0420 | II Série A - Número 011 | 31 de Outubro de 2003

PROJECTO DE LEI N.º 349/IX
(ESTABELECE OS PRINCÍPIOS E AS NORMAS A QUE DEVERÁ OBEDECER A ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO)

PROPOSTA DE LEI N.º 91/IX
(ESTABELECE OS PRINCÍPIOS E NORMAS A QUE DEVE OBEDECER A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

Relatório

1 - A Constituição da República Portuguesa determina que a Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva. Dispõe ainda o artigo 267.º da Constituição que a lei estabelecerá formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.
Independentemente deste comando constitucional, a Administração Pública tem mantido, nas últimas décadas, inalterado o modelo de organização existente, fortemente centralizador e hierarquizado e assente numa lógica profundamente burocrática. Para isso contribui de forma decisiva um quadro legal desadequado e desactualizado.

2 - Em 1935, o Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de Novembro, estabeleceu, pela primeira vez, regras gerais sobre organização dos serviços dos ministérios civis. Nos termos deste diploma, os serviços eram estruturados em secretarias-gerais, direcções-gerais, inspecções-gerais, repartições, direcções, secretarias e secções. Este esquema de organização ministerial manteve-se em vigor por mais de 30 anos, embora a longevidade do diploma não tivesse concretização prática, pois com frequência se verificou a reorganização dos serviços de ministérios sem respeito pelas regras nele fixadas.
Em finais de 1972, o Conselho de Ministros adoptou uma resolução, sob parecer do Conselho Consultivo Coordenador da Função Pública, que aprovava as directivas a que deviam passar a subordinar-se as reorganizações dos diversos ministérios e secretarias de Estado que, admitiam, a par do estabelecimento de um esquema-tipo, alguma maleabilidade. A referida resolução baseou-se principalmente nos modelos organizativos ensaiados nos Ministérios das Obras Públicas e da Educação Nacional e determinava a manutenção dos gabinetes ministeriais, exercendo funções de confiança pessoal e política, e a criação progressiva das secretarias-gerais, caracterizadas como órgãos de apoio técnico e administrativo aos quais deveria ser confiada a gestão do pessoal. Nas secretarias-gerais sugeria-se a criação de um serviço de auditoria jurídica, estruturado de forma a poder dar apoio ao Gabinete Ministerial e aos restantes departamentos do ministério.
Previa-se ainda a transformação dos Gabinetes de Planeamento em Gabinetes de Estudos e Planeamento e a criação de órgãos de estudos e consultas, tais como conselhos superiores, juntas ou congéneres. Considerava-se vantajosa a institucionalização de conselhos de directores-gerais e admitia-se a criação de um órgão de inspecção-geral. Estabelecia-se também uma estrutura dos serviços de linha, distinta para os serviços com funções predominantemente burocráticas ou administrativas e para os serviços com actividades predominantemente técnicas. Esta resolução já mencionava, ainda que a finalizar, o recurso às delegações de competências e a importância da organização administrativa a nível regional.
Embora o esquema fixado em 1972 continue a ser, formalmente, o modelo de referência nos ministérios existentes, são notórias quer a sua falta de actualidade quer, sobretudo, a circunstância de não ser aplicado. Desde então apenas têm sido elaborados e apresentados estudos e recomendações sobre a reestruturação da administração directa do Estado e revistas questões manifestamente laterais.
Em 3 de Fevereiro de 1984, foi publicado o Decreto-Lei n.º 41/84 sobre "Criação e organização de serviços", que visava simplificar o processo de apresentação e apreciação de diplomas relacionados com estruturas orgânicas e reforçar o papel de acompanhamento e intervenção directa dos serviços técnicos do Ministério das Finanças e do Plano e da Secretaria de Estado da Administração Pública no que respeita à organização, funcionamento e produtividade dos serviços.
No início do ano de 1985, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/85, de 12 de Janeiro, foi criada a Comissão Interministerial para a Reestruturação da Administração Pública, que conheceu uma vigência curta. Ainda nesse ano, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 100-A/85, de 8 de Abril, através do qual disciplinou a matéria da "Criação de comissões, Grupos de Trabalho e outras estruturas de Missão" e simultaneamente, extinguiu expressamente 51 dessas estruturas.
Em 1992, foi criada a Comissão para a Qualidade e Racionalização da Administração Pública - Deliberação n.º 14- DB/92, de 21 de Abril -, tendo sido fixado o mandato para, num período de seis meses, apresentar ao Primeiro-Ministro um documento com a caracterização qualitativa e quantitativa do sector público administrativo e, bem assim, um estudo contendo recomendações sobre o melhoramento dos serviços prestados pela Administração Pública. Entre as recomendações e propostas formuladas quanto a soluções estruturais, esta Comissão recomendou a salvaguarda da estabilidade das estruturas, a deslegalização das leis orgânicas, a diminuição dos níveis hierárquicos de decisão, a criação de formas de trabalho interdepartamental, privilegiando ainda um conceito de pequena estrutura muito qualificada, incorporando as valências necessárias às suas tarefas fundamentais.
Ou seja, em sede de organização da administração directa do Estado assiste-se a uma situação de completa desadequação do sistema legal e incapacidade do mesmo para produzir modelos flexíveis e adequados às modernas exigências de gestão, acompanhada de uma multiplicação de modelos e nomenclaturas alheios aos previstos legalmente com todos os inconvenientes de articulação e prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração.