3 DE NOVEMBRO DE 2016 7

Segundo os Professores Doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira, a aprovação parlamentar das grandes

opções de cada plano faz-se sob proposta fundamentada do Governo (n.º 2). A proposta de lei do plano

apresenta duas especificidades: a) cabe em exclusivo ao Governo, não podendo os deputados substituir-se-lhe,

mesmo que aquele deixe de cumprir a sua obrigação de iniciativa legislativa (reserva de proposta de lei do

Governo); b) a proposta carece de fundamentação das grandes opções apresentadas, através de relatórios

anexos. Idênticas características reveste a proposta de lei do orçamento (cfr. art.º 108.º). Como os planos são

instrumentos de implementação da política económica, cuja condução compete ao Governo (cfr. art.º 195.º), os

planos devem naturalmente ser conformes ao programa do Governo e ser por ele elaborados. A necessidade

de fundamentação visa naturalmente habilitar a AR a apreciar e discutir as orientações propostas. Os deputados,

embora privados do direito de iniciativa originária das grandes opções dos planos, não perdem contudo a

capacidade para propor alterações à proposta, não estando limitados a aprovar ou rejeitar a proposta

governamental.

Outro elemento imprescindível para a apreciação e votação das grandes opções do plano é o parecer do

CES, como órgão de participação social, regional e autárquica na elaboração dos planos (art.º 92.º-1).

Depois de aprovada a lei do plano incumbe ao Governo elaborar, com base nela, o plano propriamente dito

(art.º 199.º/a), com os necessários programas setoriais e regionais (n.º 1, 2.ª parte).”5

Ainda de acordo com os mesmos Professores, a Constituição enfatiza o caráter democrático do planeamento

económico (cfr. arts. 80.º e 81.º/l). Esse caráter decorre de vários aspetos: as grandes opções são aprovadas

na Assembleia da República, a elaboração dos planos é amplamente participada através do Conselho

Económico e Social (art.º 92.º); há a intervenção direta das regiões autónomas e das regiões administrativas

(arts. 227.º-1/p e 258.º); e, finalmente, as organizações de trabalhadores também intervêm na elaboração e/ou

execução dos planos (arts. 55.º-5/d, 2.ª parte, e 56.º-2/c). Não esquecer também o princípio da participação das

organizações representativas das atividades económicas na definição das principais medidas económicas e

sociais (art.80.º/g). Ou seja, no planeamento dá-se uma convergência da democracia representativa (via AR) e

da democracia participativa (via CES, para os planos globais, e via organização dos trabalhadores)6. (…) A falta

de participação implica uma infração do procedimento constitucional na elaboração dos Planos, com a

consequente invalidade dos respetivos instrumentos normativos.7

No mesmo sentido, e segundo os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros, o procedimento de

elaboração da lei das grandes opções apresenta uma dupla especificidade procedimental – tanto na fase de

iniciativa com na fase de instrução –, cuja inobservância gera, nos termos gerais, uma inconstitucionalidade

sindicável pelos órgãos de controlo da constitucionalidade (Blanco de Morais, As leis reforçadas, págs. 802 e

segs.).

a) À semelhança do que acontece em relação ao Orçamento do Estado, em matéria de iniciativa legislativa

originária (e sem prejuízo, portanto, dos poderes de iniciativa dos deputados para apresentação de propostas

de alteração não sujeitas a qualquer limite específico – cfr. Acórdão n.º 358/92), a Constituição reserva ao

Governo a competência para a elaboração da proposta de lei das grandes opções a submeter à Assembleia da

República (artigo 161.º, alínea g).

b) O procedimento de elaboração das leis das grandes opções – e neste aspeto, a conclusão vale igualmente,

(…), para o procedimento de elaboração dos planos de desenvolvimento económico e social – constitui, por

imposição constitucional, um procedimento participado.8

Quanto às relações entre o plano anual e o Orçamento do Estado, os Professores Doutores Gomes Canotilho

e Vital Moreira defendem que o plano anual deverá inserir as «orientações fundamentais» da política económica

do Governo9, sendo a base fundamental do Orçamento.

Sobre esta matéria, os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros consideram que é controversa

a relação das leis das grandes opções em matéria de planeamento com o Orçamento do Estado.

Recorde-se, antes de mais, que o artigo 108.º, n.º 2, do texto inicial estabelecia, a este propósito, que o

Orçamento Geral do Estado – e não, à época, a lei do orçamento – devia ser elaborado de harmonia com o

Plano. A revisão de 1982, ao mesmo tempo que eliminou a contraposição entre a lei do orçamento e o

5 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1036. 6 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038. 7 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1039. 8 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 91. 9V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038.