22 DE SETEMBRO DE 2018

53

OE, mas não abriu a exceção às entidades administrativas independentes. Na realidade, o n.º 12 do artigo 3.º

estabelece que:

«12 — Ficam excluídos do âmbito de aplicação do presente artigo o Conselho de Finanças Públicas e, bem

assim, as entidades públicas reclassificadas que não recebam transferências do Orçamento do Estado ou de

serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado, cujas receitas próprias não provenham de

um direito atribuído pelo Estado, ou que apresentem nos últimos três anos custos médios inferiores a € 1 500

000.»

O OE de 2018 (Lei n.º 114/2017), da responsabilidade do PS com apoio maioritário parlamentar dos partidos

de esquerda, no seu artigo 4.º, n.º 11, consagrou norma semelhante. Contudo, reduziu o âmbito teórico das

cativações, uma vez que adicionou como exceção as instituições de ensino superior que não recebam

transferências do OE.

«11 — Ficam excluídos do âmbito de aplicação do presente artigo o Conselho das Finanças Públicas, as

instituições de ensino superior e as entidades públicas reclassificadas que não recebam transferências do

Orçamento do Estado ou de serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado, cujas receitas

próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado, ou que apresentem nos últimos três anos custos

médios inferiores a € 1 500 000.»

Mas o princípio prevalece — quando não há lugar a transferências do OE não há lugar a cativações. Se tal

se aplica às entidades públicas reclassificadas não se percebe porque não se deve aplicar também, por maioria

de razão, à esmagadora maioria das entidades reguladoras não dependentes de verbas do OE.2

Tanto mais que a LQER (artigo 33.º da Lei n.º 67/2013) vai até mais longe ao estabelecer que:

«2 — As regras da contabilidade pública e o regime dos fundos e serviços autónomos, nomeadamente as

normas relativas à autorização de despesas, à transição e utilização dos resultados líquidos e às cativações de

verbas, não são aplicáveis às entidades reguladoras, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

3 — Às verbas provenientes da utilização de bens do domínio público ou que dependam de dotações do

Orçamento do Estado é aplicável o regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos,

designadamente em matéria de autorização de despesas, transição e utilização dos resultados líquidos e

cativações de verbas.»

Ou seja, só na parcela, que em muitas entidades administrativas independentes, é mínima, dos recursos que

provêm do OE deve haver cativações.

Pode concluir-se daqui que existe uma necessária evolução em sede de OE para a eliminação de cativações

às entidades reguladoras.

Em nossa opinião, não devem existir cativações nos orçamentos das entidades reguladoras, nem a

imposição de restrições na contratação de pessoal, conforme adiante clarificaremos. O facto de as sucessivas

LOE preverem a possibilidade de cativações nas entidades reguladoras (que se têm verificado) não se traduz

por si só numa ilegalidade, porém é algo que surge em clara contradição com o espírito da regulação constante

da LQER e dos Estatutos destas entidades que toma uma opção clara a favor da independência orçamental das

entidades reguladoras — algo nem sempre assegurado plenamente no quadro europeu3.

4 — A prevalência da Lei do Orçamento do Estado sobre a Lei Quadro das Entidades Reguladoras.

Somos de opinião que, contrariamente àquela que parece ser a visão do PSD e do CDS, a resolução destes

problemas não se pode fazer por via de uma simples alteração legislativa na LQER.

Importa sublinhar que o projeto de lei do PSD contem uma norma de prevalência que pretende que a LQER

prevaleça sobre a LOE (artigo 3.º), o projeto de lei do CDS, não sendo tão explícito, aponta no mesmo sentido

(artigo 3.º). A verdade é que, seguindo importante doutrina4 que se debruça sobre esta matéria, a LQER não é

uma lei de valor reforçado, uma vez que deste diploma não se retira qualquer limitação ou impedimento jurídico

de que outros diplomas contrariem as disposições dela constantes, sendo que a designação de lei quadro visa

tão somente trazer um valor político acrescido ao enquadramento jurídico que deve reger a estrutura das

2 Neste contexto há, pelo menos, um caso particular que é o da Entidade Reguladora da Saúde que será em parte financiada pelos Hospitais públicos e

consequentemente por verbas do OE. Só haverá financiamento parcialmente público quando alguma das empresas reguladas for pública e estiver dentro do

perímetro orçamental das administrações públicas. 3 Por exemplo, em França, conforme nota Marie-Anne Frison-Roche, «Régulateurs indépendants versus LOLF» in Revue Lamy Concurrence, 2006, páginas

70 e 71, existe uma limitação da independência deste tipo de entidades no plano financeiro ditada pela obrigação de que haja a afetação de todos os recursos

que provenham do OE à realização dos fins que justificaram a entrega dessas verbas (consignação dos recursos a fins específicos). 4 João Mendonça Gonçalves, «Da independência das autoridades reguladoras independentes», UCP, 2014, páginas 30 e 52.