24 DE OUTUBRO DE 1986

348-(607)

Assim, de acordo com a classificação utilizada pela OCDE, no estudo Dépenses fiscales, Paris (1984), tais desagravamentos consistem em:

Isenções fiscais: rendimentos ou fontes de rendimento não abrangidos pela incidência do imposto, podendo ser de carácter automático ou não;

Reduções especiais de taxa: taxas reduzidas que se aplicam em favor de certas entidades, actividades ou projectos;

Créditos de imposto: montantes que são abatidos ao imposto devido, podendo ou não ultrapassar o valor deste (crédito de imposto «recuperável» ou «não recuperável»).

Nuno Sá Gomes, em Subsídios para a Reforma dos Desagravamentos Fiscais (CEF, informação interna, 1986), considera como mais relevantes os seguintes tipos de desagravamentos fiscais:

a) Isenções;

b) Reduções de taxa;

c) Deduções à matéria colectável e à colecta;

d) Restituição da colecta;

e) Amortizações e reintegrações aceleradas;

f) Reporte de prejuízos.

Não se considerando ser aqui o momento oportuno para a discussão dos diversos conceitos utilizados e a relevância dos critérios subjacentes a tais classificações, é possível concluir, pese embora as diferenças existentes, que as ajudas ou apoios fiscais concedidos pelos governos consistem, nas suas versões mais usuais, na existência de isenções parciais ou totais, geralmente de carácter temporário, ou reduções de taxa, de um ou vários impostos (directos ou indirectos), e deduções especiais por amortizações e reintegrações aceleradas ou por reinvestimento no âmbito dos impostos sobre rendimento.

É assim frequente encontrar-se na experiência de vários países, e também em Portugal, a conjugação destas várias formas, não só com o intuito de promover a actividade industrial, como também para fomentar outras actividades de particular importância social e económica, como, por exemplo, a poupança, a agricultura, a habitação, o sector dos serviços hoteleiro e turístico, etc.

No entanto, e conforme ressalta da definição da OCDE acima referida, a concesão de tais apoios traduz--se sempre (pelo menos no curto prazo) numa perda de receitas para o Estado e, tendencialmente, introduz modificações na repartição da carga fiscal (tanto em termos de equidade horizontal, quer vertical), acarretando, normalmente, maior complexidade aos serviços da administração fiscal, nas suas tarefas de liquidação e fiscalização. Efeitos todos eles, aparentemente, contraditórios com os objectivos de produtividade, equidade e eficiência administrativa associados a uma estrutura fiscal moderna.

A razão de ser dos incentivos fiscais fundamenta-se, porém, na hipótese de que as vantagens sociais e económicas por eles produzidas ultrapassam seguramente as suas eventuais desvantagens. Assim, se os incentivos contribuíram para o progreso económico não haverá lugar à perda de receitas fiscais, dado que, normalmente, os benefícios fiscais têm carácter temporário e, portanto, traduzir-se-ão, em futuro breve, num aumento líquido da base tributável a nível nacional e,

consequentemente, num aumento das receitas fiscais globais.

No essencial, a utilização de incentivos fiscais com o objectivo de fomentar o investimento industrial e o crescimento económico assenta na premissa de que ao concederem-se tais benefícios se estará a induzir os investidores nacionais ou estrangeiros a lançar iniciativas ou prosseguirem actividades que de outra maneira não se efectivariam.

No entanto, a validade de tal argumento está dependente das condições concretas do país em que esta política é implementada, e ainda do facto de, no dizer de Heller e KauffmanC). se considerar que:

A componente fiscal tem importância relevante nas decisões de investir, e que o sistema existente poderá constituir um obstáculo ao investimento;

Os incentivos fiscais são valiosos como estimulo indirecto ao investimento, porque dão uma imagem do país ou de política favorável às actividades investidoras.

A importância, não só em termos dos objectivos que se pretendem atingir com os incentivos fiscais, como também do montante que se presume poderem já assumir, levou a que, com cada vez maior insistência, os governos se venham interrogando sobre a eficácia de tais políticas.

É neste contexto que surge o conceito de «despesas fiscais», atribuído ao Prof. Surrey, autor de um relatório com o seu nome, em que a própria designação evidencia, por um lado, a similitude de tais desagravamentos (em termos financeiros) com as despesas «directas» do Estado e, por outro lado, a necessidade de tais «gastos» (perdas de receita) estarem ventilados no orçamento e serem sujeitos a controle orçamental.

Alguns países da OCDE têm, pois, nos últimos anos, passado a integrar nos seus orçamentos um orçamento de despesas fiscais, que não só pretende dar a ideia do montante que tais despesas vêm atingindo, como permitir uma análise mais concreta dos custos e benefícios resultantes de tais excepções ou derrogações ao regime fiscal geral.

A concretização prática de estudos que procuram determinar a relação custo-benefício da política de incentivos fiscais defronta-se, todavia, com obstáculos importantes, dado que para atingir tal desiderato se exigem, frequentemente, cálculos complexos e difícies, apoiados em hipóteses contestáveis, e que requerem informação estatística (muitas vezes) não disponível ou não fidedigna.

Adicionalmente, tem de se reconhecer que a construção de modelos económicos em que se procura conhecer e medir a importância que os incentivos fiscais tiveram sobre as opções e comportamentos dos agentes económicos está dependente de uma multiplicidade de condicionantes de diferente natureza, desde a psicológica à sócio-política. Assim, entre os factores que, habitualmente, são apontados como exercendo influência sobre as decisões de investir, e cuja importância relativa pode variar grandemente de país para país e de situação para situação, encontram-se:

a) A perspectiva do investidor acerca do comportamento dos mercados, no presente e no futuro;

b) A disponibilidade do crédito e o seu custo;

(l) In Incentivos Fiscales para el Desarrolo Industrial, BIRD.