Debates Parlamentares - Diário 020, p. 690 (1989-11-28)

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690 I SÉRIE-NÚMERO 20

A autonomia administrativa dos serviços e organismos de administração, em actos de gestão corrente/traduzir-se-á na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar actos administrativos definitivos e executórios.
A proposta de lei em análise exclui, compreensivelmente, do âmbito de gestão corrente os actos que envolvem opções fundamentais de enquadramento de actividade dos serviços. Estabelece-se, desta forma, uma saudável repartição de competências entre os membros do Governo e os dirigentes dos serviços compatível com os princípios de autonomia de gestão e de superintendência que a tutela envolve. A atribuição aos dirigentes dos serviços de competência para autorizar a realização de despesas e seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios faz coincidir a autonomia administrativa no sentido que lhe é dada pela contabilidade pública e no sentido que o direito administrativo lhe reserva. Esta coincidência de conceitos propicia uma maior capacidade de gestão e permite estabelecer novas formas de responsabilização dos serviços processadores.
A proposta de lei sugere-nos também inovações no que respeita à autorização de despesas e sistemas de pagamentos. Autorizadas as despesas pelos dirigentes dos serviços, o pagamento será efectuado pelos cofres do Tesouro, mediante cheque sobre ele emitido ou ordem de transferência de fundos ou ainda através do crédito em conta bancária, quando esta forma se revelar a mais, conveniente. Deste modo, a autorização prévia e sistemática, despesa a despesa, e a requisição de fundos a que estavam sujeitos, respectivamente, os serviços simples e os serviços com autonomia administrativa, suo substituídas pela autorização de movimentação de fundos, o que se traduz num novo sistema de pagamentos - a generalização dos cheques do Tesouro, ordem de transferência ou crédito em conta bancária. Da lógica do novo sistema e de pagamentos resultará a inexistência de tesourarias privativas dos serviços.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A proposta em análise evidencia uma preocupação em assegurar uma visão global da Administração, apontando para a necessidade de serem respeitados princípios de uniformidade na organização dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa. Admite-se, e bem, alguma flexibilidade na organização dos serviços, com a adaptação destes às necessidades decorrentes do seu enquadramento sectorial.
Quanto à organização dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira não são definidos idênticos parâmetros, o que corresponde inteiramente à sua própria natureza e especificidade. Naturalmente que os serviços autónomos deverão adoptar modelos organizativos tão próximos quanto possível do modelo empresarial e tendo em conta o seu âmbito de actuação.
Como já foi dito, os serviços e organismos, com autonomia administrativa e financeira constituem regime de excepção. É, pois, compreensível que, para a atribuição desse regime, a lei fixe alguns requisitos ou defina especiais circunstâncias. Assim o faz o diploma em análise ao determinar que os serviços da Administração Pública só poderão beneficiar deste regime quando o mesmo se justifique para uma adequada gestão e, cumulativamente, as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais. Atendendo, porém, a que os serviços autónomos se inserem em sectores com potencialidades diversas, visam fins específicos e diferenciados, tem normalmente missões distintas, apresentam diferentes capacidades de angariação de receitas, e, quando criados por «razões ponderosas», dificilmente os seus pressupostos são coincidentes, poderá questionar-se se a fixação de um volume mínimo de receitas, igual em qualquer caso, será a melhor solução.
Eis a nossa posição: uma Administração Pública racional e eficiente exige que a produção de receitas próprias, por parte dos organismos dotados de personalidade jurídica e património próprio, seja estimulada de forma eficaz. Por essa razão, o volume de receitas mínimo proposto, é, quanto a nós, aceitável. De outro modo seria eventualmente pactuar com situações de menor racionalidade económica, insustentáveis numa Administração que se quer e deseja eficiente e eficaz. A proposta de lei dá contudo resposta a algumas preocupações nesta matéria ao fixar, transitoriamente, mínimos de receitas próprias inferiores àquele a que, de futuro, estarão sujeitos os serviços autónomos.
Ocupemo-nos agora de um outro aspecto a que o diploma alude - o controlo orçamental. O controlo orçamental existente é notoriamente deficiente. Deficiente quanto às despesas dos serviços simples, caso em que são apreciadas apenas a legalidade e regularidade das despesas, através da declaração de cabimento e classificação. Estes serviços escapam a uma apreciação da racionalidade económica, eficiência e eficácia das suas despesas. É igualmente deficiente quanto aos serviços autónomos, porque só existe um controlo final da igualdade e da regularidade financeira aquando do julgamento das contas da gerência pelo Tribunal de Contas.
O presente diploma propõe que, para além da verificação de cabimento, passe a ser efectuado um controlo sistemático sucessivo da gestão orçamental dos serviços, e organismos com autonomia administrativa, com base nos mapas justificativos de despesa. Esse controlo, que não se limitará, em princípio, à fiscalização da conformidade legal e da regularidade financeira das despesas efectuadas, abrangerá a análise da sua eficiência e eficácia e os respectivos resultados constarão de relatórios de gestão orçamental, a remeter aos Ministros das pastas e das Finanças e, quando as despesas dizem respeito ao PIDDAC, ao Ministro do Planeamento e da Administração do. Território.
A fiscalização das despesas dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e, financeira será igualmente assegurada através de controlo sistemático sucessivo da respectiva gestão orçamental, mediante a análise de balancetes trimestrais, entre outros elementos, e contemplará a apreciação da regularidade financeira, da eficiência e da eficácia das despesas efectuadas.
A contabilização das receitas e despesas e a organização das contas públicas são igualmente objecto do presente diploma e relativamente a elas introduzem-se modificações significativas. O actual sistema de escrituração das receitas e despesas dificulta a necessária análise económica e financeira e a correcta avaliação dos resultados de gestão, pelo que é sugerida a organização de uma contabilidade analítica. O sistema de contabilidade dos serviços autónomos deverá ter como moldura o Plano Oficial de Contas. A par de uma contabilidade de caixa deverá existir uma contabilidade de compromissos ou encargos assumidos, quando ocorre o ordenamento das despesas. As contas públicas assumem o papel de instrumento essencial de gestão orçamental e da política

690 I SÉRIE-NÚMERO 20A autonomia administrativa dos serviços e organismos de administração, em actos de gestão corrente/traduzir-se-á na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar actos administrativos definitivos e executórios.
A proposta de lei em análise exclui, compreensivelmente, do âmbito de gestão corrente os actos que envolvem opções fundamentais de enquadramento de actividade dos serviços. Estabelece-se, desta forma, uma saudável repartição de competências entre os membros do Governo e os dirigentes dos serviços compatível com os princípios de autonomia de gestão e de superintendência que a tutela envolve. A atribuição aos dirigentes dos serviços de competência para autorizar a realização de despesas e seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios faz coincidir a autonomia administrativa no sentido que lhe é dada pela contabilidade pública e no sentido que o direito administrativo lhe reserva. Esta coincidência de conceitos propicia uma maior capacidade de gestão e permite estabelecer novas formas de responsabilização dos serviços processadores.
A proposta de lei sugere-nos também inovações no que respeita à autorização de despesas e sistemas de pagamentos. Autorizadas as despesas pelos dirigentes dos serviços, o pagamento será efectuado pelos cofres do Tesouro, mediante cheque sobre ele emitido ou ordem de transferência de fundos ou ainda através do crédito em conta bancária, quando esta forma se revelar a mais, conveniente. Deste modo, a autorização prévia e sistemática, despesa a despesa, e a requisição de fundos a que estavam sujeitos, respectivamente, os serviços simples e os serviços com autonomia administrativa, suo substituídas pela autorização de movimentação de fundos, o que se traduz num novo sistema de pagamentos - a generalização dos cheques do Tesouro, ordem de transferência ou crédito em conta bancária. Da lógica do novo sistema e de pagamentos resultará a inexistência de tesourarias privativas dos serviços.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A proposta em análise evidencia uma preocupação em assegurar uma visão global da Administração, apontando para a necessidade de serem respeitados princípios de uniformidade na organização dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa. Admite-se, e bem, alguma flexibilidade na organização dos serviços, com a adaptação destes às necessidades decorrentes do seu enquadramento sectorial.
Quanto à organização dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira não são definidos idênticos parâmetros, o que corresponde inteiramente à sua própria natureza e especificidade. Naturalmente que os serviços autónomos deverão adoptar modelos organizativos tão próximos quanto possível do modelo empresarial e tendo em conta o seu âmbito de actuação.
Como já foi dito, os serviços e organismos, com autonomia administrativa e financeira constituem regime de excepção. É, pois, compreensível que, para a atribuição desse regime, a lei fixe alguns requisitos ou defina especiais circunstâncias. Assim o faz o diploma em análise ao determinar que os serviços da Administração Pública só poderão beneficiar deste regime quando o mesmo se justifique para uma adequada gestão e, cumulativamente, as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais. Atendendo, porém, a que os serviços autónomos se inserem em sectores com potencialidades diversas, visam fins específicos e diferenciados, tem normalmente missões distintas, apresentam diferentes capacidades de angariação de receitas, e, quando criados por «razões ponderosas», dificilmente os seus pressupostos são coincidentes, poderá questionar-se se a fixação de um volume mínimo de receitas, igual em qualquer caso, será a melhor solução.
Eis a nossa posição: uma Administração Pública racional e eficiente exige que a produção de receitas próprias, por parte dos organismos dotados de personalidade jurídica e património próprio, seja estimulada de forma eficaz. Por essa razão, o volume de receitas mínimo proposto, é, quanto a nós, aceitável. De outro modo seria eventualmente pactuar com situações de menor racionalidade económica, insustentáveis numa Administração que se quer e deseja eficiente e eficaz. A proposta de lei dá contudo resposta a algumas preocupações nesta matéria ao fixar, transitoriamente, mínimos de receitas próprias inferiores àquele a que, de futuro, estarão sujeitos os serviços autónomos.
Ocupemo-nos agora de um outro aspecto a que o diploma alude - o controlo orçamental. O controlo orçamental existente é notoriamente deficiente. Deficiente quanto às despesas dos serviços simples, caso em que são apreciadas apenas a legalidade e regularidade das despesas, através da declaração de cabimento e classificação. Estes serviços escapam a uma apreciação da racionalidade económica, eficiência e eficácia das suas despesas. É igualmente deficiente quanto aos serviços autónomos, porque só existe um controlo final da igualdade e da regularidade financeira aquando do julgamento das contas da gerência pelo Tribunal de Contas.
O presente diploma propõe que, para além da verificação de cabimento, passe a ser efectuado um controlo sistemático sucessivo da gestão orçamental dos serviços, e organismos com autonomia administrativa, com base nos mapas justificativos de despesa. Esse controlo, que não se limitará, em princípio, à fiscalização da conformidade legal e da regularidade financeira das despesas efectuadas, abrangerá a análise da sua eficiência e eficácia e os respectivos resultados constarão de relatórios de gestão orçamental, a remeter aos Ministros das pastas e das Finanças e, quando as despesas dizem respeito ao PIDDAC, ao Ministro do Planeamento e da Administração do. Território.
A fiscalização das despesas dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e, financeira será igualmente assegurada através de controlo sistemático sucessivo da respectiva gestão orçamental, mediante a análise de balancetes trimestrais, entre outros elementos, e contemplará a apreciação da regularidade financeira, da eficiência e da eficácia das despesas efectuadas.
A contabilização das receitas e despesas e a organização das contas públicas são igualmente objecto do presente diploma e relativamente a elas introduzem-se modificações significativas. O actual sistema de escrituração das receitas e despesas dificulta a necessária análise económica e financeira e a correcta avaliação dos resultados de gestão, pelo que é sugerida a organização de uma contabilidade analítica. O sistema de contabilidade dos serviços autónomos deverá ter como moldura o Plano Oficial de Contas. A par de uma contabilidade de caixa deverá existir uma contabilidade de compromissos ou encargos assumidos, quando ocorre o ordenamento das despesas. As contas públicas assumem o papel de instrumento essencial de gestão orçamental e da política

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