeiçoamento do crédito industrial, da fiscalidade geral, do sistema de formação profissional, etc. E não da perpetuação artificiosa de situações de excepção que só como transitórias podem legitimar-se.§ 4.º - Condições de eficácia da política industrial27. Toda a política se propõe resultados concretos; e por eles se medirá racialmente a sua valia. Não será por isso descabida alguma referência a certos factores que normalmente condicionam esses resultados.À cabeça, aquilo que pode designar-se genericamente por coordenação e que a seguir se procura explicar.É evidente que a política industrial haverá que sintonizar-se com a política económica geral no tocante a objectivos, a meios e a fórmulas concretas de actuação.Nem se contestará a necessidade de atender às incidências que outras actuações do Estado - exteriores ao núcleo da política industrial - acabam por ter sobre a vida e a evolução da indústria. Pois o certo é que, ao traçar um programa de fomento habitacional, um plano rodoviário ou as linhas du expansão do ensino técnico, o Estado faz, de algum modo, política industrial.Ora tudo isto imporá - e pelo menos ao nível da administração superior - algum mecanismo de consulta e articulação que assegure, desde logo, o correcto entrosamento da política industrial na política económica geral; e depois acautele, sob o ângulo da política industrial, os reflexos das muitas actuações que nela convergem ou que pana ela tem maior significado operacional.28. E a necessidade de coordenação mais se afirma quando passamos destas dimensões laterais ao "núcleo interno" da política industrial. Pois que ainda aí ela se desdobra por uma série de actuações que, em muitos casos, relevam de entidades funcionalmente exteriores ao Departamento da indústria - aquele que é especialmente responsável pela execução da política do Governo.Para que esta venha a concretizar-se num conjunto de actuações ordenadas e coerentes - e por aí ganhe em eficácia - não bastará portanto que, na sua formulação, se tenham (prevenido incompatibilidades maiores entre os objectivos, os meios de realização e entre uns e outros: necessário é ainda que à sua execução se imprima unidade de orientação e impulso. O que normalmente exigirá que os instrumentos principais sejam accionados por um mesmo centro de decisão; ou, quando razões de maior peso imponham a sua dispersão por outros centros "complementares", que fique assegurada a sua correcta articulação funcional.Apenas se acrescentará, por agora, que a coordenação não é exclusivamente problema de mecanismos ou orgânicas. Indispensável será, em muitas situações, um espírito de coordenação: que os agentes responsáveis se compenetrem da realidade das interdependências e consigam superar exclusivismos departamentais. 29. Pelo tema da coordenação chega-se a um outro: o do aperfeiçoamento ou reforma da administração económica.

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