II SÉRIE-A — NÚMERO 122

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no 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição), e na alínea b) do n.º 1 do artigo

4.º, no artigo 118.º e no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento).

A iniciativa toma a forma de projeto de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, encontra-se

redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é

precedida de uma exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais do n.º 1 do artigo 124.º do

Regimento. Não infringe a Constituição ou os requisitos nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa, respeitando, assim, os limites à admissão da iniciativa

previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.

Deu entrada em 20 de abril de 2018, tendo sido admitida e anunciada em 24 de abril e baixado, na mesma

data, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª). Foi nomeada relatora do

parecer a Deputada Mariana Mortágua (BE).

Em caso de aprovação, e para efeitos de apreciação na especialidade do projeto de lei, chama-se a

atenção para o facto de os artigos 3.º (Prevalência) e 4.º (Produção de efeitos, que é reportada a 1 de janeiro

de 2018) da iniciativa poderem colocar algumas questões.

O n.º 3 do artigo 112.º da CRP dispõe que “Têm valor reforçado (…) bem como aquelas que, por força da

Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser

respeitadas”.

Refere Carlos Blanco de Morais, em “As Leis Reforçadas”, que “as leis que se assumem pura e

simplesmente como detentoras de uma proeminência funcional sobre outras (leis-quadro, leis de bases e leis

de autorização) não são portadoras de qualquer força passiva, mas sim de uma força jurídica igual à das

demais leis ordinárias. Como tal, em contraste com uma lei reforçada procedimentalizada (como a lei do

Orçamento) a sua potência será quebrada pela maior rigidez da segunda”. Mais: A lei do Orçamento do

Estado é uma lei que “assume a qualidade de lei duplamente reforçada pelo procedimento e pela

proeminência material”.

As normas de prevalência têm existido em muitas outras leis, nomeadamente em leis sobre função pública

e quase sempre com teor semelhante: ”O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa,

prevalecendo sobre quaisquer outras normas, gerais ou especiais, em contrário.” Todavia, não se conhece

nenhuma lei em que a disposição de prevalência faça referência expressa à lei do orçamento, condicionando-

a. Essa pareceu-nos – salvo melhor opinião – a grande novidade a destacar neste projeto de lei.

Também Jorge Miranda e Rui Medeiros (Constituição Portuguesa anotada, tomo II) identificam a Lei do

Orçamento do Estado como lei de valor reforçado, “porque, durante o ano económico, nenhuma lei que não

seja de alteração do próprio orçamento o pode afetar”. Acrescentam que, “na medida em que a força

específica de uma lei de valor reforçado decorre de normas constitucionais, a sua infração envolve

inconstitucionalidade. Mas trata-se de inconstitucionalidade indireta (…) porque agride uma norma interposta

constitucionalmente garantida”. E ainda: “As leis de valor reforçado são, umas (a maioria) de vinculação

específica – apenas adstringem certas leis, com que se encontram em relação necessária; e outras (os

estatutos político-administrativos regionais e as leis orçamentais), de vinculação genérica – impõem-se a

quaisquer outras leis”.

Alexandre Sousa Pinheiro e Pedro Lomba (Comentário à Constituição Portuguesa, III volume, FDUL)

também identificam a LOE como lei de valor reforçado e referem que “A natureza reforçada de uma lei não

depende de fenómenos de autoqualificação (…) assenta “na Constituição, não na declaração constitutiva do

legislador ordinário”. Rui Guerra da Fonseca (Comentário à Constituição Portuguesa, II volume, FDUL)

também afirma o valor reforçado da LOE.

Já Gomes Canotilho e Vital Moreira (CRP anotada) notam que a lei do orçamento é uma lei à qual a própria

Constituição confere “um poder materialmente vinculante”, sendo possível falar “numa reserva de órgão”. A lei

do Orçamento é, nos termos da CRP, exclusivamente atribuída a aprovação da Assembleia da República, sob

proposta do Governo. “Durante a sua vigência o Orçamento pode ser alterado pela AR, desde que tal lhe seja

proposto pelo Governo (…) Tal como a AR não pode aprovar inicialmente o orçamento sem iniciativa

governamental, também não pode alterá-lo por iniciativa própria.”

Tiago Duarte, em “A lei por detrás do orçamento”, sustenta que “A doutrina do Tribunal Constitucional

demonstra que a natureza normativa da Lei do Orçamento lhe permite, em geral, alterar as leis com as quais

não se pretenda conformar.” “A lei do Orçamento tem hoje em dia uma legítima pretensão de se impor ao