20 DE AGOSTO DE 2014

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tempo que é definido em outros lugares do sistema - o montante da prestação a que se tem direito

corresponde a um quantum que, além de ser definido (princípio do benefício definido), é determinado em

função das quotizações feitas e das contribuições realizadas (artigos 57.º e 62.º).

Em cumprimento do princípio da complementaridade (artigo 15.º), a esta forma de proteção social pública

podem associar-se formas de proteção social, cooperativas, mutualistas e privadas, que devem ser articuladas

entre si de forma a “melhorar a cobertura das situações abrangidas e promover a partilha das

responsabilidades nos diferentes patamares da proteção [social]”. Este princípio da complementaridade tem

tradução no regime estabelecido a partir do artigo 81.º da Lei de Bases, onde se definem as modalidades de

que pode revestir esta componente do sistema de segurança social, designada como “sistema complementar”.

A definição surge como necessária, não só face à indeclinável tarefa estadual de articulação entre as várias

formas, públicas e não públicas, de proteção social (artigo 15.º), como face ao princípio do primado da

responsabilidade pública, que, nos termos do artigo 14.º da Lei de Bases, “consiste no dever do Estado de

criar as condições necessárias à efetivação do direito à segurança social e de organizar, coordenar e subsidiar

o [seu] sistema”.

Estas são pois as linhas gerais que definem o modo através do qual o legislador ordinário cumpriu a

“incumbência” que lhe é devolvida nos termos do artigo 63.º da CRP.

20. Face a estes dados, a medida agora em juízo, ao implicar essencialmente a redução, a título definitivo,

de pensões já em pagamento, surge, no contexto do “sistema” que acabámos de descrever, e que foi

modelado pela lei em cumprimento de uma injunção constitucional, como uma limitação de dois princípios

estruturantes desse mesmo sistema, a saber, o da contributividade e o do benefício definido. Na verdade, uma

vez redefinido in pejus, pelo legislador, o montante de uma pensão de que já se beneficia, não só deixa de ser

garantida a tendencial correspondência entre esse montante e a “carreira contributiva” que foi o pressuposto

causal da aquisição do direito à pensão (princípio contributivo), como sobretudo, é posto em causa o princípio

segundo o qual esse montante seria certo (princípio do benefício definido).

Tal não é contudo suficiente para que se considere constitucionalmente proibida a medida legislativa de

redução definitiva de pensões.

Só seria assim se se admitisse uma proibição geral de retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no

sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que pudesse afetar qualquer situação jurídica

que se encontrasse abrangida pela lei anterior.

Este princípio não pode ser aceite, no entanto, com esta amplitude, sob pena de destruir a autonomia da

função legislativa, cujas características típicas, como a liberdade constitutiva e a autorrevisibilidade, seriam

praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como os direitos sociais, o legislador fosse obrigado a

manter integralmente o nível de realização e a respeitar em todos os casos os direitos por ele criados.

Torna-se assim necessário harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio

dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador. E essa harmonização implica que se

distingam as situações onde a Constituição contenha uma ordem de legislar suficientemente precisa e

concreta, em que a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de proteção já atingido é

necessariamente mínima, daquelas outras em que a proibição do retrocesso social está limitada pelo princípio

da alternância democrática e opera apenas quando a alteração redutora do conteúdo do direito social afete a

«garantia da realização do conteúdo mínimo imperativo do preceito constitucional» ou implique, pelo «arbítrio

ou desrazoabilidade manifesta do retrocesso», a violação da proteção da confiança (cfr. Acórdãos n.ºs

509/2002 e 188/2009).

21. Contudo, tal não significa que o poder de autorrevisibilidade das leis seja um poder ilimitado. O

exercício do poder de autorrevisibilidade, embora assente num princípio que é matricial para a conformação da

ordem constitucional portuguesa – o que determina que essa ordem se funda antes do mais nos

procedimentos que são próprios de uma democracia pluralista – há de conhecer limites, e esses decorrerão da

necessária coexistência entre o princípio do pluralismo democrático e outros princípios constitucionais.

O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. E a segurança exige que os cidadãos saibam com

o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar

em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é

conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as

diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas