2 DE NOVEMBRO DE 2017

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elaboração e/ou execução dos planos (artigos 55.º-5/d, 2.º parte, e 56.º-2/c). Não esquecer também o princípio

da participação das organizações representativas das atividades económicas na definição das principais

medidas económicas e sociais (artigo 80.º/g). Ou seja, no planeamento dá-se uma convergência da democracia

representativa (via AR) e da democracia participativa (via CES, para os planos globais, e via organização dos

trabalhadores)7. (…) A falta de participação implica uma infração do procedimento constitucional na elaboração

dos Planos, com a consequente invalidade dos respetivos instrumentos normativos.8

No mesmo sentido, e segundo os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros, o procedimento de

elaboração da lei das grandes opções apresenta uma dupla especificidade procedimental – tanto na fase de

iniciativa com na fase de instrução –, cuja inobservância gera, nos termos gerais, uma inconstitucionalidade

sindicável pelos órgãos de controlo da constitucionalidade (Blanco de Morais, As leis reforçadas, págs. 802 e

segs.). a) À semelhança do que acontece em relação ao Orçamento do Estado, em matéria de iniciativa

legislativa originária (e sem prejuízo, portanto, dos poderes de iniciativa dos deputados para apresentação de

propostas de alteração não sujeitas a qualquer limite específico – cfr. Acórdão n.º 358/92), a Constituição reserva

ao Governo a competência para a elaboração da proposta de lei das grandes opções a submeter à Assembleia

da República (artigo 161.º, alínea g)]. b) O procedimento de elaboração das leis das grandes opções – e neste

aspeto, a conclusão vale igualmente, (…), para o procedimento de elaboração dos planos de desenvolvimento

económico e social – constitui, por imposição constitucional, um procedimento participado.9

Quanto às relações entre o plano anual e o orçamento do Estado, os Profs. Doutores Gomes Canotilho e

Vital Moreira defendem que o plano anual deverá inserir as «orientações fundamentais» da política económica

do Governo10, sendo a base fundamental do Orçamento.

No entanto, sobre esta matéria os Constitucionalistas Jorge Miranda e Rui Medeiros consideram que é

controversa a relação das leis das grandes opções em matéria de planeamento com o Orçamento do Estado.

Recorde-se, antes de mais, que o artigo 108.º, n.º 2, do texto inicial estabelecia, a este propósito, que o

Orçamento Geral do Estado – e não, à época, a lei do orçamento – devia ser elaborado de harmonia com o

Plano. A revisão de 1982, ao mesmo tempo que eliminou a contraposição entre a lei do orçamento e o

Orçamento Geral do Estado, passou a referir-se à elaboração do Orçamento de harmonia com as opções do

Plano. Em 1989, o legislador constitucional vem exigir que o Orçamento seja elaborado de harmonia com as

grandes opções do plano anual. A quarta revisão constitucional deu ao atual artigo 105.º, n.º 2, a sua redação

atual, impondo apenas, no que a esta matéria se refere, que o Orçamento seja elaborado de harmonia com as

grandes opções em matéria de planeamento.

A doutrina hesita, porém, quanto ao significado da afirmação constitucional de que o Orçamento é elaborado

de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento. Tudo reside em saber se a harmonia de que

fala a Constituição supõe subordinação verdadeira e própria às grandes opções do plano ou, pelo contrário,

aponta apenas para mera coordenação (harmonia biunívoca) das duas realidades, sem prevalência jurídica de

nenhuma. Uma parte da doutrina inclina-se para o segundo sentido, sublinhando designadamente que estão em

causa duas leis praticamente simultâneas e, por isso, se tem sentido exigir que elas sejam harmónicas e

coerentes entre si, já não se justifica impor que uma siga a outra, visto que ambas derivam da mesma entidade

no uso do mesmo tipo de poderes (Sousa Franco, Finanças, I, págs. 406-407). Neste sentido, “mais do que

subordinação, haverá aqui coordenação ou harmonização” (J. Miranda, Manual, V, 2004, pág. 363). A verdade,

porém, é que a letra da Constituição – que adota a mesma expressão que é utilizada, nomeadamente, para

impor a subordinação dos planos de desenvolvimento económico e social às respetivas leis das grandes opções

(artigo 91.º, n.º 1) – dificulta a adoção de uma tal conclusão (Blanco de Morais, As leis reforçadas, págs. 793-

794, 797-798 e 804-805).

Em qualquer caso, mesmo que se conclua pela subordinação do Orçamento às leis das grandes opções em

matéria de planeamento, sempre se terá de reconhecer – num sentido que inevitavelmente reforça a

desvalorização do planeamento na atual ordem constitucional e recusa a configuração das grandes opções

7 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038. 8 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1039. 9 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 138. 10 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038.