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II SÉRIE-A —NÚMERO 34

construída em pirâmide, com uma eslrulura fortemente hierarquizada e com unidade de direcção e decisão.

Como auás se disse, esta concepção da administração fechada tem vindo a ser sucessivamente ultrapassada nos países democráticos, que nos últimos tempos se têm convertido às experiências escandinavas neste domínio, pelo que por toda a parte se assiste a um aproximar dos. serviços em relação ao público, à abertura da vida administrativa, à criação de canais de comunicação de informação e de meios de consulta, favorecendo-se o diálogo com os administrados e a sua participação na gestão administrativa e na formação da actuação da Administração.

A desburocratização da Administração lev;trá à administração aberta e transparente, o que passa pela consagração de um direito à informação. É inconcebível que, nas modernas sociedades democráticas, os administrados não possam exigir da Administração a comunicação das informações que ela delem. A mudança em causa é revolucionária, mas, por mais radical que seja, ê uma modificação natural.

A evolução generalizada a lavor do princípio do «arquivo aberto» resulta quer da constatação da impossibilidade relativa de esgotar no Parlamento e nos Deputados toda a necessária função fiscalizadora, quer da necessidade de alargar a participação directa dos cidadãos na vida da comunidade a que pertencem e cujas consequências lodos sofrem, significando, assim, esta modificação do modelo clássico, acima de tudo, um aprolúnd;u\ um melhorar o sistema representativo, dando à acção da Administração uma publicidade que a coloca ao nível dos outros poderes soberanos do Eslado.

O nosso regime próprio dos direitos, liberdades e garantias é muito exige/ite. Assim:

a) O preceito constitucional que se lhe refere é directamente aplicável, pelo que vincula quer as entidades públicas quer as privadas, tendo uma eficácia jurídica imediata (n." 1 do artigo 18.°);

b) Esse direito não pode ser restringido, por meio da lei ordinária fora dos casos em que a Constituição o admite expressamente (n.° 2 do artigo 18.") e apenas o Parlamento tem competência para a sua regulamentação legal [alínea c) do artigo 167."]; "

c) Nos casos em que a lei os pode resuingir, ou seja, no que diz respeito ao direito de acesso aos documentos administrativos, em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, a regulamentação não pode diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial do preceito constitucional (n.u 3 do artigo 18"), devendo ater-se ao esuilamente necessário para a protecção dos valores a defender com as restrições previstas (sem prejuízo de se considerar que os interesses a proteger com o segredo ou o silêncio são tão importantes e, por vezes, alé mais do que os que se visam defender com a transparência).

No entanto, o legislador ordinário, ao regulamentar as zonas dc silêncio e os lermos em que se exercerá o acesso aos documentos em geral, deverá concretizar, com clareza, quem 6 o titular do direito à informação. A Constituição fala de cidadãos. Este vocábulo abrangerá não só os administrados como os próprios membros da Administração, ou seja, os funcionários que não tenh:un acesso

directo a dados documentos que não pertencem aos seus sectores de actividade, mas, sem qualquer razão aceitável, não parece abarcar os estrangeiros, mesmo que residentes, mesmo que sujeitos à acção administrativa portuguesa, tal como acontece nouüas legislações, onde, aliás, o princípio, por vezes, nem tem assento constitucional.

Mas uma coisa é a regulamentação dos lermos em que o direito de acesso aos documentos administrativos se exercerá e outra a simples consagração do direito, já feito na Constituição e que agora se pieiende transcrever, como, aliás, já o fizera o artigo 65.° da Lei do Procedimento Administrativo (capítulo 11 da parte ui «Do direito à informação», que em breve entrará em vigor.

II — Relacionamento dos serviços públicos com os cidadãos

No plano de relacionamento dos serviços públicos com os cidadãos, o Decrcto-Lei n.° 129/91, de 2 de Abril, veio instituir muitas medidas de melhoria de receptividade aos utentes por parte dos serviços públicos, no cumprimento das orientações das Grandes Opções do Plano para 1989-1992, aprovadas pela Lei n.° 115/88, de 30 de Dezembro.

Com efeito, já nas GOP aprovadas em 1988 se apontava para a consuução de um modelo administrativo em que, enire outras coisas, se deviam «criar condições para que a Administração passe a promover oficiosamente diligências que hoje incumbem ao cidadão, reforçando as suas garantias» e se leria de dar «prioridade as formas de organização e circulação célere da informação», seguindo-se assim na esteira de orientação, quer das Comunidades Europeias, que apelavam designaiiamenie à adopção de formulários simples e com indicações úteis para os destinatários e à utilização de comunicações elecüónicas, quer da OCDE, que apela para uma administração mais recepuva aos utentes.

Hoje é pacificamente aceite, no contexto da modernização adminisUaliva e a partir do conceito de cliente das administrações, que qualquer tipo de utente é o elemento mais importante da actividade administrativa. Como diz o preâmbulo do Deereio-Lci n." 129/91 «ao uvcyac t vkNvla uma prestação de serviços de qualidade, desde o atendimento preslável e personalizado aló à satisfação célere das solicitações legítimas ou decorrentes do cumprimento de obrigações».

O artigo 2." deste diploma consagra o princípio' úa prevalência do procedimento mais favorável do utente. Este princípio consubstancia uma diferente maneira de agir por pane dos serviços públicos que aparece formulado nos seguintes lermos: «nas situações em que sejam possíveis procedimentos diferentes para a concretização de um mesmo resultado, os serviços deverão adoptar o procedimento mais favorável ao uleiue, nomeadamente para a obtenção de documentos, comunicações, de dec'vs&es, w¿ transmissão de informação».

Nesse mesmo diploma, que em gerai cobre aspectos abordados na parte do projecto de lei, referente às relações da Adminisuação com os cidadãos,.consagra-se ainda:

1) A proibição da exigência «de formulários, formalidades ou pagamentos que não sejam expressamente mencionados em lei ou regulamentos» (artigo 3.°);

2) A obrigatoriedade de resposta em prazo que, em regra, não deve exceder duas semanas, após análise e decisão, a «toda a correspondência