Debates Parlamentares - Diário 030, p. 1501 (2002-02-07)

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1501 | II Série A - Número 030 | 07 de Fevereiro de 2002

cargo de Primeiro-Ministro, de demissão do Governo por virtude da não aprovação de moção de confiança solicitada à Assembleia da República, foram sempre revestidos da forma de decreto do Presidente da República (Decretos n.os 160/77, 75/78, 100-A/78, 52/79, 142 B/79, 107/81, 43/85, 12/87, publicados em suplementos aos Diários da República de 29/12/77, 28/7/78, 15/9/78, 11/6/79, 27/12/79, 14/8/81, 12/7/55 e 29/4/87, respectivamente).
Também com a forma de decreto se publicaram actos de demissão do Governo "por efeito de aceitação do pedido de demissão apresentado pelo Primeiro-Ministro" (Decretos n.os 136 A/82 e 43 A/85, publicados nos suplementos aos Diários da República de 23 de Dezembro de 1982 e 12 de Julho de 1985, respectivamente).
Ora, neste contexto, e atendendo à superior relevância política do acto, que justifica a utilização de uma "forma" solene, entende o Tribunal Constitucional como natural e constitucionalmente adequada a forma de "decreto" de que se revestiu a decisão presidencial (no mesmo sentido Gomes Canotilho e Vital Moreira "Constituição da República Portuguesa Anotada, p. 765).
7 - Imposta, nos termos referidos, a forma de decreto, poderia entender-se que o artigo 119.º, n.º 2, da Constituição postulava um único momento para o decreto adquirir, em qualquer caso e para todos os efeitos, eficácia jurídica o da sua "publicação" em Diário da República, entendida a "publicação" como a efectiva ou real, ou seja a que se concretiza com a distribuição do jornal oficial.
Com efeito, pode, sem excesso, afirmar-se como pacífica, nos nossos tribunais, a tese segundo a qual os actos sujeitos a publicação adquirem eficácia jurídica com a efectiva distribuição (colocação à disposição do público) do Diário da República que os publica.
Foi ela que vingou, também, nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 99/86, 53/87, 435/87 e 303/90 in "Acórdãos do Tribunal".
Do último acórdão citado, respiga-se, a propósito, o seguinte trecho:
"A necessidade da imposição aos cidadãos das normas jurídicas e a necessidade de certeza do ordenamento jurídico conduzem., assim, a que o direito escrito tenha de ser objecto de publicação e divulgação, operando-se esta quando o jornal oficial que aquela contém é colocado à disposição do público.
Tal colocação resulta, entre nós, da distribuição e expedição do Diário da República.
Acontece, todavia, que muitos diplomas (designadamente os que não indicam data concreta para a sua entrada em vigor; motivo pelo qual se terá de lançar mão dos períodos de vacatio estabelecidos na lei) são publicados em jornal oficial de determinada data, sob a forma de suplemento, ocorrendo a sua colocação à disposição do público muito depois da data que contêm, isso não obstante o comando do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 6/83.
Em casos de divergência entre a data declarada de publicação desses diplomas e a data da distribuição do jornal oficial onde se inserem, a fim de se não operar a retroactividade, dever-se-á atender a esta última, ao início da distribuição ou ao envio do Diário da República.
Consequentemente, face ao preceituado no n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 6/83, é de presumir que a data do Diário da República que contém um dado diploma é a data da publicação deste. Porém, se existir divergência entre a data do diploma e o dia em que o jornal oficial que o contém foi colocado à disposição do público, uma vez que se demonstre que esse dia não foi correspondente ao dessa efectiva colocação, será a esta que se terá de referir a publicação (cfr. Pareceres da Procuradoria Geral da República, de 1 de Março de 1979, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 290, pp. 115 a 123, e de 10 de Janeiro de 1985, idem, n.º 348, pp. 107 e segs.)".
Como se vê da transcrição que se acaba de fazer, foi igualmente esta doutrina a que a Procuradoria Geral da República seguiu nos pareceres citados, justificando-a, basicamente, com o facto de assim se conseguir o objectivo da publicação: "facultar aos cidadãos a possibilidade de conhecimento das leis para as controlarem e cumprirem" (cit. Parecer publicado em 1 de Março de 1979).
Na doutrina, vozes como a de Jorge Miranda ("Decreto", in "Dicionário Jurídico da Administração Pública", vol. III, p. 339) e Remédio Pires (in "Revista de Direito Público" ano V, n.º 10 pp. 9 e segs.), adoptam a mesma tese (com opinião dissonante, v. Oliveira Ascensão, "O Direito Introdução e Teoria Geral", p. 253, para quem as leis cobram eficácia jurídica na data nominal do jornal oficial que as publica).
Esta corrente jurisprudencial e doutrinal acaba por ganhar conforto com a Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, que, no seu artigo 2.º, n.º 4, prescreve como termo "a quo" dos prazos de vigência dos "actos legislativos e outros actos de conteúdo genérico" a data da "efectiva distribuição", quando esta for posterior à data nominal da publicação, disposição, aliás, saudada como "de grande importância no que toca aos suplementos", no comentário àquela Lei, da autoria de Maria dos Prazeres Pizarro Beleza, publicado in "Legislação" n.º 22 (Separata).
Impõe-se, contudo, observar que toda esta construção tem ponderado especialmente a publicação de actos com conteúdo normativo (a "actos legislativos e de conteúdo genérico" se reporta a citada Lei n.º 74/98) com a particular preocupação de salvaguardar o valor da segurança jurídica que apenas se alcançaria com a cognoscibilidade do Direito.
A verdade é que, mesmo aí, já na jurisprudência do Tribunal Constitucional se admitiu a abertura do princípio a ressalvas, fundamentadas no tipo de matérias que o acto legislativo regula. Foi, por exemplo, o caso, apreciado no citado acórdão n.º 303/90, onde, a propósito de "normas orçamentais" e "de execução orçamental", se "admitiu" que as conclusões e considerações acima transcritas pudessem ser "inflectidas", em virtude de aquelas normas, "por sua natureza", como normas constantes das leis do Orçamento do Estado, terem de reportar-se ao período temporal a que respeitam (anualidade correspondente ao ano civil).
Mas, se pode ser assim para os próprios actos normativos, será, desde logo, legítimo colocar a questão de saber se a apontada regra é igualmente aplicável aos actos ou decisões políticas, de conteúdo não normativo, como é caso do decreto do Presidente da República que agora nos ocupa.
Ou, mesmo aceitando que não há, em princípio, razões para subtrair à mesma regra decisões políticas, com eficácia externa, que produzem importantes efeitos na ordem jurídico-constitucional, (não esquecendo que o artigo 119.º, n.º 1, alínea d),da Constituição se refere a "decretos do Presidente da República", tout court, e estes podem ser forma para os mais variados conteúdos) será, ainda, de indagar sobre se, de entre essas decisões, não haverá algumas que, pela sua natureza e para certos efeitos, no âmbito do relacionamento entre órgãos de soberania como, no caso, a determinação do momento em que o

1501 | II Série A - Número 030 | 07 de Fevereiro de 2002 cargo de Primeiro-Ministro, de demissão do Governo por virtude da não aprovação de moção de confiança solicitada à Assembleia da República, foram sempre revestidos da forma de decreto do Presidente da República (Decretos n.os 160/77, 75/78, 100-A/78, 52/79, 142 B/79, 107/81, 43/85, 12/87, publicados em suplementos aos Diários da República de 29/12/77, 28/7/78, 15/9/78, 11/6/79, 27/12/79, 14/8/81, 12/7/55 e 29/4/87, respectivamente).
Também com a forma de decreto se publicaram actos de demissão do Governo "por efeito de aceitação do pedido de demissão apresentado pelo Primeiro-Ministro" (Decretos n.os 136 A/82 e 43 A/85, publicados nos suplementos aos Diários da República de 23 de Dezembro de 1982 e 12 de Julho de 1985, respectivamente).
Ora, neste contexto, e atendendo à superior relevância política do acto, que justifica a utilização de uma "forma" solene, entende o Tribunal Constitucional como natural e constitucionalmente adequada a forma de "decreto" de que se revestiu a decisão presidencial (no mesmo sentido Gomes Canotilho e Vital Moreira "Constituição da República Portuguesa Anotada, p. 765).
7 - Imposta, nos termos referidos, a forma de decreto, poderia entender-se que o artigo 119.º, n.º 2, da Constituição postulava um único momento para o decreto adquirir, em qualquer caso e para todos os efeitos, eficácia jurídica o da sua "publicação" em Diário da República, entendida a "publicação" como a efectiva ou real, ou seja a que se concretiza com a distribuição do jornal oficial.
Com efeito, pode, sem excesso, afirmar-se como pacífica, nos nossos tribunais, a tese segundo a qual os actos sujeitos a publicação adquirem eficácia jurídica com a efectiva distribuição (colocação à disposição do público) do Diário da República que os publica.
Foi ela que vingou, também, nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 99/86, 53/87, 435/87 e 303/90 in "Acórdãos do Tribunal".
Do último acórdão citado, respiga-se, a propósito, o seguinte trecho:
"A necessidade da imposição aos cidadãos das normas jurídicas e a necessidade de certeza do ordenamento jurídico conduzem., assim, a que o direito escrito tenha de ser objecto de publicação e divulgação, operando-se esta quando o jornal oficial que aquela contém é colocado à disposição do público.
Tal colocação resulta, entre nós, da distribuição e expedição do Diário da República.
Acontece, todavia, que muitos diplomas (designadamente os que não indicam data concreta para a sua entrada em vigor; motivo pelo qual se terá de lançar mão dos períodos de vacatio estabelecidos na lei) são publicados em jornal oficial de determinada data, sob a forma de suplemento, ocorrendo a sua colocação à disposição do público muito depois da data que contêm, isso não obstante o comando do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 6/83.
Em casos de divergência entre a data declarada de publicação desses diplomas e a data da distribuição do jornal oficial onde se inserem, a fim de se não operar a retroactividade, dever-se-á atender a esta última, ao início da distribuição ou ao envio do Diário da República.
Consequentemente, face ao preceituado no n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 6/83, é de presumir que a data do Diário da República que contém um dado diploma é a data da publicação deste. Porém, se existir divergência entre a data do diploma e o dia em que o jornal oficial que o contém foi colocado à disposição do público, uma vez que se demonstre que esse dia não foi correspondente ao dessa efectiva colocação, será a esta que se terá de referir a publicação (cfr. Pareceres da Procuradoria Geral da República, de 1 de Março de 1979, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 290, pp. 115 a 123, e de 10 de Janeiro de 1985, idem, n.º 348, pp. 107 e segs.)".
Como se vê da transcrição que se acaba de fazer, foi igualmente esta doutrina a que a Procuradoria Geral da República seguiu nos pareceres citados, justificando-a, basicamente, com o facto de assim se conseguir o objectivo da publicação: "facultar aos cidadãos a possibilidade de conhecimento das leis para as controlarem e cumprirem" (cit. Parecer publicado em 1 de Março de 1979).
Na doutrina, vozes como a de Jorge Miranda ("Decreto", in "Dicionário Jurídico da Administração Pública", vol. III, p. 339) e Remédio Pires (in "Revista de Direito Público" ano V, n.º 10 pp. 9 e segs.), adoptam a mesma tese (com opinião dissonante, v. Oliveira Ascensão, "O Direito Introdução e Teoria Geral", p. 253, para quem as leis cobram eficácia jurídica na data nominal do jornal oficial que as publica).
Esta corrente jurisprudencial e doutrinal acaba por ganhar conforto com a Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, que, no seu artigo 2.º, n.º 4, prescreve como termo "a quo" dos prazos de vigência dos "actos legislativos e outros actos de conteúdo genérico" a data da "efectiva distribuição", quando esta for posterior à data nominal da publicação, disposição, aliás, saudada como "de grande importância no que toca aos suplementos", no comentário àquela Lei, da autoria de Maria dos Prazeres Pizarro Beleza, publicado in "Legislação" n.º 22 (Separata).
Impõe-se, contudo, observar que toda esta construção tem ponderado especialmente a publicação de actos com conteúdo normativo (a "actos legislativos e de conteúdo genérico" se reporta a citada Lei n.º 74/98) com a particular preocupação de salvaguardar o valor da segurança jurídica que apenas se alcançaria com a cognoscibilidade do Direito.
A verdade é que, mesmo aí, já na jurisprudência do Tribunal Constitucional se admitiu a abertura do princípio a ressalvas, fundamentadas no tipo de matérias que o acto legislativo regula. Foi, por exemplo, o caso, apreciado no citado acórdão n.º 303/90, onde, a propósito de "normas orçamentais" e "de execução orçamental", se "admitiu" que as conclusões e considerações acima transcritas pudessem ser "inflectidas", em virtude de aquelas normas, "por sua natureza", como normas constantes das leis do Orçamento do Estado, terem de reportar-se ao período temporal a que respeitam (anualidade correspondente ao ano civil).
Mas, se pode ser assim para os próprios actos normativos, será, desde logo, legítimo colocar a questão de saber se a apontada regra é igualmente aplicável aos actos ou decisões políticas, de conteúdo não normativo, como é caso do decreto do Presidente da República que agora nos ocupa.
Ou, mesmo aceitando que não há, em princípio, razões para subtrair à mesma regra decisões políticas, com eficácia externa, que produzem importantes efeitos na ordem jurídico-constitucional, (não esquecendo que o artigo 119.º, n.º 1, alínea d),da Constituição se refere a "decretos do Presidente da República", tout court, e estes podem ser forma para os mais variados conteúdos) será, ainda, de indagar sobre se, de entre essas decisões, não haverá algumas que, pela sua natureza e para certos efeitos, no âmbito do relacionamento entre órgãos de soberania como, no caso, a determinação do momento em que o

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