Debates Parlamentares - Diário 112, p. 1895 (1968-12-03)

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3 DE DEZEMBRO DE 1968 1895

(...)dacção desta alínea, se fazer expressa remissão para o III Plano de Fomento, uma vez que, nos termos da respectiva lei, «será concebido como instrumento de programação global do desenvolvimento económico e do progresso social do País» e visará, além do mais, a «correcção progressiva dos desequilíbrios regionais de desenvolvimento», pois desse modo ficaria mais bem assegurada, segundo pareceu, a coordenação da política fiscal com a política económica que o Plano reflectirá nos aspectos em causa.
Em vez de se fazer aquela remissão para o Plano de Fomento, suprime-se, pura e simplesmente, toda a explicitação que constava da alínea a) do artigo 10.º da Lei n.º 2134.
A alínea c) deste artigo 14.º reproduz o pensamento já expresso na alínea c) do artigo 10.º da Lei n.º 2134, esclarecendo o relatório anterior que havia o propósito de abrir caminho à estruturação de um futuro imposto único sobre o rendimento, a par de um esforço dirigido à simplificação das técnicas de liquidação e de cobrança, «reduzindo o número de declarações a apresentar pelos contribuintes no sentido de, se possível, as limitar a uma única».
Não se torna necessário relevar o interesse que apresentará a publicação de um código unificado dos impostos sobre o rendimento, e bem assim a preocupação de serem reduzidas ao mínimo possível as obrigações acessórias do contribuinte e de estabelecer, como regra, o princípio da declaração única de rendimentos, o que só pode merecer aplauso.
A Câmara só tem a congratular-se com os propósitos manifestados nesta alínea, embora se esteja prevenido já de que é «ainda prematuro avaliar o ritmo a que poderão processar-se as respectivas reformas».

80. A alínea d) e o n.º 2 do artigo 14.º do projecto constituem preceitos novos. A primeira revela a intenção de se proceder a uma avaliação da capacidade tributária das fontes nacionais e à apreciação das suas relações com as cargas fiscal e parafiscal que actualmente suportam, devendo a finalidade deste preceito, segundo elucida o relatório, ser analisada «tendo em conta que as taxas dos impostos portugueses podem classificar-se de moderadas em confronto com as de outros países com estruturas socio-económicas mais ou menos análogas à nossa e também empenhados na promoção do desenvolvimento».
Na aparente simplicidade do seu enunciado, esta alínea levanta, além do mais, problemas de fundo, pois a tendência que modernamente se desenha é no sentido da substituição do conceito de capacidade tributária pelo conceito de orçamento óptimo, em termos dos efeitos das receitas e das despesas que o integram sobre a afectação de recursos, a distribuição do rendimento, o crescimento económico e a estabilização.
Ver-se-iam, assim, superadas as limitações do conceito de capacidade tributária.
A relação receita-despesa orçamental passa a ser considerada no seu conjunto e perde, portanto, significado o conceito que se volta exclusivamente para um dos seus termos.
Por outro lado, este novo conceito vem definir, não um limite superior, mas um nível óptimo de actividade, levando a considerar, deste modo, a possibilidade de ineficiências, quando aquele nível, por excesso ou por defeito, não venha a ser realizado. Não pode esquecer-se, também, a óptica da analise sectorial.
Em termos do estudo empírico, por escalões de rendimento, da equidade vertical do sistema fiscal, tem-se revelado, por seu turno, de interesse o recurso à análise da «incidência diferencial», em substituição da apreciação da relação entre «capacidades tributárias» e «cargas fiscais».
Porque a análise daqueles efeitos, por escalões de rendimento, torna necessários dados acerca da distribuição do rendimento por escalões, e estes ainda são escassos em Portugal, ter-se-á de procurar soluções de substituição, sem dúvida mais modestas, mas que poderão, mesmo assim, revestir-se de algum interesse.
Uma delas consistirá na simples bipartição dos rendimentos em «provenientes do trabalho» e «não provenientes do trabalho» e na imputação das cargas suportadas por cada uma destas classes.
No caminho para a eficiência orçamental poderá, contudo, ter alguma utilidade a identificação das relações capacidades-cargas, que não pode ser feita empiricamente, desde que seja levada em conta a imputação.
A Câmara entende que deve chamar a atenção, por outro lado, para a necessidade de se dispor de dados mais completos sobre a distribuição do rendimento por escalões, sem o que os estudos propostos dificilmente poderão conduzir aos resultados que deles se esperam.

81. Também no n.º 2 do artigo em apreciação se revela a intenção de proceder à análise e revisão das receitas ordinárias que constituem o capítulo 4.º do Orçamento Geral do Estado e que aí figuram sob a designação genérica de «Taxas - Rendimentos de diversos serviços».
Este capítulo orçamental compreende «Serviços administrativos», «Serviços alfandegários», «Serviços de fomento», «Serviços de instrução», «Serviços judiciais e de registo», «Serviços militares» e «Serviços sanitários», cada um dos quais abrange um certo número de artigos que, no seu conjunto, perfazem o total de sessenta e oito.
Como é sabido, o conceito de taxa e a sua caracterização perante o imposto vem sendo objecto de longa elaboração doutrinal que tende a aproximar, irresistivelmente, estas duas figuras do direito tributário, na medida em que se alarga, cada vez mais, o número de caracteres que se entende serem comuns a uma e outra.
Assim, em ambos os casos, estar-se-ia em presença de uma prestação pecuniária (que, em certas hipóteses e para alguns autores, se traduziria num facere), sem o carácter de sanção, cobrada para a realização de fins públicos e revestindo natureza coactiva, embora vozes isoladas pretendam negar esta última característica às taxas, que considerariam «uma prestação espontânea ou a assunção espontânea de uma obrigação», ao que a doutrina tradicional objecta que essa voluntariedade ou espontaneidade só pode referir-se ao momento da verificação do pressuposto do facto e, portanto, a um momento anterior ao do nascimento da obrigação, de sorte que, uma vez realizado aquele pressuposto, impenderá, desde logo, sobre o respectivo sujeito o dever de pagar, por imperativo directo da lei, que igualmente disciplina essa prestação.
O elemento diferenciador residirá, pois, na circunstância de o imposto ser uma prestação unilateral no sentido de que não constitui retribuição de uma determinada prestação do Estado, enquanto que a taxa apresenta um carácter retributivo, na medida em que se analisa numa soma devida a um serviço público, prestado especialmente ao contribuinte, numa forma individual.
Esclarece o relatório que, sobre a matéria contida neste n.º 2 do artigo 18.º, «se dispensam quaisquer justificações, além das que resultam do que atrás se disse a propósito do artigo 7.º», frisando-se que «apenas merecerá a pena acrescentar que algumas destas taxas se mantêm inalteradas desde há muitos anos».

3 DE DEZEMBRO DE 1968 1895(...)dacção desta alínea, se fazer expressa remissão para o III Plano de Fomento, uma vez que, nos termos da respectiva lei, «será concebido como instrumento de programação global do desenvolvimento económico e do progresso social do País» e visará, além do mais, a «correcção progressiva dos desequilíbrios regionais de desenvolvimento», pois desse modo ficaria mais bem assegurada, segundo pareceu, a coordenação da política fiscal com a política económica que o Plano reflectirá nos aspectos em causa.
Em vez de se fazer aquela remissão para o Plano de Fomento, suprime-se, pura e simplesmente, toda a explicitação que constava da alínea a) do artigo 10.º da Lei n.º 2134.
A alínea c) deste artigo 14.º reproduz o pensamento já expresso na alínea c) do artigo 10.º da Lei n.º 2134, esclarecendo o relatório anterior que havia o propósito de abrir caminho à estruturação de um futuro imposto único sobre o rendimento, a par de um esforço dirigido à simplificação das técnicas de liquidação e de cobrança, «reduzindo o número de declarações a apresentar pelos contribuintes no sentido de, se possível, as limitar a uma única».
Não se torna necessário relevar o interesse que apresentará a publicação de um código unificado dos impostos sobre o rendimento, e bem assim a preocupação de serem reduzidas ao mínimo possível as obrigações acessórias do contribuinte e de estabelecer, como regra, o princípio da declaração única de rendimentos, o que só pode merecer aplauso.
A Câmara só tem a congratular-se com os propósitos manifestados nesta alínea, embora se esteja prevenido já de que é «ainda prematuro avaliar o ritmo a que poderão processar-se as respectivas reformas».80. A alínea d) e o n.º 2 do artigo 14.º do projecto constituem preceitos novos. A primeira revela a intenção de se proceder a uma avaliação da capacidade tributária das fontes nacionais e à apreciação das suas relações com as cargas fiscal e parafiscal que actualmente suportam, devendo a finalidade deste preceito, segundo elucida o relatório, ser analisada «tendo em conta que as taxas dos impostos portugueses podem classificar-se de moderadas em confronto com as de outros países com estruturas socio-económicas mais ou menos análogas à nossa e também empenhados na promoção do desenvolvimento».
Na aparente simplicidade do seu enunciado, esta alínea levanta, além do mais, problemas de fundo, pois a tendência que modernamente se desenha é no sentido da substituição do conceito de capacidade tributária pelo conceito de orçamento óptimo, em termos dos efeitos das receitas e das despesas que o integram sobre a afectação de recursos, a distribuição do rendimento, o crescimento económico e a estabilização.
Ver-se-iam, assim, superadas as limitações do conceito de capacidade tributária.
A relação receita-despesa orçamental passa a ser considerada no seu conjunto e perde, portanto, significado o conceito que se volta exclusivamente para um dos seus termos.
Por outro lado, este novo conceito vem definir, não um limite superior, mas um nível óptimo de actividade, levando a considerar, deste modo, a possibilidade de ineficiências, quando aquele nível, por excesso ou por defeito, não venha a ser realizado. Não pode esquecer-se, também, a óptica da analise sectorial.
Em termos do estudo empírico, por escalões de rendimento, da equidade vertical do sistema fiscal, tem-se revelado, por seu turno, de interesse o recurso à análise da «incidência diferencial», em substituição da apreciação da relação entre «capacidades tributárias» e «cargas fiscais».
Porque a análise daqueles efeitos, por escalões de rendimento, torna necessários dados acerca da distribuição do rendimento por escalões, e estes ainda são escassos em Portugal, ter-se-á de procurar soluções de substituição, sem dúvida mais modestas, mas que poderão, mesmo assim, revestir-se de algum interesse.
Uma delas consistirá na simples bipartição dos rendimentos em «provenientes do trabalho» e «não provenientes do trabalho» e na imputação das cargas suportadas por cada uma destas classes.
No caminho para a eficiência orçamental poderá, contudo, ter alguma utilidade a identificação das relações capacidades-cargas, que não pode ser feita empiricamente, desde que seja levada em conta a imputação.
A Câmara entende que deve chamar a atenção, por outro lado, para a necessidade de se dispor de dados mais completos sobre a distribuição do rendimento por escalões, sem o que os estudos propostos dificilmente poderão conduzir aos resultados que deles se esperam.81. Também no n.º 2 do artigo em apreciação se revela a intenção de proceder à análise e revisão das receitas ordinárias que constituem o capítulo 4.º do Orçamento Geral do Estado e que aí figuram sob a designação genérica de «Taxas - Rendimentos de diversos serviços».
Este capítulo orçamental compreende «Serviços administrativos», «Serviços alfandegários», «Serviços de fomento», «Serviços de instrução», «Serviços judiciais e de registo», «Serviços militares» e «Serviços sanitários», cada um dos quais abrange um certo número de artigos que, no seu conjunto, perfazem o total de sessenta e oito.
Como é sabido, o conceito de taxa e a sua caracterização perante o imposto vem sendo objecto de longa elaboração doutrinal que tende a aproximar, irresistivelmente, estas duas figuras do direito tributário, na medida em que se alarga, cada vez mais, o número de caracteres que se entende serem comuns a uma e outra.
Assim, em ambos os casos, estar-se-ia em presença de uma prestação pecuniária (que, em certas hipóteses e para alguns autores, se traduziria num facere), sem o carácter de sanção, cobrada para a realização de fins públicos e revestindo natureza coactiva, embora vozes isoladas pretendam negar esta última característica às taxas, que considerariam «uma prestação espontânea ou a assunção espontânea de uma obrigação», ao que a doutrina tradicional objecta que essa voluntariedade ou espontaneidade só pode referir-se ao momento da verificação do pressuposto do facto e, portanto, a um momento anterior ao do nascimento da obrigação, de sorte que, uma vez realizado aquele pressuposto, impenderá, desde logo, sobre o respectivo sujeito o dever de pagar, por imperativo directo da lei, que igualmente disciplina essa prestação.
O elemento diferenciador residirá, pois, na circunstância de o imposto ser uma prestação unilateral no sentido de que não constitui retribuição de uma determinada prestação do Estado, enquanto que a taxa apresenta um carácter retributivo, na medida em que se analisa numa soma devida a um serviço público, prestado especialmente ao contribuinte, numa forma individual.
Esclarece o relatório que, sobre a matéria contida neste n.º 2 do artigo 18.º, «se dispensam quaisquer justificações, além das que resultam do que atrás se disse a propósito do artigo 7.º», frisando-se que «apenas merecerá a pena acrescentar que algumas destas taxas se mantêm inalteradas desde há muitos anos».

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