49 | II Série A - Número: 067 | 12 de Novembro de 2011

O Primeiro-Ministro, Pedro Manuel Mamede Passos Coelho — O Ministro de Estado e das Finanças, Vítor Louçã Rabaça Gaspar — O Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, Miguel Fernando Cassola de Miranda Relvas.

Anexo I (a que se refere o artigo 1.º)

Estratégia e procedimentos a adoptar no âmbito da Lei de Enquadramento Orçamental

1 — Introdução: O processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de carácter formal ou informal, que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correcção do orçamento, bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de actores envolvidos, pela sua complexidade e pela natureza dos incentivos presentes, o processo orçamental coloca importantes desafios de coordenação e de responsabilização dos diferentes intervenientes.
É hoje amplamente reconhecido que as características do processo orçamental são determinantes para o desempenho das contas públicas. Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da estratégia de ajustamento financeiro e macroeconómico em Portugal. Pretende-se um quadro orçamental que promova a estabilidade e sustentabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública.
As linhas orientadoras deste processo de mudança, enunciadas no Programa do Governo e no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) decorrem, em larga medida, das profundas alterações à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovadas pela Assembleia da República em Abril de 2011. A execução destas alterações terá de reflectir a evolução em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar.
Descrevem-se seguidamente as principais fragilidades do actual processo orçamental, enunciam-se os princípios e características de um novo modelo orçamental alinhado com as melhores práticas internacionais e apresentam-se a estratégia e o plano de concretização da reforma orçamental. As prioridades imediatas são a melhoria da qualidade da informação orçamental, o reforço do controlo dos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas, a reforma do Ministério das Finanças e a operacionalização do quadro plurianual de programação orçamental.

2 — Fragilidades do processo orçamental português: O processo orçamental português padece de importantes fragilidades, que são conhecidas e se encontram amplamente documentadas. Em termos genéricos, o processo orçamental português é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação de contas são muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com excessiva carga burocrática.
As mais importantes fragilidades do sistema são a elevada fragmentação do orçamento, a ausência de um quadro orçamental plurianual para ancorar a despesa e a ausência de um sistema contabilístico completo e de informação crítica para avaliação do desempenho.

2.1 — Fragmentação do processo orçamental: A fragmentação do processo orçamental manifesta-se em diferentes planos.
No plano metodológico, há a considerar as diferenças entre a óptica da contabilidade nacional e a óptica da contabilidade pública. A contabilidade nacional — óptica relevante para o apuramento das contas no quadro europeu e, designadamente para aferir o cumprimento dos requisitos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento — assenta num princípio de especialização do exercício (accrual), considerando por esta via os compromissos assumidos no exercício. Assenta igualmente numa classificação das entidades em função da natureza das actividades que exercem (mercantis ou não-mercantis). Por seu turno, a contabilidade pública,