1056 I SÉRIE - NUMERO 31

quéncia, logo a Lei n.º 3/76, de 20 de Setembro, tentou meter um pouco de ordem em alguns aspectos da prática legislativa portuguesa. Mais profundas seriam ds intenções do projecto de lei n.º 21/1 que submeti à Assembleia da República em 28 de Outubro de 1976. Todavia, ele não chegou - como tantos outros - a ser discutido (e, de resto, importa reconhecer que muitos dos seus preceitos não poderiam constar da lei ordinária, teriam de constar da Constituição para serem plenamente eficazes).
Enquanto não se faz a revisão constitucional - nem sabemos quando a irão desencadear as forças politicas determinantes do trabalho desta Assembleia - há, todavia, dois pontos constantes do projecto de lei n.º 21/1, de grande interesse, que justifica, neste momento, retomar; são os que se prendem com certos meios contenciosos a que devem estar sujeitos os actos legislativos. Daí o projecto de lei n.º 132/11, que ora tenho a honra de apresentar.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como se sabe, os actos legislativos, na medida em que, de regra, se traduzem em normas gerais, não são susceptíveis de impugnação perante os tribunais administrativos. Poderão ser impugnados por inconstitucionalidade nos órgãos competentes, no âmbito do sistema de fiscalização que vigorar; não poderão ser objecto de recurso contencioso nos órgãos de contencioso administrativo.
Sucede, entretanto, com mais frequência do que seria de desejar, haver actos com forma de lei que incorporam disposições individuais e concretas e mesmo, pura e simplesmente, actos administrativos Nestas situações, que fazer? Que tais actos administrativos, embora revestidos de forma superior àquela que lhes cabe, devem ter o regime de quaisquer actos administrativos? Ou, pelo contrário, que não são impugnáveis, por a forma dever comandar o regime?
Por mim, sempre tenho seguido o primeiro entendimento, por razões como estas que aduzi em estudo já antigo. -Peço licença para transcrever:
Não existe e não seria viável propugnar por uma conexão apertada entre forma e conteúdo dos decretos (como dos demais actos do Estado) em geral. Nem sequer ela se produziu no Estado liberal de direito que teria sido a época mais propícia, porque mesmo então as leis do Parlamento e os decretos do Poder Executivo nunca se amarram apenas, respectivamente, à criação e à execução do direito. [...]
Isto não quer dizer, no entanto, que seja desprovido de valor ou irrealista recortar tipos formais e materiais de actos. O que não aconteceria se assim não fosse, se não houvesse critérios a proporem-se ou a imporem-se aos órgãos de Estado aquando da escolha das vias a empregar para satisfação das diversas necessidades públicas! Por todos os motivos, os elementos meramente orgânicos são incapazes de fornecer uma orientação segura no plano teórico e no plano prático [...]
Os órgãos competentes devem ter larga margem de liberdade de escolha da forma adequada aos actos administrativos que pretendem praticar (conquanto que não utilizem forma menos solene do que a especificamente prescrita na Constituição e na lei). É esse um domínio de poder discricionário, quando não de circunstancialismos políticos, insusceptível de fiscalização pelos tribunais. [...]
Mas a adopção da forma de lei não significa a elevação do comportamento do Governo à categoria de acto legislativo, porque a forma não pode obnubilar o conteúdo. Nem o facto de se" o Governo simultaneamente órgão legislativo e executivo significa que quando ele se serve da forma de lei esteja a agir na qualidade de órgão legislativo, porque a competência se define essencialmente através da substância das faculdades que integra. Não basta olhar à forma, é indispensável proceder à análise intrínseca de cada acto e dos efeitos jurídicos que produz.
Vale isto dizer que, perante uma lei em sentido formal, tem de se averiguar se realmente encerra uma lei em sentido material ou um acto doutra natureza, a fim de se determinar o regime a que está submetida. [...]
Na ideia que fazemos do Estado de direito, por mais atenuado que esteja o princípio da separação dos poderes, pelo menos a distinção entre actividade legislativa e actividade administrativa deve subsistir. A acção concreta do Estado há-de aí radicar em estastuições de ordem abstracta e geral que têm de rigorosamente observar para que não se abram diferenciações arbitrárias; e ninguém aí pode ter a sua situação juridicamente regulada à mercê do capricho do poder administrativo. [...]
A qualificação revelante dos actos tem de ser a que deriva do conteúdo, e não a que se prende à forma eventualmente adoptada, ainda que seja a de lei, decreto-lei ou decreto regional. E, portanto, actos com forma de lei, desde que se demonstre possuírem conteúdo individual e concreto, deverão ser objecto de recurso directo, fundado em qualquer dos vícios específicos do acto administrativo.
Por que razão, com efeito, haveriam esses actos de ser insusceptíveis de arguição quando têm verdadeiro e próprio sentido e eficácia administrativa? Senão, o Governo, sempre que desejasse impedir a impugnação contenciosa das suas decisões administrativas, limitar-se-ia a publica-las através de decretos-leis; e isso equivaleria a uma fraude à Constituição.
Se esta doutrina, Sr. Presidente e Srs. Deputados, já era válida à face da Constituição de 1933, muito mais terá de o ser à luz de uma Constituição como a de 1976, a qual, além de garantir o princípio do recurso contencioso expressamente se reporta ao Estado de direito, a todos confere o direito de se dirigir a tribunal para defesa dos seus direitos e sujeita à Administração, à Constituição e à lei.
Apesar disso, o Supremo Tribunal Administrativo, tem continuado a não conhecer de recursos contenciosos de actos administrativos contidos em leis formais (ao mesmo tempo que bem, mas algo contraditoriamente, tem continuado a conhecer dos que respeitem a actos contidos em decretos regulamentares).
E um pouco para atenuar os reflexos nocivos para os direitos individuais decorrentes desta orientação tem a Comissão Constitucional admitido a apreciação