Debates Parlamentares - Diário 052, p. 2308 (2004-04-17)

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2308 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004

a escrito), mas também a omissão, no contrato, das indicações impostas pelas alíneas a), b), c) e g) do n.º 2.
A exigência de forma escrita é inerente ao modo normal de funcionamento da Administração Pública (cfr. manifestação deste princípio nos artigos 122.º e 184.º do CPA), justificando a natureza do empregador o desvio à regra geral neste domínio. Às vantagens que são tradicionalmente apontadas às exigências de forma (cfr. Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, I, Parte Geral, tomo 1, págs. 319 e segs.), acresce, nos actos e negócios da Administração Pública, a necessidade de assegurar o controlo do respeito pelos princípios gerais a que toda a actuação da Administração está sujeita (artigo 2.º, n.º 4, do Código do Procedimento Administrativo), designadamente os enunciados no artigo 266.º da Constituição.
Por outro lado, tanto no direito privado (artigo 220.º do Código Civil) como no direito público (cfr. al. f) do n.º 2 do artigo 133.º e artigo 184.º do CPA), a consequência para a inobservância da forma legalmente imposta é a nulidade do acto ou contrato, pelo que, em princípio, a atribuição deste desvalor jurídico nada tem de anómalo.
Em si mesmos considerados, nenhum dos requisitos cuja falta ou omissão conduz à nulidade do contrato se apresenta como exigência destituída de fundamento razoável. As indicações prescritas pelas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º são o mínimo necessário para determinar a identidade das partes e o conteúdo negocial; a alínea g) é útil como meio para assegurar a responsabilização de quem autorizou a contratação, não sendo desrazoável exigir que para esse fim colabore quem pretende servir na Administração Pública.
E não é exacto que se trate, mesmo quanto à exigência da indicação prevista na alínea g), de sancionar a falta de um requisito a que o trabalhador seja essencialmente alheio, como se afirma no requerimento. Aquilo que ao trabalhador se exige é que, ao assinar o contrato, verifique se no documento se menciona a identificação da entidade que autorizou a sua celebração, não que se certifique da veracidade dessa indicação (Aliás, convém salientar que a alínea g) se refere apenas à falta de menção da autorização e não à falta desta). Além disso, as indicações não têm de obedecer a uma fórmula sacramental, estando a verificação da nulidade na situação concreta sempre dependente da teleologia da norma que impõe determinado conteúdo.
Todavia, enquanto que a forma escrita e as indicações mencionadas nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º correspondem ao mínimo sem o qual o instrumento contratual não cumpre as suas funções de identificar as partes e o objecto do negócio, a exigência da alínea g) cumpre um fim acessório, embora importante no contexto dos fins visados com a imposição da forma escrita. Para atingir esse fim não é necessário manter o trabalhador, por tempo indeterminado, sob ameaça de perder o emprego.
Ora, não estabelecendo o preceito quaisquer distinções, também com esse fundamento a nulidade do contrato de trabalho, designadamente do contrato sem termo, pode ser invocada a todo o tempo. Esta consequência do regime da nulidade não pode deixar de ser considerada, quando ponderado o interesse que serve e o modo de o realizar com os seus efeitos no plano da garantia constitucional da segurança no emprego, violadora do princípio da proporcionalidade, nas vertentes do princípio da necessidade e da justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito.
Assim, nesse segmento, isto é, na medida em que faz corresponder uma invalidade do contrato invocável a todo o tempo para a falta da identificação da entidade que autorizou a contratação, a norma do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto n.º 157/IX viola os preceitos e princípios constitucionais já referidos.
3.7 - O n.º 3 do artigo 10.º sanciona com a nulidade a celebração de contratos a termo resolutivo com violação do disposto no diploma, já se tendo explicitado o alcance que se atribuiu a esta cominação (cfr. supra 2.3.D).
O requerimento do Presidente da República não identifica qualquer aspecto particular desta norma em função do qual peça a apreciação da sua constitucionalidade por violação dos referidos princípios da segurança jurídica, da proibição de excesso e da segurança no emprego. Engloba-a genericamente nos reparos que tece às demais que cominam a nulidade contratual.
Ora, percorrido o diploma naquilo que passará a ser o regime próprio do contrato a termo resolutivo na Administração Pública, designadamente o disposto nos artigos 9.º e 10.º, nada se surpreende que impeça a transposição do que já se disse, a propósito do n.º 4 do artigo 7.º, ao efectuar a ponderação entre a protecção constitucional da segurança no emprego e da confiança e da segurança jurídicas, por um lado, e o interesse público que ditou a cominação deste tipo de invalidade, por outro.
Ao que acrescem duas fundamentais razões, agora do domínio particular da contratação a termo, para que não se considere desproporcionada a compressão daqueles interesses do trabalhador no balanceamento com o interesse público e a tutela da legalidade administrativa.
Em primeiro lugar, nessa ponderação, em qualquer das suas vertentes, não pode olvidar-se que se trata de uma vinculação por natureza limitada no tempo, com as consequências de ser menos intensa a lesão do investimento na confiança (por este ser menos justificado perante uma relação que se sabe temporária) e menos extensa a afecção da segurança jurídica (porque o todo o tempo da arguição da nulidade é, em termos práticos, o prazo máximo de duração do contrato).
Em segundo lugar - e esta razão vale, sobretudo, para a violação do disposto no n.º 4 do artigo 9.º e nos n.os 1 e 2 do artigo 10.º -, a violação das normas em causa, subtraindo a oferta de emprego público ao procedimento normal de recrutamento, contende também com a garantia de igualdade de acesso à função pública e de acordo com um procedimento justo de selecção, estruturado, em regra, segundo o princípio da capacidade e do mérito, consagrado no n.º 2 do artigo 47.º da Constituição (cfr. o citado Acórdão n.º 683/99). Assim, não se trata apenas de tutelar o interesse público de isenção e de eficiência da Administração, mas também o interesse dos terceiros que pretendam entrar em relação de emprego com a Administração Pública
Consequentemente, não se vislumbra no n.º 3 do artigo 10.º do diploma em apreciação violação das normas ou princípios constitucionais referidos no requerimento ou outros que devam ser tidos em consideração (artigo 51.º, n.º 5, da LTC).
3.8 - No artigo 14.º, n.º 1, prevê-se a possibilidade de cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas para o exercício de funções temporárias noutra pessoa colectiva pública com o acordo do trabalhador expresso por escrito. Porém, diz-se no n.º 2 do mesmo

2308 | II Série A - Número 052 | 17 de Abril de 2004 a escrito), mas também a omissão, no contrato, das indicações impostas pelas alíneas a), b), c) e g) do n.º 2.
A exigência de forma escrita é inerente ao modo normal de funcionamento da Administração Pública (cfr. manifestação deste princípio nos artigos 122.º e 184.º do CPA), justificando a natureza do empregador o desvio à regra geral neste domínio. Às vantagens que são tradicionalmente apontadas às exigências de forma (cfr. Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, I, Parte Geral, tomo 1, págs. 319 e segs.), acresce, nos actos e negócios da Administração Pública, a necessidade de assegurar o controlo do respeito pelos princípios gerais a que toda a actuação da Administração está sujeita (artigo 2.º, n.º 4, do Código do Procedimento Administrativo), designadamente os enunciados no artigo 266.º da Constituição.
Por outro lado, tanto no direito privado (artigo 220.º do Código Civil) como no direito público (cfr. al. f) do n.º 2 do artigo 133.º e artigo 184.º do CPA), a consequência para a inobservância da forma legalmente imposta é a nulidade do acto ou contrato, pelo que, em princípio, a atribuição deste desvalor jurídico nada tem de anómalo.
Em si mesmos considerados, nenhum dos requisitos cuja falta ou omissão conduz à nulidade do contrato se apresenta como exigência destituída de fundamento razoável. As indicações prescritas pelas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º são o mínimo necessário para determinar a identidade das partes e o conteúdo negocial; a alínea g) é útil como meio para assegurar a responsabilização de quem autorizou a contratação, não sendo desrazoável exigir que para esse fim colabore quem pretende servir na Administração Pública.
E não é exacto que se trate, mesmo quanto à exigência da indicação prevista na alínea g), de sancionar a falta de um requisito a que o trabalhador seja essencialmente alheio, como se afirma no requerimento. Aquilo que ao trabalhador se exige é que, ao assinar o contrato, verifique se no documento se menciona a identificação da entidade que autorizou a sua celebração, não que se certifique da veracidade dessa indicação (Aliás, convém salientar que a alínea g) se refere apenas à falta de menção da autorização e não à falta desta). Além disso, as indicações não têm de obedecer a uma fórmula sacramental, estando a verificação da nulidade na situação concreta sempre dependente da teleologia da norma que impõe determinado conteúdo.
Todavia, enquanto que a forma escrita e as indicações mencionadas nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 8.º correspondem ao mínimo sem o qual o instrumento contratual não cumpre as suas funções de identificar as partes e o objecto do negócio, a exigência da alínea g) cumpre um fim acessório, embora importante no contexto dos fins visados com a imposição da forma escrita. Para atingir esse fim não é necessário manter o trabalhador, por tempo indeterminado, sob ameaça de perder o emprego.
Ora, não estabelecendo o preceito quaisquer distinções, também com esse fundamento a nulidade do contrato de trabalho, designadamente do contrato sem termo, pode ser invocada a todo o tempo. Esta consequência do regime da nulidade não pode deixar de ser considerada, quando ponderado o interesse que serve e o modo de o realizar com os seus efeitos no plano da garantia constitucional da segurança no emprego, violadora do princípio da proporcionalidade, nas vertentes do princípio da necessidade e da justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito.
Assim, nesse segmento, isto é, na medida em que faz corresponder uma invalidade do contrato invocável a todo o tempo para a falta da identificação da entidade que autorizou a contratação, a norma do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto n.º 157/IX viola os preceitos e princípios constitucionais já referidos.
3.7 - O n.º 3 do artigo 10.º sanciona com a nulidade a celebração de contratos a termo resolutivo com violação do disposto no diploma, já se tendo explicitado o alcance que se atribuiu a esta cominação (cfr. supra 2.3.D).
O requerimento do Presidente da República não identifica qualquer aspecto particular desta norma em função do qual peça a apreciação da sua constitucionalidade por violação dos referidos princípios da segurança jurídica, da proibição de excesso e da segurança no emprego. Engloba-a genericamente nos reparos que tece às demais que cominam a nulidade contratual.
Ora, percorrido o diploma naquilo que passará a ser o regime próprio do contrato a termo resolutivo na Administração Pública, designadamente o disposto nos artigos 9.º e 10.º, nada se surpreende que impeça a transposição do que já se disse, a propósito do n.º 4 do artigo 7.º, ao efectuar a ponderação entre a protecção constitucional da segurança no emprego e da confiança e da segurança jurídicas, por um lado, e o interesse público que ditou a cominação deste tipo de invalidade, por outro.
Ao que acrescem duas fundamentais razões, agora do domínio particular da contratação a termo, para que não se considere desproporcionada a compressão daqueles interesses do trabalhador no balanceamento com o interesse público e a tutela da legalidade administrativa.
Em primeiro lugar, nessa ponderação, em qualquer das suas vertentes, não pode olvidar-se que se trata de uma vinculação por natureza limitada no tempo, com as consequências de ser menos intensa a lesão do investimento na confiança (por este ser menos justificado perante uma relação que se sabe temporária) e menos extensa a afecção da segurança jurídica (porque o todo o tempo da arguição da nulidade é, em termos práticos, o prazo máximo de duração do contrato).
Em segundo lugar - e esta razão vale, sobretudo, para a violação do disposto no n.º 4 do artigo 9.º e nos n.os 1 e 2 do artigo 10.º -, a violação das normas em causa, subtraindo a oferta de emprego público ao procedimento normal de recrutamento, contende também com a garantia de igualdade de acesso à função pública e de acordo com um procedimento justo de selecção, estruturado, em regra, segundo o princípio da capacidade e do mérito, consagrado no n.º 2 do artigo 47.º da Constituição (cfr. o citado Acórdão n.º 683/99). Assim, não se trata apenas de tutelar o interesse público de isenção e de eficiência da Administração, mas também o interesse dos terceiros que pretendam entrar em relação de emprego com a Administração Pública
Consequentemente, não se vislumbra no n.º 3 do artigo 10.º do diploma em apreciação violação das normas ou princípios constitucionais referidos no requerimento ou outros que devam ser tidos em consideração (artigo 51.º, n.º 5, da LTC).
3.8 - No artigo 14.º, n.º 1, prevê-se a possibilidade de cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas para o exercício de funções temporárias noutra pessoa colectiva pública com o acordo do trabalhador expresso por escrito. Porém, diz-se no n.º 2 do mesmo

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