O PROCESSO ORÇAMENTAL PORTUGUÊS: PRINCIPAIS FRAGILIDADES

Não obstante os progressos realizados nos últimos anos, o atual quadro orçamental português está ainda longe dos modelos orçamentais orientados para a promoção da estabilidade e sustentabilidade duradoura das finanças públicas, bem como da qualidade, eficiência e eficácia da despesa pública.

Efetivamente, o processo orçamental português padece de importantes fragilidades, que são conhecidas e se encontram amplamente documentadas15. Em termos genéricos, o processo orçamental português é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação de contas são muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com excessiva carga burocrática.

As fragilidades mais importantes do sistema são a elevada fragmentação do orçamento, a ausência de uma efetiva programação orçamental plurianual e a ausência de um sistema contabilístico completo e de informação crítica para avaliação do desempenho.

Fragmentação do processo orçamental

A fragmentação do processo orçamental manifesta-se em diferentes planos.

No plano metodológico, há a considerar as diferenças entre a ótica da contabilidade nacional e a ótica da contabilidade pública. A contabilidade nacional - ótica relevante para o apuramento das contas no quadro europeu e, designadamente para aferir o cumprimento dos requisitos no âmbito do Pacto de Esta-bilidade e Crescimento - assenta num princípio de especialização do exercício (“accrual”), considerando por esta via os compromissos assumidos no exercício. Assenta igualmente numa classificação das enti-dades em função da natureza das atividades que exercem (mercantis ou não mercantis). Por seu turno, a contabilidade pública, utilizada na elaboração do Orçamento do Estado, na execução orçamental e na prestação de contas por parte das diferentes entidades públicas, assenta numa ótica de fluxos de caixa.16

No plano organizacional, há a considerar a fragmentação orgânica na própria contabilidade pública. A elaboração e execução do orçamento e a prestação de contas não são centralizados a nível dos Ministé-rios. A Administração Central é constituída por quase 465 entidades repartidas em serviços integrados, sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Orçamento do Estado, e em Serviços e Fundos Autónomos (SFA), que detêm autonomia financeira e são financiados por transferências do Orçamento do Estado e por receitas próprias. Esta situação obriga o Ministério das Finanças a manter várias centenas de interlocutores, tornando também aqui difícil manter em tempo real uma visão global e analítica do orçamento e impedindo um controlo orçamental eficaz. A situação é agravada pelo facto de muitas entidades submeterem mais do que um orçamento (por exemplo, os Fundos e Serviços Autóno-mos submetem o chamado “orçamento privativo” e um orçamento relativo à aplicação em despesa da transferência que recebem do Orçamento do Estado). No total, são submetidos ao Ministério das Finan-ças mais de 600 orçamentos para análise e validação (Quadro 1).

15 Vejam-se, por exemplo, Relatório do Grupo de Trabalho para a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, Julho de 2010, http://www.min-financas.pt; e OCDE (2008), Avaliação do processo orçamental em Portugal, http://www.dgo.pt; ECORDEP (2001), Relatório da Estrutura de Coordenação para a Reforma da Despesa Pública, Ministério das Finanças, Setembro de 2001. 16 Até 2011, a contabilidade pública assentava também numa lógica de classificação das entidades em função do seu regime jurídico, excluindo assim do universo do sector público as entidades publicas empresariais, empresas públicas e outras como as fundações. Esta situação gerou diferenças muito expressivas entre os resultados orçamentais em contabilidade pública e em contabilidade nacional, afetando a transparência das contas públicas e dificultando o controlo orçamental em tempo real. A alteração da LEO, em maio de 2011, consagrou normas que promoveram uma considerável aproximação dos dois universos.

II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________________

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