31 DE OUTUBRO DE 2012

11

Depois de aprovada a lei do plano incumbe ao Governo elaborar, com base nela, o plano propriamente dito

(artigo 199/a), com os necessários programas setoriais e regionais (n.º 1, 2.ª parte).1

Ainda de acordo com os mesmos Professores, a Constituição enfatiza o caráter democrático do planeamento económico (cfr. artigos 80.º e 81/l). Esse caráter decorre de vários aspetos: as grandes opções

são aprovadas na Assembleia da República, a elaboração dos planos é amplamente participada através do

Conselho Económico e Social (artigo 92.º); há a intervenção direta das regiões autónomas e das regiões

administrativas (artigos 227.º-1/p e 258.º); e, finalmente, as organizações de trabalhadores também intervêm

na elaboração e/ou execução dos planos (artigos 55.º-5/d, 2.º parte, e 56.º-2/c). Não esquecer também o

princípio da participação das organizações representativas das atividades económicas na definição das

principais medidas económicas e sociais (artigo 80.º/g). Ou seja, no planeamento dá-se uma convergência da

democracia representativa (via AR) e da democracia participativa (via CES, para os planos globais, e via

organização dos trabalhadores)2. (…) A falta de participação implica uma infração do procedimento

constitucional na elaboração dos Planos, com a consequente invalidade dos respetivos instrumentos

normativos.3 No mesmo sentido, e segundo os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros, o procedimento de

elaboração da lei das grandes opções apresenta uma dupla especificidade procedimental – tanto na fase de

iniciativa com na fase de instrução –, cuja inobservância gera, nos termos gerais, uma inconstitucionalidade

sindicável pelos órgãos de controlo da constitucionalidade (Blanco de Morais, As leis reforçadas, págs. 802 e

segs.).

a) À semelhança do que acontece em relação ao Orçamento do Estado, em matéria de iniciativa legislativa

originária (e sem prejuízo, portanto, dos poderes de iniciativa dos deputados para apresentação de propostas

de alteração não sujeitas a qualquer limite específico – cfr. Acórdão n.º 358/92), a Constituição reserva ao

Governo a competência para a elaboração da proposta de lei das grandes opções a submeter à Assembleia

da República (artigo 161.º, alínea g).

b) O procedimento de elaboração das leis das grandes opções – e neste aspeto, a conclusão vale

igualmente, (…), para o procedimento de elaboração dos planos de desenvolvimento económico e social –

constitui, por imposição constitucional, um procedimento participado.4 Quanto às relações entre o plano anual e o orçamento do Estado, os Professores Doutores Gomes

Canotilho e Vital Moreira defendem que o plano anual deverá inserir as «orientações fundamentais» da política económica do Governo

5, sendo a base fundamental do Orçamento. Sobre esta matéria os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros consideram que é controversa

a relação das leis das grandes opções em matéria de planeamento com o Orçamento do Estado.

Recorde-se, antes de mais, que o artigo 108.º, n.º 2, do texto inicial estabelecia, a este propósito, que o Orçamento Geral do Estado – e não, à época, a lei do orçamento – devia ser elaborado de harmonia com o Plano. A revisão de 1982, ao mesmo tempo que eliminou a contraposição entre a lei do orçamento e o Orçamento Geral do Estado, passou a referir-se à elaboração do Orçamento de harmonia com as opções do Plano. Em 1989, o legislador constitucional vem exigir que o Orçamento seja elaborado de harmonia com as grandes opções do plano anual. A quarta revisão constitucional deu ao atual artigo 105.º, n.º 2, a sua redação atual, impondo apenas, no que a esta matéria se refere, que o Orçamento seja elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento.

A doutrina hesita, porém, quanto ao significado da afirmação constitucional de que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento. Tudo reside em saber se a harmonia de que fala a Constituição supõe subordinação verdadeira e própria às grandes opções do plano ou, pelo contrário, aponta apenas para mera coordenação (harmonia biunívoca) das duas realidades, sem 1 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1036. 2 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038. 3 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1039. 4 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 91. 5 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038.