5 DE JUNHO DE 2018

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restante ordenamento jurídico”. “A aceitação da natureza materialmente legislativa da lei do Orçamento do

Estado decorre do facto de esta beneficiar da forma e da força de lei, pelo que terá, no contexto do artigo 112.º

da Constituição, uma natureza reforçada, incompatível com a sua subordinação à generalidade dos atos

contratuais ou legais”. “A natureza material da lei do Orçamento foi reafirmada várias vezes pela jurisprudência

constitucional, tendo o tribunal defendido que a natureza jurídica do Orçamento não é a de uma lei formal mas

a de uma “decisão política normativa verdadeiramente substancial e uma lei material de poder revogatório

genérico”.

Outra questão diferente da acima colocada e que não se pretendeu especificamente referir é a situação

concreta das normas da própria lei do Orçamento que merecem proteção orçamental e as que podem ser

alteradas, nomeadamente os chamados “cavaleiros orçamentais”.

“Dispondo o Orçamento de valor reforçado”, as suas normas (pelo menos as do chamado “núcleo

orçamental”) têm “rigidez e proteção garantística que a alínea b) do artigo 281.º da Constituição lhe atribui (de

acordo com a qual o Tribunal Constitucional declara a ilegalidade de quaisquer normas constantes de ato

legislativo com fundamento em violação de lei de valor reforçado” (em “As Leis Reforçadas” de Carlos Blanco

de Morais).

As leis quadro são normas sobre produção de outras leis, mesmo quando sejam paramétricas ou

reforçadas. A Lei-Quadro das Entidades Reguladoras (LQER), no máximo, seria reforçada relativamente à

legislação sobre entidades administrativas independentes e os seus estatutos, mas, em nossa opinião, não

pode sobrepor-se ou condicionar a lei do orçamento, no seu conteúdo.

Não nos parece, salvo melhor opinião, que a LQER (do sector económico, porque há outras entidades

reguladoras independentes que não estão abrangidas) seja uma lei de valor reforçado, como as leis orgânicas,

as leis que exijam uma maioria qualificada ou que sejam um pressuposto normativo de outras [artigo 112.º

CRP), ou aquelas que constituem “pressuposto normativo necessário de outras leis”], pretendendo apenas

criar uma orientação política futura harmonizadora para o legislador. O nomem juris não a torna verdadeira

Lei-quadro ou lei de enquadramento pois não tem força jurídico-constitucional superior aos diplomas que

aprovam os Estatutos das diversas autoridades abrangidas pelas suas normas. Por esse motivo, o Governo

criou regimes para as Entidades Reguladoras Independentes que não se conformam na totalidade com a “Lei-

Quadro”.

Aliás, chama-se a atenção para o facto de o artigo 5.º da LQER estatuir sobre o regime jurídico aplicável à

atividade dos reguladores sectoriais nela contidos (e daqueles que posteriormente venham a ser nele

enquadrados), o que pode ser expressamente afastado por Decreto-Lei sectorial (cfr. artigo n.º 3 do artigo 7.º

da LQER).

Ou seja, a LQER não pretende traçar regras e princípios jurídico-materiais e procedimentos a respeitar

pelos atos legislativos posteriores, mas criar um ordenamento jurídico genérico dando orientações políticas de

harmonização para os atos legislativos posteriores, no que constitui matéria legislativa concorrente [artigo

198.º, n.º 1 a) CRP].

Por isso, este artigo 3.º, a ser aprovado pela AR, só poderia ser visto como uma orientação política ao

Governo, dado que não tem valor constitucional reforçado (este resulta da Constituição). Não pode assim,

salvo melhor opinião, derrogar os princípios constitucionais de tipicidade e de hierarquia legislativa (no sentido

vertical e horizontal, que implica a sucessão de leis no tempo).

Da mesma forma, entendemos que o artigo 4.º não pode derrogar a lei que aprovou o Orçamento do

Estado, pelos motivos acima expostos.

Nota-se, ainda, no que diz respeito ao valor reforçado da Lei que aprova o Orçamento do Estado, que a Lei

que aprovou o OE 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro) alterou a Lei Orgânica n.º 2/2013 – Lei das

Finanças Regionais [inequivocamente de valor reforçado, nos termos da alínea t) do artigo 164.º e do n.º 2 do

artigo 166.º, ambos da CRP].

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A lei formulário1 estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos

1 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, designada lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas.