53 | II Série A - Número: 067 | 12 de Novembro de 2011

3 — Caracterização do novo modelo orçamental: A literatura sobre finanças públicas e a experiência internacional permitem identificar um conjunto de princípios que estão invariavelmente presentes no processo orçamental dos países que tendem a ser melhor sucedidos em matéria de disciplina das contas públicas e de qualidade da despesa pública.
O quadro orçamental deve assentar em quatro princípios fundamentais, que se reforçam mutuamente: estabilidade, sustentabilidade, eficácia e eficiência. Um processo orçamental assente neste conjunto de princípios contribui decisivamente para a estabilidade macroeconómica em geral e para o crescimento da produtividade no conjunto da economia.
No plano macroeconómico, o quadro orçamental deve promover a estabilidade e a sustentabilidade das contas públicas, incentivando políticas consistentes com um grau razoável de previsibilidade dos níveis de tributação futuros.
No plano microeconómico, as preocupações fundamentais devem ser promover a eficácia e eficiência da despesa pública e da captação de receita. A produção de bens e serviços pela administração pública deve ser orientada para os resultados que se pretendem obter com as políticas públicas. O processo produtivo deve ser organizado de modo a garantir que, para uma dada quantidade e qualidade de bens e serviços, é utilizada a combinação de recursos que permite minimizar os custos de produção. De igual modo, para um dado nível de receita, a política fiscal deve ser desenhada de molde a minimizar as distorções económicas decorrentes da tributação. Por seu turno, as políticas públicas devem ser definidas com a preocupação de minimizar a carga burocrática associada.
Este conjunto de princípios tem-se traduzido na adopção, crescentemente generalizada no plano internacional, de um modelo orçamental assente em cinco pilares: regras orçamentais, quadro orçamental plurianual, orçamento em programas, contabilidade patrimonial e instituições orçamentais independentes. Este é o modelo subjacente à nova Lei de Enquadramento Orçamental e também à directiva do Conselho da União Europeia relativa aos requisitos para os quadros orçamentais dos Estados-membros.

4 — Estratégia de reforma orçamental: As experiências internacionais bem sucedidas revelam que a modernização do quadro orçamental é um processo exigente e moroso, que implica não apenas alterações legislativas e a adaptação dos sistemas de informação de suporte ao orçamento e à avaliação do desempenho, mas sobretudo a construção de capacidade técnica nos Ministérios e uma mudança de atitude assente numa cultura generalizada de transparência e responsabilidade.
A complexidade e magnitude das mudanças necessárias para garantir a concretização no terreno da nova arquitectura orçamental implicam que a reforma será um processo contínuo. É importante garantir que o desenho detalhado do novo modelo e o seu calendário de implementação traduzem um consenso alargado entre os diferentes atores — Governo, Assembleia da República e Tribunal de Contas. É igualmente fundamental desenvolver uma estratégia de comunicação que esclareça a sociedade sobre os benefícios que podem ser retirados do novo modelo orçamental.
A reforma tem que ser devidamente planeada, acompanhada no terreno e objecto de avaliação permanente. A estratégia de definição e implementação do novo modelo orçamental assentará nos seguintes vectores:

— Reforma liderada pelo Ministério das Finanças, garantindo o envolvimento dos principais intervenientes no processo orçamental; — Abordagem faseada e temática, ainda que garantindo a visão de conjunto e coerência global do modelo orçamental em construção; — Plano de acção, contendo o elenco detalhado e calendarização das acções a desenvolver, bem como a identificação das entidades responsáveis pela sua concretização; — Acompanhamento, controlo e avaliação contínua dos trabalhos em curso e das mudanças implementadas;