Debates Parlamentares - Diário 052, p. 2298 (2004-04-17)

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2298 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004

os pareceres apresentados pelos parceiros sociais e dois relatórios da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, bem como os Diários da Assembleia da República que contêm os restantes trabalhos preparatórios relativos ao diploma em causa.
O Governo apresentou, para ponderação pelo Tribunal, quatro pareceres jurídicos elaborados por professores universitários, todos concluindo pela não inconstitucionalidade das normas em causa.
3 - Discutido o memorando elaborado nos termos do n.º 2 do artigo 58.º da LTC e apurado o vencimento formado relativamente a cada uma das questões de constitucionalidade suscitadas, cumpre formular a decisão.

II - Fundamentação

1 - Delimitação do pedido
O Presidente da República começa, no intróito do seu requerimento e por óbvia comodidade expositiva, por fazer uma indicação das normas questionadas por correspondência a todo o preceito que as incorpora. Mas conclui com a formulação do pedido, em conformidade com a argumentação desenvolvida, em termos que dispensam qualquer tarefa suplementar do Tribunal no sentido da determinação mais precisa do objecto do pedido de apreciação de constitucionalidade.
De modo que, nos precisos termos dessa formulação:
- As normas constantes dos n.os 4 e 5 do artigo 7.º, do n.º 3 do artigo 8.º e do n.º 3 do artigo 10.º do Decreto da Assembleia da República n.º 157/IX apenas vêm questionadas na parte em que determinam a nulidade dos contratos de trabalho celebrados com preterição dos requisitos, formalidades ou procedimentos previstos nos respectivos artigos;
- A norma constante do n.º 2 do artigo 14.º do mesmo Decreto é questionada na íntegra.
2 - As normas em apreciação
2.1 - O acto de iniciativa legislativa que conduziu ao diploma parlamentar em que se inserem as normas questionadas foi a proposta de lei n.º 100/IX (Diário da Assembleia da República, 2.ª Série A, de 5 de Novembro de 2003), mediante a qual o Governo submeteu à Assembleia da República a definição do regime jurídico do contrato de trabalho nos empregadores públicos, tendo como objectivos fundamentais, como anuncia a respectiva Exposição de Motivos, "a determinação do âmbito de aplicação do regime de contrato de trabalho na Administração Pública e a adequação do regime jurídico do contrato de trabalho aos empregadores públicos, que não são necessariamente de natureza empresarial e estão ao serviço do interesse público, bem como concretizar os imperativos constitucionais aplicáveis a todos os trabalhadores da Administração Pública, incluindo os sujeitos ao regime do contrato de trabalho".
Trata-se de introduzir no ordenamento jurídico as especialidades exigidas pela generalização da possibilidade de recurso ao contrato individual de trabalho na Administração Pública, sendo a inovação mais digna de nota, no aspecto estrutural, relativamente à situação vigente, o alargamento à administração directa da possibilidade de constituição, por essa via, de relações de emprego por tempo indeterminado. [Actualmente, salvo regimes especiais, a relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui se por nomeação ou por contrato (artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, diploma que estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, e artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro). A nomeação (seguida de aceitação) é o modo de constituição da relação de emprego por tempo indeterminado, com preenchimento de um lugar do quadro de um serviço público, conferindo a qualidade de funcionário. O contrato de pessoal na Administração Pública gera uma relação transitória de trabalho subordinado e pode consistir numa de duas espécies: (i) o contrato administrativo de provimento (ii) e o contrato de trabalho a termo. O primeiro é a forma de provimento para exercício transitório, sem integração nos quadros, de funções próprias do serviço público, em regime jus publicístico, e só pode ser celebrado em situações expressamente previstas (artigos 7.º, n.º 2, alínea a), e 8.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e artigos 14.º, n.º 1, alínea a), e 15.º a 17.º do Decreto-Lei n.º 427/89), conferindo a qualidade de agente administrativo. O segundo é, de um modo geral, o título para o desempenho, com subordinação jurídica, de actividades que correspondam a necessidades transitórias dos serviços, de duração previsível, que não devam ser asseguradas mediante a celebração de um contrato administrativo de provimento (artigos 7.º, n.º 2, alínea b), e 9.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e artigos 14.º e 18.º do Decreto-Lei n.º 427/89). Este contrato não confere a qualidade de agente administrativo (artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 427/89) e nunca se converte em contrato sem termo (n.º 4 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 427/89, aditado pelo Decreto-Lei n.º 218/98, de 17 de Julho, que procurou aperfeiçoar o regime do contrato a termo na Administração Pública). Assim, a celebração de contratos de trabalho por tempo indeterminado na Administração Pública não é, de um modo geral, permitida. Todavia, o artigo 2.º da Lei n.º 25/98, de 26 de Maio, acrescentou o artigo 11.º-A ao Decreto-Lei n.º 184/89, permitindo a contratação sob regime de contrato individual de trabalho de pessoal auxiliar "quando a jornada de trabalho não exceder dois terços do horário normal fixado para a Administração Pública". E, na administração indirecta, a partir da Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro (lei quadro dos institutos públicos), estenderam-se a todos os institutos públicos soluções que já vinham sendo adoptadas singularmente, designadamente a de permitir que a relação de emprego com a totalidade ou parte do pessoal dos institutos públicos se estabeleça em regime de contrato individual de trabalho (cfr., sobre o regime de emprego nos institutos públicos, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, 2001, maxime o estudo de Rui Pessoa de Amorim, "Regime laboral e estatuto e remunerações do pessoal dirigente dos institutos públicos")].
A necessidade de fazer acompanhar a extensão do regime do contrato individual de trabalho à Administração Pública de resposta legislativa adequada às especificidades da relação jurídica de emprego público - emergentes quer da natureza do empregador (empregador público), quer do fim que conforma o conteúdo da relação jurídica que resulta da celebração do contrato (interesse público) - já havia sido reconhecida na Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho, ao dispor que:

"Artigo 6.º
Trabalhadores de pessoas colectivas públicas

Ao trabalhador de pessoa colectiva pública que não seja funcionário ou agente da Administração Pública aplica-se

2298 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004 os pareceres apresentados pelos parceiros sociais e dois relatórios da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, bem como os Diários da Assembleia da República que contêm os restantes trabalhos preparatórios relativos ao diploma em causa.
O Governo apresentou, para ponderação pelo Tribunal, quatro pareceres jurídicos elaborados por professores universitários, todos concluindo pela não inconstitucionalidade das normas em causa.
3 - Discutido o memorando elaborado nos termos do n.º 2 do artigo 58.º da LTC e apurado o vencimento formado relativamente a cada uma das questões de constitucionalidade suscitadas, cumpre formular a decisão.

II - Fundamentação

1 - Delimitação do pedido
O Presidente da República começa, no intróito do seu requerimento e por óbvia comodidade expositiva, por fazer uma indicação das normas questionadas por correspondência a todo o preceito que as incorpora. Mas conclui com a formulação do pedido, em conformidade com a argumentação desenvolvida, em termos que dispensam qualquer tarefa suplementar do Tribunal no sentido da determinação mais precisa do objecto do pedido de apreciação de constitucionalidade.
De modo que, nos precisos termos dessa formulação:
- As normas constantes dos n.os 4 e 5 do artigo 7.º, do n.º 3 do artigo 8.º e do n.º 3 do artigo 10.º do Decreto da Assembleia da República n.º 157/IX apenas vêm questionadas na parte em que determinam a nulidade dos contratos de trabalho celebrados com preterição dos requisitos, formalidades ou procedimentos previstos nos respectivos artigos;
- A norma constante do n.º 2 do artigo 14.º do mesmo Decreto é questionada na íntegra.
2 - As normas em apreciação
2.1 - O acto de iniciativa legislativa que conduziu ao diploma parlamentar em que se inserem as normas questionadas foi a proposta de lei n.º 100/IX (Diário da Assembleia da República, 2.ª Série A, de 5 de Novembro de 2003), mediante a qual o Governo submeteu à Assembleia da República a definição do regime jurídico do contrato de trabalho nos empregadores públicos, tendo como objectivos fundamentais, como anuncia a respectiva Exposição de Motivos, "a determinação do âmbito de aplicação do regime de contrato de trabalho na Administração Pública e a adequação do regime jurídico do contrato de trabalho aos empregadores públicos, que não são necessariamente de natureza empresarial e estão ao serviço do interesse público, bem como concretizar os imperativos constitucionais aplicáveis a todos os trabalhadores da Administração Pública, incluindo os sujeitos ao regime do contrato de trabalho".
Trata-se de introduzir no ordenamento jurídico as especialidades exigidas pela generalização da possibilidade de recurso ao contrato individual de trabalho na Administração Pública, sendo a inovação mais digna de nota, no aspecto estrutural, relativamente à situação vigente, o alargamento à administração directa da possibilidade de constituição, por essa via, de relações de emprego por tempo indeterminado. [Actualmente, salvo regimes especiais, a relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui se por nomeação ou por contrato (artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, diploma que estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, e artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro). A nomeação (seguida de aceitação) é o modo de constituição da relação de emprego por tempo indeterminado, com preenchimento de um lugar do quadro de um serviço público, conferindo a qualidade de funcionário. O contrato de pessoal na Administração Pública gera uma relação transitória de trabalho subordinado e pode consistir numa de duas espécies: (i) o contrato administrativo de provimento (ii) e o contrato de trabalho a termo. O primeiro é a forma de provimento para exercício transitório, sem integração nos quadros, de funções próprias do serviço público, em regime jus publicístico, e só pode ser celebrado em situações expressamente previstas (artigos 7.º, n.º 2, alínea a), e 8.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e artigos 14.º, n.º 1, alínea a), e 15.º a 17.º do Decreto-Lei n.º 427/89), conferindo a qualidade de agente administrativo. O segundo é, de um modo geral, o título para o desempenho, com subordinação jurídica, de actividades que correspondam a necessidades transitórias dos serviços, de duração previsível, que não devam ser asseguradas mediante a celebração de um contrato administrativo de provimento (artigos 7.º, n.º 2, alínea b), e 9.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e artigos 14.º e 18.º do Decreto-Lei n.º 427/89). Este contrato não confere a qualidade de agente administrativo (artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 427/89) e nunca se converte em contrato sem termo (n.º 4 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 427/89, aditado pelo Decreto-Lei n.º 218/98, de 17 de Julho, que procurou aperfeiçoar o regime do contrato a termo na Administração Pública). Assim, a celebração de contratos de trabalho por tempo indeterminado na Administração Pública não é, de um modo geral, permitida. Todavia, o artigo 2.º da Lei n.º 25/98, de 26 de Maio, acrescentou o artigo 11.º-A ao Decreto-Lei n.º 184/89, permitindo a contratação sob regime de contrato individual de trabalho de pessoal auxiliar "quando a jornada de trabalho não exceder dois terços do horário normal fixado para a Administração Pública". E, na administração indirecta, a partir da Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro (lei quadro dos institutos públicos), estenderam-se a todos os institutos públicos soluções que já vinham sendo adoptadas singularmente, designadamente a de permitir que a relação de emprego com a totalidade ou parte do pessoal dos institutos públicos se estabeleça em regime de contrato individual de trabalho (cfr., sobre o regime de emprego nos institutos públicos, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, 2001, maxime o estudo de Rui Pessoa de Amorim, "Regime laboral e estatuto e remunerações do pessoal dirigente dos institutos públicos")].
A necessidade de fazer acompanhar a extensão do regime do contrato individual de trabalho à Administração Pública de resposta legislativa adequada às especificidades da relação jurídica de emprego público - emergentes quer da natureza do empregador (empregador público), quer do fim que conforma o conteúdo da relação jurídica que resulta da celebração do contrato (interesse público) - já havia sido reconhecida na Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho, ao dispor que:

"Artigo 6.º
Trabalhadores de pessoas colectivas públicas

Ao trabalhador de pessoa colectiva pública que não seja funcionário ou agente da Administração Pública aplica-se

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