Debates Parlamentares - Diário 033, p. 1348 (2001-02-10)

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1348 | II Série A - Número 033 | 10 de Fevereiro de 2001

contencioso quando forem ofensivas das leis e regulamentos de ordem geral;
3 - Os poderes distritais e municipais serão divididos em deliberativo e executivo, nos termos que a lei prescrever;
4 - Exercício do referendo, nos termos que a lei determinar;
5 - Representação das minorias dos corpos administrativos;
6 - Autonomia financeira dos corpos administrativos, na forma que a lei determinar".

Mais tarde foi aprovada a Lei n.º 88, de 7 de Agosto de 1913.
Esta lei, essencialmente, e entre outros aspectos:

- Estabelecia, de forma marcadamente descentralizadora, o âmbito da acção dos corpos administrativos e a sua independência relativamente ao poder central;
- Consagrava a inexistência de tutela;
- Fazia frequentes referências ao referendo;
- Caracterizava as funções dos corpos administrativos como gratuitas e obrigatórias;
- Determinava a eleição directa dos membros dos corpos administrativos pelos cidadãos inscritos nos recenseamentos das respectivas circunscrições;
- Enumerava um conjunto de incompatibilidades eleitorais para os membros dos corpos administrativos.

39 - No âmbito da Constituição Política de 1933 o seu título VI, sob a designação "das circunscrições políticas e administrativas e das autarquias locais", dedicou aos municípios e demais autarquias sete artigos (do artigo 124.º ao artigo 131.º).
O Código Administrativo, que entrou em vigor em 1940, ao concretizar as normas constitucionais considerava que a câmara municipal era o corpo administrativo do concelho e por vereadores eleitos quadrienalmente pelo conselho municipal, em número que variava segundo a classe e a ordem dos concelhos.
Já no que respeitava ao presidente da câmara, este era nomeado livremente pelo Governo (artigo 36.º) e escolhido, em princípio, de entre os munícipes do respectivo concelho, cabendo-lhe a função de administrar o concelho, de superintender na execução das deliberações camarárias, e de representar o governo no município, como magistrado administrativo.

VI - Enquadramento sistémico

40 - As questões ligadas ao novo localismo estão na ordem do dia em diversos sistemas políticos. Daí, e como salienta Clemente J. Navarro Yañe [Revista de Estudios Politicos, Abril/Junho, 1998, págs. 273 e seguintes] estejamos perante dois modelos: o comunitário e o modernizador. "O primeiro, próprio dos países meridionais, caracteriza-se pela existência de um elevado número de municípios. Conservaram a sua estrutura original" e, em geral, subsistem, ao nível da coordenação, com outros níveis políticos sejam de âmbito provincial ou regional. O segundo modelo, desenvolvido no Reino Unido, nos Países Nórdicos e na Europa central, caracteriza-se pela existência de um processo de "agregação de entidades locais" que determina que estas últimas sejam maiores e o seu número seja mais reduzido. Estamos, aqui, perante lógicas de identidade territorial e, em outra perspectiva, perante mecanismos de agregação da população, tendo em conta as novas necessidades e os crescentes anseios de um novo tipo de realidade social.
41 - Esta análise não pode obnubilar que "o acto eleitoral, entendido em sentido amplo, não funciona apenas como meio procedimental de legitimação do sistema (para recorrer à terminologia de Luhmann). É igualmente o mecanismo indispensável de operacionalização do conceito de soberania popular. Compreende-se, em consequência, que toda a intenção de mexer com um sistema eleitoral, em qualquer das suas múltiplas vertentes" se revista de especial melindre, tanto político quanto jurídico". [Afonso d'Oliveira Martins , Fernando Roboredo Seara, José de Matos Correia, Ricardo Leite Pinto, Contributos para a Reforma do Sistema Eleitoral, Universidade Lusíada, 1999, pág. 27]. Este melindre está bem patente em desconfianças ínsitas em vários projectos, na proclamação de princípios constitucionais potencialmente atingidos e, até, na recorrente proclamação de estarmos perante mais uma tentativa "para ganhar na secretaria aquilo que não se conseguiu obter no terreno de jogo". Daí a importância de uma reflexão aprofundada e de uma busca coerente de um modelo organizatório-político que não fique num "meio tempo" perturbante, num " semi-sistema de governo municipal" e numa lógica em que a presidencialização se acentue sem que o controlo procurado seja um controlo potenciado, primacialmente em razão da escassez de recursos afectos à busca fiscalizadora do órgão "parlamentar" e, também, da especificidade "efectivo-temporal" dos mandatos dos membros dos denominados "parlamentos municipais ou de freguesia. E sendo público e notório a dimensão "desigual" do conjunto dos actuais 308 municípios portugueses.
42 - Também nesta sede ganha relevância, pela sua acuidade e actualidade políticas, a matéria da limitação de mandatos. Não podemos esquecer, aqui, que, para além da bondade da tese, o conteúdo de um acórdão do Tribunal Constitucional [Diário da República, I Série A, n.º 193, de 23 de Agosto de 1991] que se pronunciou, com argumentos que nos dispensamos de repetir, no sentido da inconstitucionalidade de uma norma que previa a inelegibilidade para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, para os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos.
43 - Mas, e para além destas referências, importa avaliarmos, sob o ponto de vista formal, qual o sistema de governo municipal que, nesta actualidade, temos. Com efeito, e como afirma Marcelo Rebelo de Sousa [In O Sistema do Governo Municipal, Edições da ATAM, Santarém, 1997], "temos um sistema de governo que não é presidencialista, nem parlamentarista, nem semi-presidencialista. É um sistema híbrido, misto, confuso, em larga medida equívoco, feito da mistura entre a Constituição, a lei e a prática. Não é um sistema presidencialista por que apesar de o Presidente da Câmara Municipal ser eleito directamente pelos cidadãos é eleito numa lista. (...) Por outro lado, a Câmara Municipal responde, embora mitigadamente, perante a Assembleia Municipal, o que não é típico do sistema presidencialista. Ou seja, a Assembleia Municipal pode, além de reprovar o plano de actividades e de não aprovar o orçamento, votar moções de censura à Câmara Municipal". Mas este sistema em vigor não é "um sistema parlamentar porque a Câmara Municipal não sai da Assembleia Municipal sendo eleita directamente". Estamos, assim, perante duas legitimidades paralelas, "a legitimidade directa do Parlamento, a Assembleia Municipal e a legitimidade directa do Governo, na Câmara Municipal".
44 - Se esta é a realidade formal é conveniente proclamar que a "realidade real" tem mostrado aspectos bem po

1348 | II Série A - Número 033 | 10 de Fevereiro de 2001 contencioso quando forem ofensivas das leis e regulamentos de ordem geral;
3 - Os poderes distritais e municipais serão divididos em deliberativo e executivo, nos termos que a lei prescrever;
4 - Exercício do referendo, nos termos que a lei determinar;
5 - Representação das minorias dos corpos administrativos;
6 - Autonomia financeira dos corpos administrativos, na forma que a lei determinar".Mais tarde foi aprovada a Lei n.º 88, de 7 de Agosto de 1913.
Esta lei, essencialmente, e entre outros aspectos:- Estabelecia, de forma marcadamente descentralizadora, o âmbito da acção dos corpos administrativos e a sua independência relativamente ao poder central;
- Consagrava a inexistência de tutela;
- Fazia frequentes referências ao referendo;
- Caracterizava as funções dos corpos administrativos como gratuitas e obrigatórias;
- Determinava a eleição directa dos membros dos corpos administrativos pelos cidadãos inscritos nos recenseamentos das respectivas circunscrições;
- Enumerava um conjunto de incompatibilidades eleitorais para os membros dos corpos administrativos.39 - No âmbito da Constituição Política de 1933 o seu título VI, sob a designação "das circunscrições políticas e administrativas e das autarquias locais", dedicou aos municípios e demais autarquias sete artigos (do artigo 124.º ao artigo 131.º).
O Código Administrativo, que entrou em vigor em 1940, ao concretizar as normas constitucionais considerava que a câmara municipal era o corpo administrativo do concelho e por vereadores eleitos quadrienalmente pelo conselho municipal, em número que variava segundo a classe e a ordem dos concelhos.
Já no que respeitava ao presidente da câmara, este era nomeado livremente pelo Governo (artigo 36.º) e escolhido, em princípio, de entre os munícipes do respectivo concelho, cabendo-lhe a função de administrar o concelho, de superintender na execução das deliberações camarárias, e de representar o governo no município, como magistrado administrativo.VI - Enquadramento sistémico40 - As questões ligadas ao novo localismo estão na ordem do dia em diversos sistemas políticos. Daí, e como salienta Clemente J. Navarro Yañe [Revista de Estudios Politicos, Abril/Junho, 1998, págs. 273 e seguintes] estejamos perante dois modelos: o comunitário e o modernizador. "O primeiro, próprio dos países meridionais, caracteriza-se pela existência de um elevado número de municípios. Conservaram a sua estrutura original" e, em geral, subsistem, ao nível da coordenação, com outros níveis políticos sejam de âmbito provincial ou regional. O segundo modelo, desenvolvido no Reino Unido, nos Países Nórdicos e na Europa central, caracteriza-se pela existência de um processo de "agregação de entidades locais" que determina que estas últimas sejam maiores e o seu número seja mais reduzido. Estamos, aqui, perante lógicas de identidade territorial e, em outra perspectiva, perante mecanismos de agregação da população, tendo em conta as novas necessidades e os crescentes anseios de um novo tipo de realidade social.
41 - Esta análise não pode obnubilar que "o acto eleitoral, entendido em sentido amplo, não funciona apenas como meio procedimental de legitimação do sistema (para recorrer à terminologia de Luhmann). É igualmente o mecanismo indispensável de operacionalização do conceito de soberania popular. Compreende-se, em consequência, que toda a intenção de mexer com um sistema eleitoral, em qualquer das suas múltiplas vertentes" se revista de especial melindre, tanto político quanto jurídico". [Afonso d'Oliveira Martins , Fernando Roboredo Seara, José de Matos Correia, Ricardo Leite Pinto, Contributos para a Reforma do Sistema Eleitoral, Universidade Lusíada, 1999, pág. 27]. Este melindre está bem patente em desconfianças ínsitas em vários projectos, na proclamação de princípios constitucionais potencialmente atingidos e, até, na recorrente proclamação de estarmos perante mais uma tentativa "para ganhar na secretaria aquilo que não se conseguiu obter no terreno de jogo". Daí a importância de uma reflexão aprofundada e de uma busca coerente de um modelo organizatório-político que não fique num "meio tempo" perturbante, num " semi-sistema de governo municipal" e numa lógica em que a presidencialização se acentue sem que o controlo procurado seja um controlo potenciado, primacialmente em razão da escassez de recursos afectos à busca fiscalizadora do órgão "parlamentar" e, também, da especificidade "efectivo-temporal" dos mandatos dos membros dos denominados "parlamentos municipais ou de freguesia. E sendo público e notório a dimensão "desigual" do conjunto dos actuais 308 municípios portugueses.
42 - Também nesta sede ganha relevância, pela sua acuidade e actualidade políticas, a matéria da limitação de mandatos. Não podemos esquecer, aqui, que, para além da bondade da tese, o conteúdo de um acórdão do Tribunal Constitucional [Diário da República, I Série A, n.º 193, de 23 de Agosto de 1991] que se pronunciou, com argumentos que nos dispensamos de repetir, no sentido da inconstitucionalidade de uma norma que previa a inelegibilidade para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, para os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos.
43 - Mas, e para além destas referências, importa avaliarmos, sob o ponto de vista formal, qual o sistema de governo municipal que, nesta actualidade, temos. Com efeito, e como afirma Marcelo Rebelo de Sousa [In O Sistema do Governo Municipal, Edições da ATAM, Santarém, 1997], "temos um sistema de governo que não é presidencialista, nem parlamentarista, nem semi-presidencialista. É um sistema híbrido, misto, confuso, em larga medida equívoco, feito da mistura entre a Constituição, a lei e a prática. Não é um sistema presidencialista por que apesar de o Presidente da Câmara Municipal ser eleito directamente pelos cidadãos é eleito numa lista. (...) Por outro lado, a Câmara Municipal responde, embora mitigadamente, perante a Assembleia Municipal, o que não é típico do sistema presidencialista. Ou seja, a Assembleia Municipal pode, além de reprovar o plano de actividades e de não aprovar o orçamento, votar moções de censura à Câmara Municipal". Mas este sistema em vigor não é "um sistema parlamentar porque a Câmara Municipal não sai da Assembleia Municipal sendo eleita directamente". Estamos, assim, perante duas legitimidades paralelas, "a legitimidade directa do Parlamento, a Assembleia Municipal e a legitimidade directa do Governo, na Câmara Municipal".
44 - Se esta é a realidade formal é conveniente proclamar que a "realidade real" tem mostrado aspectos bem po

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