II SÉRIE-A — NÚMERO 43

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A criação ou a extinção de municípios, bem como a alteração da respetiva área, é efetuada por lei,

precedendo consulta dos órgãos das autarquias abrangidas (artigo 249.º da CRP).

OsProfessores Drs. Gomes Canotilho e Vital Moreira consideram que a garantia constitucional das

autarquias locais (n.º 1) tem um sentido institucional – garantia institucional – e não um sentido individual.

Assegura-se a existência da forma de organização territorial autárquica, mas não se garante um direito

individual à criação de uma certa autarquia nem se protege um verdadeiro direito de não extinção.

Obviamente, a extinção de autarquias locais está sempre condicionada pelo princípio da necessidade e

deve ter como pressuposto exigências ou fins de interesse público (…). E o princípio constitucional da

participação democrática exigirá que qualquer alteração que afete a existência ou a delimitação territorial de

uma autarquia não seja tomada sem que ela seja devidamente consultada. É evidente que a extinção de uma

autarquia só pode fazer-se por fusão ou por incorporação noutra(s), pois não pode existir vazio autárquico,

sendo essa de resto uma das dimensões da referida garantia institucional. Do mesmo modo, a criação de uma

nova autarquia só pode ser efetuada por divisão ou desanexação de outra(s), que assim são diretamente

interessadas no processo12

.

E desenvolvem esta importante questão afirmando que compete à lei restabelecer a divisão administrativa

do território (n.º 4), delimitando as diferentes autarquias. A garantia constitucional da autonomia local não inclui

um direito de cada autarquia à manutenção da sua própria existência ou dos seus limites territoriais. A lei pode

modificar as fronteiras, criar novas autarquias por cisão ou fusão de outras, extingui-las por divisão ou

incorporação em outras. Ponto é que o não faça de forma arbitrária ou desnecessária, ou sem audição das

autarquias abrangidas (cfr. arts. 249.º e 256.º, que devem considerar-se expressão de um princípio geral)13

.

Sobre esta matéria, os Professores Drs. Jorge Miranda e Rui Medeiros consideram que, a modificação do

município respeita não apenas à alteração da área dos municípios mas também à criação e à extinção dos

municípios.

A Constituição atribui o poder de proceder à modificação do município mediante consulta dos órgãos das

autarquias abrangidas. Não parece, portanto, que preveja um direito dos municípios à existência ou à

inalterabilidade territorial, ainda que o poder de proceder à modificação de um município não seja absoluto,

havendo que respeitar requisitos de razoabilidade e democraticidade14

.

Em matéria de modificação dos municípios, o legislador encontra-se ainda vinculado a certos limites

materiais. O princípio da proporcionalidade é um dos limites a ser considerado. A criação, alteração ou

extinção de municípios terá de ser adequada, atendendo ao fim que se pretende alcançar;, necessária,

procurando ser a menos lesiva possível, e equilibrada, no sentido de os benefícios dela resultantes

suplantarem os seus custos.

Requisito igualmente importante é a viabilidade e sustentabilidade dos novos municípios, que se traduz na

verificação de certas condições económico-financeiras e de índices demográficos, geográficos e sociais, de

modo a assegurar a existência das novas autarquias locais.

Ao criar, extinguir ou alterar a área de um município, o legislador deverá também ter em conta os

circunstancialismos histórico-culturais dos municípios em questão. Na verdade, não parece ter sido intenção

da Constituição atribuir um poder ao legislador que lhe permitisse proceder à modificação de municípios

descurando a dimensão histórica e cultural que poderá estar associada, em muitos casos, a alguns municípios

(cfr. artigo 3.º da Lei n.º 11/82, de 2 de Junho).

Finalmente, dever-se-á atender ao princípio da prossecução do bem comum. A necessidade de se

considerar o bem comum na modificação de municípios não é inédita, surgindo logo na Constituição de 1822,

cujo artigo 219.º dispunha que haveria Câmaras em todos os povos, onde assim conviesse ao bem público. E

a mesma ideia surge nas Leis n.os

11/82, de 2 de Junho, e 142/85, de 1 de Novembro, que obrigam a ter em

conta os “interesses de ordem nacional e regional ou local em causa” (artigos 3.º, alínea c), e 2.º, alínea d),

respetivamente)15

.

12

In: CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume II. Coimbra Editora, 2007, págs. 715 e 716. 13

In: CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume II. Coimbra Editora, 2007, págs. 720 e 721 14

In: MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III. Coimbra Editora, 2006, págs. 518 e 519. 15

In: MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III. Coimbra Editora, 2006, pág. 520.