pesa com pessoal e serviços produzidos fora das AP. Para estes efeitos, o Executivo centraliza os meca-

nismos de controlo e aprovação prévia nas tutelas sectoriais e nas áreas da Administração Pública e

das Finanças. Contudo, esta é uma forma muito ineficiente de conter o crescimento da despesa efetiva

de cada unidade orgânica, uma vez que esse objetivo deveria antes ser assegurado através das dota-

ções inscritas nos mapas orçamentais aprovados pela AR. Com efeito, as normas identificadas nas sec-

ções anteriores sobrepõem-se às dotações aprovadas. É como se as ignorassem. Trata-se de uma prá-

tica opaca. Os mecanismos de exceção, tendo desfecho incerto no tempo e no sentido da decisão

política tripartida, tornam a restrição orçamental das tutelas e das suas equipas de gestão incerta até

ao fecho de contas, todos os anos. Com isto, o País desperdiça capacidade de gestão na generalidade

dos serviços e organismos das AP e nas empresas públicas, bem como qualidade nos bens e serviços

deles recebidos. As unidades orgânicas perdem flexibilidade no ajustamento dos recursos disponíveis

para produzir os bens e serviços que fornecem. Os próximos parágrafos desenvolvem a explicação dos

efeitos nocivos dos instrumentos não convencionais de controlo da despesa pública.

214. Os gestores públicos enfrentam um conjunto de efeitos perversos que estas normas impõem sobre

as suas atividades de gestão, contribuindo para a diminuição da eficiência das entidades públicas. A

eficiência e a eficácia operacional de uma unidade orgânica da AdC ou da Segurança Social pode

exigir mudanças na composição da despesa, mesmo sem agravar o limite que tenha sido imposto pelo

OE aprovado. Por exemplo, as mudanças exigíveis às organizações, sejam elas públicas ou privadas,

podem demandar uma resposta acrescida imposta pela transformação digital ou pela transição ener-

gética. A título ilustrativo, estas mudanças poderão exigir novos contratos com o mesmo objeto, mas

que envolvam mais encargos, ou gastar mais recursos financeiros no ano t na rubrica aquisição de ser-

viços do que no ano t-1. De igual forma, se um gestor pretender aumentar a qualidade de um serviço

que vem sendo adquirido de forma contínua, tal não envolve qualquer mudança no objeto da contra-

tação, e, por este motivo, encontra nestas normas um obstáculo à sua ação, condicionando a forma

como presta os seus serviços. Ater-se apenas aos custos e ignorar os benefícios não é uma atitude inte-

ligente. A quantificação da ineficiência económica na produção pública é difícil de quantificar, mas é

inegável a sua existência. As restrições descritas na Secção 6.2 empurram a entidade pública para o

interior do espaço delimitado pela sua fronteira de possibilidades de produção.

215. A eliminação destas restrições não aumentaria a despesa agregada face às dotações aprovadas

pelo Parlamento, seja a despesa nas rubricas pessoal e aquisição de serviços, seja a despesa total da

entidade pública. Acresce que a rubrica aquisição de serviços tem vindo a ser um alvo privilegiado do

instrumento convencional chamado cativação, imposto pelas sucessivas leis orçamentais e decretos-lei

de execução orçamental. Sendo uma rubrica sujeita a cativações e a restrições não-convencionais, a

gestão das entidades públicas é duplamente obstaculizada.

216. O entrave à boa gestão das entidades públicas é agravado em determinados tipos de aquisição

de serviços:i) estudos, pareceres, projetos, serviços de consultoria e quaisquer trabalhos especializados,

representação judiciária e mandato forense; ii) serviços prestados nas modalidades de tarefa e avença.

Para estas duas rubricas, os respetivos contratos de aquisição de serviços estão sujeitos a cativações

convencionais e a restrições específicas que também se assemelham a cativações. Para 2021, estas

restrições constam dos artigos 71.º e 72.º, respetivamente, da Lei do OE/2021. Para os contratos que se

inscrevam no tipo i), a intenção do artigo 71.º é limitar a prestação desses serviços por parte de entida-

des externas ao serviço público contratante, impondo procedimentos administrativos de autorização

por parte da tutela sectorial. Pode entender-se um princípio de preferência à execução in-house relati-

vamente à contratação externa, sobretudo no caso de atividades recorrentes da entidade pública.

Porém, esta preferência atribuída à execução de serviços pelos recursos humanos próprios das entida-

des públicas contratantes esbarra nas medidas que restringem o recrutamento de trabalhadores dife-

renciados e com experiência, que permanecem em vigor há vários anos, como se mostrou na Subsec-

ção 6.2.2. A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços nas modalidades de

tarefa e avença só é possível se, para além da existência de cabimento orçamental (o que, só por si,

exige o respeito pelo teto de despesa aprovado pela AR e pelas restrições convencionais e não-con-

vencionais aplicáveis à generalidade dos serviços), for autorizada por três responsáveis políticos: os

membros do Governo responsáveis pelo sector, pela área da Administração Pública e pela área das

Finanças.

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

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