Debates Parlamentares - Diário 052, p. 2307 (2004-04-17)

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2307 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004

que, no aspecto imediatamente considerado, traduzem um acondicionamento publicístico exigido pela natureza do empregador. Ora, a nulidade é, também, no âmbito do direito da função pública stricto sensu, a sanção para certas ilegalidades, que o legislador considera materialmente mais graves, dos actos de provimento e que, por isso, não devem ficar sujeitas ao regime-regra da anulabilidade. Porém, a jurisprudência e a doutrina - e, actualmente, também a lei (n.º 3 do artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo), embora o preceito não seja directamente aplicável - admitem a legitimação jurídica da situação de facto decorrente do provimento inválido por efeito da figura do agente putativo (também neste domínio da relação de serviço), mediante a qual se paralisa o efeito da nulidade perante o exercício pacífico, contínuo e público de funções por um período de tempo considerável, adquirindo o trabalhador o direito ao lugar que vinha desempenhando (cfr., na jurisprudência, acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Outubro de 1989, Proc. 27 112, de 30 de Outubro de 1990, Proc. 27 719 e de 6 de Junho de 1995, Proc. 35 227; na doutrina, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª edição, p. 421, e Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Almedina, 1984, Vol. I, p. 436).
Esta tutela do interesse do trabalhador na conservação do emprego, por efeito da boa fé, da confiança e dos efeitos do tempo, experimentada no domínio da relação jurídica administrativa, não se afigura incompatível com o novo modelo de constituição da relação de emprego na Administração Pública. Incidindo sobre um aspecto em que o novo regime se afasta do direito laboral, isto é, em que há um desvio no sentido da publicização ou administrativização, verifica-se a identidade material dos dados relevantes para o problema jurídico, o que parece justificar a transposição da solução encontrada naquele outro domínio (Obviamente, não interfere na solução a natureza essencial da relação jurídica e a competência para apreciação dos litígios emergentes; cfr. artigo 4.º, n.º 3, alínea d), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro).
Tanto basta para concluir que a norma do n.º 4 do artigo 7.º, na medida em que estabelece a nulidade do contrato de trabalho por tempo indeterminado celebrado em infracção ao disposto no n.º 1 do mesmo artigo 7.º, não constitui uma medida desproporcionada que desrespeite o n.º 2 do artigo 18.º e os princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança e da segurança no emprego, ínsitos os dois primeiros no artigo 2.º e consagrado o terceiro no artigo 53.º, todos da Constituição.
3.5 - O n.º 5 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 157/IX sujeita à autorização do Ministro das Finanças, sob pena de nulidade, a celebração de contratos de trabalho em que se estipulem encargos com remunerações globais superiores aos que resultem dos regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva.
Embora, a uma primeira leitura, o preceito legitime dúvidas de interpretação, o que nele se sanciona com nulidade (e, indirectamente, se proíbe) é a estipulação, não especialmente autorizada, em cada contrato individual de trabalho, de remunerações superiores aos limites máximos constantes dos instrumentos regulamentares e não a celebração de contratos que conduzam a que seja excedida uma massa ou dotação orçamental global para remunerações. Efectivamente, os regulamentos internos ou os instrumentos de regulamentação colectiva o que estabelecem é a remuneração principal e os suplementos remuneratórios que correspondem a cada categoria e não a massa remuneratória global.
Ainda noutro aspecto, que é o da extensão da invalidade cominada, se poderiam levantar dúvidas. Porém, o teor literal do preceito não parece consentir outra interpretação senão a de que o que nele se pretende determinar é a nulidade de todo o contrato - afastando-se expressamente da solução que resultaria da aplicação do regime do artigo 114.º do Código do Trabalho - e não apenas da "cláusula remuneratória" na parte em que exceda, sem autorização, o máximo regulamentarmente previsto.
Fixada a interpretação em função da qual vai aferir-se a sua conformidade com o parâmetro constitucional invocado, começa por salientar-se que, relativamente a esta norma, não valem inteiramente as considerações feitas quanto à ignorância praticamente invencível da ilegalidade por parte do trabalhador.
Com efeito, não vemos que seja, em geral, desproporcionada a exigência de que o trabalhador, no momento em que celebra o contrato, conheça ou obtenha esclarecimentos sobre o cabimento da remuneração estipulada nas balizas genericamente estabelecidas pelos regulamentos internos ou pelos instrumentos de regulamentação colectiva e, por consequência, se interrogue sobre a existência de autorização ministerial, quando o clausulado exceder a remuneração global abstractamente prevista.
Mas nem por isso a norma passa o teste do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, nos termos anteriormente referidos.
Efectivamente, embora não possa negar-se-lhe adequação para compelir o trabalhador a uma específica tensão de vontade no sentido do respeito pela legalidade, a medida é excessiva, violando claramente os (sub)princípios da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Postos em equação, mediante um juízo de ponderação, os meios (a invalidade total do contrato) e o fim (garantir a observância das regras legais relativas ao regime retributivo e a boa gestão dos dinheiros públicos), é manifesto que o sacrifício imposto ao trabalhador se apresenta como restringindo desnecessariamente a garantia de segurança no emprego. O objectivo pretendido poderia ser eficientemente atingido mediante um meio menos gravoso para a garantia consagrada no artigo 53º da Constituição como, por exemplo e sem invadir o espaço de discricionariedade legislativa, a invalidade parcial do contrato, com redução aos limites legais da remuneração ilegalmente estipulada - aliás, é deste tipo a solução adoptada no artigo 114º do Código do Trabalho - e, eventualmente, com a imposição de restituir o indevidamente recebido.
Assim, a norma do n.º 5 do artigo 7.º do Decreto em apreciação é inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, na parte em que determina a nulidade do contrato de trabalho para a falta de autorização do Ministro das Finanças quando o contrato envolva encargos com remunerações globais superiores aos que resultam da aplicação de regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva, mas apenas na medida em que comina a nulidade total do contrato.
3.6 - Como se referiu, contrariamente ao regime geral do direito laboral, em que a liberdade de forma é a regra, os contratos de trabalho de emprego público regidos pelo diploma em apreço estão sujeitos a forma escrita.
A norma do n.º 3 do artigo 8.º sanciona com a nulidade não só a ausência absoluta da forma legal (a não redução

2307 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004 que, no aspecto imediatamente considerado, traduzem um acondicionamento publicístico exigido pela natureza do empregador. Ora, a nulidade é, também, no âmbito do direito da função pública stricto sensu, a sanção para certas ilegalidades, que o legislador considera materialmente mais graves, dos actos de provimento e que, por isso, não devem ficar sujeitas ao regime-regra da anulabilidade. Porém, a jurisprudência e a doutrina - e, actualmente, também a lei (n.º 3 do artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo), embora o preceito não seja directamente aplicável - admitem a legitimação jurídica da situação de facto decorrente do provimento inválido por efeito da figura do agente putativo (também neste domínio da relação de serviço), mediante a qual se paralisa o efeito da nulidade perante o exercício pacífico, contínuo e público de funções por um período de tempo considerável, adquirindo o trabalhador o direito ao lugar que vinha desempenhando (cfr., na jurisprudência, acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Outubro de 1989, Proc. 27 112, de 30 de Outubro de 1990, Proc. 27 719 e de 6 de Junho de 1995, Proc. 35 227; na doutrina, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª edição, p. 421, e Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Almedina, 1984, Vol. I, p. 436).
Esta tutela do interesse do trabalhador na conservação do emprego, por efeito da boa fé, da confiança e dos efeitos do tempo, experimentada no domínio da relação jurídica administrativa, não se afigura incompatível com o novo modelo de constituição da relação de emprego na Administração Pública. Incidindo sobre um aspecto em que o novo regime se afasta do direito laboral, isto é, em que há um desvio no sentido da publicização ou administrativização, verifica-se a identidade material dos dados relevantes para o problema jurídico, o que parece justificar a transposição da solução encontrada naquele outro domínio (Obviamente, não interfere na solução a natureza essencial da relação jurídica e a competência para apreciação dos litígios emergentes; cfr. artigo 4.º, n.º 3, alínea d), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro).
Tanto basta para concluir que a norma do n.º 4 do artigo 7.º, na medida em que estabelece a nulidade do contrato de trabalho por tempo indeterminado celebrado em infracção ao disposto no n.º 1 do mesmo artigo 7.º, não constitui uma medida desproporcionada que desrespeite o n.º 2 do artigo 18.º e os princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança e da segurança no emprego, ínsitos os dois primeiros no artigo 2.º e consagrado o terceiro no artigo 53.º, todos da Constituição.
3.5 - O n.º 5 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 157/IX sujeita à autorização do Ministro das Finanças, sob pena de nulidade, a celebração de contratos de trabalho em que se estipulem encargos com remunerações globais superiores aos que resultem dos regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva.
Embora, a uma primeira leitura, o preceito legitime dúvidas de interpretação, o que nele se sanciona com nulidade (e, indirectamente, se proíbe) é a estipulação, não especialmente autorizada, em cada contrato individual de trabalho, de remunerações superiores aos limites máximos constantes dos instrumentos regulamentares e não a celebração de contratos que conduzam a que seja excedida uma massa ou dotação orçamental global para remunerações. Efectivamente, os regulamentos internos ou os instrumentos de regulamentação colectiva o que estabelecem é a remuneração principal e os suplementos remuneratórios que correspondem a cada categoria e não a massa remuneratória global.
Ainda noutro aspecto, que é o da extensão da invalidade cominada, se poderiam levantar dúvidas. Porém, o teor literal do preceito não parece consentir outra interpretação senão a de que o que nele se pretende determinar é a nulidade de todo o contrato - afastando-se expressamente da solução que resultaria da aplicação do regime do artigo 114.º do Código do Trabalho - e não apenas da "cláusula remuneratória" na parte em que exceda, sem autorização, o máximo regulamentarmente previsto.
Fixada a interpretação em função da qual vai aferir-se a sua conformidade com o parâmetro constitucional invocado, começa por salientar-se que, relativamente a esta norma, não valem inteiramente as considerações feitas quanto à ignorância praticamente invencível da ilegalidade por parte do trabalhador.
Com efeito, não vemos que seja, em geral, desproporcionada a exigência de que o trabalhador, no momento em que celebra o contrato, conheça ou obtenha esclarecimentos sobre o cabimento da remuneração estipulada nas balizas genericamente estabelecidas pelos regulamentos internos ou pelos instrumentos de regulamentação colectiva e, por consequência, se interrogue sobre a existência de autorização ministerial, quando o clausulado exceder a remuneração global abstractamente prevista.
Mas nem por isso a norma passa o teste do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, nos termos anteriormente referidos.
Efectivamente, embora não possa negar-se-lhe adequação para compelir o trabalhador a uma específica tensão de vontade no sentido do respeito pela legalidade, a medida é excessiva, violando claramente os (sub)princípios da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Postos em equação, mediante um juízo de ponderação, os meios (a invalidade total do contrato) e o fim (garantir a observância das regras legais relativas ao regime retributivo e a boa gestão dos dinheiros públicos), é manifesto que o sacrifício imposto ao trabalhador se apresenta como restringindo desnecessariamente a garantia de segurança no emprego. O objectivo pretendido poderia ser eficientemente atingido mediante um meio menos gravoso para a garantia consagrada no artigo 53º da Constituição como, por exemplo e sem invadir o espaço de discricionariedade legislativa, a invalidade parcial do contrato, com redução aos limites legais da remuneração ilegalmente estipulada - aliás, é deste tipo a solução adoptada no artigo 114º do Código do Trabalho - e, eventualmente, com a imposição de restituir o indevidamente recebido.
Assim, a norma do n.º 5 do artigo 7.º do Decreto em apreciação é inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, na parte em que determina a nulidade do contrato de trabalho para a falta de autorização do Ministro das Finanças quando o contrato envolva encargos com remunerações globais superiores aos que resultam da aplicação de regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva, mas apenas na medida em que comina a nulidade total do contrato.
3.6 - Como se referiu, contrariamente ao regime geral do direito laboral, em que a liberdade de forma é a regra, os contratos de trabalho de emprego público regidos pelo diploma em apreço estão sujeitos a forma escrita.
A norma do n.º 3 do artigo 8.º sanciona com a nulidade não só a ausência absoluta da forma legal (a não redução

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