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II SÉRIE-A — NÚMERO 40

Relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente.

Relatório

1 — O projecto de lei n.° 147/VTJ foi apresentado por

16 Deputados do Partido Social-Democrata com o fim de estabelecer o regime de controlo de legalidade a que ficam sujeitas as autarquias locais e entidades equiparadas, entendendo o controlo de legalidade como a verificação do cumprimento das leis e regulamentos pelos respectivos órgãos e serviços, bem como na aplicação de sanções (cf. artigos 1.°, 2.°, 4.° e 5.°).

O projecto de lei em análise pretende substituir o regime instituído pela Lei n.° 87/89, de 9 de Setembro (tutela do Estado sobre as autarquias locais) (a matéria da tutela foi anteriormente regulada pelos artigos 91.° e seguintes da Lei n.° 79/77, de 25 de Outubro), pelo que o seu âmbito coincide com o da proposta de lei n.° 22/VJJ, bem como com o do projecto de lei n.° 113/VTI (PCP).

2 — O projecto de lei n.° 147/VII foi admitido por despacho do Presidente da Assembleia da República de 3 de Maio de 1996, não tendo do mesmo sido interposto qualquer recurso para o Plenário nos termos e nos prazos regimentais (v. artigos 138.° e 139.° do Regimento).

O referido despacho de admissão foi proferido reiterando a anotação já constante do despacho de admissão da proposta de lei n.° 22/VTJ, dado que ambas as iniciativas legislativas não resolvem as deficiências de legislação que justificaram a Recomendação n.° l-B/96 do Provedor de Justiça. Com efeito, e conforme se considera no despacho de 3 de Maio, «a presente iniciativa legislativa não resolve, na redacção proposta para a alínea a) do n.° 1 do artigo 6.°, as deficiências de legislação que justificaram a Recomendação n.° l-B/96 do Provedor de Justiça», pelo que o Presidente da Assembleia da República — aliás, à semelhança do que ocorreu com a proposta de lei n.° 22/VJJ e dada a relevância jurídica constitucional da questão suscitada — optou pela sua distribuição às 1." e 4." Comissões.

Atendendo à apreciação que irá ser feita pela 1 .* Comissão, não se justifica sequer estar a tomar posição, no presente relatório, sobre a anotação constante do despacho de admissão de 3 de Maio.

3 — Nos termos do artigo 17.°, n.° 1, alínea c), do Regimento, a admissão de um projecto de lei depende da prévia verificação da sua regularidade regimental.

A regularidade regimental de um projecto de lei é aferida, em primeiro lugar, pelo cumprimento dos requisitos formais estabelecidos no h.° 1 do artigo 137.°, o que no caso em apreço não foi nem parece poder vir a ser questionado. O projecto de lei n.° 147/VTJ foi apresentado por escrito, de forma articulada, contém uma designação que traduz sinteticamente o seu objecto e é precedido de uma breve justificação ou exposição de motivos.

4 — A presente iniciativa legislativa é justificada com a circunstância de, «decorridos quase sete anos sobre a data de entrada em vigor da Lei n.° 87/89, de 9 de Setembro», ser «tempo de proceder a uma análise serena da sua execução e formular os caminhos de evolução do regime de acordo com aquilo que a experiência demonstrou ser adequado».

Refira-se, aliás, que o mesmo juízo de oportunidade quanto à revisão da Lei n.° 87/89 terá sido formulado tanto

pelo Governo como pelos restantes grupos parlamentares que apresentaram iniciativas legislativas nesta matéria.

De acordo com os subscritores do projecto de lei n.° 147/VJJ, «um dos problemas suscitados pelos autarcas tem consistido na excessiva intervenção do Governo, ou dos serviços dele dependentes, na apreciação da legalidade da actividade autárquica e, em particular, na possibilidade de aplicação da sanção de dissolução».

É nesta perspectiva que o projecto de lei jurisdicionaliza a dissolução de órgãos autárquicos (v. artigos 7." e 11.°), contrariamente ao que ainda hoje se dispõe no artigo 13° da Lei n.° 87/89, de 9 de Setembro, que atribui ao Governo a competência para a dissolução de órgãos autárquicos. Refira-se que perspectiva idêntica é adoptada quer na proposta de lei n.° 22/VJJ (v. artigo 12.°) quer no projecto de lei n.° 113/VH (v. artigos 3.° e 5.°).

É a mesma preocupação que justifica que no projecto se confira «ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas a competência para a determinação e a aferição da fiscalização da legalidade» (v. artigos 3.° e 4.°).

Uma outra inovação do projecto de lei consiste na tentativa de clarificação da natureza das sanções a aplicar, de acordo com o critério da gravidade das ilegalidades detectadas. De acordo com esse critério, só algumas das ilegalidades, não obstante constituírem fundamento de perda de mandato (v. artigo" 6.°), determinarão incapacidades eleitorais passivas dos autarcas no mandato seguinte, restrições que o projecto de lei não qualifica como inelegibilidades mas antes como impedimentos (v. artigo 8.°).

O projecto de lei prevê ainda, aliás à semelhança do que ocorre com a proposta de lei n.° 22/VII, um prazo de prescrição de cinco anos para o «procedimento de controlo de legalidade» (v. artigo 9.°).

5 — Identificadas sumariamente as mais relevantes inovações propostas pela presente iniciativa legislativa, de acordo, aliás, com o próprio critério dos seus subscritores (v. «Nota justificativa»), parece justificar alguma atenção a circunstância de o projecto de lei n.° 147/VII visar retirar ao Governo todas as competências de que dispõe «a. matéria de controlo de legalidade da actuação das entidades autárquicas, máxime no plano inspectivo, para além de configurar um regime de controlo de legalidade da actuação das entidades autárquicas de natureza estritamente jurisdicional (v. artigos 3.° e 4.°), o que aconselha a qut se tome posição quanto a duas questões: saber se é constitucionalmente obrigatória a existência de tutela administrativa sobre as autarquias locais e saber se é constitucionalmente admissível retirar ao Governo todas as competências legais em matéria de tutela.

Com efeito, o projecto de lei n.° 147/VII atribui o controlo de legalidade da actuação das entidades autárquicas exclusivamente ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas e aos tribunais administrativos de círculo (v. artigo 3.°)

Ora, esse controlo não pode ser configurado como um poder de natureza tutelar, porque a tutela é um poder de controlo administrativo, que se não confunde com o controlo jurisdicional agora proposto em exclusivo (neste sentido v. Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, 21.* ed., p. 701, e Marcelo Rebelo de Sousa, in Lições de Direito Administrativo, vol. i, 1994-1995, p. 283).

6 — A Constituição da República Portuguesa, não obstante consagrar um modelo substancialmente descentralizado, que compreende a existência de autarquias locais (v., por exemplo, os artigos 237.°, n." 1, e 267.°, n.° 2),