0417 | II Série A - Número 011 | 31 de Outubro de 2003

b) Estabelecimentos públicos [que são complexos, organizados de pessoas e bens, fornecedores de prestações individualizadas ou públicas (escolas e hospitais)];
c) Fundos ou fundações públicas [que têm por substrato um acervo patrimonial especificamente afectado a determinada actividade (vg. uma instituição de segurança social, o INATEL)].

Não se consideram abrangidas nesta lei as entidades públicas empresariais, previstas no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que correspondem às antigas "empresas públicas".
Bem como não se encontram abrangidas as pessoas colectivas de direito privado (sociedades, associações ou fundações) criadas pelo Estado, regiões autónomas ou autarquias locais. (cfr. artigo 3.º da proposta de lei do Governo).
Na verdade, o instituto público é uma pessoa colectiva pública, enquanto uma sociedade de capitais exclusivamente públicos não o é.
Por sua vez a proposta de lei do Governo, em busca de uma maior flexibilidade organizativa, adopta a figura jurídica do "estabelecimento" (universalidades compostas por pessoal, bens, direitos, obrigações e posições contratuais, afectos em determinado local à produção de bens ou à prestação de serviços), criado pelos institutos públicos e que, dependente destes, permite dar expressão jurídica às unidades funcionais do instituto (cfr. artigo 3.º, n.º 2, da proposta de lei n.º 90/IX).

II. Princípios fundamentais

Conceito e natureza dos institutos públicos:

Pessoas colectivas de direito público (personalidade jurídica);
Dotadas de órgãos, serviços e pessoal próprios.
Por regra, devem possuir:

- Património próprio;
- Autonomia administrativa;
- Autonomia financeira.

De acordo com o projecto de lei n.º 348/IX (PS) só em casos devidamente fundamentados é que pode ser conferida personalidade jurídica a serviços desprovidos de autonomia financeira e de património próprio (artigos 4.º e 42.º).
Em princípio não é concebível a existência de um instituto público sem património próprio que é garantia da responsabilidade civil.
Os institutos públicos estão sujeitos às leis administrativas gerais (artigo 3.º).

Objecto e fins
Os institutos públicos são criados para a prossecução de atribuições administrativas específicas, para o desempenho de interesses públicos específicos, e pois, subordinados ao princípio da especialidade (n.º 3 do artigo 5.º).
Só podem ser criados para o desempenho de actividades administrativas de execução, gestão, prestação ou fomento (na proposta do projecto de lei n.º 348/IX - PS);
Ou para o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica de actividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direcção do Governo (na proposta da proposta de lei n.º 90/IX - Governo).
Sendo esta última formulação mais restritiva na medida em que põe claramente o acento tónico na exigência de justificação de "autonomia administrativa face ao Governo".
Os institutos públicos não podem violar o âmbito da administração directa do Estado, constitucionalmente delimitada (artigo 5.º, n.º 2).

Forma de criação
Os institutos públicos são criados por decreto-lei, sem prejuízo da competência legislativa da Assembleia da República [cfr. alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa].
No projecto apresentado pelo Partido Socialista (que não na proposta governamental) prevê-se um regime especial de criação de institutos públicos, designadamente no que toca ao diploma legal criativo.
Prevê-se no n.º 3 do artigo 46.º do projecto de lei n.º 348/IX (PS) que, uma vez criada por lei, em abstracto, uma nova categoria homogénea de institutos públicos de entre aqueles enunciados nas alíneas do n.º 1 do artigo 46.º, eles possam depois ser criados, em concreto, por via de simples decreto governamental.
Quer o projecto de lei n.º 348/IX, do PS, quer a proposta de lei n.º 90/IX, do Governo, adoptam como um dos preceitos mais importantes e decisivos da lei-quadro, um elevado grau de exigência de justificação do instituto público, à luz de um rigoroso princípio da necessidade e da proporcionalidade.
Necessidade para prosseguir determinado interesse público bem especificado.
Proporcionalidade entre as vantagens obtidas previsivelmente com a sua criação e os recursos institucionais e financeiros envolvidos.
Artigo 7.º do projecto de lei n.º 348/IX (PS)
Artigo 10.º da proposta de lei n.º 90/IX (Governo)

Estatutos
Aprovados no acto legislativo da criação.
Na sua falta, supridos por decreto regulamentar (no projecto de lei n.º 348/IX - PS); ou por portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Tutela (proposta de lei n.º 90/IX - Governo).

Princípio da especialidade - artigo 14.º
Transformação, extinção e liquidação - artigo 12.º
A matéria tocante à "reafectação do pessoal" deve ser compatibilizada com o regime legal previsto no Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro.

Tutela
O projecto de lei n.º 348/IX - PS abandonou o anteprojecto Vital Moreira neste ponto que, no entanto, é retomado no artigo 7.º da proposta de lei n.º 90/IX - do Governo.
Os institutos públicos estão sujeitos a relações especiais de dependência em relação a um determinado departamento ministerial, o que é um elemento da própria definição da figura do instituto público.
Os institutos públicos distinguem-se, porém, em função do grau de (in)dependência em relação ao ente instituidor.
Os mecanismos de tutela e de superintendência governamentais variam de instituto para instituto.
Alcançando o estádio de não sujeição a tutela e/ou superintendência no caso das entidades reguladoras independentes (Artigo 267.º, n.º 3, da CRP).