0412 | II Série A - Número 011 | 31 de Outubro de 2003

autor, impressionam quem se dedica a estudar o fenómeno dos institutos públicos em Portugal. São eles:

1.º - A geral ausência de justificação para a criação de cada novo ente administrativo, na maior parte dos casos criados por via do destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na administração directa do Estado.
2.º - A notória falta de consistência da adopção da figura dos institutos públicos, dando lugar a soluções institucionais diferentes perante situações aparentemente idênticas, dependendo isso de factores em grande medida conjunturais e aleatórios.
3.º - A notável instabilidade das soluções, sendo as reestruturações, fusões, cisões e outros arranjos ainda mais frequentes do que a criação de novos institutos, havendo casos em que o mesmo instituto sofreu numerosas intervenções legislativas em poucos anos.
4.º - A incontornável tendência para a permanência dos institutos uma vez criados, sendo raros os casos de retorno à administração directa, como se de um verdadeiro princípio de irreversibilidade existisse neste ponto.
5.º - A persistência de situações verdadeiramente exóticas, que foram passando os tempos e perdendo a razão de ser que as motivou, mas ainda assim resistindo à extinção como verdadeiros sobreviventes de espécies em geral extintas.

Impunha-se assim, para o autor do projecto, uma lei-quadro que refreasse a proliferação e banalização dos institutos públicos e que estabelecesse um quadro de referência limitador da deriva para a singularidade de regimes sem justificação razoável.
Na sequência desse relatório, em 31 de Julho de 2001, o XIV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.º 97/VIII, solicitando autorização para legislar em matéria de institutos públicos integrantes da Administração do Estado. Essa iniciativa, que tinha como matriz fundamental o projecto do Prof. Dr. Vital Moreira, embora divergisse dele em alguns pontos, foi debatida em 10 de Outubro de 2001, tendo sido aprovado um requerimento determinando a sua baixa à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para melhor apreciação na generalidade. A dissolução da Assembleia da República em 4 de Abril de 2002 determinou a caducidade da proposta de lei antes que se tivesse completado o processo legislativo.

Após a entrada em funções do XV Governo Constitucional foi aprovada a Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, rectificativa do Orçamento do Estado para 2002 (constante da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro), que determinou no seu artigo 2.º, que os serviços e organismos da administração central, incluindo os institutos públicos, na modalidade de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que prossigam objectivos complementares, paralelos ou sobrepostos a outros serviços existentes ou cuja finalidade de criação se encontre esgotada, seriam objecto de extinção, reestruturação ou fusão. Nos termos deste diploma, no prazo de 45 dias, a contar da data da sua entrada em vigor, deveriam ser aprovadas por decreto-lei as alterações dele resultantes, estabelecendo-se, designadamente, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações. As alterações orgânicas necessárias deveriam ser elaboradas no prazo de 90 dias por cada departamento ministerial.
Nesses termos, foi determinada a extinção de nove institutos públicos e a reestruturação de 10, ficando outros 20 sujeitos a operações de fusão.

Principais soluções propostas
Cotejando as três iniciativas legislativas apresentadas, importa comparar as várias soluções propostas em domínios fundamentais:

Natureza jurídica
Todas as iniciativas legislativas apresentadas consideram institutos públicos os serviços e fundos públicos que, independentemente da sua designação, tenham personalidade jurídica e sejam dotadas de órgãos e património próprio. Estas entidades são qualificadas como pessoas colectivas de direito público e integram a administração indirecta do Estado ou das regiões autónomas.
Já quanto à obrigatoriedade da existência de autonomia administrativa e financeira, as iniciativas legislativas apresentadas admitem soluções diversas. Em regra, todas consideram a necessidade de autonomia, porém apenas o projecto de lei do PCP a considera obrigatória. A proposta de lei do Governo admite a existência apenas de autonomia administrativa (com dispensa do requisito de autonomia financeira) em "casos especiais devidamente fundamentados", admitindo o projecto do PS que em casos excepcionais possam mesmo existir institutos públicos desprovidos de autonomia administrativa e financeira.

Âmbito de aplicação
Apesar da sua qualificação doutrinária como institutos públicos, existe um conjunto de entidades que são subtraídas à aplicação do regime geral, sendo objecto de leis especiais. Assim, todas as iniciativas apresentadas subtraem da aplicação do regime proposto:

a) As universidades e os institutos politécnicos públicos;
b) O Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele;
c) As instituições de solidariedade e segurança social;
d) Os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde;
e) Os estabelecimentos das artes do espectáculo;
f) As regiões de turismo;
g) As entidades públicas empresariais previstas no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
h) As entidades públicas independentes.

Para além destas entidades, o projecto de lei do PS propõe também a subtracção das instituições públicas de investigação científica e desenvolvimento tecnológico ao regime geral dos institutos públicos.

Princípio da especialidade
Todos os projectos consagram o princípio da especialidade na criação de institutos públicos. Ou seja, a personalização de serviços públicos tem de obedecer a determinadas