II SÉRIE-A — NÚMERO 130 42

Foi somente com a aprovação da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, Lei n.º 40/83, de 13 de

dezembro, que se passou a prever, com efeitos a partir de 1985, um Mapa VII relativo aos programas e projetos

plurianuais.

O sistema preconizado na presente proposta de lei, seguindo uma linha já evidenciada pela atual Lei de

Enquadramento Orçamental, sobretudo nas suas últimas alterações, e seguindo orientações internacionais e

comunitárias neste domínio, vem assim definir um sistema integrado de programação orçamental, no qual as

diferentes peças que o constituem funcionam entre si numa lógica de «cascata», que implica uma alteração de

toda a estrutura e composição da Lei de Enquadramento Orçamental, em matéria de princípios e regras,

execução e controlo.

Na verdade, considera-se que, a montante, estão as exigências de controlo da despesa e de disciplina

orçamental. Este controlo faz-se fundamentalmente através de quadros de programação de médio prazo (os

medium term fiscal frameworks – os programas de estabilidade – e os medium term budget frameworks – o

quadro plurianual das despesas públicas), os quais condicionarão, a jusante, a gestão orçamental num plano

mais «micro». Na verdade, não só a criação de programas orçamentais, mas também a sua execução obrigam

a um respeito de todas essas exigências e restrições que estão a montante.

Um programa orçamental tem como objetivo associar a utilização de recursos públicos à obtenção de um

certo resultado. A ênfase num programa é mais colocada no lado dos resultados em vez dos recursos. Isto

significa que a orçamentação por programas não é necessariamente uma forma de reduzir a despesa pública.

A vantagem dos programas orçamentais é o de permitirem avaliar a eficiência da despesa pública, uma vez

que permitem comparar os resultados alcançados com os recursos utilizados, designadamente comparar os

recursos públicos obtidos através dos impostos utilizados por um determinado programa com os resultados

alcançados por esse programa.

A informação proporcionada pelos programas orçamentais deve permitir avaliar o custo das políticas públicas

e deve estar na base da decisão de cada ministro responsável relativamente à afetação dos recursos públicos

atribuídos entre programas, em função da sua maior ou menor eficiência.

Para além deste propósito maior, a nova lei de enquadramento orçamental, introduz outras inovações.

Em primeiro lugar, simplifica o calendário orçamental, ligando-o às datas chave do Semestre Europeu. Nesta

linha, sugerem-se dois momentos essenciais no ciclo orçamental anual: a atualização do Programa de

Estabilidade, acompanhada das propostas de Grandes Opções do Plano e de Quadro Orçamental Plurianual, a

15 de abril, e a entrega à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano

seguinte, a 1 de outubro.

Em segundo lugar, contribui para a redução da fragmentação orçamental, aumentando a responsabilidade

dos ministérios setoriais e alterando o papel do Ministério das Finanças na gestão e controlo orçamentais. De

sublinhar que o objetivo de redução da fragmentação orçamental exige um cuidado particular em diversos

domínios. Refiram-se, a título de exemplo, a definição da despesa que é objeto dos limites plurianuais de

despesa, a inclusão na lei do enquadramento de situações excecionais e a permeabilidade à consideração de

«cavaleiros orçamentais».

Em terceiro lugar, assegura que a orçamentação por programas está efetivamente focada na obtenção de

resultados, suscetíveis de ser avaliados com recurso a um conjunto de indicadores mais relevantes. Este objetivo

visa contribuir para uma alteração de paradigma no funcionamento das administrações públicas, dando um

conteúdo concreto, quantificável e avaliável ao princípio da economia, eficiência e eficácia, aumentando

simultaneamente a transparência orçamental. De notar que o sucesso desta orientação condiciona, em larga

medida, a redefinição do papel do Ministério das Finanças e dos ministérios setoriais ao longo de todo o ciclo

orçamental.

Por último, em matéria de contabilidade e de acordo com o relatório relativo à 11.ª revisão do Programa de

Assistência Económica e Financeira (Comissão Europeia, 2014), relativamente às reformas orçamentais

estruturais, é necessário criar no âmbito do Ministério das Finanças, através da Direção-Geral do Orçamento,

uma área de Contabilidade e Relato, visando melhorar o relato e a monitorização dos fluxos de caixa e

económicos, reconhecendo e mensurando ativos, passivos, rendimentos, gastos, despesas, receitas,

pagamentos e recebimentos.

A criação da Entidade Contabilística Estado na proposta de lei de Enquadramento Orçamental visa

reconhecer de acordo com o método das partidas dobradas e obedecendo ao princípio do acréscimo, os