18 DE NOVEMBRO DE 1987

462-(3)

II — Necessidades de financiamento do sector público

1 — O sector público administrativo (SPA) conheceu, nos anos mais recentes, profundas alterações que se podem situar em três níveis: institucional, de financiamento e de verdade contabilística. O primeiro e o terceiro destes aspectos traduziram-se numa maior transparência do SPA, ao permitir a clarificação das Telações financeiras entre entidades do sector público e o conhecimento da verdadeira grandeza dos respectivos défices. As modificações operadas a nível do modo de financiamento conduziram à obtenção de recursos financeiros a taxas mais determinadas pelo mercado — e não, como anteriormente, a taxas fixadas pelo próprio devedor — e um maior recurso a formas não monetárias de financiamento.

2 — Nos últimos dois anos, procedeu-se à extinção de vários fundos e serviços autónomos cuja actividade muito contribuiu, no passado, para a redução da transparência das contas públicas, decorrente, em grande medida, do facto de se situarem largamente à margem do controle orçamental do Estado. Além disso, ao acumularem normalmente défices persistentes — alguns de grande dimensão — e ao retardar sistematicamente pagamentos a entidades do sector público empresarial permitiram ocultar parte do défice do SPA.

Entre os organismos extintos destacam-se, pela sua dimensão financeira, o Fundo de Abastecimento (1986), o Gabinete da Área de Sines (1987), o IAPO (1987), o IGEF (1987), o FETT (1986), e o Fundo de Compensação (1987), este último, aliás, o único com saldo patrimonial positivo, de montante muito inferior aos saldos negativos dos restantes. Para além destes, poderão ainda referir-se os casos de organismos de coordenação económica (JNV, JNPP e JNF, todos em 1987) e, já em anos anteriores, os casos do FRAIP (1984), do FRMM (1984) e do Fundo de Fomento de Habitação (1982).

Algumas das funções destes organismos foram integradas na actividade do Estado ou em novos serviços de maior leveza. Importante será referir que a maior parte destes-organismos extintos apresentavam elevados níveis de responsabilidades financeiras que tiveram, naturalmente, de ser assumidas pelo Estado através do Tesouro. Como, além disso, grande parte dessas responsabilidades não estava formalmente reconhecida, a dívida pública tem sofrido, com a sua regularização, incrementos muito superiores aos valores dos défices anuais do SPA.

3 — Em 1987, foram ainda regularizadas algumas situações que haviam conhecido um longo arrastamento, com relevo para as relações financeiras entre os Fundos de Abastecimento e de Garantia de Riscos Cambiais e a PETROGAL. Para além desta, outras empresas públicas haviam sofrido anteriormente a situação de não pagamento de grandes montantes devidos por entidades do SPA, levando ao seu próprio endividamento em período de altas taxas de juro e de forte instabilidade cambial. O que significa que parte dos défices do SPA acabaram por aparecer no sector empresarial do Estado (SEE), contribuindo para os fortes desequilíbrios financeiros neste sector. A regularização de tais situações constituiu um elemento relevante na melhoria da situação financeira das' EPs a partir de 1986 e na acentuada redução das respectivas necessi-

dades de financiamento que caíram de cerca de 8 % do PIB, em 1985, para a ordem dos 2%, em 1986 e 1987. O único caso remanescente no domínio das dívidas a EPs será, porventura, o das dívidas das autarquias locais à EDP, para cuja solução se deram alguns passos e que se espera ver regularizado no futuro, no âmbito de um programa de saneamento financeiro da empresa.

4 — A par do incremento da transparência das contas públicas, o modo de financiamento do sector público conheceu profundas modificações. Em lugar da quase exclusividade do crédito do Banco Central no financiamento dos défices públicos, surgiram novas formas de financiamento, que permitiram um maior recurso directo à poupança das famílias e uma determinação das taxas de juro mais assente nos mecanismos de mercado. Trata-se de um passo fundamental para a transição para uma sistema de controle monetário indirecto, que será prosseguida em 1988 com o lançamento de instrumentos de dívida pública mais ligados às condições do mercado.

5 — As transformações descritas — que representam, naturalmente, um progresso acentuado — têm custos directos em termos dos encargos financeiros do Estado.

O aumento do stock da dívida, decorrente das regularizações referidas, a par da elevação relativa da taxa de juro da dívida pública — determinada pela modificação da prática do financiamento do Estado — conduziram a uma progressão extremamente rápida dos encargos com juros da dívida pública, que se manifestará ainda em 1988 e anos seguintes. A estes factores de pressão sobre os juros juntou-se ainda a substituição de dívida pública externa por dívida interna. O facto de as diferenças de câmbio sobre o capital não serem contabilizadas como juros implica que os encargos com juros da dívida interna significativamente superiores aos da divida externa. No entanto, trata-se, ainda aqui, de uma opção correcta, na medida em que permite reduzir o peso da dívida externa e aliviar o encargo das gerações futuras implícito na valorização do capita] expresso em moeda estrangeira.

Entre 1985 e 1987 a dívida pública sofreu um aumento que deverá rondar os 400 milhões de contos só por efeito da regularização de atrasos ou da assumpção pelo Estado da dívida de organismos extintos. Por outro lado, a taxa de juro implícita na dívida pública conheceu, no mesmo período, um decréscimo muito modesto (na ordem dos 2,5 pontos percentuais), enquanto as taxas de juro activas baixaram 12 pontos percentuais em média anual, e a inflação desacelerou cerca 10,5 pontos. Uma estimativa muito prudente leva--nos a concluir que, se a taxa de juro da dívida emitida em cada ano tivesse mantido a relação com a taxa de juro activa máxima verificada em 1985 e na ausência das operações de regularização ou assumpção de dívidas, o défice do Estado de 1987 poderia situar-se nos 7% do PIB (menos 2 p. p. do que o verificado) e em 1988 poderia atingir os 6,3% do PIB. Ou seja: a redução efectiva das necessidades do financiamento do Estado verificada entre 1985 e 1988 é mais significativa do que a aparente.

6 — Considerando globalmente o sector público administrativo e empresarial (SPAE), pode constatar--se desde 1985 uma redução acentuada das necessidades de financiamento que se consolidará em 1988.