UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018

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Caixa 7 - As cativações de despesa entre 2009 e 2018

A legislação orçamental permite a cativação de dotações de despesa nos orçamentos dos serviços e

organismos, atribuindo ao Ministro das Finanças o poder de autorizar a sua utilização. De acordo com a

definição apresentada pela Direção-Geral do Orçamento, a cativação refere-se à “retenção de verbas do orçamento

de despesa determinado na Lei do Orçamento do Estado, no Decreto-Lei de Execução Orçamental anual ou outro

ato legal específico, que se traduz numa redução da dotação utilizável pelos serviços e organismos. A libertação

destes montantes – descativação – é sujeita à autorização do Ministro das Finanças, que decide em função da

evolução da execução orçamental e das necessidades de financiamento.” Por seu turno, a reserva orçamental é um

subconjunto dos cativos totais e corresponde a uma percentagem do orçamento de cada serviço, inserida no

agrupamento outras despesas correntes. Com um objetivo distinto, existe ainda a dotação provisional, concentrada

no Ministério das Finanças, e que serve para fazer face a despesas imprevistas e inadiáveis. Tando os cativos como a

dotação provisional atribuem uma margem de discricionariedade e flexibilidade ao processo de gestão orçamental.

A Lei de Enquadramento Orçamental não fornece orientações nem estabelece limites quanto à utilização das

cativações, remetendo a sua fixação para o Orçamento do Estado e para o decreto-lei de execução

orçamental. A Lei de Enquadramento Orçamental em vigor estabelece que o articulado da lei do Orçamento do

Estado deve conter, entre outras, as normas necessárias para orientar a execução orçamental. Por seu turno, estipula

que o Governo deve estabelecer, por decreto-lei, as normas necessárias à execução do Orçamento do Estado, nas

quais se inclui a indicação das dotações orçamentais que ficam cativas e das condições a que fica condicionada a

sua utilização, total ou parcial. Prevê ainda que, durante o ano económico, e sempre que tal se justifique para a

execução orçamental, sejam aprovados outros decretos-leis.

A incidência das cativações tem variado consoante as opções de política e os constrangimentos orçamentais

de cada ano. Para além da reserva orçamental, que representa 2,5% do total das verbas de funcionamento

dos orçamentos dos serviços e organismos da administração central, as cativações têm incidido regulamente

sobre rubricas de despesa com aquisição de bens e serviços e de projetos não cofinanciados. Ainda que com

menor regularidade, as cativações têm incidido sobre a Lei de Programação Militar, despesas com pessoal e

transferências para os serviços e fundos autónomos, ou destes para entidades fora das administrações públicas

(Tabela 1). As percentagens de cativação são variáveis, tal como as exceções, e têm vindo a ser definidas em cada

ano, inicialmente nos orçamentos do Estado e, posteriormente, nos decretos-leis de execução orçamental.

Ocasionalmente, tem sido aprovada legislação adicional para reforçar as cativações, de que foi exemplo em 2010 a

Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou "um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental

que visam reforçar e acelerar a redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos

no Programa de Estabilidade e Crescimento” ou, em 2012, o Despacho do Ministro de Estado e das Finanças de 12

de setembro de 2012 que impediu novos compromissos em sede do Capítulo 50, relativo a investimentos, e em

outras rubricas de despesa. Mais recentemente, em 2016 e 2017, surgiram cativações que incidiram sobre despesas

com pessoal e aquisição de bens e serviços, nos montantes que excedem o executado no ano anterior ou que

excedem uma percentagem de aumento anual.

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