50 | II Série A - Número: 067 | 12 de Novembro de 2011

utilizada na elaboração do Orçamento do Estado, na execução orçamental e na prestação de contas por parte das diferentes entidades públicas, tem assentado numa óptica de fluxos de caixa e de classificação das entidades em função do seu regime jurídico, excluindo assim do universo do sector público as entidades públicas empresariais, empresas públicas e outras como as fundações.
A coexistência destas duas ópticas traduz-se em diferenças, que nos últimos anos têm assumido particular expressão, quer ao nível do universo das entidades que fazem parte do sector público quer ao nível do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afectam a transparência das contas públicas e dificultam o controlo orçamental em tempo real. A alteração da LEO, em Maio passado, inclui normas que promovem a convergência dos dois universos.
No plano organizacional, há a considerar a fragmentação orgânica dentro da própria contabilidade pública.
A elaboração e execução do orçamento e a prestação de contas não são centralizados a nível dos Ministérios.
A Administração Central é constituída por quase 600 entidades repartidas em serviços integrados, sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Orçamento do Estado, e em Serviços e Fundos Autónomos (SFA), que detêm autonomia financeira e são financiados por transferências do Orçamento do Estado e por receitas próprias. Esta situação obriga o Ministério das Finanças a manter várias centenas de interlocutores, tornando também aqui difícil manter em tempo real uma visão global e analítica do orçamento e impedindo um controlo orçamental eficaz. A situação é agravada pelo facto de muitas entidades submeterem mais do que um orçamento (por exemplo, os Fundos e Serviços Autónomos submetem o chamado «orçamento privativo» e um orçamento relativo à aplicação em despesa da transferência que recebem do Orçamento do Estado). No total, são submetidos ao Ministério das Finanças mais de 750 orçamentos para análise e validação (Quadro 1).

Quadro 1. Administração Central — Orçamentos Submetidos à Direcção-Geral do Orçamento

M i n i s t é r i o
E n t i d a d e s q u e s u b m e t e m O r ç a m e n t o
N ú m e r o O r ç a m e n t o s S u b m e t i d o s ( 1 )
E n c a r g o s G e r a i s d o E s t a d o 23 31
P r e s i d ê n c i a d o C o n s e l h o d e M i n i s t r o s 107 120
M i n i s t é r i o d a s F i n a n ç a s 36 44
M i n i s t é r i o d o s N e g ó c i o s E s t r a n g e i r o s 19 20
M i n i s t é r i o d a D e f e s a N a c i o n a l 23 25
M i n i s t é r i o d a A d m i n i s t r a ç ã o In t e r n a 20 21
M i n i s t é r i o d a J u s t i ç a 29 29
M i n i s t é r i o d a E c o n o m i a e d o E m p r e g o 81 91
M i n i s t é r i o d a A g r i c u l t u r a , M a r , A m b i e n t e e O r d e n a m e n t o d o T e r r i t ó r i o 61 77
M i n i s t é r i o d a S a ú d e 34 58
M i n i s t é r i o d a E d u c a ç ã o e C i ê n c i a 136 237
M i n i s t é r i o d a S o l i d a r i e d a d e e S e g u r a n ç a S o c i a l 12 13
T o t a l 581 766
F o nt e: M in is t ér io da s F in an ç as .
N o t as : (1 ) I nc lu i o rç am en t o s re la t iv o s à t ra ns f er ên c ia do O E re c eb id a pe lo s F SA e do t aç õ es es pe c í f ic as .

No plano contabilístico, as regras relativas à elaboração e execução do orçamento assentam num detalhe e complexidade excessivos, dificultando o controlo por parte dos órgãos competentes e a gestão por parte dos organismos. Os classificadores da despesa e da receita são independentes e não assentam numa estrutura e terminologia comuns. A multiplicidade e nível de detalhe das classificações orçamentais tornam inevitáveis inúmeras alterações orçamentais durante a execução e prejudicam a gestão e o controlo orçamental. Com efeito, a orçamentação da despesa é feita por classificação orgânica; por classificação funcional; por programa orçamental, medidas e projecto ou actividade; e ainda por classificação económica e por fonte de financiamento. A orçamentação da despesa por classificação económica pode conter até cinco níveis de desagregação. Por seu turno, a orçamentação da receita é feita distinguindo receitas consignadas e receitas gerais. No que respeita à classificação de despesa e receita, as chaves orçamentais de registo são constituídas respectivamente por 46 e 26 dígitos, para além da conta do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Adicionalmente verifica-se que os classificadores orçamentais têm sido indevidamente utilizados para suprir diversas necessidades de informação, em detrimento da utilização generalizada da contabilidade económica (analítica ou de custos) e financeira, da evolução e integração dos sistemas de informação e da sistematização da legislação vigente e procedimentos inerentes.

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