12 | II Série C - Número: 011 | 16 de Novembro de 2007

(ii) a dos efeitos da diluição no tempo do esforço financeiro público associado às elevadas despesas de capital dos projectos de investimento em infra-estruturas –evitando um impacto directo e imediato sobre as finanças públicas, ao nível do saldo orçamental, ou do stock de dívida pública.

1.11 — As organizações internacionais referidas são unânimes em identificar a eficiência microeconómica como o principal elemento de racionalidade que deve estar presente na decisão de recurso a PPP. Ou seja, a opção por esta modalidade de investimento deve basear-se em benefícios identificados ao nível da melhor gestão de recursos que são escassos e não no aumento da margem de manobra orçamental que a curto prazo a mesma pode proporcionar.

1.12 — A UTAO, conforme se referiu, centrou a Nota Técnica na análise da segunda categoria de efeitos referidos (no penúltimo parágrafo). Nesta óptica, o que fundamentalmente distingue uma PPP da forma de investimento público tradicional é o facto de a PPP permitir diluir no tempo o custo do investimento público, ao converter uma despesa (de capital) inicial (up-front) num fluxo de pagamentos/responsabilidades futuras. Ou seja, o recurso a uma PPP permite que a despesa de capital equivalente ao valor total de uma infra-estrutura, que seria suportada pelo OE no momento em que aquela fosse adquirida pelo Estado e financiada através de impostos ou da emissão de dívida pública, seja substituída por um fluxo regular de pagamentos de serviços a suportar anualmente pelo OE. Cabendo assim o financiamento da construção da infra-estrutura ao parceiro privado da PPP.

1.13 — O fluxo regular de pagamentos que o Estado efectua no âmbito da PPP integra, por isso, duas componentes. Uma respeita ao preço pago pelo serviço prestado pela utilização da infra-estrutura. Outra respeita ao custo do financiamento assegurado pelo parceiro privado. A estrutura dos fluxos financeiros associados a uma PPP faz com que a mesma se assemelhe muito a uma operação de leasing o que coloca em evidência a questão do custo de financiamento do sector privado comparativamente ao custo de financiamento do Estado, o qual é, habitualmente, inferior por ter um menor nível de risco associado.4

1.14 — Assim, as características orçamentais de uma PPP traduzem-se, em termos contabilísticos puros: (i) na ―saída‖ temporária do Orçamento do Estado de despesas de capital, melhorando, ceteris paribus5, o nível do saldo orçamental; e (ii) no registo do financiamento de infra-estruturas de uso público fora do balanço do Estado (off-balance sheet), não aumentando, dessa forma, a dívida pública. Estas características orçamentais das PPP abrem opções em face designadamente de eventuais restrições financeiras sobre o investimento público, nomeadamente as que resultem da presença de limites formais aos défices orçamentais, como sejam os consignados no Pacto de Estabilidade e Crescimento em vigor na Comunidade Europeia.6

1.15 — A diluição no tempo do esforço financeiro associado à provisão de infra-estruturas públicas, através da sua aquisição na modalidade de PPP, tem como contrapartida, do ponto de vista orçamental, a transferência de encargos com as mesmas para orçamentos futuros, o que, ceteris paribus, implicará a redução da margem de decisão governamental nesses orçamentos futuros. No entanto, deve referir-se também que, para certo tipo de infra-estruturas que prestem serviços inter-geracionais, num contexto de gerações com horizonte finito, pode ser questionada a racionalidade do ponto de vista de justiça económica inter-geracional do pagamento de impostos no presente por forma a financiar infra-estruturas que também beneficiarão as gerações futuras.
Contudo, o requisito de equidade inter-geracional tanto pode ser satisfeito pelo recurso à modalidade de PPP como à modalidade do financiamento tradicional, através da emissão de dívida pública.

1.16 — Uma outra dimensão dos encargos orçamentais que podem ser gerados no âmbito de uma PPP é a que pode resultar das responsabilidades contingentes provenientes de eventuais garantias e avales 4 O risco de crédito do emitente soberano (o Estado) é habitualmente o mais reduzido, devido nomeadamente à sua capacidade de lançar impostos e também (tradicionalmente) de emitir moeda.
5 A locução ceteris paribus refere a ideia síntese segundo a qual ―tudo o resto sem alteração‖.
6 É o próprio EUROSTAT (2004: 11) que afirma que: ―normally, an important aim of government’s long-term partnerships with non-government units is to avoid immediate capital expenditure, and related borrowing.‖ (itálico adicionado).