26 DE NOVEMBRO DE 1955 31

respeita à divisão de riscos e no grau de imobilização, de modo a permitir-se-lhes obviar aos inconvenientes apontados, sem prejuízo da sua segurança e flexibilidade. E por isso na proposta de lei se incluiu a alínea a) do artigo 12.º

III

A receita e a despesa

§ 1.º

As receitas e as despesas da Administração Central

92. As receitas cobradas e as despesas realizadas pela Administração Central nos três últimos anos constam dos quadros XXXV e XLIV.
Por ser esta a primeira vez que se organizam e se trazem a público quadros deste tipo, é necessário deixarem-se aqui algumas notas a darem conta dos objectivos que a sua apresentação pretende atingir.

93. A actividade da Administração - mesmo só na parte em que se possa exprimir por acto de arrecadação de receita ou efectivação de despesa - não se encontra toda representada no Orçamento Geral do Estado ou na conta respectiva.
Com autonomia de diversa natureza e diferente grau, outros serviços, dependentes da Administração Central e actuando em nome dela, cobram receita e realizam despesa sem que uma e outra constem do Orçamento Geral do Estado.
Parte desses serviços publica anualmente os seus orçamentos e as suas contas; para outros não se estabeleceu a regra de dar-lhes publicidade. Estão neste caso, por exemplo, os organismos de coordenação económica: embora os seus orçamentos constem do quadro XI do preâmbulo do Orçamento Geral do Estado e as suas contas sejam sujeitas à aprovação do Tribunal de Contas, não tem sido costume dar aos resultados da gestão destes organismos publicidade semelhante à verificada para a Conta Geral do Estado.
Mas, ainda que se fizesse a publicação dos orçamentos e contas da totalidade dos serviços dependentes da Administração Central, a sua dispersão não consentiria que, com facilidade, se formasse ideia rigorosa da receita e despesa global mobilizada e efectuada pela Administração.
E ainda mesmo que, para evitar a dispersão e em nome do princípio da universalidade, se fizessem constar do Orçamento Geral do Estado e das contas públicas os orçamentos e as contas de todos os serviços, nem assim seria fácil, rápida e precisa a avaliação da totalidade da cobrança realizada e do pagamento efectuado pela Administração, bem como a determinação das origens de uma e do destino da outra. Para se ver que assim seria basta não esquecer que muitos dos serviços com orçamentos próprios tem como fonte, total ou parcial, da sua receita subsídios ou comparticipações do Estado, que necessariamente figuram também no orçamento deste; e para exemplificação das dificuldades se deverão ainda referir os problemas levantados pela consignação de receitas.
Tornar mais acessível a avaliação referida foi o primeiro objectivo a que obedeceu a organização dos quadros. Para tanto se consideraram, a par das receitas e das despesas realizadas por força do Orçamento Geral do Estado propriamente dito, as que dizem respeito aos serviços autónomos, aos organismos de coordenarão económica e aos diversos fundos e, para tanto, também se procuraram anular as duplicações da receita e da despesa, que, aliás, resultam da correcta e indispensável observação dos princípios em que se baseia a contabilidade pública.

94. Não parece que a escolha dos agrupamentos levante reparo de monta. Dúvida poderia unicamente pôr-se quanto aos organismos de coordenação económica. Mas repare-se que, mesmo quanto a estes, se a definição da sua natureza jurídica se não encontra ainda legalmente feita, sabe-se serem conformes, jurisprudência e doutrina, em atribuir-lhes a natureza material de institutos públicos ou serviços públicos personalizados - órgãos descentralizados da Administração para a gestão económica.
Já - por, à face da legislação e dos princípios que a informaram, ser outra e tão diferente a natureza dos organismos corporativos, mesmo quando de criação obrigatória - se entendeu não poderem figurar entre os serviços da Administração, apesar de os seus orçamentos constarem também do mapa XI do preâmbulo do Orçamento Geral do Estado.

95. Se o quadro XXXV não contém qualquer outra inovação em matéria de apresentação das receitas, já o mesmo se não pode dizer quanto à organização daquele em que se descrevem as despesas públicas.
Ao olharem-se os agrupamentos constantes do quadro XLIV, facilmente se descortinam os objectivos que os determinaram. Apesar disso, a novidade do critério de arrumo das despesas impõe algumas notas a justificá-lo e esclarecê-lo.
Desde logo, deve acentuar-se que, para efeitos de exposição, se nos situássemos em plano puramente teórico, poderia ter sido outro o esquema de apresentação das despesas públicas. Aquele que agora se adoptou representa, no entanto, a solução de compromisso, de momento encontrada, entre esse esquema teórico e a realidade da classificação orçamental.
Julga-se, mesmo assim, que essa solução de compromisso permitirá uma melhor compreensão da actividade do Estado e do custo dessa actividade.

96. Como é natural, sobressaem no quadro XLIV as despesas com os serviços. Quanto a estes não houve a preocupação de distinguir, em ordinária e extraordinária, a despesa que realizam; para os fins em vista pareceu mais útil agrupá-la em despesa de funcionamento e despesa de investimento.
Reconhece-se desde já que pode ser discutível - e por vezes mesmo errado - o critério seguido para a classificação de algumas despesas. Em justificação de possíveis erros cometidos oferece-se o facto de ser esta uma das primeiras tentativas feitas e o de não ter sido muito o tempo de que se dispôs para a levar a cabo. Julga-se, no entanto, que esses erros - a verificarem-se - em nada invalidarão a ordem de grandeza que se apresenta para as despesas de uma e outra natureza.

97. A descrição das despesas realizadas pêlos serviços obedece a um critério de finalidade. Surgem, por isso, a seguir às de administração geral as despesas com fina sociais, culturais e económicos, sem a preocupação de discriminar quais os Ministérios a que respeitam.
Nota-se que em nada esta solução minimiza a importância do esforço despendido pelos vários departamentos do Estado. De resto, a actividade de cada um dos Ministérios continuará a poder medir-se, ano a ano, através do orçamento e da conta, e, porque assim é, pareceu conveniente comparar os elementos até agora disponíveis, organizando um quadro das despesas públicas em função não dos Ministérios mas das grandes finalidades da actividade da Administração.
Para todos, mesmo para aqueles que dedicam a sua vida ao estudo destes problemas, o quadro das despe-