2300 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004

- Prevêem-se mecanismos de contratação colectiva que procuram reflectir as especificidades das pessoas colectivas e da situação da Administração enquanto empregador (artigos 19.º a 22.º).
2.3 - Importa, agora, analisar as normas que são objecto do pedido, no seu contexto mais imediato e na medida do estritamente necessário à apreciação, em fiscalização preventiva, da sua conformidade com normas e princípios constitucionais.
A) O artigo 7.º do Decreto enviado ao Presidente da República para promulgação tem a seguinte redacção:

"Artigo 7.º
Limites à contratação

1 - As pessoas colectivas públicas apenas podem celebrar contratos de trabalho por tempo indeterminado se existir um quadro de pessoal para este efeito e nos limites deste quadro.
2 - No âmbito da administração directa do Estado a competência para celebrar contratos de trabalho pertence ao dirigente máximo do serviço.
3 - A celebração de contratos de trabalho por pessoas colectivas públicas deve ser comunicada ao Ministro das Finanças e ao membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.
4 - A celebração de contratos de trabalho em violação do disposto no n.º 1 implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos que celebraram os contratos de trabalho.
5 - A celebração de contratos de trabalho que envolvam encargos com remunerações globais superiores aos que resultam da aplicação de regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva fica sujeita à autorização do Ministro das Finanças, sob pena de nulidade do contrato.
6 - Para efeitos do número anterior, a determinação da remuneração global inclui quaisquer suplementos remuneratórios, incluindo a fixação de indemnizações ou valores pecuniários incertos."

A finalidade do preceito na economia do diploma é evidente.
No n.º 1 sujeita-se a contratação, em cada pessoa colectiva pública, à existência e aos limites de um quadro próprio de pessoal em regime de contrato. No n.º 3 estabelece-se um dever de comunicação destinado a permitir o controlo da contratação pelo Ministro das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública. E no n.º 4 sanciona-se a inobservância da regra estabelecida no n.º 1 com:
- A nulidade dos contratos celebrados em violação desses limites;
- A responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos que os celebrarem.
Subordina-se a dotação de pessoal em regime de contrato de trabalho a um instrumento clássico no direito administrativo para a programação de efectivos: o quadro de pessoal com valor normativo (cfr., sobre o regime e a estruturação dos quadros de pessoal na função pública, o disposto nos artigos 13.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, e no artigo 40.º do Decreto Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro). De modo geral, os quadros são mapas discriminativos e de organização distributiva dos efectivos, comportando um elemento quantitativo e um elemento qualitativo: que número e qual o pessoal a recrutar. São definidos também como "uma relação qualificada dos postos de trabalho". Constituem a forma de programar e controlar o factor "recursos humanos" na Administração Pública e os meios financeiros que consome, correspondendo à determinação prospectiva das necessidades de efectivos "suportada pelo recenseamento (conhecimento) do pessoal existente, pela análise e qualificação de funções, [devendo] adequar-se à estrutura, atribuições e competências dos organismos e serviços públicos, aos "planos de actividades e respectivos projectos de orçamento" e ter presente que cumpre um agir eficiente na actividade administrativa" (Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, 1999, p. 131).
Pretende-se, com a precedência necessária e a dependência imperativa de um quadro próprio, obrigar à gestão previsional e à racionalização de meios e controlar e conter nos limites legais (lato sensu, os quadros são geralmente fixados por regulamento) a utilização, por parte dos dirigentes dos serviços, deste instrumento de flexibilização organizativa da Administração Pública que é o recrutamento mediante contrato de trabalho, instituindo uma armadura sancionatória severa para eliminação das situações de desrespeito pelo limite quantitativo e qualitativo dos efectivos legalmente programados e para responsabilização dos dirigentes que lhes tenham dado causa. Do mesmo passo, obstando à consolidação de situações ilegais, reforça-se em grau máximo a efectividade dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes (cfr. artigos 267.º, n.º 2, e 199.º, alínea d) da CRP).
B) O n.º 5 obedece à mesma finalidade repressiva da ilegalidade administrativa, noutra vertente da disciplina da contratação de pessoal que é o respeito pelo limite máximo dos níveis retributivos (cfr. artigos 13.º e 11.º, n.º 3). A remuneração global (cfr. n.º 6: compreende quaisquer suplementos remuneratórios, incluindo a fixação de indemnizações ou valores pecuniários incertos) fixada em cada contrato não pode ultrapassar o que resultar da aplicação dos instrumentos de contratação colectiva ou dos regulamentos internos, salvo autorização do Ministro das Finanças.
A violação desta regra implica a nulidade do contrato, bem como a responsabilidade disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos da pessoa colectiva pública (artigo 13.º, n.º 2; nesta hipótese, não se prevê expressamente a responsabilidade civil do dirigente).
Aliás, é interessante notar, quer em relação a esta medida, quer em relação à examinada na alínea anterior, a constância do legislador. Com efeito, também no n.º 5 do artigo 34.º da Lei n.º 3/2004 se estabelece que os institutos públicos "dispõem de mapas de pessoal aprovados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, publicado no Diário da República, dos quais constarão os postos de trabalho com as respectivas especificações e níveis de vencimentos, sendo nula a relação de trabalho ou de emprego público estabelecida com violação dos limites neles impostos" [sublinhado aditado].