0411 | II Série A - Número 011 | 31 de Outubro de 2003

Assim sendo, apesar de todas as iniciativas legislativas sobre institutos públicos se encontrarem agendadas conjuntamente para apreciação na generalidade em Plenário na sessão de 30 de Outubro de 2003, importa que o decurso do processo legislativo em causa tenha em consideração a necessidade de respeitar na íntegra os prazos de consulta pública estabelecidos na Constituição e na lei.
Quanto à audição efectuada, nos termos dos artigos 227.º, n.º 1, alínea v) e 229.º, n.º 2, da Constituição, aos órgãos de Governo próprio das regiões autónomas, foram recebidos pareceres emitidos pelas Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, relativamente à proposta de lei n.º 90/IX e ao projecto de lei n.º 348/IX, que se anexam ao presente relatório. Relativamente ao projecto de lei n.º 367/IX, foi desencadeado o respectivo processo de audição por S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, aguardando-se a ulterior emissão de pareceres.
Relativamente à proposta de lei n.º 90/IX, cujo prazo de consulta se concluiu em 22 de Outubro, foram recebidos pela Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais 175 pareceres emitidos por associações sindicais pronunciando-se genericamente de forma desfavorável em relação ao seu conteúdo.
A consulta pública relativa aos projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX ainda decorre, pelo que não é possível dar conta do balanço global desse processo.

Antecedentes
A realidade institucional sobre a qual incidem as iniciativas legislativas em apreciação (os institutos públicos) integra a administração indirecta do Estado, definida por Freitas do Amaral, como o conjunto de "entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado" [Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, (1994), p. 333].
O aparecimento da administração indirecta do Estado deve-se ao aumento das funções sociais assumidas pelo Estado ao longo do século XX, particularmente em consequência da alteração das estruturas económicas e sociais determinada pelas duas guerras mundiais (1914-1918 e 1939-1945) e pela grande depressão posterior a 1929. O Estado passou então a chamar a si a responsabilidade pelo bem-estar dos cidadãos, o que determinou "um aumento substancial da função administrativa (…) cuja satisfação passou a constituir incumbência estadual" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública].
Segundo Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "a complexidade, a heterogeneidade e a multiplicidade das novas tarefas administrativas não permitiam a sua gestão integrada" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública], pelo que, a "finalidade de descongestionar a máquina administrativa do Estado, de tornar mais eficiente a prossecução de certos interesses públicos específicos" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública] fez surgir a figura dos institutos públicos, "instrumentos organizatórios personalizados, isto é, distintos do Estado, não integrados nele, com órgãos, património, pessoal e orçamentos próprios - a quem o Estado atribui a prossecução de determinadas atribuições administrativas" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública].
A partir dos anos 80 do século XX, novas concepções sobre as funções do Estado que passaram a prevalecer nas políticas públicas tiveram notórias repercussões na estrutura da administração pública que assumiram formas diversas, "que vão desde soluções de privatização, à criação de figuras organizativas intermédias, como os institutos públicos, até a modificações do sistema de gestão e funcionamento do serviço público e do respectivo estatuto regulador das relações de trabalho" [Ver Exposição de motivos do Despacho n.º 15324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública (DAR, II Série, n.º 172, de 27 de Julho de 2000).
A proliferação indiscriminada e porventura injustificada de institutos públicos foi reconhecida em 2000 pelo XIV Governo Constitucional, o que motivou a emissão do Despacho n.º 15 324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, mediante o qual o Governo pretendia ultrapassar a situação actual, estabelecendo as condições que devem dar lugar à criação de institutos públicos e os princípios a que deve subordinar-se a sua gestão e funcionamento. Assim, foi determinada a criação de um grupo de trabalho para proceder à análise da situação existente relativamente aos institutos públicos e apresentar propostas programáticas, organizativas e legislativas, com vista, designadamente,

a) À identificação da pertinência da criação de institutos públicos, nomeadamente com estatuto jurídico mais próximo do direito privado;
b) À identificação de funções ou áreas de actividade que devam ficar reservadas a direcções-gerais e daquelas em relação às quais seja adequada a figura do instituto público;
c) À definição de regras, ou princípios gerais, aplicáveis aos institutos públicos, nomeadamente através da fixação de requisitos para a atribuição desse estatuto, quer a novas entidades quer no caso de reestruturação de serviços já existentes.

O grupo de trabalho foi presidido pelo Prof. Dr. Vital Moreira e apresentou o seu relatório final, acompanhado da proposta de lei-quadro que lhe foi solicitada, em Fevereiro de 2001.
Na exposição de motivos do projecto de lei-quadro dos institutos públicos que apresentou ao Governo, Vital Moreira põe em evidência cinco fenómenos que, segundo o